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La ciudad de los ciudadanos
Director:

Agustín Hernández Aja

Equipo redactor:

| Madrid (España), 1997.

<<< 1 La ciudad estructurada. La ciudad de los ciudadanos |2 La dotación como garante de la calidad urbana| 3 Tipología de espacios de ciudades españolas >>>

2 La dotación como garante de la calidad urbana

2.1 Los equipamientos como componente para la cohesión de las dimensiones del Barrio-Ciudad

Los equipamientos juegan un papel de entramado que atraviesa las dimensiones que hemos desarrollado como esos aspectos que permiten determinar el sentido y la naturaleza de los Barrios-Ciudad. Se trata de entender los equipamientos como eje para recomponer o recrear una sociedad articulada que sea germen y sostén de una cultura propia, de un proyecto de vida urbana compartido por la mayoría de los habitantes de estos Barrios-Ciudad.

Interpretando las palabras de los autores del Libro Verde del Medio Ambiente Urbano, la recuperación y compatibilidad de nuestros ámbitos ciudadanos pasa por recomponer la ciudad como proyecto, en el que «la calidad de vida no representa un lujo sino un rasgo esencial».

Se trata por tanto de reconstruir el término calidad de vida en el ámbito urbano, de aportar a todos los ciudadanos un nivel de calidad que garantice, por un lado, la coexistencia de una estructura social diversa, la regeneración permanente de un tejido social, que es fuente de innovación y cultura, y por tanto de riqueza y, al mismo tiempo unos niveles de calidad material y ambiental que den satisfacción al hecho de ser ciudadanos.

Aparece por tanto la necesidad de reconsiderar la misión de los equipamiento colectivos como base de una estrategia de recualificación urbana que obtiene una triple vertiente: los equipamientos como soportes para la articulación urbana, los equipamientos como elementos para la integración social y los equipamientos como vínculo para la vertebración de la comunidad.

2.1.1 Los equipamientos y la articulación física del Barrio-Ciudad

Los equipamientos como espacios, que ejercen una atracción y liberan una irradiación, inducen un trasiego en los ámbitos urbanos que apunta al establecimiento de criterios de accesibilidad y una localización adecuada en el tejido urbano. Los equipamientos indiscriminadamente reagrupados o localizados exclusivamente en los límites del Barrio-Ciudad provocan deseconomías de escala y desequilibrios territoriales que desincentivan su uso a los ciudadanos más distanciados. La distribución de los equipamientos en el espacio debe buscar un equilibrio que se atenga a las funciones de integración y de vertebración que se le asignen. Determinados contenedores polifuncionales (sobre todo los servicios administrativos) precisarán de una cierta centralidad, mientras que los espacios abiertos (parques urbanos) que pretendan ser lugares de confluencia y de uso compartido con otros Barrios-Ciudad, deberán localizarse en los límites favoreciendo la permeabilidad de las fronteras.

Si bien, los contenedores, edificios públicos y los equipamientos de menor umbral de servicio, de carácter más comunitario, deben obtener una orientación en su distribución que por un lado garantice la accesibilidad (que en términos de distancia no debe superar en ningún caso los 400 metros, con el fin de consentir un desplazamiento peatonal de los usuarios), mientras que por otro deben facilitar la confluencia de sectores sociales diversos y la conexión de tramas urbanas diferenciadas. En ese sentido, ofrecen gran potencialidad de uso y convivencia los equipamientos cercanos a los límites o ubicados en ellos, de barrios y vecindarios (como partes coherentes del Barrio-Ciudad), jugando el papel de permeabilizadores de espacios físicos y sociales contiguos.

La calidad del uso en un equipamiento viene dada también por la dignidad de su posición en la trama urbana y la calidad del espacio público sobre el que se sitúa. La inadecuación de los espacios existentes en torno a los edificios públicos subvalora y degrada a los equipamientos que vierten hacia ellos. Es por tanto necesario el diseño urbano de los espacios públicos en torno de los equipamientos de forma que se produzca la recuperación y creación de espacios de calidad que dignifiquen los espacios públicos, creando zonas de estancia y encuentro; considerando este espacio como el auténtico vestíbulo representativo del equipamiento.

La emergencia de las nuevas necesidades derivadas de la crisis ecológica exige nuevos equipamientos que introduzcan un desarrollo integrado acorde con las nuevas orientaciones del medio ambiente urbano y que pretendan ser una respuesta a la crisis ecológica de la ciudad. Se deben contemplar elementos de recuperación ambiental (rehabilitación de edificios abandonados, bordes degradados, regeneración de riberas y fachadas marítimas, depuración y reutilización de aguas residuales, etc.); la reposición del medio ambiente (contenedores para la recogida selectiva de basuras, reciclaje y reutilización); la ampliación del medio ambiente (agricultura urbana y creación de parques forestales abiertos que jueguen el papel de espacios de servicio urbano, con actividades agrícolas y ocio verde); y el conocimiento sobre el medio ambiente (creación de escuelas taller, granjas escuela, huertos de ocio, etc.).

2.1.2 Los equipamientos y la integración social en el Barrio-Ciudad

La potencial atracción del equipamiento queda disminuida por la segregación de las actividades; más bien la complementación armoniosa de ellas puede multiplicar la intensidad de uso. Parece por tanto contradictorio con el ‘instinto de éxito’ exigible a las actuaciones públicas, la realización de equipamientos monofuncionales que parten de la solución de una sola necesidad, produciendo un doloroso efecto de espera-expulsión, durante el antes y el después de la atención o uso, generando una deseconomía funcional en el no aprovechamiento de las sinergias que produciría la suma de distintas actividades en un mismo soporte o la inclusión de éstos en un espacio más amplio.

Además, no todos los grupos y sectores sociales demandan los mismos servicios. La integración desde la complejidad social y bajo el arbitrio del sentido de la coexistencia implica la alteridad, es decir, el reconocimiento y el uso compartido de los espacios colectivos con otros sectores sociales que no son el propio de pertenencia. Los equipamientos deben ser, como plantea Hannerz (1986), «instituciones nodales en los que muchos mundos urbanos se encuentran». Se trataría, en definitiva, de crear espacios «convivenciales», utilizando la terminología de Ivan Ilich (1985) en su libro La convivencialidad, entendidos como espacios de consumo colectivo diversificado con carácter poroso, en contraposición con la impermeabilidad de los funcionamientos en los equipamientos tradicionales, que sólo sirven para un uso y sólo admiten un modelo de gestión que es ajeno al usuario.

Por otro lado, la existencia de nuevas situaciones demandan nuevos espacios y servicios. Entre los sectores que amplían su peso específico en nuestras ciudades se encuentran jóvenes parados y parados de larga duración; es creciente el envejecimiento de la población, la vejez en soledad, los hogares monoparentales (fundamentalmente mujeres con cargas familiares), l os jubilados anticipados fruto de la reconversión industrial, los obreros no especializados con contrataciones temporales; cuyo problema no es tan sólo el de recibir mayor asistencia social que palíe su situación socio-económica, sino también la necesidad por parte de individuos sanos de intervenir en su entorno próximo.

