1 Metodología

1.1 Selección de casos

Desde la redacción de la Carta de Aalborg en mayo de 1994 y hasta junio de 2002 un total de 409 municipios, 15 mancomunidades, 10 diputaciones y 1 comunidad autónoma habían rubricado la misma. Por tanto es de esperar que hayan comenzado a realizar acciones y proyectos para desarrollar sus objetivos, así como a elaborar un conjunto de indicadores para conocer mejor sus campos críticos. Dado lo amplio del universo del estudio se decidió reducir el conjunto a una selección del total de los municipios firmantes atendiendo a una serie de características: rango de población, representatividad de las comunidades autónomas y los municipios, equilibrio provincial y la existencia de contacto.

Los datos manejados para la selección provinieron de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) que nos proporcionó un listado de municipios firmantes de la Carta de Aalborg a fecha de junio de 2002 y del censo de municipios en enero de 2001, del Instituto Nacional de Estadística (INE).

Selección según el rango de población

Para la selección según el rango de población se establecieron los siguientes cortes:

• Población inferior a 1.000 habitantes (65 firmantes).
• Población comprendida entre 1.000 y 5.000 habitantes (109 firmantes).
• Población comprendida entre 5.000 y 10.000 habitantes (62 firmantes).
• Población superior a 10.000 habitantes (165 firmantes).

Se encuestó a los 165 municipios de más de 10.000 habitantes y una muestra de los de menor entidad:

• 5 municipios, de 65 firmantes con población menor de 1.000 habitantes.
• 10 municipios, de 109 firmantes cuya población está comprendida entre 1.000 y 5.000 habitantes.
• 10 municipios, de 62 firmantes cuya población está comprendida entre 5.000 y 10.000 habitantes, de los que uno resultó estar incluido en una mancomunidad, viéndose reducida la muestra a 9.

Por otro lado se optó por llevar a cabo el estudio sobre la totalidad de mancomunidades, diputaciones y comunidades autónomas que nos constaba habían firmado la Carta de Aalborg con fecha anterior al inicio del estudio. Por tanto, el estudio se realizó sobre 189 municipios, 15 mancomunidades, 10 diputaciones y 1 comunidad autónoma.

Selección en función de la comunidad autónoma

El cuadro 1 permite comparar los municipios firmantes con los seleccionados. Se decidió mantener la mayor representatividad posible por comunidades y provincias (manteniendo al menos un municipio de cada una de ellas, siempre que fue posible). El resultado de la selección suponía encuestar al 46% de los municipios firmantes, que representarían al 95% de la población que ha firmado la Carta de Aalborg, usando los datos del Censo de Población y Vivienda a 1 de noviembre de 2001.

1.2 Formulario de la encuesta

El universo de la encuesta fue el de los municipios españoles firmantes de La Carta de Aalborg, por lo que no nos dirigimos a otros municipios que pudiendo tener iniciativas ambientales en marcha no la hubieran firmado. Los firmantes son mayoritariamente ayuntamientos, aunque también lo han hecho mancomunidades, diputaciones provinciales y una comunidad autónoma (la Comunidad Foral de Navarra). En cualquier caso la encuesta fue diseñada y dirigida a los municipios, aunque también se envió a las otras entidades firmantes de la Carta.

La encuesta fue elaborada para el presente trabajo, aunque se consultaron otras similares. El objetivo principal de la misma fue recopilar información sobre las iniciativas desarrolladas en el contexto de la firma de la Carta de Aalborg, intentando conocer la existencia y estado de la iniciativa, el modo de desarrollo de ésta dentro del ayuntamiento (líder del proceso, implicación de otras entidades dentro del proceso, etc.); así como otros aspectos que consideramos importantes en su desarrollo: mecanismos de participación ciudadana, metodología utilizada, difusión y presupuesto. Junto a esto, también se encuestaba sobre la visión que se tiene de la utilidad de indicadores elegidos.

