Núcleos de vida ciudadana: racionalidades y coyunturas... -- Capítulo III. La historia de los Núcleos de Vida Ciudadana

En los mismos días en que se escribe este capítulo, doce años después de haberse iniciado el programa Núcleos de Vida Ciudadana (NVC), el ejército y la policía han entrado a sangre y fuego a la Comuna 13 de Medellín, con 3.000 efectivos, a recuperar la presencia de la fuerza pública legítima en el territorio, confrontando milicias urbanas de la guerrilla y de los paramilitares. Perdieron la vida 15 personas, 45 resultaron heridas y se capturaron a 176 presuntos milicianos. cfr. Revista Semana, 21-28 de octubre de 2002.

La radio y la televisión entrevistan a Alonso Salazar (a quien hicimos referencia en el primer capítulo) y a Luis Guillermo Pardo, exasesor de paz para el municipio, con el propósito de entender qué pasó durante la última década, cómo se permitió que el conflicto urbano llegara a tales extremos Programa Monitor, Radio Caracol, domingo 3 de noviembre de 2002. En sus respuestas, estos dos personajes desempolvaron la historia de cómo durante este tiempo faltó mucha presencia del Estado en las comunas y cómo la única intervención de peso que hubo en la ciudad fue la Consejería Presidencial para Medellín. Anotaban, además, cómo, una vez desaparecida, se agotaron todos los intentos del Estado para aproximarse a las comunidades y tener presencia en los territorios con más desprotección social.

Introducción metodológica

Hasta ahora este trabajo ha planteado, en el primer capítulo, un marco de los antecedentes históricos que crean el contexto del caso en cuestión; en el segundo capítulo, los conceptos y categorías que servirán para establecer unos mojones para el análisis del caso. No se propuso una aproximación normativa y última, donde primero se plantea una hipótesis, luego se parte de lo que está dado y, por último, se hace un desarrollo lógico de la relación entre las partes fijas y se encuentran unas verdades resultantes. Más bien se propuso registrar, en primer lugar, las categorías de las racionalidades, con sus variables correspondientes y, en segundo lugar, los paradigmas históricos reales y los ideales de la planificación. Este fue el contexto inicial de referencia. La intención fue establecer una mecánica que nos permitiera verificar y demostrar cuándo y dónde aparecía tal o cual categorización y en qué variables, con la aspiración de que ello clarificara por qué se dieron los comportamientos sociales y políticos que nos llevaron a las preguntas formuladas cuando se abordó este trabajo.

Es asombroso cómo las preguntas lanzadas desde la superficialidad de una formulación contenían una primera percepción, pero bajo ella existía una segunda profundidad insospechada. Lo que quiere decir esto, para lo que nos concierne, es que si bien se intuía la importancia de encontrar las relaciones de poder que conllevaron a la desembocadura del caso objeto de este trabajo, la misma indagación sobre la teoría de las racionalidades y las planificaciones acentuó el foco del poder como el asunto de esta «edad aparentemente postmoderna», como diría Alexander.

En este sentido, pues, se empezó por revisar los modelos de las racionalidades propuestos por Alexander, quien las agrupó bajo las dos grandes denominaciones de las categorías deliberativa e interactiva; la primera más de arriba hacia abajo, y la segunda, lo contrario. Hasta ahí se veía como modelo ideal contemporáneo de las racionalidades el de la comunicación interactiva de Habermas. Flyvbjerg nos adentró en la discusión sobre la falta de presencia del concepto del poder en la propuesta habermasiana y trajo al frente a Foucault, con todas las implicaciones de su teoría genealógica y de la analítica del poder. Si bien Foucault no explicita una metodología de la investigación, en términos del estudio de la microfísica del poder, Flyvbjerg se preocupa por desvelarla, ampliarla y complementarla, encontrando una unidad de enfoque en los discursos de Aristóteles, Nietzsche y Foucault. Así llegamos a la phrónesis, como el concepto intelectual soporte de la ciencia fronética y su método como ejercicio de entendimiento y explicación de los objetos-sujetos sociales de estudio, inseparables de su contexto. Es allí donde Flyvbjerg afirma hasta la saciedad que «el contexto de la racionalidad es el poder» y entonces esta investigación encuentra tanto en Flyvbjerg como en Alexander énfasis en la necesidad de hacer «ricos estudios longitudinales de casos», o aprovechar el «poder del ejemplo» para la producción del «conocimiento contexto-dependiente».

Así llegamos a desarrollar este capítulo, primero, como una rica descripción y, segundo, como una analítica del poder en su forma de relación entre las partes o los partidarios (partisans). Se asume el reto de pretender hacer ciencia social fronética, para lo cual, como dice Flyvbjerg (2001: 162), no existe una metodología fija, ni un solo tipo de ejemplo de tal trabajo.

Al enfrentar la pregunta planteada desde el inicio —de por qué un programa como los NVC, cuidadosamente formulado e implementado desde una práctica comunicativa, no tuvo el desarrollo esperado en el marco de la política real— la propuesta fue entonces organizar la exposición del caso bajo el entendimiento de sus etapas en el tiempo o fases: inicio, implementación y abandono. La primera corresponde a su génesis política, la cual salió del nivel nacional; la segunda, a la negociación e inserción local; y la tercera, el proceso de abandono, al acompañamiento comunitario de los proyectos. Se tienen en cuenta, además, las escalas en que se producían las acciones, los protagonistas principales y los actores más destacados, escudriñando en detalle, para entender el fenómeno del poder como relación social.

Los actores corresponden a todas aquellas instituciones o personas que las representan, que participaron en los procesos y que pusieron en juego sus intereses, su poder, su capacidad de negociación y, muchas veces, sus agendas ocultas. En nuestro caso, estos actores se pueden relacionar con escalas de acción internacional, nacional, local y comunitaria. Estas fases y escalas de acción se cruzarán con los hechos del contexto, que determinan las condiciones de poder y las diversas racionalidades puestas en juego en el devenir de los NVC.

Se explicará qué tipo de racionalidades estuvieron implícitas en la evolución del programa, movilizadas por cuáles actores y en qué momentos; qué modelos de planificación se dieron; cuáles fueron los procesos comunicativos involucrados y qué relaciones de poder hubo allí. Se reconocerá que la institucionalidad tiene múltiples caras representadas por actores específicos y particulares que entran y salen en diferentes momentos, variando la congruencia del desarrollo de los guiones de las instituciones mismas. La participación en la acción comunicativa, a pesar de que supone una situación ideal del habla, permite la entrada y salida de agendas ocultas que convierten todo este proceso de intención limpia y de propósitos lineales en un caos regido por las fuerzas de la realidad, de la política real, de la Realpolitik.

Respecto a la consignación de actores, en el Anexo 5 se encuentra un listado de unos cincuenta actores institucionales involucrados en las interacciones con la Consejería Presidencial para Medellín y su área metropolitana (CPM), en cuanto institución enmarcante de los NVC. Este alto número de actores da cuenta de la complejidad y lo extensivo del accionar de la CPM. Los NVC tienen un número más reducido de actores relacionados con su práctica. Pero forzosamente, los análisis de los Núcleos tendrán que estar relacionados o precedidos de una visión integral de la CPM, teniendo en cuenta su simultáneo contexto nacional y el contexto local.

La segmentación en tres fases del desarrollo de los Núcleos no se puede establecer de una manera precisa, puesto que cada uno de los trece Núcleos que se trabajaron era una situación particular, con distintos actores específicos, con distintos espacios y territorios, y distintas velocidades e intensidades de las acciones en el tiempo.

Cuadro 5: Fases de los NVC

1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Inicio				Implementación y Auge				Decaimiento y Abandono

Fase de inicio

Esta primera fase corresponde al momento en que se origina una intervención local por parte de la Presidencia de la República, entre agosto de 1990 y diciembre de 1992, con un período de transición de un año más. Este inicio depende de una voluntad presidencial, aparentemente en respuesta a las demandas locales que distintos estamentos hicieron a la Presidencia ante la impotencia que la ciudad vivía frente al embate violento del narcotráfico.

El Presidente, actor principal

Empezaremos por revisar la condición y situación del primer actor de la CPM, el Presidente de la República, César Gaviria Trujillo, pues los NVC fueron parte de una estrategia mayor del gobierno nacional, que finalmente le daban a la CPM una condición sui géneris, como una especie de agencia de cooperación nacional, dependiente directamente de la Presidencia de la República, como ya se dijo en el Capítulo I.

César Gaviria Trujillo, heredero del movimiento renovador del asesinado candidato presidencial y candidato único del partido liberal, Luis Carlos Galán, fue elegido en mayo de 1990 y se posesionó el 7 de agosto del mismo año. Diez días después creó por decreto la CPM. ¿Por qué tanta prontitud en este acto? ¿Correspondía esto a una racionalización estratégica de fondo, o su nacimiento fue coyuntural? ¿Por qué esa necesidad del nuevo gobierno de tener una presencia inmediata en Medellín y un control directo sobre las actuaciones que de allí se desprendían? Revisemos brevemente este contexto.

Contexto

Las consejerías tuvieron un origen explícitamente coyuntural. La Consejería Presidencial para Medellín fue, pues, una respuesta del gobierno central a esa difícil situación que siempre hubo en términos de violencia local; violencia que para Medellín no aminoró del todo, ni siquiera cuando los narcotraficantes quisieron hacer una pausa en su presión sobre Gaviria, buscando desfavorecer la implementación de la extradición. Pero Gaviria decretó su política de sometimiento de los narcotraficantes a la justicia, y el enfrentamiento se volvió a disparar.

Podemos mirar a la CPM como un laboratorio local de la política nacional. ¿Qué mejor laboratorio que la ciudad más crítica del país, la ciudad más violenta del mundo, para ver la política nacional en acción? En este caso lo coyuntural sería la localidad en que se aplicó, mas no la política en sí; esta política no era específica para Medellín, era un marco estratégico para resolver los problemas encarados por el gobierno nacional, pues en ese orden (nacional) la autoridad del Estado estaba en juego. Para el Segundo Seminario de Alternativas de futuro , Gaviria expresó:

El gobierno ejerce una racionalidad típicamente instrumental, deliberativa, donde el poder y su ejercicio van desde arriba hacia abajo. Podemos pensar que en el nivel nacional es muy difícil ejercer una racionalidad distinta, puesto que la escala comunicativa es de tal magnitud que cualquier ejercicio distinto sería muy lento. No obstante, este marco también abre campo, en los escenarios locales más pequeños, a la aspiración de la participación, de las relaciones interactivas y de las construcciones proyectivas de abajo hacia arriba.

Interacciones, decisiones y acciones

La creación de la Consejería Presidencial para Medellín fue una decisión del poder central, una decisión de arriba hacia abajo. La solicitud de los actores locales de ayuda central pudo haber influido en su creación, pero su razón de ser última es todo el contexto y encadenamiento de hechos que alcanzan un punto de crisis nacional, donde responder con una intervención gubernamental no era solamente una obligación con la ciudad, sino que principalmente correspondía a una coyuntura política interna con implicaciones internacionales.

Era vox pópuli que las «fuerzas vivas» de la ciudad de Medellín habían solicitado al señor Presidente una intervención en la difícil situación por la cual atravesaba la ciudad. Pero fue el alcalde electo Omar Flórez quien empezó una desesperada gestión, en otra arena (el Senado) para buscar apoyo al difícil período que enfrentaba tras su elección, el 11 de marzo de 1990. Esta suma vectorial de fuerzas, finalmente, engendró la Consejería como programa nacional de ámbito local.

