4.2 Indicadores de referencia

Aunque siempre se han utilizado variables para evaluar el éxito o fracaso de los planes y políticas, en los últimos años se ha afianzado con fuerza el término indicador, con él parece que buscamos determinar con mayor precisión el resultado de nuestras acciones sobre los nuevos campos que se han encontrado críticos, como el medio ambiente o la cohesión social. El término indicador viene a representar de manera simplificada una situación compleja, permitiendo valorar su evolución a lo largo del tiempo o su comparación entre espacios o estructuras diferentes. Un indicador es una variable que supera su valor neto para representar una realidad más compleja pero que debe de ser fácilmente comprensible y evaluable por la totalidad de los ciudadanos.

En cualquier caso un indicador es contextual, depende de lo que se quiera, o pueda, medir. En nuestro caso contamos con los indicadores elaborados por 30 municipios y aunque homogenizados, sólo se refieren a sus propias necesidades y objetivos; podría ocurrir que no incluyesen temas fundamentales en la sostenibilidad local. Por todo lo anterior decidimos dotarnos de unos indicadores de referencia con los que comparar las propuestas analizadas.

Para determinar los temas de referencia hemos elegido un número limitado de propuestas: dos de la Unión Europea, la propuesta de indicadores liderada en España por el Ministerio de Medio Ambiente, y una referencia de las propuestas de los grupos ecologistas españoles.

La elección de estos organismos se hizo por distintos motivos. El VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente (2002), representa la dimensión ambiental de una estrategia comunitaria para lograr la sostenibilidad.

Por su parte el Proyecto Piloto de Indicadores Comunes Europeos está dirigido a establecer un sistema común de evaluación y medición de las condiciones de sostenibilidad local para el ámbito europeo.

Ya en el ámbito nacional se optó por el Tronco común de indicadores ambientales, con el cual se pretende consensuar una familia de indicadores con todas la comunidades autónomas, para contar con un conjunto que nos permita comparaciones entre distintos municipios.

Por último, en el texto 225 Medidas para el desarrollo sostenible distintas agrupaciones ecologistas de carácter independiente plantean una alternativa a la estrategia española en lo que al desarrollo sostenible se refiere.

De entre todos los indicadores o acciones a las que pueden asociarse indicadores, hemos elegido aquellos asociables a las responsabilidades municipales, y los hemos asociado a nuestros campos e indicadores básicos.

4.2.1 VI Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente

La Unión Europea aprobó, el 22 de julio de 2002, su sexto programa de acción en materia de medio ambiente, sus objetivos son: «Definir las prioridades y objetivos de la política medioambiental de la Comunidad hasta y después de 2010 y detallar las medidas a adoptar para contribuir a la aplicación de la estrategia de la Unión Europea en materia de desarrollo sostenible».

El nuevo programa plantea que es preciso superar la estrategia estrictamente legislativa para crear un enfoque estratégico. Este enfoque deberá utilizar diferentes instrumentos y medidas para influir en la toma de decisiones de las empresas, de los consumidores, de los políticos y de los ciudadanos, determinando 10 estrategias prioritarias y 4 ámbitos en los que se centran las prioridades que debe de afrontar la comunidad: Cambio Climático; Naturaleza y Biodiversidad; Medio Ambiente, Salud y Calidad de Vida; Recursos Naturales y Residuos, todo ello en el marco del refuerzo de la posición de la Unión Europea en el mundo y la elaboración de políticas sobre la base de la participación y de conocimientos sólidos.

Los campos prioritarios están subdivididos en objetivos y se les asignan actuaciones prioritarias concretas. El programa plantea como metas cuatro grandes apartados que se definen como estrategias temáticas:

• Cambio Climático
• Naturaleza y Biodiversidad
• Medio ambiente, Salud y Calidad de Vida
• Gestión sostenible de los recursos naturales y residuos.

Estas estrategias temáticas «deberían desarrollarse y ponerse en práctica en estrecha consulta con las partes pertinentes, como las ONG, la industria, otros interlocutores sociales y las autoridades políticas» y deberían presentarse al Parlamento Europeo y al Consejo en el plazo de tres años.

