Capítulo I. La crisis urbana de 1980-1990 en Medellín y los Núcleos de Vida Ciudadana

El presente capítulo pretende describir el objeto empírico de estudio: el Programa Núcleos de Vida Ciudadana (NVC), como hecho insertado temporalmente en la década de los noventa y espacialmente en algunas comunas y barrios populares de Medellín. Para llegar a esto, se elabora una exposición contextualizada del caso, ampliando un espectro de hechos y aspectos relativos, que produzca un conjunto enriquecido de elementos para su posterior análisis. Se exponen antecedentes históricos a través de diversas escalas simultáneas, como son la regional, nacional y local, revisando los antecedentes sociales, económicos y de gobernabilidad que desembocaron en el proyecto de los Núcleos de Vida Ciudadana, programa del gobierno nacional llevado a cabo en Medellín en la década de los noventa. Quedan aquí consignados los datos del caso y su contexto, de tal manera que se permita explorar la relación entre este proyecto y el ejercicio del poder mediante la racionalidad planificadora en el Capítulo III. Pero antes de abordar la pregunta de por qué los NVC, una práctica exitosa y modelo consensualizado resultante de un proceso técnico participativo, encontraron barreras que no permitieron su objetivo último de ser instalados permanentemente en la ciudad, es necesario describir con rigor el concepto y las características del proyecto mismo.

Con el fin de poder entender el devenir de los Núcleos de Vida Ciudadana en el período 1990-2000, hay que dar una rápida mirada a los precedentes históricos, con énfasis en la década de los ochenta. Fue en esta década cuando Medellín entró en una profunda crisis, expresada principalmente en términos de inseguridad urbana, como producto del deterioro acumulado de sus condiciones sociales. Los Núcleos de Vida Ciudadana formaron parte de una estrategia de origen y financiación nacionales para la recuperación de una situación social aguda, con el propósito de impactar a más largo plazo las condiciones urbanas, en especial de seguridad. A continuación se examinarán los factores principales internos y externos que dimensionan esta crisis. Este esfuerzo necesariamente supera el nivel local e involucra problemas hasta cierto punto comunes a la región latinoamericana y factores de conflicto en el mundo, como son los fenómenos de narcotráfico, migración y violencia, entre otros.

Tendencias económicas y crisis del desarrollo urbano en América Latina y en Colombia

Durante el período de la postguerra, Europa y Estados Unidos entraron en una edad de oro y en una ascendente carrera de desarrollo tecnológico, industrial y de servicios. Esto conllevó a un visible mejoramiento del nivel de vida de su población, en la medida en que la tributación misma sobre la producción y el consumo cerraba su ciclo en una redistribución generosa. Para Latinoamérica, esto significó el establecimiento de un modelo de Estado de bienestar a buscar y el disfrute de los efectos positivos de la economía boyante de los países desarrollados, razón por la cual entró en el sistema crediticio internacional. Pero en los años ochenta se presenta una aguda crisis económica global originada en la crisis del petróleo, y la deuda externa se convirtió en una pesada carga para la mayoría de países en desarrollo.

Desempeño económico

Gilbert (1994:51) nos muestra en su publicación cómo entre las décadas de los cuarenta y los ochenta el crecimiento económico y poblacional en las ciudades latinoamericanas fue intenso y sostenido. De las principales ciudades latinoamericanas, las tasas anuales de crecimiento de la población más altas las mantuvo Bogotá, con 7,2% en los cincuenta, 5,9% en los sesenta, 3,0% en los setenta y 3,3% en los ochenta, ocupando para el año de 1995 el sexto puesto por número de habitantes. Cuando se dio la crisis regional de los ochenta, las tasas de crecimiento urbano comenzaron a decaer.

Según la teoría de la dependencia, la mayoría de los países de Latinoamérica basan sus economías en préstamos e inversiones foráneas y el auge de los países desarrollados favoreció las condiciones de crecimiento industrial y, por ende, económico y urbano. Durante el período de expansión económica (1940-1980), en Latinoamérica ocurrió un gran crecimiento urbano, donde «los gobiernos podían recaudar impuestos y proporcionar servicios e infraestructura a las florecientes ciudades» (Gilbert, 1994:51). De la misma manera, la crisis mundial afectó a la mayoría de los países latinoamericanos. No obstante, tres países evitaron los peores efectos de la recesión, según Gilbert (1994:51). Si bien en Latinoamérica y el Caribe el PNB promedio se redujo un 8,3% durante el período 1980-1989, Chile, Colombia y Cuba lograron mantener cierto crecimiento.

¿Por qué? En el caso de Chile se puede argumentar que la dictadura de Pinochet, con el apoyo de los Estados Unidos, obtuvo préstamos de los bancos internacionales para entrar en un auge en el marco de la apertura a la inversión internacional y de la privatización. Cuba corresponde a otro esquema de apoyo de la URSS en un contexto de la territorialización del poder y de la Guerra Fría. Pero, ¿cuáles eran los factores que diferenciaban a Colombia de otros países fuertes como México, Brasil o Argentina? No se encuentra otra clave distinta a la de una activación de la economía debido a los grandes ingresos obtenidos por el tráfico ilícito de drogas, que empezaron a permear y a dinamizar la economía, aunque supuestamente, para el mundo y la oficialidad, el tratamiento ortodoxo, racional y austero de la política fiscal y monetaria ponían a Colombia como modelo. Jaramillo y Salazar (1992:51) consignan cómo la revista Times reseñaba en 1981 a los colombianos como responsables de una venta de cocaína anual de 30.000 millones de dólares, «cantidad similar a las ventas de las mayores transnacionales».

No obstante, las condiciones socioeconómicas y los rasgos generales del proceso de desarrollo económico en Colombia no se alejan del todo de la generalidad regional. El dinamismo productivo y la política y manejo económico exitoso del Estado no mejoraron lo suficiente las condiciones de pobreza como para estabilizar las condiciones sociales o de vida.

Retomando el proceso de crecimiento y desarrollo urbanos desde mediados de siglo, vemos cómo en Latinoamérica, según Gilbert (1994:63), la migración del campo a la ciudad, después de los años cuarenta, estuvo motivada por la oferta de mejores condiciones de vida de las urbes, especialmente si consideramos que el proceso de industrialización del campo y de sustitución de importaciones del sector primario, condujo a la caída de los precios internos de los alimentos, al tiempo que los subsidios y apoyos del Estado se focalizaron en los grandes agricultores y no en los pequeños campesinos. Las pobrezas rurales estaban ligadas a altos índices de analfabetismo comparados con las áreas urbanas. De igual manera, la mortalidad infantil y la desnutrición siempre han sido mayores en el campo que en la ciudad. Otros factores que influyeron en el proceso de migración rural, comprenden los desastres, las inundaciones, las sequías, los sismos, las erupciones volcánicas y los huracanes. Además, Colombia, junto con El Salvador, Guatemala, Perú y Nicaragua, ha sufrido procesos de violencia y guerra que han estimulado la migración. Pero Gouëset (1998:54) sostiene que «las causas del éxodo rural en Colombia no son fundamentalmente diferentes del resto de América Latina, como tampoco lo son las características demográficas y sociales de los migrantes». Frente a la hipótesis de que el período de la Violencia (1940-1950) aceleró el éxodo rural, argumenta que los pocos estudios existentes coinciden en que ésta sólo fue un factor marginal.

Si bien la economía colombiana en los ochenta no se vio agravada por el peso de una deuda externa, los índices de crecimiento urbano empezaron a caer en este período. Por otra parte, los procesos de pobreza y patología laboral no distan de los demás países latinoamericanos. A continuación se abordan algunas alusiones a este tema, sin pretender exhaustividad, pero sí una consignación de este aspecto en el marco de las condiciones del desarrollo local.

Ingresos y desempleo

La falta de ingresos y el desempleo están asociados irreductiblemente al problema de la pobreza, importante factor, que es una consecuencia del crecimiento económico desequilibrado y una de las causas para el surgimiento de las condiciones de inseguridad que caracterizaron la crisis local.

En su texto sobre políticas públicas, Reilly (1994:6) propone ampliar la noción misma de pobreza, considerando a los pobres inmersos en una multiplicidad de relaciones, además de las puramente económicas: falta de acceso a ingresos suficientes, y también falta de acceso a la información y a las redes de asistencia social, falta de tiempo y espacio suficientes, y falta de participación en la las decisiones que influyen en la vida de la población pobre.

Si bien Colombia mejoró sus índices de pobreza en la década de los ochenta, medida a través del indicador de necesidades básicas insatisfechas, su proporción era tan alta, que esta mejoría no alcanzó a desdibujarla como problema. Si, igualmente, los indicadores mostraron mejoría en la educación, la salud y la vivienda, entre 1951 y 1993, la falta de acceso a la salud y la seguridad social siguió siendo alta; lo mismo vale para el déficit de vivienda. Para 1992 los niveles de pobreza se incrementaron, mostrando una lucha en contra de la pobreza, no consolidada. Para la conclusión de la década de los ochenta, el Banco Mundial ofrecía los datos del Cuadro 1.