La CPM fue entonces una respuesta concreta, coyuntural y contextual, que correspondió a un manejo territorial de la amenaza de la violencia, focalizada en Medellín como importante base de operaciones del narcotráfico, desde donde el cartel de Medellín se enfrentaba al Estado nacional. La otra base por excelencia del narcotráfico era Cali, ciudad que aparentemente tenía una clase de narcotraficantes menos bélica con el Estado y menos ambiciosa de participar o de adquirir un estatus político. Su manejo del poder resultaba más prudente y menos confrontador. Eso sí, al interior del negocio de la droga se desencadenaban fuertes luchas por la hegemonía del negocio. A pesar de que Cali tenía problemas de violencia, sus narcotraficantes no la utilizaron como bandera de terror, razón por la cual no se llegó al punto crítico de solicitar una intervención directa del gobierno central. Solamente años después hubo amago de esta solicitud, cuando se extremaron los enfrentamientos entre los carteles de Medellín y Cali.

Otro aspecto que le confería el carácter de urgencia a la necesidad de apoyo para Medellín era la bomba de tiempo que se iba construyendo con el potencial sicarial local, construcción que se hizo sobre el sólido terreno davigomezes@yahoo.es>de una comunidad marginada o excluida de la participación positiva en los procesos económicos formales, en una ciudad que, además, tenía un destartalado sistema judicial, asociado a la alta impunidad, y con una fuerza policial que, además de tener una baja relación entre el número de agentes y el número de la población, estaba literalmente en la mira del narcotráfico.

En resumen, las diversas consejerías fueron producto de situaciones coyunturales y asumieron diversas estrategias. La CPM actuó en la localidad más crítica: Medellín, y propuso un nuevo sistema alternativo de gestión social y política, y de participación ampliada en los procesos de diagnóstico, programación, ejecución y operación de los proyectos; en un esfuerzo por fortalecer la justicia y las fuerzas legítimamente constituidas (ver Anexo 6, para un cuadro completo de las consejerías del gobierno).

Otra consejería, la de Seguridad y Defensa Nacional, fue creada con el objetivo de fortalecer el manejo civil del orden público. Fue esta la que se encargó de preparar el decreto de la ley de sometimiento a la justicia de los narcotraficantes, en la búsqueda de otras fórmulas de lucha contra los carteles que permitieran encontrar salidas alternativas a la extradición. Estaba en cuestión fortalecer la aplicación de la ley frente a una amenaza de violencia de un actor no reconciliable. Su estrategia frente a la coyuntura fue la de conducir el narcotráfico al sometimiento, sin ceder en la extradición. Este camino era distinto al de la política (y la Consejería) de paz.

Recordemos aquí que la Consejería para la Paz existía desde el gobierno anterior. Surgió como respuesta a la necesidad de manejar directamente desde la Presidencia las conversaciones y negociaciones de paz con los grupos alzados en armas. En Medellín, estuvo acompañada por la CPM en mayo de 1994 en las negociaciones con las Milicias del Pueblo y para el Pueblo, las Independientes del Valle de Aburrá y las metropolitanas. Además, esta Consejería estuvo acompañada estratégicamente por el Plan Nacional de Rehabilitación, que también venía funcionando desde dos períodos anteriores.

Aparecen unos temas específicos, los que el Presidente quiere tener bajo su control directo. No los quiere depositar en los ministerios. Se conformaron otras consejerías para temas precisos y cruciales. Luego vendría la Consejería para el Desarrollo de la Constitución y para la Modernización del Estado, la Consejería de la Juventud y la Consejería para los Derechos Humanos; esta última enfrentada a la grave imagen que el país tenía en el exterior, acusado de aceptar en silencio la actividad paramilitar.

Hasta aquí se ha descrito un Presidente inmerso en un contexto coyuntural, desarrollando acciones interactivas con este contexto, con el interés de atacar problemas en el corto plazo. Esta imagen es distinta a la que se interpretaría a partir de La Revolución Pacífica. El Plan de Desarrollo Económico y Social (DNP, 1991) hace un diagnóstico sintético de la situación nacional, y allí no se menciona ninguno de los problemas anteriores de coyunturas de relaciones de poder entre el narcotráfico con su violencia, la guerrilla con su violencia, y la legitimidad y la construcción de consensos. Su nivel es más abstracto y se circunscribe a la teoría del desarrollo económico. Evidentemente es un texto producido por los técnicos nacionales del Departamento Nacional de Planeación, con un enfoque economista, con una racionalidad instrumental y deliberativa, de arriba hacia abajo, con un marco estructural para el desarrollo de las acciones en pro de un tipo de desarrollo social. Pero es importante consignar este manejo, porque esto determina el campo de acción de la Consejería. El Plan de Desarrollo crea cuatro líneas de acciones estratégicas: primero, la de infraestructura social, entendida como los servicios sociales básicos que como concepto incluyen la educación, la salud y la vivienda; segundo, la de infraestructura física, dedicada al problema de la comunicación vial y la adecuación de tierras; tercero, la de ciencia y tecnología, y cuarto, la del medio ambiente. Estas líneas regulan de cierta manera el accionar de la Consejería, en la medida en que para aprobar la financiación de sus distintos programas es más fácil si corresponden a estas líneas.

La Consejería en sí se desprende directamente de la línea estratégica de infraestructura social, pues en su interior existían fuertes ejes coincidentes en las áreas de salud, nutrición, educación y vivienda; o sea, obedecía a una lógica de desarrollo económico y social. Pero la Consejería también obedecía a otras lógicas coyunturales y, por lo tanto, manejó otros programas, a la luz de la creación de condiciones para la convivencia pacífica. Aparecen, así, otros programas como el de Comunicación Comunitaria, que correspondió al programa de televisión Arriba mi barrio; el Fondo de Inversión Semilla, para financiar proyectos comunitarios de amplia gama; talleres, eventos y seminarios para el fortalecimiento de la sociedad civil; y el mismo programa Núcleos de Vida Ciudadana.

Recapitulando, en esta fase de inicio, que corresponde a la génesis de la Consejería, esta se motiva por una voluntad y un poder político, por decisión del Presidente. Si bien hasta ese momento no había nacido el programa Núcleos de Vida Ciudadana, estaban sentadas las bases para su gestación.

Su génesis obedece al interés del gobierno de establecer acciones inmediatas que palíen la fuerza del narcotráfico en Medellín en un mediano plazo, para lo cual el programa se propone mejorar la calidad de vida de los habitantes de los sectores populares y crear condiciones para la convivencia pacífica, por medio de acciones alternativas inclusivas de los pobladores que logren dibujar un horizonte de desarrollo individual y colectivo.

La opción escogida permite al Presidente ejercer un control y un poder cercano al programa. En el discurso de apertura del primer seminario de la Consejería, el Presidente hacía las siguientes referencias:

El Presidente, como principal actor de esta primera fase, también tiene su propio contexto y campo de interacciones. ¿Con quién interactúa en su toma de decisiones? Primero que todo, internamente, con el Departamento Nacional de Planeación, que técnicamente está encargado de formalizar, gestionar y poner en marcha su Plan de Desarrollo. El segundo grupo interno interactuante es el de los ministros, consejeros y directores de instituciones de gobierno, que debaten en el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) y que lo acompañan cercanamente. La interacción inmediata se lleva a cabo dentro de su equipo primario de trabajo: su gabinete político y funcionarios de primera línea.

¿Con quién más interactuaba el Presidente? En otros apartes ya hemos visto cómo su relación con el alcalde correspondía a una relación del gran poder nacional contrastado con el pequeño poder local. Su interacción se ejercía propiamente a través de la Consejería.

En los textos de las memorias de los seminarios ya mencionados vemos que estos eran promovidos por la Consejería, en representación del Presidente, pero convocados por la Alcaldía de Medellín, la Gobernación de Antioquia y la Consejería misma. El primer evento, llevado a cabo en septiembre de 1991, muestra una Consejería que actúa en lo local, con líneas de intervención muy claras, pero no se presenta como una alianza estrecha entre Alcaldía y Consejería, sino como acompañada en el evento. Por su parte, el alcalde Omar Flórez aprovecha su intervención para exponer su Plan de Acción Social y su Programa de Civilidad (Presidencia de la República, 1992a: 21). Recordemos que el alcalde había sido electo en marzo de 1990 y el Presidente en mayo del mismo año. ¿Qué vemos en esto? Que no se manifestaba públicamente la relación entre la Consejería y la Alcaldía como una acción aliada. Eran programas separados, con puntos en común.

Racionalidades, planificaciones y poder

Si nos referimos a las categorías de las racionalidades y modelos de planificación que revisamos en el Capítulo II, se podría hacer una ubicación de la racionalidad presidencial, más o menos acertada, dentro de estos modelos ideales de Alexander. Más difícil sería ubicar esta racionalidad dentro de los paradigmas propuestos por Leonie Sandercock, cuyos modelos están concretados sobre el discurrir histórico de la planeación estadounidense. Y en relación con los tipos de racionalidad de la planificación de Alexander, estos están relacionados con los tipos ideales y, por lo tanto, puede ser factible ubicar en esos términos los procesos de nuestro caso. No obstante, es importante anotar cómo las racionalidades en acción pueden tener en su momento y su contexto tanto de lo uno como de lo otro, y esto se mirará en la especificidad del asunto.

La política presidencial es de arriba hacia abajo en su concepción e inserción, pero pretende ser aplicada con amplia participación en consonancia con su espíritu democrático. Desde este punto de vista, la racionalidad sería estratégica, en la medida en que considera y calcula las acciones de las otras partes y sus posibles consecuencias. Solo que esto no lo hace el Presidente mismo, sino la Consejería. Es estratégica en la medida en que su aplicación ha de ser contextual, y se tiene que volver «conocedora del contexto local y de la situación especifica, con todas sus convenciones culturales y sociales», en palabras de Alexander (1998: 4). Pero este ejercicio y esta racionalidad son llevados a cabo por la Consejería, y no directamente por el Presidente.

El Presidente, desde el punto de vista de la razón pura, no se preocupa por el establecimiento de verdades últimas, en una racionalidad clásica, epistémica o categórica. Utiliza la racionalidad como una lógica de acción. Es una racionalidad instrumental formal, concentrada en el efecto de las acciones y las metas. Como racionalidad formal, calcula los medios, pero utiliza el juicio subjetivo e intuitivo. Incluye imaginación y creatividad al diseñar las alternativas. Pero si lo vemos como racionalidad del valor (weberiana), la política presidencial se preocupa por propiedades intrínsecas de la acción, puesto que esta conlleva una carga simbólica importante en cuanto a los términos de la nueva Constitución, respecto a una sociedad participativa y ciudadana. Si analizáramos la racionalidad presidencial bajo la tipología de la lógica del argumento resultaría que no puede serlo, pues no persigue ser validada directamente por los consensos y los acuerdos. No pretende alcanzar consensos mutuos ni un entendimiento. La política general esta dada.