Por un lado persiste la necesidad de equipamientos de corte tradicional basados en la filosofía redistributiva (de los que todavía se pueden encontrar importantes carencias), pero es importante entender también al equipamiento como restaurador social, partiendo de las condiciones y características socio-económicas de los residentes, de los sentimientos de vulnerabilidad social propios de la fragilidad real de determinados colectivos. Cabe plantearse la presencia de equipamientos que generen mecanismos de integración social satisfaciendo necesidades emergentes de colectivos con ciertos grados de exclusión del sistema urbano. Son, por su necesaria emergencia, equipamientos muy singulares y flexibles que favorecen una integración socio-laboral, ocupacional, formativa, etc.

2.1.3 Los equipamientos y la vertebración social en el Barrio-Ciudad

El equipamiento es uno de esos elementos fundamentales que permiten al ciudadano estructurar su conocimiento del entorno urbano y apreciarlo; pero no sólo por su presencia física, su ubicación adecuada, su diseño más o menos singular o su polifuncionalidad atractiva, sino que además debe presentar unos valores añadidos que hagan de él algo inestimable, un símbolo reconocido que tenga una imagen social capaz de influir en los sentimientos de identificación con un lugar y en sus gentes. Ello se consigue cuando un espacio, además de ser colectivo, se siente como propio; sus puertas están abiertas y no es un recinto que muestre actitudes de exclusión o distancia, generando con ello reticencias y desconfianzas en el ánimo de las personas. La clave debe buscarse en el doble papel que los equipamientos deben cumplir: por un lado, la eficacia en la función implícita, pero por otro, la comunicación transversal y multidireccional entre unos usuarios elevados a la categoría de sujetos activos de las actividades y de las iniciativas que desde se allí promuevan.

En este sentido, los equipamientos como nudos potenciales de entramado de las redes sociales pueden cristalizar en su entorno una dinámica de recreación permanente de relaciones sociales, soldando vínculos previos y creando otros nuevos. Este efecto de restauración emocional del equipamiento únicamente puede realizarse desde las redes sociales y sólo se conseguirá mediante la realización de proyectos que tengan en cuenta la otra misión que deben cumplir: la participación de los ciudadanos en el diseño y gestión de los mismos haciéndolos suyos. Sólo desde esa base pueden conocerse en toda su dimensión la emergencia de nuevos problemas y nuevas demandas, así como canalizar las respuestas adecuadas. Por el contrario, la gestión realizada por equipos ajenos a los ciudadanos y a las redes y áreas en las éstos que desarrollan su trabajo, está produciendo una deseconomía en la gestión de los recursos sociales. Los sujetos que asumen responsabilidades de organización y de gestión de los servicios no sólo obtienen la capacidad para reorientar sus necesidades y demandas, sino que también aligeran la carga del gobierno local en particular, y del sector público en general.

En definitiva, no sólo el diseño físico, sino también el diseño de los contenidos y los modelos de organización deben permitir la entrada, el contacto, el encuentro, la estancia, y el voluntariamente ser partícipe o simple espectador; y el modelo de gestión debe ser compartido y debe permitir la apropiación de las entidades ciudadanas del espacio y de las actividades, como mediadores que pueden canalizar la participación y garantizar la calidad y la intensidad de uso de los equipamientos por parte de los ciudadanos.

2.2 El marco del planeamiento urbanístico

El planeamiento no es una estructura autónoma capaz de generar racionalidad por sí misma, sino que es una herramienta para la concreción de las propuestas políticas de los que detentan la representación social, reflejando el pacto más o menos explícito de las relaciones entre los distintos poderes. Por tanto, el planeamiento reflejará aquellos pactos que sobre el medio ambiente, la sostenibilidad o las dotaciones de servicios públicos se hayan dado en la sociedad que lo desarrolla.

En concreto, el modelo de planeamiento urbanístico que conocemos ha adoptado como una de sus características fundamentales la evaluación, determinación y definición de las dotaciones, y en concreto, la consolidación del modelo de equipamientos públicos del estado del bienestar definido en el periodo de la posguerra europea. Este modelo que está aún vigente se considera una conquista social irrenunciable, y muy pocas voces se levantan contra su necesidad, criticándose en algunos casos su gestión, pero nunca la necesidad (salvo casos de liberales patológicos) de la existencia de dotaciones que cubran un conjunto de necesidades vitales para el funcionamiento articulado de nuestras sociedades, desde la movilidad a la enseñanza.

No todas las dotaciones necesitarían ser procuradas por las administraciones públicas. Por ejemplo, en nuestro país, la provisión última del comercio o del empleo, no es de responsabilidad pública, sino que los poderes públicos se limitan a colaborar en su provisión, ya sea mediante políticas activas de ayudas o subvenciones, o mediante políticas pasivas, garantizando la calificación de los suelos necesarios para la instalación de estas las actividades, impidiendo en su caso el cambio de uso.

2.2.1 Las dotaciones como espacio flexible

El planeamiento implica previsión frente a las contingencias del cambio. Esta previsión se pudo hacer durante un corto periodo de tiempo sobre parámetros fijos, en la confianza de un modelo de estabilidad económica y política en el que los objetivos y necesidades de dotaciones y equipamientos eran producto de una cierta proyección de un modelo de cobertura de necesidades desarrollado desde la administración pública.

En estos momentos, el modelo ha cambiado, quebrándose la certeza del crecimiento indefinido y de la continuidad de las estructuras sociales y culturales. Surgen voces que dudan de las posibilidades de solventar las necesidades sociales desde la práctica administrativa, y algunos grupos interesados ponen en duda no sólo las posibilidades de la gestión administrativa, sino también las posibilidades y necesidades de lo público, proponiéndose absorber los pedazos rentables del estado del bienestar dentro del mercado.

Este libro defiende la necesidad de definir y delimitar superficies públicas para la resolución de las necesidades (clásicas y emergentes) de nuestras sociedades, a través de las dotaciones públicas. Sobre unas estructuras urbanas tensionadas en todos sus campos por la exacerbación de las políticas económicas, es necesario generar espacios flexibles que permitan la solución inmediata de los problemas. No parece probable que el mercado sea capaz de generar una red de reciclaje y reutilización próxima a las poblaciones, mientras que sobre los suelos públicos sí se podría realizar. No parece probable que el sector privado genere espacios para la atención de poblaciones marginadas de bajas rentas, mientras que asociaciones sin ánimo de lucro sí lo pueden realizar, si se les ceden los espacios para ello.

En cualquier caso, aparecen múltiples necesidades que demandan suelo o edificios públicos para su satisfacción, desde la cesión del local de la farmacia en un pequeño pueblo, a la cesión de suelo para la realización de viviendas protegidas por cooperativas, o la realización de aparcamientos bajo el viario público. Nunca hizo tanta falta disponer de suelos para la resolución de las necesidades emergentes, que demandan suelos ajenos al mercado, para realizar unas actividades tan imprescindibles como fuera de la ‘rentabilidad’ económica imperante.

Por tanto el planeamiento tendrá como objetivo la obtención de los suelos públicos necesarios para el funcionamiento de la estructura física y social de la ciudad, previendo que, cuanto más indefinida es una situación, más probable será la necesidad de soportes públicos para solucionar problemas aún desconocidos.