Por su parte, Gilbert (1994:80) aborda la teoría de la sobreurbanización, la cual se preocupa por los sectores cada vez mayores de población que reciben salarios bajos en las urbes latinoamericanas, e identifica tres problemas a partir del análisis que permite esta teoría: primero, el fenómeno de la terciarización (muchos habitantes trabajando en servicios y muy pocos en manufactura o actividades de servicio modernas); segundo, el síndrome de la marginalización (la gente no participa «adecuadamente del funcionamiento de la ciudad») y tercero, la sobreurbanización misma. Refiriéndose a Germani (1973:32), Gilbert reseña una cita clave para explicar la crisis de la ciudad: «en todos los países en vías de desarrollo, el crecimiento de la población urbana ha ocurrido en mucha mayor medida que el crecimiento de la fuerza laboral que trabaja en la industria».

De ahí que en el sector de servicios se diera en una proporción mayor en Latinoamérica que en los países desarrollados, con empleos que no se ubicaron en actividades productivas propiamente, sino en el reciclaje, la prostitución y la limosna, actividades consideradas por la teoría de la sobreurbanización como marginales, o sea, aquellas de la economía informal.

Dice Gilbert (1994:83): «conforme a la hipótesis de la terciarización, era tanta la gente involucrada en estas actividades mal pagadas que en realidad había muy poco trabajo propiamente dicho, con el inevitable resultado del desequilibrio entre el crecimiento de la población y la expansión de empleos [...] Pese a lo anterior, rara vez se reflejaba este desequilibrio entre empleos y solicitantes en las cifras de desempleo abierto [...] Durante los años sesenta y setenta los índices de desempleo eran sorprendentemente bajos [...], en algunos países, el método para medir el desempleo subestima el problema [...] Los bajos índices de desempleo sugieren que la mala paga, más que la falta de empleo, era el problema principal.»

En general, en Latinoamérica, dice Gilbert (1994:84), «el problema del desempleo ha cobrado especial gravedad en ciudades que antes tenían un desarrollo industrial acelerado. La recesión económica, combinada con una política de puertas abiertas a los bienes de importación, provocó la catástrofe de varias ciudades industriales». Como ya se mencionó, en la década de los ochenta fueron Colombia y Chile los países latinoamericanos de mejor desempeño económico, mientras el resto no logró evitar los efectos de la recesión. A la pregunta inicial de por qué esto, en consecuencia, se suma la de por qué también fueron los de los peores índices de desempleo. Se confirma que «el crecimiento económico per se no resuelve los problemas de pobreza» (Restrepo, 2000:41). Medellín muestra, a través de sus altas coberturas de servicios públicos, que su pobreza está más influida por falta de ingresos relacionados con el desempleo que por las condiciones urbanas mismas; es decir, que medida la pobreza por el método de clasificación de necesidades básicas insatisfechas, esta no se percibe tan grave como cuando se mide por otros indicadores.

Por otra parte, si bien los países desarrollados basaron su progreso en la construcción de un Estado benefactor, Latinoamérica no lo hizo, y esta condición, en el contexto de la recesión y el desempleo, lanzó a la mayoría de las familias pobres a la búsqueda de algún tipo de actividad informal.

Gilbert señala cómo en Latinoamérica, a excepción de Uruguay y Ecuador, el sector informal de la fuerza de trabajo declinó entre 1950 y 1980, con muy poca caída para Brasil y Argentina (Gilbert, 1994:94). Por una parte, el sector informal se expandió y se contrajo junto con el sector formal hasta 1980, pero, a partir de ahí, el sector informal de supervivencia se incrementó de forma notoria. Señala también cómo las cifras de la PREALC «informan que la contribución del sector informal al empleo urbano en América Latina ascendió de 25,6% en 1980 a 30,8% en 1990» (Gilbert, 1994:95). El fenómeno de fondo es que como resultado de la recesión el ingreso declinó tanto en actividades formales como informales y los salarios reales del sector manufacturero se redujeron. El valor del salario mínimo tuvo una reducción drástica y el crecimiento del sector informal se asocia con la reducción del ingreso.

El proceso de migración y desarrollo de nuevas actividades de tipo formal e informal produjeron cambios en las ciudades latinoamericanas. Junto con la llegada de los nuevos pobladores se dio una ocupación masiva de la tierra en la mayoría de los países de Latinoamérica, con una fase inicial de ocupación por arrendamiento, muchas veces bajo la forma de inquilinatos, conventillos, vecindades, callejones o cortijos. Después de los años cincuenta se presentó el auge de la autoconstrucción, con procesos de demanda por los servicios y transporte público, frente a una situación de impotencia del Estado para proveer y manejar los desarrollos de ocupación del suelo y ofrecer programas de vivienda (Gilbert, 1994:102-105). Aunque Gilbert no lo menciona, el aumento de las actividades informales forzosamente se expresa en la paulatina ocupación del espacio público.

En síntesis, se puede relacionar con lo anterior la imagen constatada de centros de ciudad saturados de actividad, ocupación informal de la vivienda antigua en los mismos centros y la expansión de manchas de vivienda de autoconstrucción en las zonas más desfavorecidas; todo este proceso se lleva a cabo en diferentes contextos de políticas nacionales y locales, algunos con más acompañamiento y facilitación del mismo Estado, otros con más oposición y con diferentes versiones de invasión, comercio informal de la tierra con desarrollos de autourbanización colectiva o programas localizados de desarrollo formal por parte del Estado, con gran informalidad en el crecimiento posterior de la vivienda.

Características generales de la urbanización en Colombia

Vincent Gouëset (1998:xvi) considera que en Colombia el proceso de concentración urbana se dio tardía y aceleradamente después de 1930, aumentando su porcentaje urbano de 30,9% en 1938 a 65,3% en 1985. A diferencia de otros países con procesos macrocefálicos, la concentración se hizo alrededor de cuatro ciudades mayores: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. Bogotá fue la que más creció, pero sin establecer grandes diferencias con las otras ciudades en cuanto al tamaño de su población. Se dio, pues, un despegue de las cuatro metrópolis en los años treinta y una estabilización de esta cuadricefalia por unos veinte años, después de los cuales Bogotá empieza a desprenderse de las otras ciudades no sólo en su crecimiento demográfico, sino también en el plano económico (Gouëset, 1998:7,15).

Entre 1930 y 1960, además de «factores elementales» como las limitaciones físicas (relieve), el fraccionamiento del territorio y el precario desarrollo de la red vial, se dan unas condiciones específicas de la economía colombiana como su «clara fragmentación» y una descentralización de las actividades productivas con una tendencia a la especialización regional (Gouëset, 1998:19).

Colombia recompuso su distribución urbano-rural, de un 29% urbano en 1940 a un 73% en 1995 (Wilkie et al., 1994 y United Nations, 1995, citados por Gilbert, 1994:44).

El crecimiento económico, a través de la industrialización consolidada, en el caso de Medellín alrededor de 1940, jugó un papel importante en el proceso de urbanización. Aun así, queda abierta la pregunta sobre la relación del crecimiento económico y el crecimiento poblacional, especialmente, si como resultado del crecimiento económico no se vio alcanzar un crecimiento en la calidad de vida de los pobladores urbanos, donde para los años ochenta ya se les veía en una condición crítica en cuanto a su inserción urbana.

Louis Emmeri (1995) presentó en el contexto del Seminario Internacional sobre Modernización Social en la Apertura, realizado en Medellín, algunas ofertas de la política del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para los países de la región. Inició su presentación afirmando que lo social sin suficiente desarrollo lleva a la bancarrota y al establecimiento del crecimiento; mucho desarrollo económico sin suficiente desarrollo social lleva a la inestabilidad social. Quería con esto hacer referencia al retorno a la errónea secuencia practicada en los años ochenta —crecimiento primero, distribución después—, planteando cómo la educación y la salud son inversiones en el capital humano y, por ende, un prerrequisito para el desarrollo económico en vez de un gasto. En resumen, expuso como resultado de esta visión del desarrollo de los años ochenta el problema del empleo y el desarrollo anómalo de las ciudades con el correspondiente bajo nivel de calidad de vida; esto, en todo el mundo.

En Latinoamérica, específicamente, Emmeri planteó que las reformas económicas de la década de los ochenta no estuvieron acompañadas de las reformas sociales. «La percepción del costo social se corrobora por el aumento de la pobreza y la aparición de nuevos pobres». Empiezan a presentarse signos de deterioro de la situación de empleo, la calidad de la educación ha declinado y la calidad de vida en los centros urbanos se ve amenazada en una región 75% urbana.

Particularidades de la crisis de Medellín

Según Gouëset, «Medellín comenzó a perder su dinamismo demográfico e industrial solo a partir de los años setenta». En el período de su apogeo industrial (Gouëset, 1998:51), Medellín presentó una industrialización precoz relacionada con su fortaleza histórica en la economía aurífera y cafetera, lo cual le dio ventajas comparativas con el resto del país en su despegue. Medellín continuó con su dinámica industrial hasta finales de la década de los sesenta; en los inicios de la década de los setenta, las cuatro ciudades principales mantuvieron un equilibrio cuadricefálico —en términos de Gouëset—, que empezaría a romperse con la decadencia de Medellín. Gouëset (1998:134) reseña, por otra parte, cómo Carlos Londoño (1990:20) considera que la crisis de los años setenta se debe a la excesiva especialización en la producción de bienes de consumo corriente, la falta de dinamismo de las exportaciones industriales y la estrechez del mercado interno colombiano. Otros factores, explica Gouëset (1998:137), son el enclavamiento físico con difíciles comunicaciones y el subdesarrollo de las infraestructuras de transporte en su red nacional; la pobreza del medio regional de Medellín, su poco densa red urbana, sin una región agro-exportadora; la baja captación de inversión extranjera en relación con su capacidad y potencial industrial; y los daños causados por el narcotráfico.