Las acciones propuestas por la Presidencia tenían como objetivo general cambiar en el mediano plazo los contextos favorables al narcotráfico, procurar la legitimación del Estado, modernizar la democracia, las relaciones sociales con el Estado y entre los ciudadanos mismos, en el marco del tono interactivo, comunicativo, participativo y consensual de la Asamblea Constituyente. De esta manera, es difícil poner en blanco y negro el tipo de racionalidad utilizada. Si consideramos las decisiones presidenciales como respuesta a las demandas ciudadanas (sobre la Constituyente y el apoyo a Medellín) se leería allí la característica interactiva de las últimas racionalidades, más parecidas a los planteamientos de la acción comunicativa. Pero el hecho de que estas decisiones presidenciales se hayan tomado no tiene su origen en una voluntad ni argumentativa, ni consensual, ni macroética que integre la metanorma y la situación, ver Capítulo II. Más que voluntad es una respuesta coyuntural pero profunda, a la amenaza real sobre la institucionalidad. En este sentido, la deliberación y la decisión sobre las acciones a proponer para llegar a un fin dado tienen una rigidez instrumental, de un tipo de planificación instrumental de lógica teórica normativa. Pero recordemos cómo Alexander plantea que sus cuatro paradigmas de la planificación son «complementarios y no conflictivos, cada uno involucra diferentes clases de actores o roles, al desarrollar distintas clases de planificación en diferentes etapas o niveles en el proceso mismo de la planificación» (Alexander, 1998:7).

En este caso, vemos como especificidad la necesidad de diferenciar escalas de contexto de cada actor y cada problema. Podemos además enfatizar cómo pareciera que las racionalidades y las planificaciones interactivas, comunicativas, participativas, son más claras en los niveles locales. Retomemos entonces cómo se manifestó la Consejería.

Relevo de protagonista: la Consejería

La fase de inicio contiene diversos aspectos que, en un orden más lineal, se podrían llamar momentos. Pero no se suceden en orden lineal. Simultáneamente, ocurren ejercicios de distintos modelos de planificación, de distintas acciones en distintos frentes. Relacionando estos desarrollos, podríamos decir que algunos aparecen en el nivel nacional; ellos son los de la proyección estratégica de la CPM como punta de lanza de una política nacional, aplicada a la punta del iceberg (local) del problema (nacional) de seguridad, terrorismo y violencia. Se enmarcaba, además, en la Estrategia Nacional contra la Violencia, con sus tres líneas de acción: garantía del monopolio de la fuerza por el Estado, capacidad sancionatoria y punitiva de la justicia, y cubrimiento institucional del Estado en todo el territorio nacional (Presidencia de la República, 1992b: 321). A nivel nacional, el gobierno toma las decisiones de los aspectos gruesos del actuar de la CPM, establecidos en el decreto que la crea. De forma simultánea a su génesis, a nombre del Presidente, la Consejería establece un vínculo deliberativo con distintos sectores de las comunidades de Medellín y una interacción política con la administración local. Este aspecto corresponde a la instalación de la CPM en lo local y supone una actitud interactiva de comunicación, pues pretende instalarse creando un ambiente de consenso. Este momento es fundamental en la definición de la ideología y la metodología de la intervención, pues realmente se marcó un hito en la manera de convocar ciudadanía y de hacer planeación.

¿Cómo sucedió esto? Al llegar a la ciudad, la Consejería se vio en la necesidad de levantar un diagnóstico del problema de Medellín y su violencia. Entendiendo que la violencia era el producto de otros problemas, se planteó dos mecanismos para alcanzar el diagnóstico: uno, la consulta a los científicos sociales del medio, y otro, la consulta directa a las comunidades.

Las consultas locales iniciales integraron en una mesa asesora a la Universidad de Antioquia, en cuyo seno funciona el Instituto de Estudios Regionales; a la Corporación Región, ONG de larga trayectoria en una práctica no gubernamental de gestión y planeación, y al proyecto Alcaldía-Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otros. Fueron estos mismos asesores quienes apoyaron eventos decisivos en la aplicación de un modelo participativo: los foros comunales de Medellín y los foros municipales del área metropolitana de Medellín, y el Seminario Internacional Medellín: Alternativas de futuro.

En la Consejería, la construcción local de su materia de racionalidad —en términos de Alexander «creencias, declaraciones y acciones»— sucedió simultáneamente con el desarrollo de los principios filosóficos de la carta política del 1991, emanada participativamente desde lo nacional. El espíritu moderno democrático era la columna dorsal de todas sus orientaciones.

Si bien el tipo de racionalidad ejercido por la Consejería correspondía al grupo comunicativo, que también, según Alexander, se concentra en las creencias, se puede pensar que la construcción de estas se hizo en dos niveles: el nivel comunitario y el nivel académico. En este sentido se podría pensar, buscando una correspondencia de esta realidad con el modelo de la planificación de la defensoría —advocacy planning—, que los académicos se convirtieron en ventrílocuos de la comunidad, pero como proceso completo no fue así.

La Consejería encontró comunidades y actores ávidos de practicar la participación. Venían de experiencias de otro tipo en su relación con los políticos, donde esta se limitaba a un calculado intercambio entre solicitudes de satisfacción de necesidades y votos, y no a una gestión colectiva del territorio. De esta manera, si bien los principios y las creencias alrededor de la participación podían tener esa procedencia académica, se abrió un espacio para proponerle a las comunidades términos claros de participación y el ejercicio mismo de ella.

Localmente influyó, en especial, el pensamiento de la investigadora María Teresa Uribe, quien, a su vez, fue la directora académica del seminario y por lo tanto influyó con su visión tanto de lo ideal como de lo real, en el para qué y el cómo de esta interacción alternativa. Por otra parte, permanentemente se expresó al interior de los eventos con sus ponencias sobre la democracia (Presidencia de la República, 1996). Si bien en la evolución de la ubicación de la Consejería en Medellín se preparaba un seminario, este era también el escenario donde se construía una manera de «entender la problemática de la ciudad», como lo expresaba la primera consejera, María Emma Mejía, en la presentación de las memorias (Presidencia de la República, 1992a:10).

Es así como desde lo local se ejerce una racionalidad interactiva, donde el pensamiento académico de los investigadores sociopolíticos locales se convierte en el pensamiento técnico, que interactúa y se asocia coyunturalmente con el Estado, y da las claves de cómo hacer los procesos de construcción y desarrollo del programa.

Los foros comunales se llevaron a cabo entre febrero y julio de 1991; los foros municipales, por su parte, entre enero y marzo de 1992. Se dieron como un proceso de autoreflexión y autodiagnóstico, encaminado a posibilitar una participación comunitaria en la planeación y la gestión local y en relación con los programas de la Consejería. Se produjo un acercamiento entre las instituciones del Estado y los grupos de base, mediante foros acompañados por los técnicos de las agencias municipales y nacionales, tales como el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Corporación de Vivienda y Desarrollo del Municipio (CORVIDE) y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) entre otros.

También se crearon comisiones para que cada una trabajara sobre un problema concreto: empleo, salud, vivienda y espacio público, educación, cultura y recreación, con el acompañamiento de la Corporación Región, en especial para los aspectos operativos que habrían de garantizar la productividad de los foros. El proceso y sus productos ayudaron a alimentar el I Seminario Internacional Alternativas de Futuro para Medellín, celebrado en septiembre de 1991.

Este primer proceso definió el funcionamiento de varias mesas públicas temáticas que perduraron durante casi toda la década y se instauraron como mecanismo no solo preparatorio de los seminarios anuales, sino también como mecanismo público permanente de discusión temática en la ciudad.

La Consejería como representación presidencial

En relación con el Presidente de la República, es evidente que detrás de estas facilitaciones de la participación, promovidas por la Consejería, había un significado político. Ya veíamos que Gaviria era el heredero del asesinado líder Galán y su movimiento de renovación liberal. ¿Qué implicaba la renovación del partido? Un cambio del clientelismo (politiquería) y la corrupción hacia una democracia participativa.

Por otra parte, el Presidente daba continuidad política al proceso de la Asamblea Constituyente, aspiración pública nacida durante la presidencia anterior, que clamaba por la modernización democrática del país, fortaleciendo los procesos participativos y la construcción de ciudadanía. En este contexto, el estilo de acción de la Consejería se constituía en la mejor muestra del pensamiento modernizador y del espíritu renovador, ya neoliberal, del movimiento político.

Este cambio de contexto y de paradigma político-electoral (traído con la descentralización y por la Asamblea Constituyente) golpeó a los políticos clientelistas tradicionales, para quienes las reglas de juego cambiaron. Recordemos que la descentralización en términos de la elección popular de alcaldes y la descentralización administrativa con fortalecimiento del municipio, cambiaron las jerarquías políticas mismas, debilitaron el poder político a escala departamental y se redefinieron los escenarios de desarrollo e interacción de los poderes públicos.

El ejercicio de la Consejería era no solamente un ejercicio técnico para encarar la violencia y la inseguridad, sino también un ejercicio político donde, en este caso específico, se establecía una nueva relación de poder entre un Presidente electo y un alcalde electo no copartidarios. Bien podría ser esta otra razón para que la Consejería Presidencial se constituyera en algo parecido a una agencia de cooperación nacional, con sede local, y no en un apoyo financiero a los programas propios del alcalde.

Si bien la Consejería tenía, por decreto, una función coordinadora interinstitucional entre las escalas nacional y municipal, en realidad esta coordinación se ejercía de arriba hacia abajo, por supuesto con mayores ventajas para la Presidencia. Nuevamente, se manifiesta un modelo de relaciones de poder que define el estilo de acción en la realidad, y el modelo se convierte en Realpolitik.

Durante la fase de inicio de los NVC, en el momento en que la Consejería asume el protagonismo local, su primera acción es la realización de un diagnóstico de Medellín. La Consejería asumió dos procesos de trabajo en su elaboración y posterior análisis, encaminados a la construcción de una propuesta de intervención. Estos dos procesos estaban entrelazados. Mientras se desarrollaba la línea del diagnóstico participativo a través de los foros locales, se fortalecía la segunda línea del estudio técnico, hecho paralelamente y en paralelo, que debía terminar en una propuesta a presentar ante el Consejo de Política Económica y Social. Tras su aprobación, este estudio fue publicado como Medellín: reencuentro con el futuro. Documento CONPES 1992-1994. Promoción de la convivencia pacífica, con autoría de la Presidencia de la República, la Dirección del Programa Presidencial para Medellín y el área metropolitana, y el Departamento Nacional de Planeación.

El documento esta compuesto de dos partes: la primera: Medellín: Reencuentro con el futuro, y la segunda: Promoción de convivencia pacífica en Medellín y su área metropolitana; y esboza un diagnóstico técnico, soportado en estadísticas. Los problemas axiales más determinantes que se encontraron fueron: la violencia e inseguridad desencadenada por el narcotráfico, la desvinculación de los sectores populares de la economía, y la falta de presencia y reconocimiento de la legitimidad del Estado. Luego se presentaron programas de acción en seis áreas: Empleo, Educación, Salud y Nutrición, Mejoramiento del Espacio Urbano en las Zonas Marginadas, Participación Ciudadana, y Justicia y Seguridad Pública. Una de estas áreas corresponde al desarrollo urbano, con énfasis en zonas marginadas, y es ahí donde se inscriben los Núcleos de Vida Ciudadana, junto con otras propuestas: la Ley de Reforma Urbana y su aplicación instrumental para la legalización de la vivienda, el Programa Integral de Mejoramiento y Desarrollo de Asentamientos Subnormales (PRIMED), la reubicación de viviendas en zonas de alto riesgo y la recuperación ambiental de la Quebrada La Rosa.

Cada foro comunal (a excepción de uno) constituyó entre sus comisiones la de vivienda, espacio público y servicios. De este eje temático podría haber salido un programa como el de los NVC; pero no fue así. En ellas se analizaron problemas de riesgo asociado a las quebradas, la ilegalidad en la tenencia de la tierra, la falta de servicios y vías, la desconexión entre los barrios, y solo en dos foros se habla, de manera muy general, sobre la falta de espacio público.