Pero no siempre será necesario que la provisión de dotaciones sea realizada sobre suelo público y mediante gestión pública, si definimos tres sectores con capacidad en la provisión de las dotaciones: privado, público y social; y tres escalones en la provisión de las dotaciones: provisión de suelo, programación del servicio y gestión del mismo. Podemos realizar una matriz en la que se recogen las posibilidades de interrelación de sectores y ámbitos.


Cuadro 8: Posibilidades de interrelación de sectores y ámbitos

   Privada Pública Social

Suelo X XXX X

Programación X XXX XX

Gestión X XX XX


Si marcamos en ella el grado de necesidad de la acción de cada uno de los agentes sobre los tres ámbitos, podemos observar que en nuestra propuesta aparece como fundamental la reserva de suelo público para la provisión de dotaciones, entendiendo que los suelos dotacionales privados, e incluso los pertenecientes a asociaciones y fundaciones, están sujetos a las necesidades de la gestión de las empresas privadas o de las fundaciones, no pudiendo impedirse desde los poderes públicos el cese o modificación de una actividad realizada por otros agentes, sujetos a cambios de objetivos en su actividad o en sus necesidades económicas.

En la programación y definición de las dotaciones, la mayor responsabilidad quedará en manos de la administración pública, debiendo diferenciar ésta entre aquéllas cuya provisión se ha decidido garantizar de aquéllas cuya provisión quede en manos del mercado; pero considerando fundamental la participación social en la determinación de las necesidades y las formas de cobertura de una dotación, de forma que se genere un consenso social que garantice la mayor rentabilidad global.

Una vez clarificado el marco de la provisión de las dotaciones, tanto por la existencia de suelos suficientes como por la definición de las necesidades y la determinación de su cobertura, la gestión podría teóricamente distribuirse entre los tres sectores, manteniéndose en cualquier caso una mayor proporción de la gestión pública y el mayor equilibrio posible entre la gestión privada y la social. Pudiéndose producir todo tipo de empresas mixtas y convenios, dentro de un marco de control público con la participación de las poblaciones afectadas.

2.2.2 La determinación de las dotaciones necesarias

Este libro no pretende la determinación óptima de las necesidades de suelo para dotaciones públicas en cualquier espacio y situación, sino que plantea tan solo los mínimos funcionales para las dotaciones determinadas en estos momentos, siendo obligación de los redactores de cada planeamiento y de las administraciones responsables fijar las necesidades de espacios públicos dotacionales de un determinado espacio urbano. Pudiéndose así matizar temporal y funcionalmente el objetivo del cien por cien de suelo público (debido la tolerancia social a la cobertura por dotaciones privadas y a las posibilidades reales de obtención) y fijándose por el planeamiento los plazos de obtención o de adscripción de los suelos a patrimonios públicos a largo plazo.

2.2.3 Los límites espaciales

En cualquier caso este libro sí que realiza una apuesta contundente por la definición de los límites espaciales de las coberturas de las dotaciones públicas, entendiendo como básica la definición del Barrio-Ciudad como el espacio que ha de contener el conjunto de dotaciones básicas para el desarrollo humano. Y rechazando los índices sintéticos que relacionan servicios con ámbitos superiores a la accesibilidad peatonal del ciudadano.

Se propone así una jerarquía urbana a la que corresponderían un determinado nivel de dotaciones y cobertura de éstas, de forma que a su misión de proveedoras de servicio se pueda sumar la de articuladoras de la estructura social y urbana.

2.3 La determinación de las dotaciones en el caso español

En el caso español la administración pública esta dividida en tres niveles: El Gobierno central, las administraciones autonómicas y los ayuntamientos; y, dependiendo del tipo de dotación, varían las atribuciones y responsabilidades de cada una de ellas en la provisión, y por tanto, la capacidad de regulación de las dotaciones. En cualquier caso, los ayuntamientos son las administraciones más próximas al ciudadano, y en el desarrollo de los planes generales de ordenación urbana tienen como atribuciones (según lo fijado en el artículo 3 de la Ley del Suelo de 1992), establecer espacios libres para parques y jardines y señalar el emplazamiento de los centros y servicios de interés público y social, señalando su carácter público o privado. Pero su cuantificación sólo se fija en el Reglamento de Planeamiento para al suelo urbanizable, quedando como única determinación general la dotación obligatoria en la estructura general (artículo 72 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (TRLS.92)) de espacios libres destinados a parques jardines y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante. Los ayuntamientos, por otra parte, tienen definidas en la Ley de Bases de Régimen Local las obligaciones municipales en materia de servicios y dotaciones públicas.

Desde la óptica de la intervención urbanística, existe una triple conjunción de atribuciones, obligaciones y posibilidades de intervención que influyen en la determinación localización y dimensionamiento de las dotaciones.

2.3.1 Normativas sectoriales

Como ya hemos indicado, existe un sinfín de normas, leyes y reglamentos que influyen en la determinación y dimensionamiento de las dotaciones. No todos tienen el mismo rango legislativo, ni abarcan por igual a todos los territorios del Estado, pero en muchos casos puede llegar a ocurrir que una simple instrucción interna tenga una importancia fundamental en la realización de una dotación pública debido a la capacidad real de inversión del organismo redactor. Igualmente, puede ocurrir que presiones sociales y decisiones de carácter político modifiquen los criterios contenidos en determinados reglamentos, localizando equipamientos allí donde en principio no parecía que se pudiesen realizar. En la Parte Segunda: Propuesta de Parámetros dotacionales hemos recogido todas aquellas normativas que determinan las condiciones de las dotaciones.

En cualquier caso, las determinaciones del planeamiento están supeditadas a la intervención de agentes públicos supramunicipales, como podemos ver en el cuadro de inversiones anuales estimadas en el Ayuntamiento de Madrid en el periodo 1985-1990, donde incluso un ayuntamiento como el madrileño sólo aparece como inversor mayoritario en la realización de urbanizaciones (con un 54% de la inversión), representando la inversión directa municipal en equipamiento tan solo el 16% de la inversión total (sin incluir la aportación de suelo).


Cuadro 9: Porcentajes de inversión en espacio público y equipamientos

   Ayuntamiento Comunidad Estado Privados

Urbanización 54%       41%

Equipamientos 16% 22% 62%   

  Educativo 6% 2% 92%   

  Salud 2% 73% 25%   

  Deportivo 21% 71% 7%   

  Asistencial 53% 47%      

  Cultural 20% 7% 73%   


2.3.2 La Ley de Bases de Régimen Local

La Ley de Bases de Régimen Local es de aplicación plena, aunque el campo de competencia definido en ella queda supeditada a lo determinado en el desarrollo de las normativas específicas. Obliga a los ayuntamientos a la prestación o garantía de una serie de servicios, definiéndose como campo de las competencias municipales, entre otras:

En cualquier caso, los municipios, solos o asociados deberán garantizar, dentro de nuestro campo de interés los siguientes servicios:

2.3.3 Regulación urbanística

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 contiene en su articulado en relación con las posibilidades de legislación de las comunidades autónomas preceptos de distinto carácter:

En cualquier caso, el desarrollo de las competencias legislativas en materia de planificación urbanística es aún escaso, y cuando se ha producido, lo ha hecho manteniendo formulaciones muy semejantes a las del TRLS.92. Por tanto, manteniendo las necesarias precauciones, podemos considerar que sus contenidos aún pueden ser generalizables a todo el Estado.