Estrategia temática del cambio climático

Como metas establecidas dentro de la estrategia del cambio climático se aspira a estabilizar las concentraciones en la atmósfera de gases de efecto invernadero en un nivel que impida la interferencia antropogénica peligrosa en el sistema climático, y conseguir un aumento máximo en la temperatura del planeta de 2ºCelsius con respecto a los niveles preindustriales y una concentración de CO₂ inferior a 550 ppm.

Como objetivos se fijan la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto en 2002 y el cumplimiento de su compromiso de reducir las emisiones en un 8% durante el periodo 2008-2012 con respecto a 1990; el logro en 2005 de progresos demostrables en el cumplimiento de compromisos del Protocolo de Kyoto; y por último propugnar un acuerdo internacional sobre objetivos de reducción más estrictos para el segundo período de compromiso previsto en el Protocolo de Kyoto. Las actuaciones prioritarias para lograr dichos objetivos serán la aplicación del Protocolo de Kyoto; la reducción de gases de efecto invernadero en el sector energético; la reducción de gases de efecto invernadero en el sector de los transportes; la reducción de gases de efecto invernadero en la producción industrial; y la reducción de gases de efecto invernadero en otros sectores.

Estrategia temática en naturaleza y biodiversidad

Los fines establecidos en esta temática pretenden proteger, conservar, restaurar y desarrollar el funcionamiento de los sistemas naturales, los hábitat naturales, y la flora y la fauna silvestres, con el fin de detener la desertización y la pérdida de biodiversidad, y en particular la diversidad de recursos genéticos, tanto en la Unión Europea como en el mundo.

Los objetivos prioritarios son detener el deterioro de la biodiversidad en el 2010, atenuando el impacto de las especies y genotipos exóticos invasivos; proteger la naturaleza y biodiversidad de la contaminación perjudicial y asegurar su recuperación; conservar, restaurar y utilizar de manera sostenible el medio marino, costas y humedades; conservar y restaurar zonas de importante valor paisajístico, incluidas zonas cultivadas y sensibles; y conservar las especies y hábitat e impedir la fragmentación de éstos.

Como actuaciones prioritarias se tomarán medidas en distintos campos: biodiversidad; prevención de accidentes y catástrofes; protección del suelo; gestión de industrias extractivas; integración del valor paisajístico; integración del desarrollo rural y agricultura sostenible con la biodiversidad; conservación de los ecosistemas marinos; estrategias forestales de protección de los bosques; y organismos modificados genéticamente.

Estrategia temática en medio ambiente, salud y calidad de vida

La meta de esta estrategia temática es contribuir a un alto nivel de calidad de vida y bienestar social proporcionando un medio ambiente cuyos niveles de contaminación no sean perjudiciales ni sobre la salud humana ni para el propio medio, fomentando el desarrollo sostenible.

Los objetivos que se tienen son la comprensión de las amenazas al medio ambiente y la salud humana, para tomar medidas para su reducción; el enfoque integrado centrado en las zonas urbanas para mejorar la calidad de vida; procurar que los productos químicos sólo se produzcan y utilicen de forma que no generen repercusiones negativas en la salud y el medio ambiente; sustituir productos químicos peligrosos por productos químicos seguros o tecnologías alternativas; establecer un uso más sostenible de los plaguicidas así como una importante reducción global de los riesgos; lograr niveles de calidad de las aguas subterráneas y superficiales que no den lugar a riesgos o efectos significativos en la salud humana; lograr niveles de calidad del aire que no den lugar a riesgos o efectos negativos significativos en la salud humana y el medio ambiente; y reducir el número de personas afectadas por niveles medios de ruido prolongado, en particular los de tráfico.

Se tomarán medidas de carácter prioritario en los siguientes ámbitos: los programas de investigación y de conocimiento científico; la utilización de productos químicos; la utilización sostenible de plaguicidas; productos químicos y plaguicidas; el uso sostenible y calidad elevada del agua; la calidad del aire; las emisiones de ruido; y el medio ambiente urbano.