Medellín había alcanzado a absorber su crecimiento natural y por migración, en la medida en que su economía y su industria crecían. Pero el crecimiento industrial no alcanzó a mantener el paso y se desbordó este equilibrio después de 1974, «vísperas de la crisis económica» (Gouëset, 1998:135-136).

Específicamente, el narcotráfico ha producido sus efectos perversos, especialmente después de 1980: los narcodólares que ingresan al país son dilapidados y no ingresan a los circuitos productivos de la economía, y esto produce un efecto inflacionista. Por otra parte, muchos ingresan como forma de contrabando, donde los empleos inducidos son inferiores a los empleos suprimidos. Su irregularidad de flujos es desestabilizadora de la economía. Las exportaciones legales se ven desacreditadas.

El Plan de desarrollo metropolitano del Valle de Aburrá; para la consolidación de la metrópoli (1985) señalaba los problemas de las condiciones de vida de la población, que se encontraban en un proceso de deterioro que exigía acciones por parte del Estado y la comunidad para su enfrentamiento. Presentó como problemas prioritarios la pauperización creciente, el desempleo, el mercadeo de alimentos básicos de la canasta familiar, la falta de acceso a vivienda adecuada, la prestación del servicio educacional, la salud y el desequilibrio ecológico (Planeación Metropolitana, 1985:72-89).

Muestra también cómo el poder adquisitivo de los niveles de ingreso familiares y personales dismunuyó entre los períodos 1973-1984 en un 10%. En este período, mientras que los ingresos promedio por hogar aumentaron en pesos corrientes 9,7 veces, para los empleados el valor de su canasta se incrementó más de 12 veces y para los obreros 9 veces.

Si bien se registró una leve mejoría en el índice de desigualdad entre el censo de 1973, el muestreo del DANE de 1981 y el coeficiente de concentración de Gini, en 6,3 puntos para el primero y 7,3 puntos para el segundo, los extremos de los ingresos se distanciaron, aumentando su diferencia.

En cuanto a distribución de los ingresos personales en el Valle de Aburrá, para 1981, el decil inferior de la población recibió el 1,7% del ingreso total y el superior el 35,6% (véase Cuadro 2). El documento del Plan de Desarrollo Metropolitano (1985) desagrega aún más esta distribución y encuentra que el 5% más rico de la población recibió el 23,7% del ingreso, mientras que el 50% más bajo, recibió el 21,5%; esta condición que produce una distribución de la población urbana altamente segregada, y se vio agravada por la carencia de servicios comunitarios básicos. Por otra parte, en el Valle de Aburrá en 1985, el 35% de los obreros no tuvieron acceso a la canasta familiar y el 24% de los empleados tampoco (Planeación Metropolitana, 1985:73). Para ese mismo año la distribución de las viviendas urbanas por estrato para el Valle de Aburrá tenía una preponderancia de 40,9% en la clasificación medio-bajo, seguida por el 31,5% en la clasificación bajo, un 14,1 % en medio-medio, 8,9 % en medio-alto, el extremo inferior bajo-bajo con 3,5% y el superior 1,1% con estrato alto (Planeación Metropolitana, 1985:74).

En síntesis, la diferenciada distribución del ingreso sumada al aumento del desempleo y a un déficit de vivienda cercano a 100.000, produjo una ocupación desequilibrada del espacio urbano, con segregación espacial, que jugó un papel importante en la crisis de violencia de Medellín y el Valle de Aburrá.

Narcotráfico y violencia

cartel o cártel. (Del al. Kartell) m. Econ. Convenio entre varias empresas similares para evitar la mutua competencia y regular la producción, venta y precios en determinado campo industrial. 2. Agrupación de personas que persigue fines ilícitos. CARTEL de Medellín.

Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española. 21 edición, Madrid, 1992.

A continuación se presentan algunos factores de la historia de la violencia en Medellín. Para tal efecto se utilizará básicamente la producción de Ana María Jaramillo y Alonso Salazar, especialmente en Las subculturas del narcotráfico (1992), luego de una rápida referencia al crecimiento de la ciudad como telón de fondo del escenario de conflicto.

En la década de los veinte, la modernización de la ciudad, en especial a través del desarrollo de la industria de textiles, gaseosas, cigarrillos, calzado y fósforos, atrajo una primera ola de mineros y comerciantes. Si bien, iniciado el siglo, Medellín no superaba los 40.000 habitantes, para 1920 su población ya superaba los 120.000, acelerando su crecimiento como se ve en el siguiente cuadro:

Jaramillo y Salazar, al contrario de Gouëset, encuentran en el asesinato de Gaitán, líder nacional, abogado de las masas populares, en Bogotá (9 de abril de 1948), el inicio de una violencia nacional expresada en la persecución de los liberales por el conservatismo, situación que desencadenó una segunda migración de mayores dimensiones y de mayor impacto en el equilibrio de la ciudad. Si bien a la luz de Gouëset se podría pensar que la migración se habría dado de todas maneras, en concordancia con el modelo latinoamericano, no se puede negar que la migración estuvo ligada, afectada y acompañada de hechos y prácticas de violencia que le dieron un tinte distinto al de los otros países.

Se inicia una violencia rural que aunque no se desarrollaba en la ciudad, sí extendía un clima de hostigamiento urbano entre los dos partidos, que se expresaba en cercamientos y arengas contra los liberales y una actitud de vigilancia defensiva asumida por ellos en sus barrios de residencia. En Medellín sucede una migración en difíciles condiciones. Dado el nivel de subsistencia y conflicto de quienes llegan, se aumentan los delitos contra la integridad personal y la propiedad: riñas a machete y a cuchillo en las zonas de tolerancia y atracos y robos en un Medellín que alberga para 1964 al 55% de la población del departamento (Jaramillo y Salazar, 1992:25).

Para Gouëset (1998:134) Medellín «comenzó a perder su dinamismo demográfico industrial solo a partir de los años setenta». Jaramillo y Salazar (1992:28) plantean que la década de los sesenta trajo cambios en la escena local. La industria antioqueña agrava su situación de decaimiento iniciada desde los cincuenta, con la consiguiente disminución en la oferta de empleo y un rápido crecimiento de la economía informal, afectando a una población que ya había sufrido la explotación intensiva de su fuerza de trabajo sin mayor inversión social.

Los partidos tradicionales perdieron legitimidad, y junto con el clero y la élite, se atrincheraron en una sublimación por el pasado y una negación de la realidad urbana que ameritaban un enfrentamiento decidido en una formulación de políticas y planificación. La preocupación de los dirigentes locales giró su mirada al rescate de los valores, la personalidad, la familia, los principios éticos y sociales, y todo lo que supuestamente representara el rescate del modelo ancestral idealizado (Naranjo y Villa, 1997:79).

Esta situación fue el terreno abonado para la emergencia de narcotraficantes, los cuales influyeron en la ciudad no solo económicamente sino también culturalmente; así la ciudad se estigmatizó como centro de narcotráfico y violencia —asunto estudiado por Jaramillo y Salazar (1992)— en el desarrollo de hechos que culminaron en la más negra crisis que la ciudad haya podido imaginar, con repercusiones nefastas para sus pobladores de todos los estratos, y que se fue expandiendo en una compleja red de relaciones con el accionar político, la insurgencia misma, las autodefensas y el paramilitarismo, que coadyuvaron y fueron un pesado factor en el desencadenamiento de la actual situación de guerra nacional.

¿Qué fue la crisis de los ochenta para los medellinenses?, ¿cuáles fueron sus repercusiones en el nivel nacional?, ¿cómo se llegó hasta allí?

Una de las expresiones más dramáticas de esta crisis se dio cuando en el primer semestre de 1990 circuló un volante firmado por el «Escuadrón Medellín Tranquilo», que obligó a un toque de queda expedido por las fuerzas de la justicia privada:

A fin de que ninguna persona sea sorprendida por las balas asesinas, alertamos a todos los barrios de la ciudad de Medellín o el Valle de Aburrá para que nadie en absoluto permanezca después de las nueve de la noche en barras o en grupos, departiendo en esquinas, calles o parques. Y principalmente en tiendas, salsamentarias, charcuterías y cafeterías ubicadas en los barrios. Porque ya los crímenes, delitos y atentados no se planean en estaderos, heladerías y otros sitios, sino en los sitios antes mencionados.

Ante tal situación, todo grupo encontrado en ese tipo de establecimientos y lugares después de la hora señalada —9 de la noche— será liquidado, no importa de quién se trate, ni su estatus, ni su posición social, ni si es honrado, trabajador, delincuente o vicioso: esto será parejo, así que habrá una gran conveniencia en buscar la cama temprano hasta solucionar el problema de Medellín y del Valle de Aburrá.

De igual manera, alertamos sobre todo tipo de reuniones, bailes, jolgorios en casas, apartamentos y residencias porque también serán de nuestra grata visita. No dejaremos de lado los prostíbulos, como El Paraíso, El Edén, El Metropolitano, Marta Pintuco y otros. Lo mismo que sitios de encuentro de lesbianas, homosexuales y travestis, entre los cuales está el Machete y demás.

La alegría de Medellín es efímera y la verdadera tranquilidad, porque no hay paz, está en los hogares. Entonces a buscarlos temprano.