Fue contrastada con miembros del Comité Habitat Español, la FEMP, y funcionarios del Ministerio de Fomento y del Ministerio de Medio Ambiente.

Descripción de la encuesta

La encuesta[1] se encuentra encabezada por un cuestionario de identificación, que incluye el nombre del municipio, la comunidad autónoma, la provincia, el número de habitantes y la fecha de la firma de la Carta de Aalborg. A continuación se incluye la identificación de la persona que responde a la encuesta (nombre, cargo y forma de contacto), así como la fecha en la que fue realizada, en las páginas siguientes se desarrollan diez apartados.

En el primer apartado se pregunta sobre la existencia, o no, de algún tipo de iniciativa, buscando explicitar el tipo de iniciativa desarrollada, en desarrollo o en proyecto. Como tipos de iniciativas se escogieron la Agenda 21, la ISO 14.000, el Plan Ambiental y la Auditoría Ambiental, incluyendo un apartado para otros tipos de iniciativas. También se pedía la fecha de inicio y final de la misma.

Un proceso de Agenda 21 Local, puede ser descrito como el esfuerzo colectivo de un municipio para llevar a cabo un acuerdo entre los distintos sectores de cada comunidad local, acerca de la realización a largo plazo de un plan de acción hacia la sostenibilidad; en este sentido, se deben establecer objetivos, metas, instrumentos, acciones, evaluación, criterios y métodos. La Agenda 21 Local es al mismo tiempo un proceso que debería involucrar a todos los sectores de una comunidad y desarrollarse dentro de un marco de características necesariamente democráticas y participativas, para poder llevar a cabo un plan local hacia la sostenibilidad.

El Plan de Acción Ambiental es una estrategia de acción inspirada en principios de sostenibilidad y basada en diagnosis de la situación de partida, de modo que se establezcan las metas y objetivos a alcanzar y se definan las actuaciones necesarias para su consecución.

Una Auditoria Ambiental es una herramienta de gestión que está constituida por un conjunto de estudios, análisis y propuestas de actuación y seguimiento que abarcan el estado medioambiental en todo el ámbito territorial local. El proceso debe incluir una propuesta realista de acciones de mejora y un sistema de parámetros que permitan su medición, control y seguimiento.

La ISO 14.000, es un sistema de gestión ambiental perteneciente a la Organización Internacional para la Normalización. Este tipo de normativas proveen de la estructura para administrar un sistema de gerencia en la gestión ambiental. Por ejemplo, la norma 14.001 certifica las empresas o especifica las principales exigencias de un sistema de Gestión Ambiental, en ella no se presentan criterios específicos de desempeño ambiental, pero sí le exige a cada organización elaborar su propia política y contar con objetivos que estudien las exigencias legales y la información referente a los impactos ambientales significativos.

En el segundo apartado se pregunta quién lidera el proceso, dando como opciones principales: el alcalde, el teniente de alcalde, un concejal, o una consejería técnica, especificando cuál.

El tercer apartado hace referencia al tipo de equipo que desarrolla la iniciativa. Si es un equipo interno del organismo promotor, si se realiza a través de asistencia técnica externa o bien si el desarrollo de la iniciativa es mixto, es decir, que implica personal interno y alguna asesoría externa.

En el cuarto apartado se preguntaba por la coordinación entre los distintos servicios técnicos del ayuntamiento señalando dos aspectos diferentes: por un lado si la iniciativa era conocida por todas las concejalías, y por el otro si existía coordinación entre las concejalías a la hora de llevar a cabo la iniciativa.

En el apartado quinto se preguntaba por la intervención y participación de otro tipo de entidades en el proceso, ya fuesen instituciones públicas como el estado, las comunidades autónomas, las diputaciones provinciales o los consejos comarcales, o bien asociaciones, grupos sociales o ciudadanos ajenos a la administración pública. Por otro lado se preguntaba sobre la forma de participación de la entidad colaboradora: subvenciones, apoyo técnico u otro tipo.