EL Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 fija en su artículo 3 (con carácter supletorio), como finalidades y atribuciones de la legislación urbanística, establecer espacios libres para parques y jardines, y señalar el emplazamiento de los centros y servicios de interés público y social. Considerando por tanto como fundamental la existencia de dotaciones, tanto en la ciudad existente, como en los nuevos crecimientos; fijando condiciones dimensionales y de obtención diferenciadas para el suelo urbano y el suelo urbanizable. El TRSL.92 fija en el artículo 205, con carácter básico, la cesión obligatoria y gratuita de las dotaciones públicas de carácter local incluidas en una unidad de ejecución.

Determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana:

Con carácter supletorio, el artículo 72, fija como determinaciones de los planes generales:

En suelo urbano: En suelo urbanizable, fija como determinaciones de los planes parciales:

Como vemos, existe un diferente tratamiento en la determinación de las dotaciones para el suelo urbano y para el suelo urbanizable, determinándose tan solo para este último parámetros y proporciones. La falta de determinación de parámetros dotacionales en el suelo urbano, puede tener un doble motivo: la consideración de que la ciudad existente esta ya dotada, y que en su caso, las carencias se resolverán por la aplicación de los presupuestos municipales; o un deseo, no declarado, de no producir una distorsión económica en las intervenciones sobre la ciudad existente.

La conjunción de estos tres ámbitos —regulación, calificación y capacidad inversora— produce que la planificación urbanística acabe teniendo en la práctica un papel subsidiario frente a normativas sectoriales de rango inferior, y que usos y costumbres administrativas determinen la realización y localización de multitud de equipamientos públicos, produciéndose una práctica oscura y subjetiva, incapaz de generar una distribución espacial adecuada a las necesidades de las poblaciones a las que debería servir.

Parece necesaria una reposición de la importancia del planeamiento en la determinación y localización de los equipamientos que permita, a través de la gestión de lo local, la participación del ciudadano; y por tanto, eliminar su actual inhabilitación práctica, fruto de la percepción administrativa de la provisión de servicios como una práctica de atención a individuos discapacitados y necesitados de tutela. Se aprovecharían así las dotaciones como base de la articulación física y social de nuestras ciudades.

2.4 La determinación de las dotaciones en el caso europeo

El espacio europeo que conocemos es producto del modelo socialdemócrata de la posguerra europea. Este modelo fue ejecutado mayoritariamente por las administraciones públicas y, por tanto, no fue necesario incluir las dotaciones en leyes o reglamentos, sino que se producían recomendaciones sin obligatoriedad legal, a las cuales la administración ajustaba la producción de las áreas residenciales.Hoy día cualquier intervención se realiza fundamentalmente sobre suelo consolidado y se plantean dudas acerca de la necesidad de unas u otras dotaciones .

La percepción de los problemas de las ciudades europeas nos lleva al estudio de la calidad de los espacios urbanos y, en concreto, de los más vulnerables. Desde este enfoque se llevan a cabo políticas como las enunciadas en Barrios en crisis [Association Internationales pour la revitalisation des Quartiers en Crise, Bruxelles] o La llamada de Lisboa [L'Appel de Lisbonne] en febrero de 1995, en las que el tema esencial sobre el futuro de las ciudades es el mantenimiento de la cohesión social de los territorios urbanos.

La reflexión global lleva a la certeza de que el nivel de prosperidad no puede abordarse a partir de políticas sectoriales clásicas puestas en práctica por los poderes públicos tradicionales según los principios clásicos de la buena administración, sino que cada vez es más necesaria la intervención de manera simultánea de los agentes públicos y privados en diferentes niveles de la organización de la sociedad.

Para la estrategia de las determinaciones de las dotaciones en el caso europeo no existen parámetros concretos, sino que se definen en términos generales, los cuales se desarrollarán en los distintos niveles de actuación por aplicación del principio de subsidiariedad.

En los casos estudiados (Alemania, Gran Bretaña y Francia) no se han encontrado parámetros obligatorios en la realización del planeamiento, si bien en Francia existen ciertas recomendaciones reflejadas en documentos técnicos (recogidas en circulares o las propuestas del Institut d'Amenagement et d'Urbanisme de la Region Île-de-France (IAURP) [Instituto de Acondicionamiento y de Urbanismo de la Región Île-de-France]).

A continuación se detalla el funcionamiento del planeamiento en los mencionados países, recogiendo aquellos parámetros que, aún con carácter orientativo y no legislativo, se han encontrado.

2.4.1 Alemania

Sistema legislativo alemán

El Derecho urbanístico alemán y el español se encuentran constituidos sobre fundamentos distintos. En el caso español el derecho de propiedad del suelo no implica el derecho a edificar, puesto que este derecho lo otorga el plan urbanístico. En Alemania, sin embargo, la propiedad del suelo incluye tal derecho en función de los intereses generales. Este derecho a edificar se encuentra limitado, sin embargo, por los intereses públicos y privados, así como por el respeto al principio de igualdad en el reparto de aprovechamientos urbanísticos que la administración lleva a cabo mediante el plan.

La actuación pública en materia de urbanismo se reduce a los siguientes instrumentos:

La estructura elemental del Estado: los niveles de administración territorial y sus competencias

La República Federal de Alemania es una Federación (Bund) de Estados que se estructura territorialmente en 16 Estados miembros(Länder). El nivel municipal corresponde a los Landkreise y Gemeinden.

La distribución de competencias entre la Federación y los Estados miembros se realiza de tal forma que a estos les corresponden aquellas competencias que no se encuentran expresamente atribuidas a la Federación. Existen algunas materias cuya competencia incumbe a la Federación de manera exclusiva, mientras que en otras la competencia corresponde a los Estados miembros siempre que no exista legislación de ámbito superior.

Las competencias sobre legislación urbanística de las administraciones

La legislación urbanística alemana se divide en dos ramas:

Según el Derecho vigente en el Código Federal de la Edificación [Baugesetzbuch], las competencias en cuanto al control de la actividad urbanística se dividen como sigue:

Las competencias de planeamiento, ejecución y control urbanístico

El municipio cuenta con la competencia de elaborar y aprobar los planes urbanísticos, así como la realización de las reparcelaciones, mientras que a los Estados miembros les corresponden las expropiaciones, el otorgamiento de licencias y las medidas de disciplina urbanística represiva, aunque no es infrecuente que estas competencias se deleguen en los ayuntamientos o en los municipios.