Citado por Jaramillo y Salazar (1992:100)

Jaramillo y Salazar presentan a Medellín entrando en 1980 como:

1. Una clase empresarial ensimismada, que no se plantea la problemática del narcotráfico emergente, ni de las condiciones de vida de los sectores populares, ni la deslegitimación de la Justicia y el Estado.
2. Un Estado con un enfoque tecnicista concentrado en ejecutar acciones de corto plazo, limitándose a actuar en obras de infraestructura y provisión de servicios, sin plantearse a fondo la problemática social en transcurso.
3. Una Justicia que no medió en la solución de los conflictos y que no representó los intereses comunes de la población.
4. Altos índices de impunidad con un rampante ejercicio de la justicia privada.
5. Unos organismos de seguridad corruptos.
6. Corrupción de líderes con una amplia tradición clientelista que venía desde los sesenta, con un sentido de la solidaridad quebrantado.

Jaramillo y Salazar (1992:31-32)

¿Pero cómo fue que se llegó a esta situación de inseguridad, impunidad y falta de garantías para el desarrollo de los derechos del individuo?

Según Jaramillo y Salazar (1992:37-41), en Colombia el tráfico de marihuana se empezó a organizar desde los años setenta, especialmente en la costa. Su producción alcanzó volúmenes impresionantes, con la financiación de la mafia americana, según las declaraciones del Estado colombiano. Al masificarse la siembra de una variedad mejorada de marihuana en Estados Unidos, la «sin semilla», la coca fue ocupando su lugar, articulada en una compleja red de tráfico, que vinculaba inicialmente a Colombia con Bolivia en la producción de la hoja, y a Leticia y Panamá como lugares de compra y distribución hacia el norte. Varias ciudades se integraron al negocio. Panamá tenía ya vínculos históricos con el contrabando tradicional antioqueño de electrodomésticos, cigarrillos y licor, actividad que no se consideraba un gran delito. Así pues, en sus inicios, el tráfico de cocaína tampoco fue visto como un acto delincuencial. De esta forma se vincularon a este negocio sectores excluidos y venidos a menos que mantenían una mentalidad empresarial en su cultura. Algunos se vincularon en el tráfico mismo y el procesamiento, otros en la financiación de las operaciones y otros en la captación de divisas como agentes de la economía formal.

Para el año 1975, esta actividad, que había sido anónima, empezó a tornarse pública, especialmente por la detención de traficantes en Estados Unidos y por el conflicto que empezó a darse entre bandas, particularmente en Medellín.

La primera vinculación de los habitantes de los barrios populares al negocio de la exportación de la cocaína fue como masas de transportadores de pequeñas cantidades, llamados mulas, «que utilizaban múltiples formas: en los vestidos, adherida al cuerpo, en maletas y zapatos de doble fondo, o en pequeñas bolsas en los estómagos» (Jaramillo y Salazar, 1992:41).

Estados Unidos y Europa reforzaron un control sobre este tipo de transporte. Es en este momento cuando se empieza a centralizar e industrializar la actividad, con métodos más sofisticados y agresivos, reemplazando a la primera generación de traficantes procedentes de la tradición del contrabando por elementos con antecedentes delictivos más serios, que impusieron formas violentas para lograr que sus cargamentos viajaran camuflados entre productos como las flores y el banano (Jaramillo y Salazar, 1992:42).

A lo largo de este proceso, el Estado colombiano mismo tomó cartas en el asunto presionado por Estados Unidos, y «se agudizaron las luchas intestinas por el control del mercado» (Jaramillo y Salazar, 1992:43). Este control del territorio y la monopolización de la industria estuvieron acompañados de métodos violentos, dando lugar a la aparición de sicarios o pistolocos, que conformaron bandas especializadas en el tráfico de la muerte, utilizado para el ajuste de cuentas y el desplazamiento de los traficantes de cocaína. Jaramillo y Salazar (1992:43) recogen la cifra de Luis Guillermo Vélez (más de 500 asesinatos en 1981). La efervescencia de este proceso resultó en una rápida decantación de unos pocos poderosos amos y señores del negocio en Medellín, ante la mirada desentendida de los ciudadanos, a quienes este negocio no tocaba.

Pero el narcotráfico habría de permear otras esferas: en los años ochenta, los precios de las propiedades en Florida (Estados Unidos) se dispararon por su ingreso en el movimiento de los bienes raíces. Por otra parte, la mafia se vio afectada por acciones de secuestro, atribuibles, según sus comunicados, a la guerrilla. Aparecen así, por reacción, grupos clandestinos como la Mano Negra y el MAS (Muerte a Secuestradores). Jaramillo y Salazar (1992:52) describen cómo una avioneta sobrevoló el estadio de Cali anunciando la creación del MAS, cuando «223 capos de la mafia criolla aportaron 9 millones de dólares y 2.000 hombres para combatir el secuestro».

Este momento fue un importante punto de quiebre en la historia de la violencia y en la regionalización del conflicto. En esta decisión de lucha contra la guerrilla, «el MAS entroncó con sectores de las Fuerzas Armadas, encargados de la lucha contra la insurgencia y rápidamente, como organización real y como símbolo, se convirtió en el principal protagonista de la guerra sucia contra sectores democráticos y las organizaciones sociales ubicadas en zonas de conflicto» (Jaramillo y Salazar, 1992:53).

Fidel Castaño, posterior líder de las Autodefensas Unidas de Colombia, también entroncó en este proceso desde octubre de 1983, se involucró en el negocio del narcotráfico y, según la prensa, mantuvo relaciones con las Fuerzas Armadas en el cometido de exterminar a la población base de apoyo de la guerrilla (Jaramillo y Salazar, 1992:54).

En 1982, la mafia, a través de Pablo Escobar, se adhirió públicamente a la campaña de Luis Carlos Galán, jefe del Nuevo Liberalismo, hecho que fue desautorizado por parte de este movimiento, a pesar de que Escobar había logrado un escaño como representante suplente a la Cámara de Representantes (Jaramillo y Salazar, 1992:55).

El propósito de obtener una ubicación en el panorama político consolidó la presencia del narcotráfico en los barrios populares. Implementó la construcción de escuelas y barrios para los destechados, y los pobladores aún recuerdan el sacrificio de reses en las calles para su posterior distribución entre los vecinos. Esto se constituyó en una amenaza para el sector político, por la vulnerabilidad que ofrecía la posible vinculación a través de «dineros calientes». Es aquí cuando aparecen los elementos más representativos de la crisis generalizada de Medellín en los años ochenta.

Después del soponcio social ante las actividades y el impacto del narcotráfico, la intención de enfrentarlo decididamente demostró la inoperancia de la justicia frente a los escuadrones de la muerte; y para empeorar la situación, todo este proceso de vinculación al narcotráfico y de la privatización de las funciones públicas de regulación de conflictos entre ciudadanos disparó las acciones delictivas. En el período anterior se habían legalizado, a través de reglamentaciones, los grupos civiles de autodefensa, dando paso a acciones sistemáticas de limpieza en asocio con el Estado mismo, según Jaramillo y Salazar (1992:59,60).

Proliferó la creación de escuadrones de la muerte: la Asociación pro defensa de Medellín, en 1980; posteriormente «Amor por Medellín», y en 1990, «Aburrá Tranquilo». «Mientras el escuadrón parapolicial estaba dedicado al exterminio de elementos del hampa, especialmente ladrones, atracadores y secuestradores, el escuadrón de la mafia se dedicaba a eliminar jueces, policías, testigos y a personas que se interponían en sus actividades de tráfico de estupefacientes y contrabando» (Jaramillo y Salazar, 1992:60). Además, las organizaciones apoyadas por el narcotráfico tenían un corte anticomunista, en su oposición a la guerrilla, que más adelante desencadenaría acciones contra sindicalistas y defensores de los derechos humanos. Tal situación produjo tanta demanda de servicios del sicariato, que

las formas de organización naturales de la juventud (galladas, pandillas) se conectaron con grandes empresas delictivas y se creó un fenómeno sin precedentes en la historia del país. El narcotráfico instrumentalizó esa violencia juvenil y la inscribió en sus propósitos. La consecuencia fue una masiva participación de los jóvenes en complejos procesos de violencia. En un segundo momento, la demanda se amplió. Los servicios de las bandas empezaron a ser requeridos por sectores diferentes al narcotráfico: lo utilizaron otras formas de delincuencia, como la de algunos políticos y ciudadanos de bien que querían eliminar deudas o enemigos sin ensuciar sus manos. De esta manera empezó a constituirse un mercado de la muerte.

Jaramillo y Salazar (1992:64)

En resumen, este mercado se consolidó a través de oficinas que involucraban una compleja red de contactos, facilitadores logísticos, contratistas, empresarios y sicarios, mientras las formas de organización comunitaria populares se debilitaban en la ineficacia de su accionar, cuando no en la corrupción por sus compromisos clientelistas con la clase política.

Las numerosas muertes individuales y colectivas que afectaron a la generación de los jóvenes nacidos en los barrios populares de Medellín en los decenios del 70 y el 80, se produjeron a la par con el asesinato de connotados representantes de la rama judicial, como Álvaro Medina, magistrado de la Corte Suprema de Justicia (1985); del gobierno nacional, como Carlos Mauro Hoyos, Procurador General de la Nación (1988); de la administración departamental como Antonio Roldán Betancur, gobernador de Antioquia (1989); de la administración municipal como Pablo Peláez, exalcalde de Medellín (1988); de la Policía, como el coronel Waldemar Franklin Quintero (1988); de los gremios económicos, como Oscar Restrepo D'Aleman (1992); de organizaciones de derechos humanos, como Héctor Abad Gómez y Leonardo Betancur (1987); de la comunidad universitaria como Luis Fernando Vélez (1987).