En el sexto apartado se consultaba sobre la existencia de mecanismos de participación ciudadana en el desarrollo de la iniciativa, ofreciendo como opciones: reuniones del foro, comisión o consejo de medio ambiente; consultas por encuesta o referéndum, audiencias públicas, mesas sectoriales u otras.

En el apartado siete se preguntaba sobre la existencia o no de difusión de la iniciativa y en su caso el modo de difusión: publicaciones, libros o revistas, páginas electrónicas u otro tipo.

El apartado ocho hace referencia a la metodología empleada por las entidades para desarrollar la iniciativa, es decir si la metodología era proporcionada por una entidad supralocal como mancomunidades y diputaciones, si se había empleado alguna de las metodologías más genéricas como el ICLEI[2], o la FEMP, si se usaban como referencia otras experiencias municipales ya en marcha, o bien si se empleaba una metodología elaborada por ellos mismos.

El apartado nueve hace referencia al presupuesto de la iniciativa.

El último apartado está dedicado a los indicadores. Por un lado se buscaba saber los campos de interés de la iniciativa ambiental, preguntando concretamente si son de los siguientes tipos: ambientales, urbanísticos o territoriales, económicos, sociales o de otro tipo. En segundo lugar se les pedía que indicaran los 10 más significativos y los 10 que, a su forma de ver, son los menos útiles.

1.3 Realización de la encuesta

La realización de 215 encuestas en tan sólo dos meses requirió de una organización estricta del trabajo. Se siguieron los siguientes pasos:

Envío de una carta de presentación de la encuesta

Antes de establecer contacto telefónico con los municipios firmantes, se les envió una carta (por fax o correo electrónico) en la que se presentaba al equipo de trabajo y se les informaba de que estábamos desarrollando un trabajo desde el Departamento de Urbanismo de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid, sobre: Indicadores locales de sostenibilidad utilizados por los municipios españoles firmantes de la Carta de Aalborg, financiado a través de una Ayuda a la Investigación concedida por el Ministerio de Fomento. Les indicábamos que nos poníamos en contacto con ellos como entidades firmantes de la Carta de Aalborg, con la intención de recabar información sobre las posibles iniciativas desarrolladas en su municipio relacionadas con ella.

La carta iba acompañada de la encuesta tipo, rogándoles que la cumplimentaran y estableciendo el interés que teníamos en recopilar la documentación disponible sobre las iniciativas en curso (folletos o publicaciones) así como un listado de los indicadores que utilizaban.

Primeros contactos telefónicos

Tras el primer contacto, a no ser que hubieran contestado previamente, se procedía a realizar un segundo contacto telefónico para comprobar la recepción de la encuesta y facilitarles la resolución a sus posibles dudas. Pese a todo las respuestas en el primer mes de trabajo fueron escasas. Por un lado influyó la época en que nos vimos obligados a recopilar las encuestas (entre julio y septiembre de 2002), y por otro lado la necesaria búsqueda por parte de los ayuntamientos de la documentación que les precisábamos.

Por esto nos vimos obligados a prolongar la primera etapa del estudio hasta mediados de septiembre, dándoles más tiempo a los municipios para contestarnos y a nosotros para entablar conversaciones telefónicas con ellos. En esta fase se llegaron a hacer dos y tres llamadas a cada municipio.

Encuestas telefónicas

En el mes de septiembre y a la vista de las encuestas recibidas, se contactó telefónicamente con aquellos municipios que no habían respondido. Con el fin de homogeneizar la muestra definitiva, se realizó un mayor esfuerzo en aquellas comunidades autónomas y en aquellos rangos de población de los que disponíamos de información por debajo de la media. En esta fase fue usual que la encuesta se realizase directamente a través del teléfono.

En cualquier caso, de las 215 encuestas enviadas recibimos contestación de 139, lo que supone un nivel más que aceptable de respuestas y nos permite considerar que los datos obtenidos son representativos de las iniciativas desarrolladas por los municipios españoles.