Tipos de planes urbanísticos

Existen dos tipos de planes urbanísticos:

Clasificación del suelo y control de los usos

El Código Federal de la Edificación distingue entre los siguientes tipos de suelo:

En dicho código se clasifican, además, una serie de áreas en las que se encuentran limitados los parámetros máximos de ocupación y edificabilidad:

  1. Colonias. Son asentamientos más o menos agrícolas relacionados con la ciudad. Son zonas residenciales con jardines que en ocasiones pueden ser productivos con una dedicación estimada de media jornada para la agricultura. Tiene una limitación de hasta dos viviendas por edificio. Se admiten pequeños comercios, talleres artesanales, instalaciones dotacionales (religiosas, culturales, deportivas, sanitarias) y gasolineras.
  2. Zonas residenciales exclusivas. Son áreas de uso exclusivamente residencial que pueden admitir pequeñas tiendas y talleres de uso diario, instalaciones dotacionales —religiosas, culturales, deportivas, sanitarias— y pequeños alojamientos —hostales y pensiones—.
  3. Zonas residenciales especiales. Son zonas que tratan de recuperar y preservar el uso residencial frente a otros usos. Se definen como las zonas residenciales exclusivas, pero admitiendo además instalaciones para la administración (como ayuntamientos), gasolineras, y pequeñas industrias no molestas.
  4. Pueblos y zonas mixtas. Se distinguen:
  5. Zonas urbanas. Son zonas consolidadas más o menos centrales. Sirven principalmente para instalaciones de comercio y de la administración, admiten instalaciones dotacionales —religiosas, culturales, deportivas o sanitarias—, quedando relegado el uso residencial.
  6. Zonas comerciales e industriales. Dentro de las cuales se encuentran:

La Ley de Planeamiento de la Edificación establece los parámetros máximos de edificabilidad en distintas áreas de planeamiento, según el cuadro siguiente:

  


Cuadro 10: Parámetros máximos de edificabilidad


Área zonal Índice de ocupación(m2/m2) Edificabilidad(m2c/m2s)

Colonias 0,2 0,4

Residencial exclusivo 0,4 1,2

Residencial especial 0,6 1,6

Pueblos y zonas mixtas 0,6 1,2

Zonas urbanas 1,0 3,0

Zonas comerciales e industriales 0,8 2,4


  

El Código Federal de la Edificación es de rango estatal, pero el planeamiento concreto es competencia propia de los municipios y departamentos, que desarrollan mediante el Plan del Uso de Suelo y el Plan de Edificación.

Estándares urbanísticos de calidad ambiental en leyes, reglamentos o planes o directivas

Están reguladas en el Reglamento de la Edificación [Musterbauordnung] que fija desde la perspectiva que corresponde a las competencias de los Länder los estándares adicionales.

Normativa para la ejecución urbanística

La administración y los propietarios son los encargados, cada uno desde las competencias que le son propias, de ejecutar el planeamiento previsto. A los propietarios les corresponde edificar, mientras que el municipio es el encargado de realizar la urbanización. El municipio ha de costear como mínimo el 10 % de los gastos de urbanización. El resto lo obtiene de los propietarios a través de contribuciones especiales. Entre los costes que el municipio repercute en los propietarios se incluye la obtención de suelo para dotaciones públicas y su primera instalación. Cada propietario, previa obtención de licencia, edifica conforme al plan o la ley.

Los terrenos dotacionales se obtienen por expropiación. No existe obligación de cesión. La valoración responde fundamentalmente al valor de mercado.

Estándares o cánones de cesión, urbanización y edificación

No existen en la legislación alemana parámetros tan concretos como los que se contienen en nuestro Anexo al Reglamento de Planeamiento sobre reservas de suelo para dotaciones. Existen sin embargo gran número de parámetros recomendados por el Instituto Alemán para el Urbanismo [Deutsches Institut Für Urbanistik (DIFU)], de los que seleccionamos a continuación los siguientes:

  


Cuadro 11: Tipología de espacios libres

   Zona de influencia Distancia máxima Tamaño recomendado

Espacios libres relacionados con la vivienda máx. 500 m 5-10 min. a pie 2 ha

Espacios libres relacionados con el barrio máx. 1.000 m 10-15 min. a pie 15 ha

Espacios libres relacionados con el municipio máx. 5.000 m 20-30 min a pie ó máx. 30 min. transporte público 150 ha



Cuadro 12: Parámetros recomendados

Espacios libres 17m2/hab. de espacios verdes (incluso jardines privados y cementerios):
   • 2875 m2/1.000 hab. de campos de deporte
   • 52 m2/1.000 hab. superficie de agua útil al aire libre
   • 15 m2/1.000 hab. superficie de agua útil piscinas cerradas

Viario viario (parámetro longitudinal):
   • 3,9 m/hab. en total
   • 3,5 m/hab. de viario urbano

Equipamiento educativo 21 plazas/1.000 hab. guarderías niños (hasta 3 años)
   81,2 plazas/1.000 hab. escuelas infantiles (3-6 años)
   22 plazas/1.000 hab. colegios (6-15 años)
   72 plazas/1.000 hab. colegios de formación profesional

Equipamiento sanitario 107 camas de hospital/10.000 hab.
   3,3 farmacias/10.000 hab.

Comercio e industria 76 m2/hab.
   10-15 % del suelo para comercio
   3,7 m2/hab. de pequeño comercio
   0,5 m2/hab. de comercios de alimentación

Servicios de la administración pública Superficie útil para administración y servicio público:
   177 m2/1.000 hab.


     

Fuentes documentales:

2.4.2 Francia

Las dotaciones en el sistema urbanístico francés

En Francia, los municipios, departamentos y regiones comparten con el Estado la administración del territorio, constituyendo el marco institucional de la participación de los ciudadanos. El territorio francés es patrimonio común de la nación, donde cada colectividad pública (los municipios, departamentos y regiones) es su gestor y su garante, llevando a una cuasi descentralización del urbanismo en los municipios a través de los Plan d'Occupation des Sols (POS) [Plan de Ocupación del Suelo]. En cualquier caso, se reconoce en la Ley no 91-662 «el derecho a la ciudad» y la necesidad de insertar cada barrio en la ciudad y asegurar la coexistencia de diversas categorías sociales.

Competencias estatales

A pesar de la descentralización casi completa del urbanismo, el Estado se ha reservado los siguientes derechos:

Figuras de planeamiento

El planeamiento en Francia no incluye un horizonte temporal, como en el caso español. El territorio se divide en dos grandes grupos: áreas urbanas (U) y zonas naturales (N), subdividiéndose estos a su vez en distintos grupos. Las figuras de planeamiento son las siguientes:

El desarrollo de los POS se puede realizar a través de la iniciativa pública (mayoritaria), o de la iniciativa privada, desarrollando en su caso los PAZ.La iniciativa pública se realiza a través de las Zones d'Amenagement Concerté (ZAC) [Zonas de Desarrollo Concertado], ya sea en la forma de empresas públicas o mixtas. La iniciativa privada se realiza mediante parcelaciones urbanísticas [lotissements] o por la agrupación de los propietarios en comunidades, las llamadas  Associations Foncieres Urbaines (AFU).