Jaramillo (1996:68)

Entre 1980 y 1990 otros magnicidios desgarradores fueron en especial los de los candidatos presidenciales: empezando por Jaime Pardo Leal en 1987, Luis Carlos Galán en 1989, Bernardo Jaramillo Ossa en 1990, y Carlos Pizarro en ese mismo año.

La violencia en las manos de los narcos había desencadenado un poder que llegó incluso a desafiar al Estado, y con ello se escribió la historia de una guerra que afectó a todo el país y en especial a Medellín.

Durante este período, el acto detonante en 1984 del enfrentamiento Estado-narcos fue el del asesinato de Rodrigo Lara Bonilla, ministro de Justicia. Cuatro días después de ello, el presidente anunciaba la extradición de narcotraficantes requeridos por Estados Unidos.

A pesar de que esta actitud enérgica del Estado llevó a una propuesta de rendición del narcotráfico, a cambio de la no-aplicación de los tratados de extradición, esta propuesta no encontró salida y los términos de figuración política del narcotráfico cambiaron radicalmente. Si bien ya el objetivo del MAS no apuntaba al exterminio de las fuerzas de izquierda, el cartel de Medellín apuntó al enfrentamiento con el Estado buscando obtener por la fuerza un estatus político que le permitiera negociar con él, lo que explica la intencionalidad en el listado de asesinatos de algunos párrafos anteriores.

Estos años preparaban una crisis aún peor que llegaría en la década de los noventa. El narcotráfico entró en un repliegue hacia las zonas de conflicto y de problemas de orden público, lo que desencadenó una situación contradictoria. Se produjo una explosión de acciones en todos los sentidos, contra todos los poderes y en alianza con todos los poderes, en la lucha del narcotráfico por consolidar la producción, elaboración y distribución de la cocaína.

En síntesis, Jaramillo y Salazar (1992) muestran, por una parte, un escenario con una mafia vinculada a unas autodefensas y a un fenómeno paramilitar, vinculado a su vez a las mismas Fuerzas Armadas; una guerrilla montando en los barrios marginales de Bogotá, Cali y Medellín organizaciones milicianas que se transformaron en bandas juveniles; el cultivo de la coca protegido por la guerrilla hasta que se produjeron los conflictos que llevaron a que el narcotráfico, después de comprar tierras en las zonas de orden público iniciaran limpiezas de todo lo que pareciera comunista. Por otra parte, muestran una evolución que alcanzó expresiones como el entrenamiento internacional de las autodefensas, del cartel de Medellín y de grupos de esmeralderos; diálogos de paz gobierno-guerrilla fracasados, con un paramilitarismo fortalecido. Producto de esto fueron las grandes masacres en Urabá, Córdoba, Segovia y Santander en 1988 y 1989, con un paramilitarismo que se revertiría en contra del Estado mismo y de sectores tradicionales (Jaramillo y Salazar, 1992:77).

El cartel de Medellín ingresó a dos frentes más de guerra. Uno con el cartel de Cali y otro con el Estado y la clase dirigente, con epicentro en Medellín. Tras el asesinato de Galán, el gobierno hizo otra decidida embestida contra el narcotráfico, y a ella respondieron los carteles con el terrorismo en el cual ya habían sido entrenados: carros-bombas en las sedes de periódicos de Bogotá y Bucaramanga, y bomba en un vuelo Cali-Bogotá, con 111 personas muertas.

Rafael Pardo Rueda, consejero para la Paz y posteriormente ministro de Defensa, registra la siguiente descripción del sentimiento generalizado:

El ambiente general en los primeros meses de 1990 era de desesperanza colectiva. La guerra narcoterrorista se había convertido en una pesadilla para todos y no parecía tener solución a la vista. De otro lado, las posibilidades de reformar el sistema político habían quedado frustradas. Los magnicidios de Pizarro y Jaramillo habían terminado por sumir al país en una sensación generalizada de sin salida. Era, sin lugar a dudas, la peor crisis política y de violencias de la historia reciente del país. El tono de la prensa, de los análisis y de los libros que se publicaban, reflejaba este sentimiento. Afortunadamente, la economía había tenido un desempeño muy destacado. El desempleo era bajo y el presupuesto sano, lo que permitió un alto nivel de inversión pública. El buen comportamiento de las variables económicas evitó que la crisis política, de violencia, de falta de esperanzas y, sobre todo, de legitimidad del sistema se profundizara a niveles sin retorno. «La economía va bien y el país va mal», decía con frecuencia Fabio Echeverri Correa, presidente de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI).

Pardo Rueda (1996:239)

En 1989 y a principios de 1990, la estabilidad del sistema político estuvo en real e inminente peligro de colapsar. La atroz guerra narcoterrorista sin final a la vista, la frustración por el fracaso de las reformas, el asesinato de Luis Carlos Galán, y la acelerada deslegitimación del establecimiento, que se mostraba incapaz de resolver los problemas de sus gobernados, mostraban un panorama desolador.

Las campañas presidenciales con miras a las elecciones de 1990, más que programas de gobierno, se esforzaban por presentar posibilidades de esperanza y de futuro. Los ofrecimientos de carácter socio-económico, las ofertas de empleo, vías de comunicación o acueductos no eran tan importantes. Los colombianos ansiaban la resurrección de las esperanzas de futuro como sociedad democrática. Los lemas de las campañas presidenciales así lo mostraban: «con Gaviria habrá futuro»; «Colombia sale adelante», de Ernesto Samper; «Ahora sí gana Colombia, palabra que sí», del M-19. Alvaro Gómez, dirigente conservador que hizo su campaña por fuera de su partido, bautizó su movimiento «Salvación nacional».

Pardo Rueda (1996:211)

El Programa Presidencial y los Núcleos de Vida Ciudadana

Para esbozar aquí el contexto social y político que da origen a las acciones de la Consejería Presidencial para Medellín y su Área Metropolitana (CPM), se hace una necesaria referencia a los documentos más significativos que se produjeron desde la Presidencia de la República con relación al tema, y una exploración de cómo quedó registrado este proceso en la memoria de los asesores de esta Consejería.

En Colombia el proyecto de descentralización y fortalecimiento de los municipios se inició desde 1986, por ley de la República. En julio de 1989 se eligió a Omar Flores como alcalde de Medellín, quien tuvo que enfrentar el clímax de la crisis en los años noventa. Hizo una desesperada gestión ante el congreso con el fin de garantizar fondos para su programa prioritario, Plan de Acción Social (PAS), con el cual pretendía mejorar las condiciones de convivencia en tal coyuntura. Para mayo de 1990, fue electo como presidente César Gaviria Trujillo. Conocedor de las demandas y gestiones del alcalde, una vez posesionado en agosto, optó, no por apoyar a la ciudad con un aporte financiero, sino por crear una instancia especial desde la misma presidencia para determinar acciones cofinanciadas por el Estado central a través de una Consejería Presidencial en Medellín.

Se presentaba, pues, una acción coyuntural, donde el Estado central establecía un esquema, si no sorprendente, sí contrario a la política misma de descentralización: una especie de agencia de cooperación nacional, con bastante autonomía, basada en su poder central. Si bien este pudo no haber sido el principio de su formulación, el proceso de acción demostró que ante las dificultades de establecer un trabajo mancomunado, la Consejería contaba con una capacidad autónoma que le permitía implementar sus programas.

No se conocieron las razones explícitas de tal decisión, pero sí se pueden interpretar: primero, una condición de intervención más neutral por fuera de los manejos políticos locales; segundo, la consideración de que el alcalde Flores representaba un partido opuesto al presidencial; tercero, la posibilidad de que, políticamente, la presidencia y su partido tuvieran una presencia local y departamental a través de sus acciones. Por otra parte, la determinación se justificaba plenamente en la medida en que el problema de Medellín había adquirido una dimensión internacional que comprometía al gobierno central.

El grave caso de Medellín, llevó a este gobierno a crear la Consejería Presidencial para Medellín y su área metropolitana, como una instancia de coordinación interinstitucional para que, con el concurso del sector privado y la comunidad, apoye al municipio y a sus autoridades locales con acciones que contribuyan a superar la crisis.

Presidencia de la República (1991)

Iniciadas desde entonces las estrategias y acciones de intervención, la CPM presentó a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) el Programa Presidencial para Medellín, mediante el documento Medellín: reencuentro con el futuro (Documento CONPES, 1992-1994. Promoción de la convivencia pacífica).