Estrategia temática en recursos naturales y residuos

Las metas establecidas abarcan la eficiencia de los recursos y gestión de los mismos y de los residuos para asegurar modelos de producción sostenibles, disociando el uso de recursos, la generación de residuos y la tasa de crecimiento económico; y buscan garantizar que el consumo de los recursos, renovables y no renovables no exceda la capacidad de absorción del medio ambiente.

Los objetivos de esta estrategia temática parten de garantizar que el consumo de recursos y sus efectos no superen el umbral de saturación del medio ambiente; la reducción global de los volúmenes de residuos generados, mediante estrategias de prevención de producción de residuos; la disminución de la cantidad de residuos destinados a la eliminación y del volumen de residuos peligrosos producidos; así como fomentar la reutilización de los residuos que se sigan generando.

Las actuaciones prioritarias en dicho ámbito serán: gestión y uso sostenible de recursos; prevención y gestión de residuos; reciclado de residuos y revisión de la legislación sobre residuos.

Estrategia del VI Programa de Acción Comunitaria en relación a nuestras categorías

Los indicadores de las anteriores estrategias se pueden relacionar directamente con las categorías e indicadores básicos que habían nacido de nuestro estudio sobre los indicadores municipales. De esta forma, en el cuadro 68 se mencionan los indicadores establecidos por el VI Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente en relación con los distintos indicadores básicos.

El área temática de medioambiente se convierte en la más relevante dentro de este campo de estudio al desbancar a las áreas de economía y urbanismo, y ser muy superior a la social.

4.2.2 Indicadores Comunes Europeos

Los indicadores comunes europeos forman parte de una contribución del grupo de expertos en medio ambiente urbano a la Campaña Europea de Ciudades Sostenibles y a la Tercera Conferencia Europea sobre Ciudades Sostenibles celebrada en Hannover en febrero del 2000, y surge del interés de la Unión Europea de proporcionar a las autoridades locales «información objetiva y comparable sobre los progresos en materia de sostenibilidad en toda Europa» proporcionando un conjunto de indicadores integrados que reflejan las interacciones de los aspectos medioambientales, económicos y sociales.

A la vez que dota a las autoridades locales de indicadores normalizados servirán de instrumento de evaluación de iniciativas como el Premio europeo a la ciudad sostenible, proporcionando una información comparable que permita medir progresos y determinar las tendencias. Se compone de indicadores principales (obligatorios) y adicionales (voluntarios).

Indicadores principales (obligatorios)

• Satisfacción de los ciudadanos con la autoridad local
• Contribución local al cambio climático local
• Movilidad y transporte de pasajeros
• Existencia de zonas verdes públicas y de servicios locales
• Calidad del aire en la localidad

Indicadores adicionales (voluntarios)

• Desplazamientos de los niños entre la casa y la escuela
• Gestión sostenible de la autoridad local y de las empresas locales
• Contaminación sonora
• Utilización sostenible del suelo
• Productos que fomentan la sostenibilidad

Podíamos definirlos como unos indicadores de tipo complejo, ya que buscan atender a más de una dimensión de las necesidades de los ciudadanos y entre los diez abarcan multitud de ellas. Cada indicador se refiere al menos a tres de seis principios de sostenibilidad: igualdad e inclusión social; economía local; protección del medio ambiente; gobierno local, asignación de competencias, democracia; relación local, global y por último, patrimonio cultural, calidad del entorno arquitectónico.

4.2.3 Tronco común de indicadores ambientales

La propuesta de ámbito nacional más interesante se recoge en el Tronco común de indicadores ambientales realizado por el Ministerio de Medio Ambiente en colaboración con las comunidades autónomas. Tiene su origen en el interés del ministerio en consensuar un tronco común de indicadores con todas la comunidades autónomas, con el fin de disponer de un conjunto de indicadores que permitiese la comparabilidad de éstos. El proceso de consenso en la selección de indicadores se produjo dentro del grupo de usuarios de la Red Europea de Información y Observación del Medio Ambiente (red EIONET). El resultado fue una lista de indicadores, dividida en lista ambiental (60 indicadores) y lista de integración (27 indicadores).