1.4 Clasificación de indicadores

El objetivo del estudio no se limitó a la recepción de los cuestionarios de la encuesta y su posterior análisis, sino que se completó con la solicitud de información adicional a los municipios sobre los indicadores utilizados, ya fuesen definitivos, en desarrollo o pendientes de aprobación procedentes de la Agenda 21, de la Auditoria Medioambiental o del Plan de Acción. El objetivo era el de disponer de unas tablas completas de indicadores del mayor número posible de iniciativas ambientales.

Obtuvimos gran cantidad de información complementaria, aunque no siempre completa que tuvimos que ir descartando hasta quedarnos finalmente con los listados de indicadores de 30 municipios.

Los indicadores se han clasificado en cuatro grandes áreas temáticas que abarcarían todos los temas de la sostenibilidad municipal, a saber: economía, medio ambiente, sociedad y urbanismo. Estas áreas temáticas a su vez se han subdividido en categorías e indicadores básicos[3].

Las categorías comparten indicadores que tratan una misma materia dentro del área temática. Así, todos aquellos indicadores que versan sobre residuos se reúnen bajo ese nombre. Estos indicadores difieren en cuanto a lo que miden, así por ejemplo, dentro de residuos, encontramos distintos indicadores básicos que se refieren al control de residuos, a la producción de los mismos o al reciclaje de éstos.

Posteriormente se analizaron los indicadores asociados a las distintas categorías, dividiéndolos en indicadores básicos. Dado el gran número y diversidad de formas de medir los indicadores básicos, se optó por homogenizarlos en familias de semejanza. De esta forma, en el indicador básico de consumo de agua se consideró equiparable el indicador consumo diario de agua doméstica por habitante con el indicador consumo anual de agua por habitante, evitando manejar un sinnúmero de indicadores, prácticamente idénticos que resumen los principales campos de la sostenibilidad local y permiten conocer cómo se realiza su seguimiento en los municipios analizados. Este nuevo conjunto de indicadores recibirá el nombre de indicadores municipales.

De este modo la organización jerárquica de los indicadores quedaría de la siguiente manera:

Para concluir el trabajo, se realizó un catálogo con 50 indicadores básicos. Para la realización de esta última parte del estudio se decidió tener en cuenta los indicadores utilizados por los municipios, la opinión de los técnicos, los indicadores de referencia de otros organismos europeos y nacionales, así como aquellos indicadores que consideramos emergentes para el fomento de la sostenibilidad local.

1.5 Selección de casos para la entrevista directa

Para una última fase en el trabajo se decidió realizar una entrevista de forma más directa a los municipios participantes en la encuesta. Ante la imposibilidad de realizar este análisis más profundo de todas las experiencias municipales, se optó por reducir el campo de trabajo teniendo en cuenta varios factores:

• Superación de la fase de Auditoría Medioambiental.
• Realización del Plan de Acción, con objetivos ya definidos.
• Número de habitantes del municipio.
• Dispersión geográfica.

De esta forma se seleccionaron un total de siete municipios que serían sometidos a una entrevista más profunda por un miembro del equipo de trabajo. Todas estas entrevistas sugirieron un esquema similar para que fuesen fácilmente comparables las distintas iniciativas entre sí, realizando un resumen del encuentro, una descripción del proceso llevado a cabo en el municipio y un análisis de los indicadores según la clasificación en el estudio previo realizado por nosotros.

[1]: El formulario de la encuesta realizada se encuentra en Formulario de la encuesta. Anexo 7.4.
[2]: International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) Asociación Mundial de Gobiernos (Autoridades) Municipales, abocadas a prevenir y resolver los problemas ambientales locales, regionales y globales, a través de acciones a nivel local. Por mandato de la ONU, y a partir de la Cumbre de Río'92 asume la promoción y ejecución de la Agenda 21.
[3]: Estos factores serán estudiados en Análisis de áreas y categorías; apartado 3 y Los indicadores básicos de las experiencias españolas; apartado 4 del presente documento.