Se presentó un diagnóstico construido con la participación de los sectores académicos, en especial de las universidades públicas (Universidad de Antioquia, Universidad Nacional), de diversas ONGs y el proyecto PNUD-Alcaldía de Medellín, destacando las siguientes problemáticas:

1. La evolución demográfica de la población, haciendo énfasis en la alta proporción de población juvenil entre los 15 y los 19 años.
2. La pobreza y la desigualdad, mostrando cómo en Medellín la distribución del ingreso para 1989 era inequitativa, con una concentración del ingreso superior al promedio de las cuatro principales ciudades del país, al del conjunto de la economía urbana y al de toda la sociedad colombiana.
3. El deterioro en el empleo y la dinámica industrial, mostrando cómo Medellín mantuvo las más altas tasas de desempleo, siendo la ciudad donde durante la crisis del ciclo de actividad económica el empleo cae con mayor fuerza que en las demás ciudades del país, y durante los períodos de recuperación, crece con mayor fuerza que en las demás ciudades; pero la búsqueda de empleo crece por encima de la oferta, de tal manera que el resultado final es un desempleo mayor que en las demás ciudades.
4. La inequidad en el sector educativo, mostrando cómo existía una baja cobertura y una deficiente calidad y tasas netas de escolarización por debajo de las de Bogotá, Cali y Barranquilla; y la ubicación en los resultados de los exámenes ICFES por debajo de la mayoría de las capitales de departamento, incluyendo a Villavicencio, Neiva, Florencia y Mitú.
5. El estado de salud y nutrición de la población, encontrando cómo, si bien la tasa de mortalidad infantil se encontraba por debajo de las de Bogotá, Cali y Barranquilla, los menores de 5 años de los estratos más pobres tenían deficiencias nutricionales en un 48% (9% más que el resto del país), y un 6% de los niños tenían desnutrición severa. De la salud pública, el estado más preocupante era el de la violencia, con el homicidio como primera causa de muerte incluido el grupo de niños entre 5 y 14 años. Esto representa una incidencia 3,5 veces mayor que en el resto del país. Por otra parte, el aumento del consumo de sustancias alucinógenas se encontró como el segundo factor que más preocupaba a la comunidad.
6. La ocupación del espacio urbano y la vivienda: 30% del total de viviendas sin legalizar; 7.000 viviendas en zonas de muy alto riesgo de desastre, 21.000 en zonas inestables requirentes de recuperación, más un déficit significativo de espacios públicos.
7. Seguridad ciudadana y justicia: crisis de impunidad. A pesar de que el número de jueces por habitante duplicaba el promedio nacional, existía una baja capacidad de investigación por parte de la policía judicial. Por otra parte, el número de policías por habitante era menos de la tercera parte del promedio nacional; por lo tanto había una baja capacidad para atender las demandas de la población, lo cual empeoraba la falta de credibilidad en la institución.
8. Por último, el narcotráfico como detonante de la crisis propició de manera significativa el incremento de la violencia, la transformación de las bandas juveniles en bandas profesionales de sicarios, el aumento del secuestro y la impunidad.

Una vez realizado este diagnóstico, el documento propone programas en las áreas de: (1) generación de empleo, (2) educación, (3) salud y nutrición, (4) mejoramiento del espacio urbano en las zonas marginadas, (5) instrumentos de participación ciudadana, y (6) fortalecimiento de la justicia y la seguridad pública.

Para ello, se propuso una ambiciosa gestión financiera con un costo total de 93.000 millones de pesos colombianos de la época (155 millones de dólares) expuestos en el resumen siguiente (DNP y Presidencia de la República, 1991):

Las gestiones de los primeros dos años fueron las más exitosas, en cuanto a la ubicación de financiamiento. Se definió un programa tipo taylor made o hecho a la medida de la ciudad, a más largo plazo, pretendiendo dejar algunos de sus componentes instalados al interior de la gestión local.

La Consejería impulsó un tipo de gestión moderna que fue reconocido positivamente por ámbitos académicos, administrativos y privados de la ciudad. Se convirtió en punto de referencia obligada en los temas de participación y gestión alternativa. Creó espacios para el encuentro y el debate entre el Estado y organizaciones cívicas comunitarias. Se desarrollaron foros comunales con el fin de construir un diagnóstico participativo de base. A través de ellos, la comunidad concertó con el Estado alternativas de solución a los problemas. Se promovieron nueve foros convocando a 16 comunas. Por otra parte, se inició la implementación anual de seminarios, inicialmente denominados Alternativas de futuro, los cuales arrojaron «elementos importantes para interpretar y contrarrestar el proceso de crisis» (Presidencia de la República, 1992a). Se impulsó la creación de mesas públicas temáticas, que tuvieron como escenario de discusión los seminarios mismos, y a la vez, fueron un importante escenario para la formulación del Plan Estratégico de Medellín.

A partir del desarrollo de los foros, se diseñó un Fondo de Inversión Semilla, «con el fin de dinamizar los procesos participativos en la definición de soluciones y proyectos de pequeña envergadura y de reconocida importancia para la comunidad, que tradicionalmente no habían sido objeto de prioridad en la acción oficial» (Presidencia de la República, 1992a:18). Sus principales impactos fueron la recuperación de la confianza en el Estado por parte de las comunidades y la construcción de una capacidad de los pobladores para tomar decisiones y liderar su desarrollo, en el marco de un programa de convivencia pacífica, expresado esto en un sinnúmero de proyectos comunitarios aprobados por el fondo y una vinculación a todo tipo de convocatorias, tales como las de los mismos Núcleos de Vida Ciudadana.

Se implementaron las Casas Juveniles en los barrios populares. El trabajo de la Asesoría de Juventud de la Consejería (1992-1994) apoyó el establecimiento del Comité Operativo Metropolitano de Juventudes, cuyo más claro logro fue la constitución del Consejo Municipal de Juventud, programa que subsiste y que formalizó la participación democrática juvenil en el marco de la Ley Nacional de Juventud, la cual se motivó en gran parte por los desarrollos de gestión de la Consejería en Medellín.

Se desarrolló un programa piloto de televisión comunitaria de construcción de imágenes positivas para los jóvenes. Este fue promotor de la inserción y liderazgo de los jóvenes en el proceso de desarrollo social y económico de la ciudad. Por otra parte, la Consejería se vinculó financieramente a la red de programadores de radio comunitaria del Valle de Aburrá. El programa televisivo en mención corresponde al de Arriba mi barrio, transmitido una vez a la semana en horario diurno entre 1990 y 1999.

Se desarrolló y coordinó el Programa de Servicios Sociales Básicos de la UNICEF, con modelos de atención integral para niños, jóvenes y mujeres entre 1990 y 1997; se mejoró la planta física y la dotación de planteles educativos, en coordinación con la alcaldía y la comunidad; se construyó un liceo; se encontró financiación nacional para la contratación de nuevos docentes como respuesta a la emergencia educativa. En síntesis, la Consejería mostró una estrategia de acción integral dirigida a los estratos bajos, abordando, además, programas de becas para ingresar jóvenes de los barrios populares a la universidad pública; programas de aprestamiento de niños, previo a su ingreso al sistema formal de aprendizaje, con el fin de aminorar la repetición; programas de bibliotecas populares y escolares; programas de revinculación de desertores escolares, y programas de prevención contra la drogadicción.

En el campo de la salud, la Consejería participó en el fortalecimiento de servicios de urgencias, la atención a madres gestantes y lactantes y niños menores de dos años. En el campo del bienestar social apoyó la creación de hogares comunitarios. En el campo del empleo, capacitó mano de obra acorde a las nuevas exigencias tecnológicas, apoyó la creación de empresas, microempresas asociativas y fami-empresas para jóvenes.

De todo este proceso, la línea que más interesa para efectos de esta investigación es la de rehabilitación y adecuación del espacio urbano. La Consejería encontró gran carencia de espacio público para el desarrollo de actividades recreativas, cívicas y culturales. Por otra parte, se propuso abordar el problema de la legalización y mejoramiento de las condiciones de un alto número de viviendas subnormales en Medellín (Presidencia de la República, 1992a:35). De acuerdo con esto, se formularon dos programas importantes: Núcleos de Vida Ciudadana y el Programa Integral de Mejoramiento y Desarrollo de Asentamientos Subnormales (PRIMED). En asocio con el Departamento Nacional de Planeación y la Alcaldía de Medellín, la Consejería solicitó recursos al gobierno alemán para la financiación de un programa especial para llevar a cabo en barrios ya habilitados en cuanto a servicios públicos, pero que estaban lejos de consolidarse en el mejoramiento de sus viviendas y su entorno, con un alto componente de informalidad en la tenencia del suelo. Se conformó un equipo de trabajo entre la Consejería Presidencial para Medellín, Planeación Metropolitana, la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social del Municipio de Medellín (CORVIDE) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), quienes formularon el programa con la asesoría de consultores de la Kreditanstalt für Wideraufbau (KFW). El programa se desarrolló bajo un esquema de participación financiera de la cooperación internacional alemana a través de la KFW, que dispuso fondos no reembolsables, a contrapartida nacional por parte del INURBE y del SENA, y a contrapartida local de las secretarías e institutos descentralizados, «para el logro de los seis objetivos: mejoramiento barrial y de vivienda; mitigación del riesgo; promoción y participación comunitaria; legalización; planificación, y gestión, beneficiando a 11.000 familias» (PRIMED & CORVIDE, 1996). Aprobado el proyecto por el CONPES, se inició un tipo de trabajo de mejoramiento barrial sin antecedentes en cuanto a formas de cofinanciación institucional, nivel participativo de los pobladores y eficacia, con una disponibilidad total de unos 7 millones de dólares.