Lo anterior nos demuestra que la idea embrionaria de los Núcleos de Vida Ciudadana era de origen técnico y de implementación meramente participativa. Como ya se vio en el Capítulo I, el PNUD empezó por formular el programa Núcleos de Vida Ciudadana en febrero de 1991 y el proyecto Apoyo a la Tienda de Barrio de Villa del Socorro en julio de 1991. Debe corresponder a esta época la circulación de la Propuesta metodológica para la participación comunitaria, proyecto estratégico Centro de Servicios, preparada por el PNUD. En ella se plantea cómo instrumentalizar la participación, más que la concepción misma de los NVC. Este fue un documento técnico de aplicación práctica, que buscó identificar instituciones de apoyo, niveles de participación comunitaria, mecanismos para la acción y los momentos de la acción.

En resumen, si bien la Consejería se implantó por una voluntad y racionalidad instrumental de arriba hacia abajo de la Presidencia, su ejercicio local se hizo como una racionalidad interactiva y horizontal, que más que de abajo hacia arriba, resultaba horizontal, donde podía caber el conflicto y la diferencia de intereses, pero en una arena pública donde era posible llegar a consensos.

Interacciones en la arena local

Los académicos y técnicos consultados e involucrados propusieron un amplio marco para hacer posible la participación ciudadana y, con ella, construir un modelo alternativo de construcción colectiva de ciudad, en especial en los microterritorios de las comunidades. En realidad, lo que aconteció fue una discusión pública, a través de los seminarios, de los aspectos macro de la ciudad y una discusión más localizada de las comunas, a través de los foros.

En el momento de abordarse el programa de los NVC había una suficiente claridad institucional respecto a política, a la metodología, a los objetivos y a todo lo relacionado con el ejercicio participativo. Durante la fase de inicio empiezan los procesos de convocatoria, diseño de componentes y mejoramiento del espacio público de los dos Núcleos mayores de esta experiencia. En este primer momento los procesos se inventan, a la vez que se hacen definitivamente, en un ejercicio fronético de expertise y sentido común. Será en la segunda etapa, la de implementación, cuando se sistematizará un poco más este ejercicio.

El Presidente escoge una consejera, representativa de la clase dirigente local, en la persona de María Emma Mejía, hija de don Gonzalo Mejía, pionero de la aviación comercial nacional, promotor de ambiciosos proyectos para la comunicación aérea y fluvial de Antioquia con el resto del país. También era representativa del movimiento de renovación liberal, con una trayectoria exitosa en la gestión pública, a través de Fondo para el Fomento del Cine Nacional (FOCINE), que le daba un carácter de técnica. Por último, tenía perfil y aspiraciones políticas, con una imagen fresca y con carisma.

Así, en ella se juntaban dos características importantes: ser representativa de la aspiración política de la renovación y la modernización de la democracia, con los principios de transparencia, inclusión y participación que esto conllevaba, y la asunción moderna, eficiente y eficaz de los programas a abordar. Todo esto, por supuesto, con un gran respaldo financiero y político, manifestado a través de las directivas presidenciales (Presidencia de la República, 1992c:5-17) en que se instruía a los ministros en sus responsabilidades con respecto a la Consejería. Se puede añadir, además, que resultaba legítima, para las ‘clases dirigentes’; no así para las ‘clases populares’, que en un principio fueron recelosas y desconfiadas de cualquier intervención. Fue solo a través de su estilo en la convocatoria y de su ejercicio participativo que se legitimó en los barrios. Podría verse como una prueba de ello el que sus vehículos y sus funcionarios se desplazaran por los barrios más calientes —con presencia de fuerzas violentas, de muchas procedencias; milicianas o de bandas delincuenciales— con libertad y confianza.

Desde la Presidencia, su nombramiento expresó simultáneamente un raciocinio político y una racionalidad estratégica. Pero como venimos mostrando, la racionalidad operativa de la consejera fue una racionalidad de tipo interactivo, que bajo la lógica del argumento elabora un proceso de conocimiento, ni trascendente ni empírico; lo hace como un constructo social, como diría Alexander. Esto funcionó como principio general, pero su aplicación empírica no se dio en términos puros. Es decir, si la racionalidad comunicativa «como una alternativa a la acción racional convencional», (Capítulo II) propone como «sujeto de la decisión y la evaluación» no a la acción sino a la interacción, y su preocupación es la calidad de la comunicación, entonces ahí no termina el ciclo de la planificación. De todas maneras, este proceso está encaminado al establecimiento de metas. Lo que aquí pasa es que las metas también son un constructo social y no tienen que ser alcanzadas como verdad última o universal.

Pero, por otra parte, las metas que se impuso la Consejería estuvieron determinadas, en primer lugar, por las líneas estratégicas generales del gobierno nacional producto de una visión técnica central, es decir, la Consejería trabajaría en las líneas que tuvieran financiación por ser precisamente estratégicas. En segundo lugar estuvieron determinadas por una visión participativa construida por los académicos locales, desde tiempo atrás.

Las clasificaciones de las racionalidades de Alexander y de las planificaciones de Sandercock no son normas perfectas para la ubicación de cada práctica. Los ejercicios de cada actor tienen aspectos de una y otra clasificación.

El equipo técnico que realiza el diagnóstico duro de Medellín, trabajando desde Bogotá, a partir de datos estadísticos básicamente, desarrolla un estilo de planificación instrumental. Pero en las propuestas abre las posibilidades para un ejercicio interactivo, participativo y democrático, puesto que, además de promover la participación, expresa cómo sería posible esto, a través de qué instrumentos y mecanismos.

Los académicos locales, junto con la Corporación Región, utilizan por excelencia una racionalidad interactiva que, en su extremo ideal, se basa en los principios de la ética comunicativa como garante del ejercicio de racionalidades dialécticas, constructoras de un conocimiento, y que en su extremo real desemboca en una racionalidad estratégica que busca acciones que conviertan el conocimiento en nuevas metas y nuevas realidades.

Desde el punto de vista del modelo de planificación ejercido podríamos pensar que básicamente es planificación de aprendizaje social y acción comunicativa que cree más en la interpretación de la realidad que en lo deductivo, enfatizando lo particular y lo contextual. Se ejerce a través del «estilo transactivo» friedmanniano que, como ya vimos en el Capítulo II, «enfatiza el valor humano en el diálogo».

Su viso del modelo de la defensoría —advocacy— corresponde a la congruencia con la idea de Davidoff —Capítulo II— de que el interés público es más materia de la política que de la ciencia.

Desde el punto de vista del modelo de la planificación equitativa, estos actores, en especial la ONG Corporación Región, buscaron «redistribuir el poder, los recursos y la participación, separándose de las elites locales, [...] escogiendo a los políticos para quien se trabaja» —cfr. supra Capítulo II—. «Separándose de las elites locales» no se puede interpretar de una manera tajante. Queremos decir con esto que si bien estos actores se alineaban como stakeholders de unos intereses, no pretendían la desaparición del otro en el escenario de la interacción social. Por el contrario, pretendían la construcción de una sola realidad desde distintas orillas e intereses, pero en un acuerdo fundamental posible, que hiciera a los opuestos socios en lo consensuado, en lo común. De ahí la constante expectativa de que el sector privado participara en estos procesos de construcción social de un diagnóstico y de las estrategias de solución. Pero el sector privado resultó ser un gran ausente. Es evidente que no era de su interés este asunto de lo consensuado, pero tampoco se diseñó una estrategia de mercado o publicitaria para convocar y capturar a este actor necesario. Analizar esto nos llevaría a confrontar la teoría marxista de las posturas de clase con la teoría comunicativa de Habermas, cosa que abandonaremos, dentro de los propósitos de este capítulo. Por el momento, sólo se anota que el sector privado fue el gran ausente de este proyecto social.

Ya hemos expuesto cómo funcionó la relación poder político central-poder político local. En la particularidad local, se llega a un empoderamiento de las comunidades directamente vinculadas a la Consejería, manifestado materialmente en cuanto a que pueden acceder a la financiación de proyectos, sea porque presentan proyectos específicos a ser aprobados y financiados por el Fondo de Inversión Semilla, o porque los proyectos como los NVC, propuestos desde arriba hacia abajo por los técnicos, son interiorizados por la comunidad para lo cual se requiere que esta tome decisiones, discutidas pero consensuadas, sobre el tipo y las características del proyecto, ejerciendo, finalmente, una interacción desde abajo hacia arriba.

En otro tipo de escenarios, como los seminarios, las comunidades tenían, más que poder, la apertura de ámbitos de expresión en un marco de respeto por la palabra del otro. Si tomamos el caso de cómo el primer seminario planteó la suscripción de un pacto social para el siguiente año (Presidencia de la República, 1992a:317) vemos que esto no sucedió. Es decir, hubo el espacio para los discursos interactivos habermasianos pero no se pasó del discurso a los hechos. Se ve aquí claramente cómo la postura habermasiana, enmarcada dentro de las visiones de Alexander, se preocupa por la definición de los fines de la racionalidad y no en cómo llegar a la acción a través de los medios de la racionalidad. Es decir, a la luz de Flyvbjerg, no se entra en el campo de las relaciones de poder que definen esa realidad que se pretende alcanzar después de una construcción interactiva ideal, con garantías en cuanto a que busca una «situación del habla ideal», pero sin garantías en cuanto a establecer y desarrollar los medios para llegar a intervenir en la realidad.

María Teresa Uribe, al hacer un recuento en las memorias del seminario, opina que «el gran acuerdo de voluntades no se suscribió como acto formal, lo que resulta preciso rescatar es el arduo ejercicio de isegoría que hubo durante el evento» (Presidencia de la República, 1993:16). Esta situación nos lleva a pensar en la insistencia de Flyvbjerg en incluir el estudio de las relaciones de poder en la acción comunicativa.

Fase de implementación

Esta fase tiene dos aspectos. Primero, para finales de 1992 ya existen dos grandes Núcleos cuya organización comunitaria en torno a los proyectos se ha fortalecido y definido. En Villa del Socorro ya se ha construido la casa juvenil, la proveeduría de tenderos, locales para usos productivos comunitarios, se ha mejorado el equipamiento, el espacio público y el deportivo. El Núcleo que le sigue es La Esperanza y, para esa época, se ha construido su proyecto en aproximadamente un 35%. Se han mejorado el liceo y la escuela del barrio, se han construido placas polideportivas, se ha mejorado la cancha de fútbol y están en construcción el edificio cultural, el deportivo y la guardería. Estos dos primeros Núcleos tienen más avanzado su proceso de implementación, en el sentido de que los proyectos sociales albergados en los proyectos físicos empiezan a rodar. En Villa del Socorro se está montando la proveeduría de tenderos. Se dota su local y empieza a aprovisionarse de productos. La casa juvenil aloja actividad. En fin, aquí la implementación empieza a funcionar.

Existe un segundo grupo de Núcleos cuyos proyectos físicos apenas se están empezando a consensuar con miras a su pronta construcción. Pero este grupo está generando procesos de organización social alrededor de los proyectos, más profundos y sistémicos que los dos primeros. Llamaremos fase de implementación tanto a la de los primeros como a la de los segundos, entendiendo que esta fase corresponde a la consolidación del programa.