Densidad

La Ley 75-1328 del 31 de diciembre crea el Plafond Legal de Densité (PLD) [Límite Legal de Densidad], que a fin de limitar la densidad y congestión de las áreas urbanas fija en 1 m2/m2 el máximo edificable en cualquier parcela a excepción de París (1,5 m2/m2). Este PLD puede ser incrementado por los municipios desde 1983 a 2 m2/m2 (3 m2/m2 en París).

El Plafond Legal de Densité no dota de ningún derecho, quedando la superficie edificable por los entes privados a lo dispuesto en el Plan d'Occupation de Sols. El PLD es una medida antiespeculativa que actúa como límite de la densidad en una parcela. Su superación da lugar al pago de una contribución o tasa a la comunidad municipal. Sin embargo, el objetivo de limitar la densidad ha fracasado y el PLD se ha convertido únicamente en un elemento recaudador, existiendo multitud de excepciones, tanto por la existencia de edificabilidades anteriores, como por su no aplicación a edificios públicos.

El PLD puede superarse, ya sea por pago de un ‘canon’, que equivaldría a la adquisición de la superficie necesaria para compensar el exceso de edificabilidad; como por concentrar la indemnización de las superficies designadas como públicas.

Suelo para dotaciones

Los POS califican las dotaciones públicas como emplazamientos reservados. Se fija su emplazamiento, superficie, afectación y designación de la autoridad encargada de su adquisición. Los propietarios pueden pedir su adquisición por convenio; y si no se hace en un año, el juez declara la transferencia forzosa. Si sólo se afecta a una parte de la propiedad, se puede acumular el Coefficient d'Occupation de Sols en la misma parcela. Se pueden realizar dotaciones complementarias voluntarias en los lotissement y en las ZAC.

Cesiones

La ley fija como límite de las cesiones de suelo para usos públicos el 10% de la superficie afectada (artículo 332-15 del Código de Urbanismo [Code de l'Urbanisme]). El resto del suelo reservado por el POS deberá ser adquirido por la administración. Para su valoración se toma como valor de referencia el del año anterior a la información pública del planeamiento.

Contribución al equipamiento

Se podrían considerar como ingresos para la realización u obtención de los equipamientos:

Aspectos de calidad fijados en el Code de l'Urbanisme [Código de Urbanismo], 1990

  1. Accesos.

    Según el Reglamento R.111-4, se pueden denegar los permisos de construcción por problemas de accesibilidad y tamaño de las vías. Se definen en el Reglamento urbanístico del POS los Accès et voirie [Accesos y servicios]

  2. Equipamiento comercial.

    La autoridad competente exige como necesarios a este respecto, según el Reglamento R.111-14:

  3. Equipamiento público.

    Los beneficiarios de la construcción no pueden ser sometidos más que a las obligaciones siguientes según el artículo L.332-6.

    Según el artículo L.332-6-1, las contribuciones para la realización de los equipamientos públicos son las siguientes:

    En los ayuntamientos donde esté fijada la TLE, las construcciones existentes son excluidas de su campo de aplicación. El consejo municipal fija el sector, la naturaleza, el costo, los plazos de ejecución y la participación de los constructores. Esta aportación puede ser financiera o en forma de trabajo (artículo L.332-9).

  4. Equipamiento deportivo.

    El decreto D 76-267 de la ley L.318-5 de 25 de marzo 1976 fija las dotaciones de equipamiento deportivo en los desarrollos.

  5. Espacios verdes.

    El permiso de construir puede estar subordinado al mantenimiento o creación de espacios verdes. La autoridad puede exigir la realización de un área de juegos próxima al alojamiento, al servicio de los niños y adolescentes (R.111-7).

    Aunque no tiene valor reglamentario, existe una circular que propone los espacios verdes a inspirar las directrices nacionales y locales de desarrollo (circular del 8 de febrero de 1973).

    El reglamento del POS (R.123-21) puede fijar prescripciones relativas al acceso y al equipamiento. Realizar las prescripciones obligatorias en materia de construcción de áreas de estacionamiento, espacios verdes y áreas de juegos.

Parámetros dotacionales utilizados usualmente

Pese a la no existencia de parámetros obligatorios en la realización del planeamiento, existe una cierta homogeneidad reflejada en reglamentos o documentos técnicos, que recogemos a continuación:

  1. Zonas verdes.

    La circular del 8 de febrero de 1973, aporta los cuadros relativos a la distribución de espacios verdes, dentro del objetivo de obtener 10 m2 de espacios verdes por habitante.


    Cuadro 13: Parámetros recomendados para zonas verdes

       Parámetro de suelo por usuario Parámetro de suelo por habitante

    Jardines infantiles (menos de 4 años) 2m2/usuario 0,20 m2/hab.

    Jardines infantiles (de 4 a 10 años) 8m2/usuario 0,80 m2/hab.

    Áreas de juegos (de 10 a 20 años) 20 m2/usuario 4,00 m2/hab.

    Jardines familiares 0,5 m2/usuario 0,5 m2/hab.

    Jardines de adultos 4 m2/usuario 2,40 m2/hab.

    Áreas para juego libre 4 m2/usuario 4,00 m2/hab.

    Total    11,9 m2/hab.


    El objetivo de los 10 m2/hab. se refiere tan sólo a parques y jardines, no incluye plantaciones de alineación, de acompañamiento de áreas deportivas a otras ni los bosques urbanos o espacios periféricos arbolados, para los que se mantiene un objetivo de 25 m2/hab.

  2. Equipamientos.

    Como ejemplo presentamos las necesidades de equipamiento propuestas por el IAURP en 1974:

      


    Cuadro 14: Parámetros recomendados para equipamientos

    Tipo de equipamiento Habitantes Viviendas Equipamiento Parámetro de suelo por vivienda(m2s/viv)

    Educativo 1.000 300 Escuela primaria y maternal 12,6
       5.000 1.400 Centro de enseñanza secundaria 9
       7.000 2.000 Jardín de infancia 0,5
       10.000 2.800 Guardería 0,75
       16.000 4.600 Centro de enseñanza especializada 0,66
       23.000 6.500 Liceo de enseñanza general 1,92
       50.000 15.000 Escuela industrial 1,41

    Servicios sociales 3.500 1.600 Centro social 1,24
       20.000 5.800 Centro de protección maternal e infantil 0,1
       20.000 5.800 Centro de la tercera edad 1,75

    Sanitario 25.000 7.000 Dispensario de sector 0,25
       50.000 15.000 Centro hospitalario 5,90

    Cultural 5.000 1.400 Biblioteca 0,6
       17.500 5.000 Cinematógrafo 0,4
       50.000 15.000 Teatro y sala de fiestas 1,11

    Servicios básicos 20000 5800 Gendarmería 0,43
       30.000 8.500 Comisaría de Policía 0,07
       35.000 10.000 Oficina de Correos 0,17
       35.000 10.000 Oficina de Hacienda 0,17
       35.000 10.000 Bomberos 0,17
       50.000 15.000 Tribunal de Instancia 0,07

    Comercial 3.500 1.600 Centro comercial de vecindario 4,0
       25.000 7.000 Centro comercial de sector 0,25


      


    Cuadro 15: Equipamientos de Salud, según la norma de 30 de octubre de 1973 y de 4 de febrero de 1975

    Especialidad Camas por 1000 hab.