El Programa Núcleos de Vida Ciudadana

El Programa Núcleos de Vida Ciudadana fue una ejecución de la Consejería Presidencial para Medellín, producto de una visión académica y de gestión local, recogida del medio (universidades, organizaciones no gubernamentales y organizaciones comunitarias); su formulación fue centralizada y desarrollada conceptualmente en el Proyecto PNUD-Alcaldía de Medellín. Cronológicamente, formuló unas líneas generales en febrero de 1991 y en agosto del mismo año se inició el primer Núcleo de Vida Ciudadana en Villa del Socorro. El documento PNUD COL/86/019, Núcleos de Vida Ciudadana, elaborado en 1991, define por primera vez el concepto: «son lugares dentro de sectores urbanos determinados, que buscan integrar territorialmente el espacio público, la prestación de servicios administrativos y sociales, el suministro de bienes para la articulación entre la comunidad y las diferentes instituciones públicas y privadas». Igualmente, el documento enunció tres objetivos: (a) constituirse en punto de referencia básico para propiciar y ejercer la participación ciudadana; (b) servir de instancia concreta en un espacio para la expresión de intereses y experiencias de orden económico, social, político y cultural de los diferentes sectores de la comunidad, y (c) convertirse en espacios de concertación y contratación que posibiliten los acuerdos mínimos interinstitucionales y comunitarios para el diseño y ejecución de los proyectos surgidos en el proceso de participación.

La intervención propuso generar un espacio público principal que propiciara el encuentro y el desarrollo de actividades, y, además, financiar las múltiples actividades que se pudieran dar, ya fueran de tipo lúdico, cívico o cultural. Una consideración importante era la de vincular a la comunidad en la elaboración de las propuestas y en la ejecución de las obras, promoviendo así su apropiación.

El proyecto físico, considerado como polo de desarrollo social, contempló la recuperación de la red peatonal existente y la construcción de dos edificaciones: un centro de capacitación con cuatro talleres, junto con un espacio para una tienda asociativa. La segunda obra correspondía a un edificio institucional y de servicios con consultorio jurídico, consultorio del hábitat, oficina de correos, etc., con la idea de constituirse como Núcleo de referencia de la comuna.

En julio de 1991, se elaboró el primer proyecto de «apoyo a la tienda de barrio de Villa del Socorro» (Arcila, 1991); la formulación se justificaba en la necesidad de crear un programa que mejorara la oferta de alimentos en la zona a precios razonables y que capacitara al tendero para el manejo. En realidad un proyecto similar del PNUD venía funcionando en el barrio Aranjuez. Lo novedoso aquí resultaba en la inserción de este tipo de proyecto en un Núcleo de Vida Ciudadana, como columna vertebral del área económica. El proceso llevó a que en julio de 1992 se firmara un convenio entre la Alcaldía, la Fundación Carvajal, la Fundación Corona, Microempresas de Antioquia y la Consejería para su puesta en marcha.

Este proyecto tuvo un inicio coyuntural y un poco improvisado, bajo la idea de coordinar organizaciones barriales alrededor de proyectos físicos y de romper la insularidad de la ciudad. De una manera empírica e intuitiva se definió una intervención en la zona nororiental, en un barrio de alta conflictividad. Se inició un plan de mejoramiento del espacio público y del equipamiento urbano. El proyecto inicialmente tuvo un énfasis en la juventud: pretendió proveer espacios para su desarrollo. La figura de la juventud emproblemada, desescolarizada y ociosa en la calle, sitio de conflicto de bandas, se quiso reemplazar por la de jóvenes vinculados a proyectos culturales, educativos, productivos. Se mejoró el espacio público, las instalaciones deportivas y se ampliaron las plantas físicas de los liceos, para aumentar la cobertura educativa. No obstante, esta práctica empírica generó paralelamente claves para definir y formalizar los principios, las estrategias y la metodología del proyecto, que hasta entonces habían sido intuitivas.

Consecuente con el concepto de estructuras de ciudad y de centros integrales barriales, los Núcleos de Vida Ciudadana se propusieron resolver simultáneamente la carencia de espacios públicos en las comunas más pobladas de la ciudad, y la carencia de participación y concertación comunitaria de las mismas, mediante una intervención concentrada en lugares con alta referencia ciudadana y urbana.

PNUD (1991:2)

Sistematizando la práctica llevada a cabo en Villa del Socorro, se encontró que ésta contemplaba criterios tácitos de selección del área a intervenir.

Criterios de intervención

Los criterios resultaron ser los siguientes:

• Intervención en áreas de desarrollo no planificado y de estratos bajos. Ya que en estos casos la carencia de espacio público es más aguda. El proceso de poblamiento corresponde al de invasiones altamente consolidadas y sin posibilidad de áreas disponibles para espacio público.
• Alta densidad residencial. Con el fin de producir impactos sociales ampliados, se analizó la situación de concentración poblacional en la ciudad de Medellín, encontrándose las zonas más densamente pobladas: las Comunas 1 y 2, con 500 habitantes por hectárea en promedio, y con el barrio Villa del Socorro con 565 habitantes por hectárea, como el más crítico.
• Centralidad urbana de Núcleos. La localización de los núcleos de vida ciudadana se caracteriza por su centralidad en las Comunas de influencia, lo que permite un alto impacto residencial de los subprogramas (educativos, recreativos, etc). Igualmente garantizan acceso peatonal para la mayoría de la población.
• Accesibilidad. Dado que la influencia de los núcleos de vida ciudadana es más allá del ámbito barrial, se buscó su articulación al sistema de transporte y rutas de buses.
• Lugares de conflicto social. La recurrencia de eventos de conflicto urbano, asociados a delincuencia infantil y juvenil, y de rivalidad entre diferentes grupos generacionales y organizaciones populares, así como los déficits de algunos equipamientos fundamentales (educativos y recreativos), fueron igualmente factor de selección de las propuestas, buscando en la participación y la concertación una alternativa de reconstrucción del tejido social.

PNUD (1991:4)

En abril de 1992 se inició un segundo proyecto en el barrio La Esperanza, con especificidades y resultados bien distintos. La formulación del Núcleo de Vida Ciudadana del barrio La Esperanza surgió de la intención de complementar un proyecto en la zona noroccidental de Medellín para equilibrar territorialmente las intervenciones. Este proyecto tuvo una formulación y una metodología de trabajo más precisas. Si bien había surgido de una solicitud concreta de la comunidad, para llevar a cabo un plan de demolición de un liceo construido por la comunidad para reemplazarlo por otro de mejores estándares, la intervención aplicó los contenidos desarrollados alrededor del concepto de Núcleos y giró el proyecto hacia una propuesta más contundente y compleja. El proyecto, entonces, incorporó un centro cultural, una guardería, un centro de servicios básicos, incluida una proveeduría de tenderos, gimnasio, cafetería, camerinos, mejoramiento de canchas, placas polideportivas, mejoramiento del liceo, mejoramiento de la escuela y mejoramiento del espacio público. Por supuesto, se sistematizó la convocatoria comunitaria y se mejoró la organización social en torno al proyecto. Esta experiencia fue la más exitosa de todos los Núcleos, incluidos los que posteriormente se desarrollaron, en la medida en que si bien la zona tenía una difícil situación de seguridad y conflicto violento, también tenía unas organizaciones con una larga tradición de trabajo y seriedad. Condición opuesta a la experiencia de Villa del Socorro, donde había que hacer un esfuerzo más grande para constituir organización a partir de comunidades en conflicto.

Estos proyectos se trabajaron en asocio con el municipio de Medellín, que a través de la Secretaría de Obras Públicas ejecutó la adecuación del espacio público e incluso construyó el centro de servicios básicos de La Esperanza.

Para 1993, el equipo de trabajo diseñó e implementó una metodología de intervención investigación-acción-participación, la cual garantizó una eficiente vinculación de las comunidades y un proceso fluido de formulación de proyectos.

A continuación se transcribe un cuadro extraído del informe de inversiones 1990-1996 del Área de Desarrollo Urbano de la Consejería. (Desde 1997 en adelante desapareció el rubro «Núcleos de Vida Ciudadana» de los programas abiertos con línea de financiación en el Departamento Nacional de Planeación, y la Consejería mantuvo su apoyo por medio de la aprobación de proyectos sociales, en especial de capacitación, ejecutados con dineros del Fondo de Inversión Semilla.) El cuadro ayuda a visualizar el tipo de ejecución y su localización. Para este caso, los especialistas en trabajo social del programa hicieron una valoración estimada del aporte comunitario, la cual se consigna en el cuadro. Muestra, además, las inversiones en los Núcleos posteriores a Villa del Socorro y La Esperanza, los cuales eran de una escala menor y pretendían constituirse en modelos de menor radio (de influencia más barrial que de comuna), de tal manera que repitiéndose como tipología, estructuraran una red de núcleos como sistema urbano, de equipamiento y estructura participativa.

La administración de los Núcleos

En el proceso de construcción y puesta en marcha de los núcleos, la presidencia implementó, para su trabajo, un esquema de instalación del programa al interior de la administración local. En la etapa de convocatoria pública para la formulación de los proyectos se invitó a participar a las diversas secretarías que pudieran involucrarse específicamente desde el principio del proceso. Por este motivo, se concedió gran importancia, primero, a la entrega de los edificios de los Núcleos al municipio, una vez concluida su construcción. Es de anotar que todas estas edificaciones se hicieron en lotes de propiedad del municipio o en compras realizadas por la nación a su nombre. Posterior a esta entrega, consignada mediante acta, se esperaba que las comunidades los obtuvieran en usufructo a través de la figura de comodato, según los objetivos del proyecto formulado participativamente. En segundo término, el programa fue expuesto a todos los alcaldes y sus gabinetes (los alcaldes Flores, Ramos, Naranjo y Gómez Martínez), con el propósito de que verificaran cómo podría ser su vinculación a través de las diversas secretarías.