A principios de 1993, se estudian y seleccionan lugares específicos de intervención y construcción de distintos NVC, para convocar alrededor de ellos la participación comunitaria. Seguidamente se hacen convocatorias a trabajo comunitario y de ahí en adelante se empieza a consolidar un soporte social de cada proyecto. Para 1995, se empiezan a contratar las obras físicas y se mantiene el acompañamiento a las comunidades. El auge de la implementación es bueno, hasta que a mediados de 1996 se encuentran las primeras dificultades para garantizar la administración y la supervivencia de los proyectos.

Recordemos como antecedentes que el PNUD había cristalizado una conceptualización de los Núcleos, en 1991. No existe documentación respecto al proceso de formulación, pero el Informe de Gestión de la Consejería 1990-1992, en su página 35, escuetamente presenta cómo en 1991 se destinaron 429 millones de pesos para la construcción del NVC del barrio La Esperanza, con el apoyo de la alcaldía. De igual manera, presenta el proyecto del NVC de Villa del Socorro.

El inicio de estos dos primeros Núcleos corresponde a una escogencia experta, sin grandes investigaciones ni argumentos sistemáticos. Anecdóticamente, la primera escogencia, el NVC de Villa del Socorro, fue hecha por la consejera misma, cuando esta centralidad se convirtió en punto físico espacial y lugar de contacto con comunidades, especialmente juveniles, en los repetidos recorridos que ella hacía por los barrios en los inicios de su trabajo. El proceso de comunicación informal con los muchachos de las esquinas llevó a la Consejería a irse adentrando en compromisos para la construcción de un NVC y el tiempo demostró lo adecuada que fue esta escogencia en términos técnicos.

La segunda escogencia, la del barrio La Esperanza, correspondió a la atención de un llamado de la comunidad para el mejoramiento de un liceo y a la evolución que este proyecto fue tomando al observar las condiciones del barrio, a la luz de la concepción de los NVC.

En ambos casos se utilizaron unos principios metodológicos de convocatoria social, análisis participativo del lugar y formulación de los proyectos. Sin embargo, para esta etapa el proceso metodológico se entendía mientras se hacía.

En 1993 se diseñó una segunda etapa que apuntaba a iniciar la construcción de una red de Núcleos complementarios entre sí y no tan grandes en tamaño como los primeros, buscando idealmente que su diferenciación de oferta de servicios hiciera que las comunidades visitaran los Núcleos vecinos para así empezar a contrarrestar la insularidad que sufrían los barrios, insularidad que inicialmente era producida por la topografía, pues los barrios se encontraban entre cañadas infranqueables. Aun cuando durante la década de los ochenta se vincularon los barrios por medio de puentes físicos, el aislamiento continuó debido al control del territorio por parte de las distintas bandas delincuenciales o fuerzas milicianas paramilitares o guerrilleras.

Por otra parte, en esta segunda etapa se vio la necesidad de dar un mayor rigor al acompañamiento de los procesos sociales. El Área de Desarrollo Urbano, encargada del programa NVC, vinculó exclusivamente a dos trabajadores sociales solamente para los procesos de convocatoria, diagnóstico, análisis y formulación de proyectos por las comunidades involucradas. Ellos mejoraron estos procesos y propusieron trabajar sobre la idea de la investigación-acción-participación (IAP) y de la planeación por objetivos (PPO). De esta manera se hicieron talleres con múltiples comunidades, con una metodología específica de conocimiento y de relación con la comunidad; con una convocatoria amplia, una exposición de la concepción técnica de los Núcleos, una puesta en común del conocimiento vivencial del territorio; con producción de mapas del territorio, inventario de necesidades localizadas, listado de proyectos, análisis de tamaño, viabilidad y factibilidad de proyectos y escogencia de un proyecto componente de Núcleo que debía ser financiado por la Consejería, y con el establecimiento de un comité promotor representativo de todos los sectores de la comunidad. Por otra parte, se vinculaban a estos procesos funcionarios o empleados del Estado con una relación directa con el barrio: rectores, promotores sociales del sector de la salud, la educación, el bienestar, el deporte, y representantes de otras instancias como el cura párroco.

Al interior de estos procesos se estableció una tácita relación con los violentos, pues si bien podían participar, lo tenían que hacer en calidad de reales representantes de un sector, fuera este deportivo o juvenil. Allí no se pretendió discutir ni resolver negociaciones de seguridad y violencia. El resultado fue un respeto de los violentos por estos espacios comunitarios. En todos los casos, a excepción de uno, se comportaron como una organización más en el terreno de la concertación de proyectos, compitiendo abiertamente por sus intereses, pero llegando a acuerdos.

Para nuestro caso, la importancia de la consideración de esta metodología está en mirar la verificación de que el principio técnico consideró ampliamente la participación, para así analizar más adelante, en un marco más amplio, cuáles fueron las inconsistencias o dificultades de esta propuesta. De todas maneras, así se completó un trabajo con 13 comunidades, para el aporte y fortalecimiento de Núcleos.

Actores en la implementación

En esta etapa de implementación, los actores directos son los técnicos del programa NVC, adscritos a la Consejería, las comunidades convocadas y los funcionarios públicos municipales, cuyo trabajo se realizaba en los barrios objeto del programa. En algunos casos específicos participaron la empresa privada, embajadas y entidades como Microempresas de Antioquia. En otro nivel participó la universidad pública, a través de la práctica de sus estudiantes. Hasta aquí, estos actores trabajan desde la orilla del Núcleo, en el auge de su construcción y fortalecimiento.

El municipio participó financiera y logísticamente en los proyectos. Pero en la memoria institucional se olvidó que había hecho importantes inversiones en esta sociedad. Esta memoria registró estas inversiones como un gasto más en compromisos con el Estado central para beneficio de las comunidades. De ello ni siquiera sacó ventaja para el juego político. Pero se adviene la primera dificultad: era claro que como programa de cooperación nacional, este pretendía instaurarse en la administración local y permanecer en la comunidad, luego de la finalización de la instauración. He aquí, el primer cuello de botella anunciador de la crisis que terminaría en la decaída. Pero antes de entrar en este aspecto, veamos cómo los alcaldes estaban vinculados a los Núcleos en un plano más lejano y general, revisando su papel.

Contexto

Durante la fase de implementación, los alcaldes involucrados con los NVC, desde ese plano de fondo, fueron Luis Alfredo Ramos Botero, y Sergio Naranjo Pérez, posesionados en 1992 y en 1995 respectivamente, ambos conservadores, del partido opuesto al Presidente.

¿Qué sucedió durante este tiempo?, ¿cuál es el contexto?, ¿cuáles son los hechos pertinentes en relación con el caso? Algunas claves se encuentran en las memorias de los seminarios de Alternativas de futuro de la CPM. En el segundo seminario, de agosto de 1992, en su intervención, el alcalde Ramos pronuncia un discurso en calidad de socio convocante (CPM, Gobernación, Alcaldía, son los principales). Ha sido elegido recientemente (en marzo anterior) y manifiesta su complacencia por el evento. No se deduce una seguridad de convocante socio de un mismo proyecto. Dice que «atiende la gentil invitación de la doctora María Emma Mejía» (Presidencia de la República, 1993a: 24). Seguidamente hace referencia a los valores democráticos y participativos, y su disposición de estudiar «serena y objetivamente» aquellas iniciativas novedosas y viables que salgan del evento. Por último, presenta en extenso las bondades de su programa de gobierno y, sin encontrar puntos de contacto, menciona temáticas muy similares a las que ocupan a la Consejería: «convivencia pacífica, fortalecimiento del barrio y la recuperación del espacio público». Es decir, temáticamente esta muy próximo, políticamente alejado.

En las memorias del siguiente seminario, el tercero, realizado en noviembre de 1993, solo aparecen dos discursos. Uno es del nuevo consejero, Jorge Orlando Melo, quien había reemplazado a María Emma Mejía desde principios de año. Melo es un acreditado historiador antioqueño, que venía de ser consejero de Derechos Humanos y profesor de la Universidad Nacional, con un perfil muy adecuado en relación con la importancia que el Presidente quería concederle a esta representación suya. Gozaba de credibilidad académica y técnica, era un promotor exitoso de proyectos académicos y acababa de publicar, como editor, La historia de Antioquia, por encargo del sector empresarial «de punta». El otro discurso que aparece en las memorias es el mensaje del Presidente mismo, quien agradece a los convocantes (gobernador, alcalde y consejero) (Presidencia de la República, 1994:12), el interés que tuvieron en que él participara en el evento. No aparecen discursos de funcionarios en representación ni del gobernador ni del alcalde. Esta ausencia de discursos en la publicación es diciente de las relaciones de poder, quizá enfrentadas o quizá simplemente buscando espacios donde no encontrarse. Lo definitivo es la interpretación de que la convocatoria conjunta de ese año se constituía en un acto formal y no en la manifestación de un proyecto conjunto.

Para el siguiente año, se realizó el seminario en septiembre de 1994. Tras haber transcurrido más de un mes de la posesión del Presidente Ernesto Samper este no había evaluado la pertinencia de darle continuidad o no a la Consejería, que seguía funcionando de una manera acéfala. Por una parte, tenía que concluir la ejecución de su presupuesto anual y, por otra, dejaba en suspenso una cantidad importante de proyectos a la espera de que se diera una seña presidencial de si se continuaba o no. La fuerza y significación local que adquirió el seminario hizo que este se mantuviera por ese año. Para tal efecto, el comité académico, prácticamente el mismo del año anterior, recogió las banderas y ratificó y legitimó al ya exconsejero Melo como el coordinador académico. Se mantuvo la tradición formal de que se convocara junto con la Gobernación y la Alcaldía. Los discursos de instalación son del secretario de gobierno del departamento, y del alcalde de Medellín, quién seguía siendo Luis Alfredo Ramos. El alcalde hace un balance positivo de aspectos de su programa centrados en la convivencia pacífica, la negociación con sectores al margen de la ley, y programas de juventud; todos ellos de causa común con la Consejería (Presidencia de la República, 1995e:32-39). Por último, Ramos se une al clamor del comité académico para que el nuevo Presidente continúe apoyando los procesos locales con una Consejería independiente de la política de partido y promotora de la participación (Presidencia de la República, 1995: 450). Reconoce y valora la cooperación nacional en lo local y la importancia de continuar «el proceso de aclimatación de la convivencia y la tolerancia». Se interpreta aquí un reconocimiento político a los valores democráticos de la Consejería. Pero una cosa es el reconocimiento y otra el involucrarse a fondo.

En el transcurso de los seminarios, la propuesta de los Núcleos aparece todos los años como una de las propuestas de la mesa de trabajo de espacio urbano. Pero los temas que clasifican para ser reconocidos y mencionados en los momentos plenarios son otros, en especial los que comprometen grandes financiaciones extranjeras; por ejemplo, el PRIMED, que tenía cofinanciaciones con la nación y el banco aleman Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW) o Paisajoven, que tenía cofinanciaciones con el Organismo Alemán de Cooperación Técnica GTZ.

Durante este período de implementación de los NVC, el alcalde Ramos colaboró puntualmente con aportes financieros o ejecutorios de obras públicas. Se mejoró el espacio abierto de los Núcleos: senderos peatonales, coberturas de quebradas y plazoletas. Por otra parte, correspondía al municipio el manejo de las escuelas y centros de salud que existían en algunos Núcleos, que, a su vez, fueron mejorados con dineros de la Consejería. En julio de 1994 el equipo técnico y el consejero Melo le presentaron al alcalde, formalmente, la filosofía y el programa, con el fin de que lo recibiera y le diera apoyo social a los últimos Núcleos en proceso. Su actitud fue positiva y sus compromisos quedaron abiertos a la culminación de las construcciones. Al alcalde Ramos le correspondió la inauguración de la biblioteca del NVC de La Esperanza. En ese proyecto se había vinculado una empresa privada que asumió la dotación, y la provisión de una bibliotecaria de por vida. El municipio quedó comprometido en financiar el proyecto del Centro de Servicios Básicos. Pero a todas estas, la comunidad se tenía que encargar, con una gran incomodidad, de asumir asuntos como el pago de servicios públicos de los componentes en funcionamiento.