    Medicina 0,2

    Cirugía 0,2

    Obstetricia 0,5

    Neurocirugía 0,06


      


    Cuadro 16: Equipamientos de la Juventud y de los Deportes, según la circular de 15 de mayo de 1974

    Poblacion Centros de educación física y deportiva Piscinas cubiertas Piscinas al aire libre Actividades físicas al aire libre (m2/hab.) Campos de deporte (m2/hab.)

    10.000 0,37 0,02 0,02 1,85 1,5

    50.000 0,37 0,02 0,03 2,16 1,5

    20.000 0,37 0,02 0,05 2,16 2,0

    10.000 0,37 0,03 0,06 2,16 3,2

    5.000 0,31 0,05 0,08 2,50 4,0

    2.000 0,30    0,12 2,50 4,3

    1.000 0,30       2,50 5,0


      


    Cuadro 17: Equipamiento Educativo, según la Guía de programación funcional para la construcción y equipamiento de escuelas
    Elemento Superficie (2) Unidad Norma

    Aula

    50 Habitación 0,028/alumno

    Aula de ciencia

    75 Habitación 0,046/alumno

    Aula de tecnología

    75/50 Habitación 0,0053/alumno

    Aula de música

    75 Habitación 0,0014/alumno

    Aula de artes plásticas

    75 Habitación 0,0014/alumno

    Entrada

       m2 0,500/alumno

    Sala polivalente

       m2 0,330/alumno

    Aseos

       m2 0,130/alumno

    Patio de recreo

       m2 0,300/alumno

    Comedor

       m2 0,900/alumno


      

  3. Normas sobre plazas de estacionamiento:

Fuentes Documentales:

2.4.3 Gran Bretaña

Introducción general

El sistema legal británico parte de unos principios muy diferentes al de otros países europeos como Francia o España, que pueden resumirse de la siguiente manera:

  1. No existe Constitución ni Declaración de Derecho.
  2. Las decisiones del Parlamento tienen carácter supremo, lo que se traduce en el carácter estatutario de los diferentes niveles de la administración.
  3. Existe discrecionalidad administrativa.
  4. No existe ningún órgano de gobierno a nivel regional salvo las Regional Offices del Gobierno central.

El marco legal de los instrumentos de planificación y gestión urbanística se fundamenta en el Land and Country Act 1947 [Ley de Planificación Territorial y Rural], desarrollado en los siguientes puntos:

  1. Nacionalización del derecho a urbanizar, incluido el cambio de uso.
  2. Extinción del derecho de compensación en caso de denegación del derecho a urbanizar.
  3. Aplicación de la tasa sobre el valor de las plusvalías, inicialmente del 100%, y desde 1986 del 60% del incremento de la plusvalía.

Otra legislación urbanística importante sería:

La concesión de un Planning Permission (PIP) [Permiso para urbanizar], es declarativo del derecho a urbanizar y edificar y no tiene porqué ser el propietario del suelo el que lo haga. El aprovechamiento, la edificabilidad y las cargas impuestas a la urbanización se negocian entre la persona solicitante del PIP y las autoridades locales. No existe ningún valor expectante previo, ni siquiera una localización asegurada.

En suelo rústico, el Local Plan establece la asignación de usos. No tiene características de delimitación del contenido de la propiedad ni garantía de derecho de edificabilidad. Sólo indica la vocación del suelo. La zonificación en usos del suelo de los planes urbanísticos no garantiza ningún derecho de edificabilidad, uso o valor expectante asignado.

Los planes tienen un carácter indicativo y flexible, de contenido orientativo. Carecen de programa temporal y económico-financiero.

El esquema y las características de los instrumentos de planeamiento inglés será el que sigue a continuación:

Gobierno central

El papel del Gobierno central en el planeamiento se estructura en función de dos cometidos fundamentales, a partir de los cuales se establecen toda una serie de organismos encargados de acometerlas, y que son:

  1. Establecimiento de agencias ejecutivas desde dentro y fuera de la maquinaria gubernamental
    1. Agencias externas al Gobierno:
      • English Heritage.
      • English Nature.
    2. Agencias desde el Gobierno [Next Steps Agencies]:
      • Planning Inspectorate [Inspección de Planeamiento].
      • Historic Royal Palace Agency.
      • Historic Scotland.
      • Land Registry [Registro de la Propiedad].
      • Enployment Agency [Agencia de Empleo].
      • Welsh Historic Monuments.
    3. Department of Environment (DoE) [Ministerio de Medio Ambiente].
    4. Department of Transport [Departamento de Transportes].
    5. Department of National Heritage [Departamento de Patrimonio Nacional].
    6. Department of Agriculture [Ministerio de Agricultura.]
  2. Promoción de las autoridades locales como habilitadores/promotores más que como proveedores de servicios.

Durante la vigencia del Acta de 1947, la Secretaría de Estado para el Medio Ambiente, que depende del Departamento de Medio Ambiente, era la encargada de asegurar la consistencia y continuidad en el marco de una política nacional respecto a los usos del suelo y desarrollo del planeamiento. Esta idea continúa en al actualidad y esta secretaría tiene amplios poderes a la hora de realizar órdenes y regulaciones. De igual forma, el Departamento de Medio Ambiente tiene la última palabra en cuestiones relacionadas con el planeamiento, sujeto al control del Parlamento como consecuencia de su carácter estatutario. Si bien, en la mayoría de los casos, las decisiones tienen un efecto inmediato. Esta legislación abarca desde órdenes de usos del suelo a desarrollos generales. El poder que puede ejercer sobre las autoridades locales es importante, y así pueden suplantar a las autoridades locales en la realización de un plan si éstas fallan; o bien, requerir de éstas la modificación de un plan. En general, podemos decir que las competencias del Gobierno central se resumen en lo siguiente:

  1. Asumir los poderes de la autoridad local por defecto de un plan.
  2. Solicitar modificaciones en los planes o incluso exigir su realización.
  3. Modificar e incluso revocar permisos concedidos por la autoridades locales.
  4. No será de su competencia decidir sobre temas de planeamiento detallado, ya que es competencia de las administraciones locales.
  5. Coordinar el trabajo individual de las autoridades locales y armonizarlas con las políticas globales gubernamentales.
  6. Caracterizar el sistema de planeamiento de tal manera que las políticas gubernamentales deben trasladarse y reflejarse en las decisiones concretas; y de igual forma, una acumulación de decisiones pueden producir el cambio de algunas de estas políticas.
  7. El Departamento de Medio Ambiente (DoE) actúa con una capacidad cuasi judicial como consecuencia de la vaguedad de las políticas en planeamiento, lo que le convierten en un árbitro entre la administración local y los tribunales.
  8. En el caso de una apelación por la denegación del permiso para urbanizar, la Inspección del Planeamiento (agencia que depende del DoE), atenderá dicha apelación, y la Secretaría de Estado será la responsable final de la decisión, ante la cual no hay apelación posible.

Autoridades locales

En los últimos años, han pasado de ser las principales proveedores de servicios a ser los responsables de asegurar su provisión. Se encargarán, además, de fijar los estándares urbanísticos.