Se trata de un conjunto de indicadores claramente escorados hacia el área medioambiental a los que se han sumado algunos indicadores de otras áreas al efecto de poder caracterizar la estructura socioeconómica o la situación de algunos sectores que se estiman clave. Consiste en una lista, desarrollada por técnicos en medio ambiente, que podríamos calificar de indicadores imprescindibles, pero que en su desarrollo no ha tenido ninguna relación con los ciudadanos. Su objetivo es el de disponer de datos fiables de los campos que se han consensuado como críticos.

Los indicadores ambientales suponen el 69% del total y están divididos en 9 áreas. Naturaleza, es la que tiene un mayor peso relativo con 14 indicadores, se divide en 3 sub-áreas: especies, hábitat, y bosques. Aguas, es la segunda en importancia con 12 indicadores y se divide en 2 sub-áreas: calidad del agua y recursos hídricos. La tercera es Costas y Medio Marítimo, con 8 indicadores. Aire, tiene 6 indicadores y se encuentra dividida en cuatro sub-áreas: calidad del aire, cambio climático, acidificación y agotamiento de la capa de ozono. Medio Ambiente Urbano, dispone de 6 indicadores. Residuos, es la sexta con 6 indicadores. Suelo, tiene 4 indicadores y se divide en 2 sub-áreas: suelos contaminados y degradación del suelo. Y en último lugar, en función del número de indicadores propuestos, tenemos Ruido y Accidentes y sustancias químicas, con 2 indicadores cada uno.

Los indicadores socio-económicos y sectoriales, están divididos en 7 áreas. Transporte y Agricultura aparecen con 6 indicadores cada una. A continuación aparece Producto Interior Bruto con 5 indicadores. Con 3 indicadores cada una aparecen Energía, Gasto en Medio Ambiente y Turismo. Finalmente encontramos Industria con 1 sólo indicador.

4.2.4 La propuesta de los grupos ecologistas

En el año 2002 Ecologistas en Acción, Greenpeace, SEO y ADENA, elaboraron un documento alternativo a la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible, llamado: 225 Medidas para el Desarrollo Sostenible, en el documento se determinan 15 áreas temáticas principales y se proponen 225 medidas concretas y 132 indicadores para analizar su desarrollo.

Las áreas temáticas propuestas por los grupos ecologistas son: Bosques, Agricultura, Educación e investigación, Pesca, Turismo, Cambio climático, Ordenación del territorio, Residuos, Agua, Conservación de la biodiversidad, Cooperación internacional, Energía, Participación y sensibilización social, Producción industrial y Transporte.

Si ordenamos las áreas según el número de indicadores que proponen tendríamos la siguiente distribución: En primer lugar aparecen los Bosques con 11 indicadores. Con 10 indicadores cada una aparecen cuatro áreas, Agricultura, Educación e investigación, Pesca y Turismo.

El segundo paquete lo formarían las áreas de Cambio Climático, Ordenación del Territorio y Residuos con 9 indicadores. Seguidos de otro grupo de seis áreas con 8 indicadores, Agua, Conservación de la biodiversidad, Cooperación internacional, Energía, Participación y sensibilización social y Producción industrial. Apareciendo en último lugar por el número de indicadores propuesto Transporte con 6 indicadores.

Las áreas propuestas por los grupos ecologistas no son exclusivamente naturalistas y tratan temas como la sostenibilidad o la participación, la educación y la cooperación internacional. Se trata de unos indicadores propios de una organización con gran capacidad de análisis y conocimiento de los problemas reales y que buscan la institucionalización de medidas para revertir el proceso, cada vez más acelerado, de destrucción del medio ambiente y las culturas y sociedades que sustenta.