El auge de los Núcleos correspondía más bien al entusiasmo que este programa producía en la comunidad, en la medida en que ejercía su derecho a la participación y asumía las responsabilidades de trabajo y dedicación que esto implicaba. Para la administración local y sus funcionarios, resultaba provocativo como esquema y modelo de trabajo que se iniciaba, pero, en realidad, se seguía viendo desde la barrera, sin una participación comprometida.

Al interior de la Consejería, luego de cinco meses de acefalía, Samper nombra a Iván Darío Cadavid como consejero presidencial para Medellín y su área metropolitana. Este consejero ya no tiene un perfil parecido al de los anteriores. No es un personaje reconocido, ni política ni académicamente. Pareciera que Samper quisiera no abandonar la posta, pero tampoco comprometerse a fondo en un programa del anterior Presidente. El consejero inicia sus labores en enero de 1995 y, en noviembre de ese mismo año, realiza lo que correspondería al quinto seminario, pero ahora, con un comité académico renovado, se denomina V Encuentro por la Concertación Ciudadana de Medellín y su Área Metropolitana. Ocurren ligeros cambios, como en el espacio inaugural que se abre a más participantes. Pronuncian discursos los representantes directivos de la Federación Antioqueña de ONG, del Comité Intergremial, el Arzobispo de Medellín, el alcalde representante de todos los del área metropolitana y, por primera vez, hay una participación directa del gobierno nacional: el viceministro de Justicia y el ministro del Interior. El alcalde elegido en marzo, Sergio Naranjo, pronuncia su discurso en la clausura, junto con el gobernador Álvaro Uribe. Naranjo encuentra un empalme del modelo de Consejería con su propósito de formular colectivamente el Plan Estratégico de Medellín y su área metropolitana; en especial debido a que los avances del trabajo logrados por las mesas se convertirán en insumos (Consejería Presidencial para Antioquia, 1996: 394). Uribe, por su parte, destaca la relación del trabajo de las mesas del seminario con los propósitos de su gobierno para alcanzar la paz (Consejería Presidencial para Antioquia, 1996: 395).

En lo anterior, se puede interpretar cómo, si bien el trabajo de la Consejería nunca se asumió como un proyecto en común con las alcaldías, sí se produjeron interacciones definidoras de la realidad política. La tradición participativa que la Consejería fue implementando no solamente fortificó el modelo operativo, sino que además creó patrimonio participativo, del cual algunos procesos subsiguientes pudieron echar mano y obtener beneficios. De hecho, la actividad participativa del Plan Estratégico para Medellín utilizó las mesas públicas temáticas nacidas en los seminarios de la Consejería. Su trabajo culminó con la publicación de la visión de los proyectos prioritarios, cuyas fichas técnicas, presentadas públicamente en septiembre de 1998, contenían 40 proyectos. De los proyectos gestados en la Consejería, el Plan solo adopta el PRIMED, cofinanciado por el banco alemán KFW. En el proceso de definición de los proyectos del Plan Estratégico de Medellín, los técnicos de la Consejería estuvieron presentes, con el ánimo de ubicar allí el programa NVC pero, como se ampliará más adelante, esto no fue posible.

Dentro de este contexto,¿dónde están los Núcleos? Los NVC eran un proyecto que se ubicaba dentro de la Consejería y al interior de los grupos de trabajo consolidados en las comunidades. En esta etapa de implementación su éxito significaba que, desde afuera, académica e institucionalmente se veía con buenos ojos y gran expectativa. En el ambiente comunitario, algunos barrios se incorporaron a ser partícipes del proyecto, sin ser beneficiarios directos del programa porque creían en el modelo, como en el caso de la comunidad del Mirador del Doce y Picachito. Los Núcleos eran reconocidos por la prensa, que eventualmente polemizaba sobre ellos.

¿Cuáles eran las expectativas de los actores? El equipo técnico de la Consejería estaba compuesto por arquitectos, trabajadoras sociales e ingenieros, insertados en las políticas vigentes de cada consejero, las cuales tenían cierta continuidad pero que cambiaban sus énfasis en relación con el contexto cambiante. Correspondía a este equipo asesorar al consejero y convencerlo de apoyar sus propuestas de solución a los problemas que surgían en el desarrollo del programa, como lo fue el caso de la incorporación de trabajadores sociales exclusivos para el programa.

Los arquitectos operaban sobre una postura urbana «sistémica-estructural», en los términos de Attoe; Logan, 1989; estructural no en el sentido straussiano, sino en el sentido de que la ciudad formal se divide en partes estructuradas y en partes estructurantes, o sea, el soporte y lo soportado, como por ejemplo lo estructural vial y el uso residencial dependiente de esa estructura de movilidad. En este entendimiento inscribían la visión funcional de los Núcleos. Es decir, se consideraba a los NVC como estructurados con respecto al estructurante movilidad, y a la vez los consideraban estructurante de una subcentralidad territorial, en la mayoría de los casos de escala barrial. En la evolución de la construcción conceptual del programa el equipo quiso entender que de la misma manera que se dibujaba una estructura formal, se superponía sobre ella una estructura social, tanto de relaciones cívicas como de escalas y ámbitos de planificación, gestión y movilización de recursos de sistema participativo. Su conclusión: a una estructura urbana formal corresponde una estructura social, o dicho de otra manera, la estructuración espacial intencionada corresponde a una intención de organización social.

Cuando la implementación propia de la metodología del trabajo social empezó a afinarse, los profesionales, sobre el esquema del proyecto socio- espacial, idearon aproximaciones desde la investigación-acción- participación. El Informe de Avance del Proyecto de Acompañamiento Social Comunitario (Álvarez, 1993:3) se muestra articulado al proyecto técnico de los Núcleos, dentro de la concepción descrita en el párrafo anterior y se fundamenta en el establecimiento de objetivos en torno a lograr niveles de participación en la toma de decisiones en los proyectos, a aumentar la valoración de la presencia del Estado, a propiciar procesos democráticos y a «asesorar, capacitar y acompañar la formulación de proyectos que permitan, cimienten y fortalezcan la vida ciudadana, el sentido de pertenencia, de identidad y de democracia, y propicien el establecimiento de servicios de ciudad en los barrios». El documento sigue exponiendo cómo el proyecto de acompañamiento se concibe como un estudio de investigación-acción participativa en el cual, a través de talleres, entendidos como espacios de comunicación, gestión e intercambio de saberes, se intenta llevar a cabo el establecimiento de relaciones sociales para el aprendizaje de la democracia y la participación. Insiste, además, en la importancia que adquiere, en el proceso de apropiación del conocimiento, la idea de «volver sobre la experiencia» y, por ende, la necesidad de construir archivos.

Los actores comunitarios, representantes elegidos de las organizaciones barriales, entraron en un lento proceso de establecer confianza en el programa, en la medida en que lo fueron asumiendo como propio. Inicialmente hubo gran recelo frente a que el Estado cumpliera sus ofrecimientos. De la misma manera, lentamente, muchos líderes entraron en una vía de formación y aprendizaje en el tema de la planificación y la gestión comunitaria. ¿De qué contexto vienen estos actores?

La gestión comunitaria tradicional había estado vinculada al trabajo politiquero de los candidatos al concejo municipal y a la alcaldía. La relación más fuerte se establecía a través de las Juntas de Acción Comunal, figura legal constituida desde finales de la década de los sesenta, a través de la cual se canalizaban las financiaciones de obras en los barrios. Esto llenó de vicios la vida ‘política’ de barrio. Por otra parte, si el manejo de proyectos y financiaciones estaba cargado de favores políticos, de promesas de obtener beneficios comunitarios a cambio de votos, también se generaba un ambiente favorable para negociar beneficios personales para los líderes barriales. O sea, estos últimos no veían en la gestión una oportunidad democrática, sino una oportunidad de lucro ilícito. En el mejor de los casos, los líderes de las Juntas Comunales no entendían una construcción colectiva del barrio que no empezara por su organización.

En este contexto, los políticos no presentaban la inversión social como resultado de planes más integrales, complejos y sistémicos, sino como el resultado de una lucha abierta por el acceso al presupuesto. En general, podemos decir que las comunidades lograron entrar en un juego comunicativo claro y abierto, a pesar de que se presentaron dificultades en el inicio del primer Núcleo en Villa del Socorro, donde se presentó una confusa situación de líderes asesinados, cuyo esclarecimiento no es objeto de este trabajo, pero que dejaban ver un conflicto de intereses dentro de estos mismos.

Respecto a estas condiciones de violencia, ya hemos visto cómo la Consejería trabajaba con los líderes en cuanto estaban incorporados a organizaciones comunitarias. El segundo papel que ellos podían desempeñar por fuera de la institucionalidad, en su vida real en ejercicios violentos, nunca se tuvo en consideración dentro de los procesos. Es decir, el programa de los Núcleos proponía unas normas de interacción en sus proyectos en donde se hablaba a nombre de una organización barrial y en representación de sus intereses. El programa se preocupó por no convertirse en un trabajo de reinserción o pacificación a través de negociaciones. Ayudó a crear escenarios físicos de paz, que se convertían en una especie de zonas neutras, respetadas por todas las fuerzas violentas. Un caso fue el Núcleo de La Esperanza que, tras culminar sus construcciones y su espacio público, se tornó en un hervidero de gente los fines de semana, mientras que años antes sus inmediaciones eran de alta peligrosidad y de bajo uso.

En otras situaciones, por fuera de los Núcleos, existían programas con reinsertados, tales como los de los barrios Granizal y Santa Cruz parte alta, quienes en sus negociaciones con el gobierno nacional y la alcaldía acordaron que se les construyera un Núcleo de Vida Ciudadana. Estos Núcleos entraron en la institucionalidad, ya que cumplieron los procesos de convocatoria y organización válidos para cualquier otro.

En conclusión, en esta etapa de implementación los actores institucionales y comunitarios logran agruparse en torno al establecimiento de una creencia común, materia de racionalidad, sobre la validez y pertinencia de los Núcleos. Para distintos actores, los Núcleos tienen distintos significados: para la Presidencia, son parte de un programa mayor que pretende disminuir las condiciones sociales favorables al fortalecimiento del narcotráfico y, por ende, aminorar la crisis de violencia que afrontan la ciudad y la nación; para los alcaldes, es un programa novedoso que está de acuerdo con los principios equitativos, justos y democráticos de todos su programas; para los técnicos, es la verificación práctica de una experiencia alternativa en la gestión y la participación; y para los representantes de las organizaciones comunitarias, es la esperanza de poder actuar dentro de vías que les permitan participar en la toma de decisiones respecto a la definición de su propio territorio.

Racionalidades

En la etapa de implementación de los NVC se presenta un arranque positivo, que permite la organización de las comunidades alrededor de proyectos cuya expresión inmediata es lograr la construcción física de un elemento urbano arquitectónico que acoja en su espacialidad y materialidad todos los contenidos sociales y políticos del proyecto. Todo esto florece bajo la más moderna concepción de lo participativo y lo democrático, propiciado tanto por el gobierno nacional como por el local, y movido por las comunidades creyentes de un proyecto democrático.