Desde la abolición del Great London Council en 1986, los municipios [borough] se han convertido en las únicas autoridades de ámbito local con responsabilidad en el planeamiento. Cada borough elaborará un Plan Único de Desarrollo [Unitary Development Plan] con la ayudad de un Comité Asesor del Planeamiento [Statutory Joint Committe]. Dicho comité, como el London Planning Advisory Committe, tiene además competencias en temas como la explotación de recursos mineros y las autopistas.

La ley Local Goverment Act de 1972 establecía un sistema de ‘doble lazo’ entre los condados y los distritos, que implicaba un reparto de las competencias y el control en el planeamiento. Inglaterra está dividida en 39 condados [counties], 264 distritos [district] y 6 áreas metropolitanas [metropolitan county councils]. Gales está dividida en 8 condados y 37 distritos, sin ninguna área metropolitana.

Los counties tenían la responsabilidad de elaborar unos planes de estructura que sirviesen de marco común a los desarrollos locales de los distritos, consultar en materias comunes, determinar mayores controles en el planeamiento, y gestionar la educación, los servicios sociales y las bibliotecas.

En las áreas metropolitanas las competencias en educación, servicios sociales y bibliotecas correspondían a los distritos metropolitanos, que siempre podían ejercer más funciones que los no metropolitanos. Algunos servicios (parques, museos, piscinas) son competencias tanto de los counties como de los districts al igual que el tema de las autopistas donde se encuentran divididas las competencias. Por el contrario, la vivienda es competencia de los distritos aunque los counties se reservan cierto poder en ello.

En los condados no metropolitanos [shire counties], la función del gobierno local estaba dividida, aunque desde 1974, el control sobre el planeamiento local se había decantado por los distritos. Los condados realizarían los planes de estructura y algunos planes locales. En la práctica, los planes de estructura formaban el único marco de control en la gran parte de los condados donde los planes locales no se habían realizado. Desde 1991 (Planning Compensation Act 1991) los condados han recuperado el control del planeamiento, así como de los recursos mineros y de los residuos. En el terreno del turismo, el desarrollo económico y los aparcamientos disuasorios [off-street parking], la responsabilidad está dividida entre counties y districts. Los planes locales serán competencia exclusiva de los distritos no metropolitanos, así como el control del desarrollo, el control de la edificación, la vivienda, y los parques, espacios abiertos y campos de juegos.

En 1986, el gobierno de Margaret Thatcher abolió el Great London Council y los metropolitan county councils. Se argumentó para ello la falta de eficiencia de los mismos, a lo que se sumaban las escasas funciones prácticas y el alto coste de su mantenimiento. Desde ese momento, los 36 municipios metropolitanos y los 32 municipios londinenses [London boroughs], junto con la ciudad de Londres, pasaron a depender de un sistema con una única autoridad . Las funciones transferidas a estos distritos unitarios incluyen autopistas y gestión del tráfico, minerales, regulaciones sobre vertidos y basuras ,deportes, edificios históricos, ocio, garajes, anillos verdes, asentamientos gitanos, y fundamentalmente, la ordenación del territorio. La mayor dificultad está en la necesidad de crear un plan estratégico como sustituto de los antiguos planes de estructura de los condados metropolitanos, que además coordine los planes de cada una de las nuevas unidades.

En resumen, desde finales de los años 80 (Local Government Act 1988), los servicios, la responsabilidad y el poder de las autoridades locales han sido sistemáticamente recortados. Su nuevo papel se asemeja más al de un intermediario [broker] entre las políticas estatales, las necesidades y las demandas locales, y los proveedores de estos servicios. Este papel de la autoridades locales queda reflejado en el documento Compulsory Competitive Tendering (CCT). Así, las principales funciones de los gobiernos locales quedan establecidas en:

Parish, Community y Town Councils

En el último escalón de la división administrativa , se sitúan las parroquias [parishes] o sus equivalentes, en un total de 12.000 aproximadamente en toda Gran Bretaña. Muchas de estas pequeñas unidades están representadas por una parroquia, comunidad o consejo de la ciudad. No forman parte de la estructura local del gobierno, y tienen un papel muy limitado.Sin embargo, juegan un importante papel en el proceso de participación democrática en las áreas rurales y pequeñas ciudades. De las 12.000 parroquias, unas 10.200 tienen una población inferior a 48700. Éste es el caso, por ejemplo, la parroquia de Blackwell.

En 1972 se posibilitó la creación de nuevas parishes en aquellas áreas, en su mayoría urbanas, donde no existiesen. La realidad es que no se ha constituido ninguna. Sin embargo, se han formado muchos consejos vecinales no estatutarios en amplias zonas de Inglaterra.

Las funciones estatuarias de los parishes son muy escasas y están compartidas con los distritos. Incluyen la gestión del loteo de los jardines y algunos espacios libres, la iluminación y mantenimiento de los caminos peatonales [footpaths] y la elección de un responsable de las escuelas locales. Es importante también su derecho a ser consultados para la aplicación del planeamiento en sus áreas. En Inglaterra y Gales, los councils varían en población (500 a 20.000 habitantes), fondos económicos y actividad.

Los parámetros en el planeamiento inglés

La tendencia en Inglaterra, según algunos autores como Stroker (1991), es hacia un sistema centralizado, con la consiguiente disminución del papel de las autoridades locales. Al contrario sucede que en el resto de Europa, donde parece existir una tendencia a la descentralización y la autonomía local. Paradójicamente, se ha producido un total desinterés por el tema de los estándares, tanto a nivel estatal como local. Se trataría de una competencia de las autoridades locales que no ejercen en la mayoría de los casos.

En décadas anteriores (40-70), el tema de los parámetros urbanísticos fue algo prioritario y dio lugar a abundante información sobre ellos, desde manuales a documentos estatales. Las competencias estatales sobre dotaciones y equipamientos alcanzan a diferentes organismos y diferentes niveles:

En general se puede concluir diciendo que la imagen actual de las ciudades inglesas es fruto de las políticas anteriores a los años 80, en los que el Estado realizó fuertes inversiones en la construcción de la ciudad, y prácticamente la totalidad de los nuevos desarrollos fueron realizaciones públicas. Además, el Estado partía de modelos totalmente diferentes a los actuales: el modelo del bienestar frente a los actuales planteamientos, que parten de la idea del mercado y de la rentabilidad de los equipamientos y las dotaciones. En cualquier caso, es importante destacar la importancia que en toda Gran Bretaña tiene el asociacionismo, y que permite una mayor participación de los ciudadanos en las decisiones. Por otro lado, se está asistiendo en el país a la irrupción de un cada día más numeroso cuerpo de planificadores intermediarios entre la Administración y los promotores privados, ya que al carecer de parámetros reguladores, las decisiones están sujetas a procesos de negociación. Este último punto está llevando a un nuevo replanteamiento del propio sistema debido al aumento de los gastos de los municipios durante los últimos años.

Fuentes documentales:


Edición del 14-11-2013
Documentos > La ciudad de los ciudadanos > http://habitat.aq.upm.es/aciudad/lista_2.html   
 
Ciudades para un Futuro más Sostenible
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