Si bien las comunidades sí accedieron a los espacios físicos, en su mayoría mediante procesos de cesión por comodato, se presentaron grandes dificultades para lograr financiar su mantenimiento, administración y pago de servicios públicos. Sólo algunos Núcleos (el Centro de Servicios Básicos de La Esperanza, Centro de Integración Comunitaria del Popular y Centro Cívico Comunitario de Santa Cruz) lograron tener un administrador del municipio que gestionara la liquidación de gastos. Mayor dificultad hubo en mantener programas sociales de tipo cultural, deportivo, educativo, etc.

Para 1997, prácticamente culminado el proceso de inversión en la ejecución de infraestructura de Núcleos, la Consejería hizo un gran esfuerzo por institucionalizar el programa, con el fin de brindarle sostenibilidad económica y funcional, después de varios intentos fallidos que se venían proponiendo desde 1995.

Fue a partir de este último intento de 1997 que se constituyó, por una parte, el Comité Internúcleos como instancia que aglutinaba el conjunto de los Comités de Núcleo, con el objetivo de coordinar una cooperación horizontal entre éstos y de crear una instancia única que llevara la vocería de los Núcleos, como conjunto, a cualquier escenario de gestión o representación, y, por otra parte, se firmó la constitución del Comité de Seguimiento y Gestión de los Núcleos de Vida Ciudadana, convenio firmado entre la Consejería Presidencial, la Alcaldía de Medellín, la empresa privada y el Comité Internúcleos, en octubre de ese año.

Este comité tenía como objetivo trazar políticas desde la alcaldía —que lo presidía—, en cuanto al desarrollo y sostenibilidad del programa. Pretendía verificar cómo se instalaban en los Núcleos programas y proyectos sociales desde las diversas secretarías, y cómo éstas asumían la administración, según el perfil del Núcleo. Se esperaba que el Instituto de Deporte y Recreación (INDER) asumiera los Núcleos con carácter más deportivo; la Secretaría de Educación, los de carácter más cultural, y así, encontrando las relaciones con la Secretaría de Bienestar Social o la Secretaría de Desarrollo Comunitario. El municipio propuso un esquema de búsqueda de autosostenibilidad de los Núcleos, pretendiendo que estos llegaran a una rentabilidad de los espacios y los mismos programas que allí se ofrecieran. Este abordaje lo respaldaba en la necesidad de atender tantas juntas de acción comunal como barrios existen en Medellín (a saber, 271).

Reconocimientos

En junio de 1998 se anunció la obtención del premio de Dubai por parte del programa como una de las diez mejores prácticas del mundo para el mejoramiento del hábitat (Dubai Award for the Best Practices to Improve the Living Environment). Esto hizo que el programa también fuera reconocido y valorado en el medio local. Pero la institucionalización no avanzó mucho en términos efectivos de vinculación y asunción de proyectos sociales por parte de las secretarías.

En 1996, el Núcleo de Vida Ciudadana de La Esperanza también había ganado el Primer Premio Corona a las experiencias de articulación entre gobiernos locales y ciudadanía organizada.

No obstante, durante el proceso de fortalecimiento organizativo barrial uno de los grupos de mayor consolidación fue la Cooperativa Multiactiva La Esperanza. Para finales de 1999 entró en crisis, llevando a la quiebra de la comercializadora de productos (proveeduría de tenderos), su proyecto bandera, debido a factores externos, como por ejemplo, una nueva normatividad para las cooperativas de ahorro y crédito que limitó su capacidad de captación de ahorro, y a factores internos como la falta de acompañamiento técnico.

Lentamente fueron perdiendo fuerza las organizaciones comunitarias que se habían fortalecido en torno a los núcleos y sus programas. El Comité Internúcleos también se desdibujo en su impotencia y su falta de consolidación en torno a la gestión financiera de los programas y su sostenimiento. El mismo Comité de Seguimiento y Gestión, de carácter comunitario-interinstitucional, se agotó en la repetición eterna de solicitudes por parte de los representantes comunitarios de apoyo de las secretarías para la supervivencia de sus Núcleos.

Después de diez años de una significativa gestión participativa, los programas más importantes de los NVC llegaron al cierre. Algunas organizaciones comunitarias siguen trabajando particularizadamente, pero se ha perdido el aglutinamiento de los líderes alrededor del Comité Internúcleos. El Comité de Seguimiento y Gestión cerró su actividad en agosto de 2001.

Para el programa Hábitat de las Naciones Unidas, los esfuerzos de los actores asociados en el proyecto de los Núcleos de Vida Ciudadana (gobiernos nacional y local, empresa privada y comunidad) lo hicieron acreedor del Premio Internacional de Dubai a las Mejores Prácticas para Mejorar el Ambiente de Vida (1998), considerándolos como «una línea de defensa contra la actividad criminal, que instila un sentido de deber cívico y participación entre las comunidades» (Topfer, 1998).

Los diversos proyectos de los núcleos y el programa en general fueron, durante todo su proceso, preocupación de la prensa local y de algunas revistas; como práctica ganadora fue difundida a través del internet por HABITAT. Si bien los Núcleos estuvieron presentes en los procesos de formulación del Plan Estratégico Medellín 2015 y el Plan de Ordenamiento Municipal, a través de la participación de la Consejería Presidencial y las comunidades mismas, no fueron considerados como proyectos existentes a fortalecer. Los Núcleos, otrora imagen de ciudad, tema obligado de la Mesa de Espacio Público y Territorio, que ocuparon un espacio en los Seminarios Internacionales de la Consejería, terminaron siendo el deseo de 13 comités representativos de las comunidades que los acogieron, comités que se fueron desfalcando en la desesperanza de la gestión al interior de una municipalidad que los veía como una carga, más que como una oportunidad y cuya preocupación desembocó en la búsqueda de una autosostenibilidad bajo esquemas de rentabilidad de los núcleos.

En este capítulo se han expuesto sistematizadamente el concepto y las características de los NVC, contextualizándolos espacial y temporalmente, para poder abordar la pregunta básica de por qué los NVC, una práctica exitosa y modelo consensualizado resultante de un proceso técnico participativo, encontraron barreras que no permitieron su objetivo último de ser instalados permanentemente en la ciudad. Puesto en otras palabras: ¿por qué un planteamiento con sentido cualitativamente válido, progresista, contemporáneo, pertinente y conceptualmente consistente se agota en el contexto real del accionar político local?

La implementación de los Núcleos de Vida Ciudadana resultó conflictiva en el ámbito de las diferencias entre la racionalidad técnica y la racionalidad política en el ejercicio del desarrollo local.

Esta situación plantea la necesidad de explicar estas dificultades desde la óptica misma del discurso de las racionalidades, entendiendo el conocimiento como un constructo social y la planificación como razón consensualizada para la toma de decisiones del ejercicio político y administrativo.

La presente investigación plantea como objetivo general la exploración de la capacidad explicativa del discurso de las racionalidades sociales en conflicto, para entender el devenir de los proyectos urbanos, con referencia concreta al caso en cuestión. De la experiencia del caso se desprende un hilvanado de preguntas que se revisa en el Capítulo II.

¿Puede la planeación, dentro de las prácticas políticas del nivel nacional y local, dar respuesta a planteamientos de largo plazo, o su vigencia es coyuntural, y una vez paliada la coyuntura que lo avoca, cumple su función y desaparece sin cumplir sus objetivos proyectados? ¿Cuáles son las relaciones del poder central y el poder local en sus estrategias compartidas? ¿Cómo opera la relación proyecto consensualizado- implementación administrativa?

Al plantear, a continuación, que la planeación es racional en principio, esto nos permite enfocarnos desde la misma pregunta que se formula E. Alexander (1998: 12) respecto al estudio de la práctica y la conducta de la planificación: ¿qué tipos de racionalidad son o deberían ser invocadas por qué tipos de agentes en qué tipos de situaciones de decisión, contextos o circunstancias? Por lo tanto, es importante «hacer descripciones longitudinales ricas y evaluaciones de procesos de planificación que se vienen dando en el tiempo, para permitir la observación de roles y conductas dialécticamente cambiantes, a través de una secuencia de eventos relacionados».

Para encontrar respuestas a estas preguntas, en el siguiente capítulo se analizarán aquellos elementos de la teoría de la planificación contemporánea que resaltan las categorías de racionalidad, poder y discurso, para estructurar un marco analítico para los Núcleos de Vida Ciudadana. Los conceptos extraídos de esta teoría, se aplicarán en el análisis y la explicación del auge y declinación de los Núcleos de Vida Ciudadana. Se reflexionará, con base en los resultados, sobre la naturaleza y las características de la planificación y la gestión urbana y sus opciones hacia el futuro.

Mediante la explicación y el entendimiento de la dinámica, devenir y evolución del caso, se puede especificar el conflicto de racionalidades entre lo técnico y lo político, aclarando las estrategias de gestión popular.

Por otra parte, en el medio local es necesario aportar al entendimiento y a la explicación del bajo impacto logrado por las sucesivas estrategias de planificación que se vienen dando desde diversas visiones y representatividades, de lo cual no hay ni seguimiento ni reflexión científica con miras a transformar la realidad de las acciones con base en el conocimiento.