Tácitamente, el programa tiene una racionalidad instrumental técnica. En este sentido, los técnicos sociales se proponen vincular a las comunidades a procesos participativos a partir de la concepción que ellos mismos tienen de una sociedad moderna. Pero no se podría hacerles la misma crítica que se le hace a la planificación de la defensoría (advocay planning) (Sandercock, 1998), según la cual los técnicos planificadores son los ventrílocuos de las comunidades; esto porque, aun en el filo de la crisis local, la Consejería encontró comunidades con organizaciones, unas más y otras menos. Estos actores vienen de cuarenta años de luchas por servicios públicos, equipamientos, vías; una lucha descoordinada, donde cada grupo busca y resuelve su interés. Es decir, tampoco podemos pensar a la comunidad como el muñeco del ventrílocuo. Las comunidades ejercen interacciones con esta nueva cara del Estado, en donde a veces el técnico podría también verse como el muñeco de la comunidad ventrílocua.

Por supuesto, en esta interacción también se conectan fuerzas e interrelaciones de poder, donde el poder es un tejido omnipresente, si se quiere constelatorio, donde a veces unos actores brillan y son más importantes que otros, y pasan de la luminosidad y el poder a la opacidad y la sumisión, a la opacidad y la neutralidad.

Los técnicos tienen un programa financiado centralmente por el gobierno nacional, que impera como fijo; las comunidades se vinculan a través de líderes, con intereses comunitarios, pero también con intereses propios, alcanzables mediante la utilización de la oportunidad. Muchos de estos líderes, a la vez que buscan un provecho para la comunidad, también buscan una inserción laboral en el ámbito de la gestión, o posicionamientos de otro tipo.

Los técnicos del área de desarrollo urbano plantean una postura del urbanismo sistémico o estructural en sus vertientes del proyecto urbano. Se trata, entonces, de una racionalidad instrumental, puesto que la propuesta sistemicista propone hacer intervenciones sobre la misma estructura urbana, de tal manera que se convierta en el detonante del desarrollo. O sea, hay un fijo que se impone, de tal manera que si no es aceptado, no hay proyecto. Pero lo importante está en cómo se aplica esta racionalidad instrumental, pues no se impone por la fuerza, pero sí por la lógica del mejor argumento, porque como contrapartida del programa de los Núcleos no aparece ninguna otra propuesta. En los procesos hay pues, como ya se ha dicho, un poco de lo uno y un poco de lo otro. Lo que podemos hacer mediante el estudio de los casos es entender cómo operan los fenómenos a la luz de estas categorías, para poder entenderlos. En los términos de Alexander, distintas racionalidades se aplican en distintos momentos. Los técnicos empiezan utilizando una racionalidad instrumental, continúan asumiendo un modelo de planificación de la defensoría, que se resuelve en una racionalidad comunicativa interactiva, y pasan finalmente al modelo de la planificación de la equidad, donde el mismo técnico escoge para qué políticos trabaja, «buscando redistribuir el poder, los recursos y la participación» ver supra Capítulo II, 2.3.1.4. Esto sería demostrable en la medida en que el equipo no provenía de la actividad politiquera, ni politiqueó en su ejercicio. Finalmente, en los planteamientos de las trabajadoras sociales del proyecto de acompañamiento social de los Núcleos se deja ver cómo ellas, al plantear la utilización de la investigación- acción-participación como metodología tienen en consideración que las comunidades pobres poseen conocimiento local y habilidades políticas, condición que lleva al estilo transactivo friedmanniano, dialogante y humanista.

Igual que la historia de transformación y transición de los modelos propuestos por Sandercock, los momentos que suceden dentro de distintas racionalidades en el caso de los Núcleos son iguales a la evolución que ella observa en el paso de la planificación de la defensoría —advocacy— a la planificación equitativa y al modelo del aprendizaje social y la acción comunicativa.

En conclusión, lo importante no es precisamente establecer el tipo de racionalidades utilizado. Aquí lo importante sería, a través de la revisión de estas clasificaciones, identificar más claramente cómo se manifiestan las relaciones de poder.

Es decir, hasta aquí vemos que los Núcleos nacen dentro de una imposición central que establece una relación de poder entre la Presidencia y la alcaldía y que, por lo tanto, produce confrontaciones que se van resolviendo en la cotidianidad de los hechos. La Consejería lentamente empodera a ciudadanos a través de figuras creadas para actuar en el ámbito público. Las mesas públicas temáticas, hijas de los seminarios, iniciaron su trabajo bajo la indiferencia del alcalde; pero sus procesos fueron involucrando permanentemente a técnicos funcionarios municipales y se posicionaron solas en el ambiente de la gestión pública. Cuando el Plan Estratégico de Medellín —programa bandera del alcalde Naranjo, electo en 1995— inició su convocatoria, estas mismas mesas ya estaban legitimadas, y de alguna manera empoderadas.

Por otra parte, el municipio establece una relación de poder con los Núcleos. Tiene el poder para no comprometerse, para escuchar las peticiones de los líderes y no sentirse conminado a satisfacerlas. En este punto, para las elecciones de concejales de 1997, algunos líderes establecen alianzas con líneas políticas frescas. Restrepo Brand, quizá el líder más importante en el desenvolvimiento de los Núcleos, logró nominarse como segundo renglón en una alianza política, como manifestación de la constante búsqueda de intersticios donde resolver las asimetrías del poder. Pero es en esta larga confrontación donde los Núcleos, antes de que florezcan, entran en franca decadencia y abandono, tras una serie de hechos contradictorios.

Justamente en el período de transición entre las fases de auge y decaimiento, emergen unos signos que pareciera que consolidaran la validez del programa. Los Núcleos son reconocidos como Primer Premio de la Fundación Corona cuando la organización comunitaria de La Esperanza presenta su experiencia en el concurso Nuevas Formas de Gestión, Vínculos de Cooperación entre el Gobierno Local y la Ciudadanía Organizada, en 1996. Cuando se realiza en Medellín el IV Encuentro Internacional Hábitat Colombia: Producción, Uso y Consumo de ciudad la organización se preocupa por utilizar el Núcleo del barrio La Esperanza como uno de los escenarios de presentación de ponencias y de debate público. Finalmente, en 1997 se inscribió la experiencia en el concurso Hábitat, desarrollado por la ONU y la Municipalidad de Dubai, premio a las diez mejores prácticas del mundo para el mejoramiento de la calidad de vida, resultando ganadora. El premio fue recibido en octubre de 1998. Tras ello fue presentado en el evento Ciudades, organizado por Hábitat-Colombia, en Bogotá.

Pero estos premios correspondían más bien a estrategias asumidas por la comunidad y los técnicos, en un esfuerzo por promocionar el programa, haciendo que fuese valorado fuera, para aumentar presiones para que fueran reconocidos adentro.

Fase de decaimiento

Si bien se dijo que esta etapa comienza en 1998, desde algún tiempo antes se empezaron a ver anuncios de la crisis. La Consejería empieza a transferir al municipio los bienes creados por el programa en abril de 1996, y se entrega la primera guardería como parte del Núcleo del barrio Kennedy. Para ese momento el panorama de los Núcleos todavía se ve positivo y el alcalde Naranjo participa en la inauguración de la festividad comunitaria. Sin embargo, los primeros Núcleos que ya vienen funcionando empiezan a manifestar dificultades administrativas de asunción de gastos como el pago de servicios públicos, principalmente.

Previendo dificultades para garantizar la vida de los proyectos, la Consejería asume decididamente, una vez posesionada la consejera Margarita María White, en mayo de 1996, el proyecto de institucionalización de los Núcleos. Se trata de sensibilizar y comprometer al alcalde mismo y sus secretarios con el programa, para garantizar el pago de servicios públicos, la erogación de gastos de mantenimiento y, lo más importante, el sostenimiento de programas sociales en los Núcleos. Por otra parte, también se quiere finiquitar administrativamente el programa, dejándolo instalado en la administración municipal, conforme al propósito inicial.

En la multiplicidad de estrategias, se conforma el Comité Internúcleos, cuya función y propósito es agrupar a todos los representantes de los comités pronúcleo en un espacio que les permita compartir experiencias y fortalecerse en su unión, en especial para enviar una representación al Comité de Seguimiento y Gestión de los Núcleos de Vida Ciudadana. En noviembre de 1996 se había suscrito un acuerdo entre la alcaldía, la Consejería, el sector privado y la comunidad para institucionalizar los NVC, cuya máxima expresión era el Comité de Seguimiento y Gestión, que empezó a sesionar a principios de 1998. Sus estatutos fueron presentados por la Consejería y aprobados por el Comité. Según estos, su misión fundamental era concertar políticas y procedimientos y armonizar las acciones y recursos para garantizar el buen funcionamiento y utilización de los NVC. Sus objetivos eran el fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana locales y la racionalización de los procedimientos de la administración municipal en la construcción, dotación, capacitación y operación del equipamiento público en los barrios de Medellín.

Otra estrategia para lograr institucionalizar los NVC al interior de la administración municipal fue la de posicionarlos como uno de los proyectos del Plan Estratégico de Medellín. Si bien se llevó el modelo a distintos debates y escenarios del Plan, y hubo reconocimiento manifiesto de su valoración, cuando se definieron los cien proyectos del Plan, el proyecto NVC nunca quedó registrado.

Actores y sus acciones

Pero lo curioso de todo esto es una especie de inconsciencia de la administración local con respecto a sus compromisos, una discontinuidad en la memoria de ellos. Tras haber firmado el acuerdo de institucionalización, la dirección de las gerencias sociales contactó desesperadamente a la Consejería con el fin de buscar la manera de no recibir los Núcleos con sus bienes. Planteaba lo costoso que resultaría integrar estos «elefantes blancos» a su administración. Esto implicó para la Consejería demostrar, primero, que el municipio había sido socio de este programa y que había ejecutado el 39% de los proyectos, consistentes en otros componentes relacionados a los Núcleos, tales como construcción de obras de urbanización, liceos, compras de lotes y locales, etc; y segundo, que estos componentes edilicios habían sido construidos en predios del municipio, con su consiguiente autorización.

Nos encontramos ante una lógica central y una lógica local del proyecto. El éxito político de la lógica nacional se corroboraría al rebajarse los índices de violencia, que alteran la vida civil de una ciudad y el equilibrio nacional. La lógica política local busca mantener una competencia electoral. ¿Cuáles son las condiciones contextuales y los actores de este momento del decaimiento de los Núcleos?

Contexto

En 1994 es elegido el Presidente liberal Samper, quien en el embate político sale gravemente herido por su contrincante conservador, al agitar un escándalo relativo a la vinculación de dineros calientes en su campaña política.

En 1995 se eligió como alcalde a un conservador, Naranjo, no bien visto por los empresarios, quienes no lo cuestionan formalmente pero sienten molestias de que provenga de los clubes de fútbol, de los que se ha sospechado que tienen vinculaciones con el narcotráfico. Por tal motivo, hay una mala relación entre los empresarios y el alcalde, ausentándose aquellos del ambiente público. El sector privado resulta, pues, en oposición al alcalde y al Presidente.

Frente a la necesidad de asumir una responsabilidad estatal con respecto a la financiación de las actividades sociales y administrativas de los Núcleos, la nación sigue como imagen garante, pues los rubros ya habían sido aprobados durante la vigencia anterior; ejerce, además, un apoyo moral pues le reporta mantener una buena imagen de la presencia del Estado dentro de las comunidades. Pero en febrero de 1996, la Consejería «extendió su radio de acción a todo el departamento de Antioquia, mediante el Decreto 0304 del 14 de febrero» Consejería Presidencial para Antioquia, 1996, poco antes de que el consejero Iván Darío Cadavid culminara su gestión. Esto obligó a la nación a concluir el centramiento en Medellín y a abrir otros frentes de trabajo en otros territorios. Esta etapa de la Consejería fue resultado de otras condiciones y otros contextos. La génesis de la primera Consejería para Medellín fue muy diferente a la de una segunda Consejería para Antioquia.

El alcalde Naranjo, por su parte, dentro de una visión gerencial empresarial de la ciudad, centra su proyecto en la transformación vial de la ciudad pero desempeña una cordial relación con la Presidencia, su consejería y los NVC, y pone al frente de este tema al secretario de desarrollo comunitario, quien ejerce dentro de las limitaciones de su cartera, asumiendo, con todo, el compromiso con seriedad. Tras inaugurar el Centro de Servicios Básicos de La Esperanza, construido con dineros del municipio, adscribió a este un administrador y asumió su mantenimiento. Allí se desarrolló el proyecto de proveeduría de tenderos para la zona noroccidental y se entregó a la comunidad la administración de este componente.

¿Cuál es el problema que los Núcleos representan? Estos son vistos por la administración como una bomba de tiempo, puesto que van a requerir gastos de mantenimiento, administración y de desarrollo de su componente social. En los planes sectoriales por secretarías estos surgen como un imprevisto, se ven como un programa político de la Presidencia en donde la alcaldía solamente se preocupa por no verse forzada a asumirlo como responsabilidad presupuestal propia.

Algunos de los problemas que se encontraron, además, fueron los de tener que iniciar nuevamente una promoción del programa NVC cada vez que se posesionara un nuevo alcalde; las voluntades y los compromisos adquiridos con anterioridad se desdibujaban. En cambio, con los relevos presidenciales, la Consejería se mantuvo. Solamente en el período Pastrana —1998-2002— esta se dedicó a dar punto final a todos los aspectos administrativos que no se hubieran cerrado.

En síntesis, Ramos y Naranjo asumieron una actitud cooperativa, pero ninguno solidificó la alianza por medio del fortalecimiento de programas sociales complementarios estructurales. En el caso de Naranjo se avanzó en concertar con la Consejería que la Secretaría de Bienestar Social asumiera responsabilidades en la zona nororiental y la Secretaría de Desarrollo Comunitario en la zona noroccidental. De estas dos, la primera, con un secretario de perfil tradicional politiquero, abandonó sus compromisos relativamente rápido. El segundo secretario asumió técnicamente su trabajo y realmente actuó identificado con sus socios hasta el final del período Naranjo, quedando reconocidos sus grandes esfuerzos para ingresar a presupuestos, cosa en la que algunas veces no tuvo éxito.

Las lógicas políticas descansan más sobre la capitalización de votos que sobre los logros programáticos. De esta manera, los alcaldes vieron una ventaja, por una parte, en aliviar su carga con la aparición de la Consejería, con sus programas sociales, y coexistieron diplomáticamente y, por otra, en el entendimiento de que el campo electoral nacional se establecía como otra esfera por fuera del campo electoral local. Si existía una tendencia histórica a tener presidentes liberales, se estaba dando una tendencia histórica a tener alcaldes conservadores.

Pero el punto final en la caída de los Núcleos es la realidad del cese de financiaciones por la nación cuando la Consejería prácticamente desapareció, en el período de gobierno de Pastrana (1998-2002), y quedó sin programas ni promotores, solamente dedicada a cumplir el proceso de cerrar administrativamente esta oficina.

La estrategia de institucionalización de los Núcleos había comenzado a mediados de 1996, con Margarita María Maya. Con ella, el programa fortaleció la identidad y la actividad de las organizaciones, se diseñaron y pusieron en juego alternativas administrativas de los Núcleos, se organizó el Comité Internúcleos el cual mejoraba la organización de todos los NVC de una manera horizontal y se firmó una acta de compromiso interinstitucional para el seguimiento y la gestión de los Núcleos.

El alcalde Naranjo fue quien firmó el Acta de Compromiso de Seguimiento y Gestión de los Núcleos, pero fue al siguiente alcalde, Juan Gómez Martínez —1998-2000— a quien le tocó asumir los compromisos. Presidió la primera reunión del Comité y demostró una actitud positiva, convocando a sus secretarios para que verificaran puntos de articulación con el programa. Finalmente entregó el manejo a su secretaria de Desarrollo Comunitario, quien trabajó de forma comprometida y transparente con el Comité. Mientras hacía esto, buscaba entender la posición que debería tomar la alcaldía. Cuando llegó el momento expuso como criterios del municipio los siguientes:

Desde su posición, el municipio logró enunciar claramente su visión de la distribución de la inversión. Pero su criterio no se puede desvincular de las lógicas de acción y las relaciones unívocas y recíprocas de poder que se traban entre los políticos y su electorado. Una vez analizada esta posición podemos ver cómo la búsqueda de equidad en la distribución de la inversión en los barrios es más política electoral que técnica, puesto que en el fondo lo que propone no es una planeación racional en el espacio y en el tiempo sino defender una equidad simplista, en donde se podría entender que un barrio de estrato alto recibe su parte equitativamente al lado de un barrio de estrato bajo, y que cada barrio debería estar equipado equitativamente. Lo que subyace allí no es una lógica de desarrollo, sino una de cobertura de posibles electores. ¿Pero qué racionalidades podemos identificar en estos procesos?

Racionalidades

En esta fase, la Presidencia continuó manejando una racionalidad instrumental, de variable política. Pero en el transcurrir del tiempo la situación se ha transformado. El proceso ya tiene cierta inercia, pero se le puede sacar ventaja política. Realmente, para el período de Samper, las financiaciones han disminuido. Las gestiones internacionales para obtener dinero no son tan fructíferas como en el período de la consejera Mejía y de Gaviria. Las primeras financiaciones de los Núcleos fueron con dineros de la Agency for International Development (AID) y las embajadas británica y japonesa. En definitiva, Samper hace inversión social nacional, pero en Medellín no la hace propiamente a través de los programas de Consejería. No obstante, el buen posicionamiento local de la Consejería la torna en un vehículo de acercamiento con Antioquia, donde nunca tuvo apoyo político. La estrategia de ampliar la cobertura de la Consejería para todo el departamento de Antioquia, argumentada en la pertinencia de replicar el éxito que se le había reconocido en Medellín, no estuvo motivada por crisis coyunturales como la producida al principio de la década por el narcotráfico. Aunque su estrategia técnica de intervención desde 1996 en adelante fue muy similar a la de los inicios de la Consejería, los problemas a resolver y las urgencias no eran las mismas. La consejera Maya White aplicó la metodología que años atrás había sido aplicada en los foros comunales y municipales, pero a nivel subregional en esta ocasión, y con el nombre de Antioquia Toda Conversando. Los eventos abrieron un espacio de participación en centros de influencia subregional, inscritos en un sistema departamental, ejercicio que se acopló bastante bien a otras experiencias en marcha, como el proyecto asociado al Instituto Nacional de Vias, La mejor esquina de América, que buscaba una salida al mar por el Urabá antioqueño, para la activación de la economía y el beneficio tanto nacional como departamental. Se crearon allí condiciones para desarrollar el Plan Estratégico de Antioquia y se fortaleció el acogimiento de otras propuestas como Antioquia Siglo XXI, proyecto liderado por ProAntioquia, fundación del sector privado para el desarrollo del departamento. Por esta época la experiencia de los Núcleos se replicó parcialmente en el barrio popular La Chinita en Apartadó. En este trabajo no se abordará este caso, puesto que obedece a un contexto muy distinto al de Medellín y sería motivo de la descripción de otro tipo de entorno, lo cual en realidad no arrojaría luces para lo que nos concierne.

El alcalde Juan Gómez quiso llevar a cabo prácticas participativas yendo a los barrios a realizar cabildos públicos, para identificar problemas prioritarios y gestionar soluciones. Nuevamente, al igual que en el período de Ramos, el estilo político de los alcaldes goza de una cierta intimidad que les hace buscar su propio territorio en el ámbito de la intervención y hace que en la cotidianidad se diferencien los espacios con cualquier competencia política. Si bien Gómez compartió algunos espacios con la Consejería, en el caso de los Núcleos no quiso ser heredero de la responsabilidad de un proyecto de otro.

En este caso, el alcalde tiene varios juegos. Se propone ejercer una racionalidad interactiva con las comunidades. El modelo dibuja rasgos del modelo de planificación de la defensoría —advocacy—, en la búsqueda del interés público y en el ánimo de llevar a cabo distintos proyectos de acuerdo con la situación de cada comuna. Los fines se conciertan con la comunidad y los medios ya no son tan importantes como en el modelo instrumental. Pero este estilo fue criticado puesto que los resultados se circunscribían a resolver pequeños problemas puntuales de obras públicas, práctica muy parecida a los clientelismos de vieja data. Es posible que los procedimientos fueran transparentes pero el tipo de práctica resultaba muy superficial en el abordaje de un proyecto administrativo, o sea de un plan de gobierno, convertido en plan de desarrollo.

La Consejería seguía manteniendo su racionalidad equitativa y de defensa de la comunidad al interior del decadente programa de los Núcleos. Su estilo en el ámbito departamental conservaba el mismo espíritu. Pero la racionalidad presidencial, a pesar de ser instrumental, como la de Gaviria, apuntaba a una finalidad más política que social, en especial ante la cerrazón política que Samper encontraba en Antioquia.

Por lo demás, técnicos y comunidad se fueron quedando en sus aspiraciones de empoderamiento de la gente, mientras lentamente se iban cerrando las posibilidades de vida del programa. La comunidad queda a la deriva a la espera de buenos oportunidades para hacer efectiva su participación, o por el contrario, en el ánimo del enfrentamiento y el conflicto con el Estado, posición que no se expuso como planteamiento formal por parte de los líderes, pero que sí figuraba como comentarios. La década se cierra con las mismas confusiones con las que empezó. El narcotráfico rebaja su perfil y su confrontación. La violencia sigue a la orden del día: cambian el contexto y las coyunturas nacionales, pero la cotidianidad es muy parecida, llámese el problema paramilitares, guerrilla o delincuencia. Otra década perdida muestra las debilidades de los modelos interactivos frente a las relaciones de poder.

Relaciones de poder

Se manifiestan como constelaciones circunstanciales que cambian sus focos de brillo en el tiempo y según los vínculos temporales que los dominen. Los discursos son a veces retóricos, demagógicos, o sinceros. Pero el poder no se pone en juego. Los políticos cederán mientras no se afecte su capital de votos y, por ende, la relación de poder que este les concede en la sociedad. El Presidente no arriesga su jerarquía en juegos horizontales e igualitarios. Y finalmente, el fondo de la racionalidad es el poder: el conocimiento técnico no construye el poder; los intereses construyen un conocimiento para su afianzamiento.

Edición del 4-2-2010
<<< Capítulo II. Racionalidad, planificación, conocimiento y poder |Capítulo III. La historia de los Núcleos de Vida Ciudadana| Capítulo IV. La phrónesis, camino para la investigación, camino para la acción >>>

Documentos > Núcleos de vida ciudadana: racionalidades y coyunturas... > http://habitat.aq.upm.es/nvc/aldap_4.html

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