4 El planeamiento urbanístico español

4.1 Origen de la descoordinación actual y claves para mejorarla

Existen varias perspectivas que pueden ayudar a explicar el estado del planeamiento urbanístico en España. En primer lugar hay que subrayar el hecho de que, en lo que concierne al planeamiento (y a otros muchos aspectos) no existe una situación española como tal, debido a la descentralización de competencias. Desde la Constitución de 1978 España, en realidad, está organizada en tres instancias: la estatal, la autonómica y la local. Las competencias legislativas se separan por campos y se reparten entre la administración central y la autonómica. Y aunque la administración local no tiene competencias legislativas sí tiene muchas competencias en materia de gobierno y gestión.

En materia urbanística y de ordenación territorial, así como en vivienda, las competencias son exclusivas de las Comunidades Autónomas, de manera que el Estado no puede legislar en esta materia. De todas formas, en general, casi todos los instrumentos de planificación de las Comunidades Autónomas se derivan de los creados en la Ley del Suelo de 1956. Como se explicará más adelante, el planeamiento territorial actúa como marco casi siempre limitativo del planeamiento urbanístico que se basa en la figura del plan general de ordenación urbana, que es el que confiere derechos y deberes al propietario concretando, por lo tanto, el derecho de propiedad. Este planeamiento general se desarrolla luego en otro tipo de planes supeditados a las determinaciones de los anteriores, completándolos y definiéndolos. El hecho de que las competencias, incluso las legislativas, sean exclusivas de las diecisiete Comunidades Autónomas obligaría a que las recomendaciones en este campo fueran aprobadas por todas y cada una de ellas, lo cual es muy difícil, o a que se acordara la recuperación de competencias por parte de la administración central modificando lo establecido en la Constitución, lo cual es todavía más difícil.

Sin embargo en materia ambiental el Estado Español tiene competencias legislativas de mínimos. Pero más allá de estos mínimos el resto de las competencias legislativas son de la Administración autonómica y casi todas las competencias ejecutivas son de la administración autonómica y de la local. Esto quiere decir que se podría abordar la coordinación del planeamiento urbanístico a partir de este campo temático (la sostenibilidad), como se ha hecho, por ejemplo, con la legislación sobre impacto ambiental. Es decir, que se podrían establecer unas obligaciones básicas de planeamiento en materia ambiental aprobadas por las Cortes, que las Comunidades Autónomas desarrollarían para adaptarlas a sus peculiaridades climáticas, culturales y territoriales. Es particularmente importante este enfoque ante la imposibilidad de abordar el problema a partir del propio campo del urbanismo y la ordenación del territorio como se explica a continuación, a no ser que se modifique el marco regulador establecido en la Constitución.

La actual descentralización de las competencias en materia de urbanismo debería servir para adaptarlo a las muy diferentes culturas, climas y territorios del Estado Español. Los problemas de asentamientos, construcción y ambientales de un habitante del Principado de Asturias, son muy distintos a los de otro habitante de la Comunidad extremeña que, a su vez lo son de los catalanes, de los madrileños o de los valencianos. No se puede, por tanto, hablar de una situación más o menos unitaria, ni en los problemas, ni en las respuestas.

Es bien conocida la diversidad cultural, con cuatro lenguas oficiales (castellano, catalán, vasco y gallego). Pero habría que referirse también a nuestra diversidad climática y territorial. Por ejemplo, desde el punto de vista del régimen hidrológico existen dos países muy diferentes: la España húmeda correspondiente geográficamente al norte y al noroeste, con clima templado y abundantes precipitaciones, y la España seca, sometida a un clima mediterráneo más o menos árido.

Pero esta diversidad y estos contrastes no son solo hídricos y climáticos, sino que afectan a otros muchos aspectos del medio físico, hasta el punto de hacer de la diversidad una característica fundamental de los recursos naturales españoles. En efecto, la diversidad litológica, geomorfológica, de suelos y climas del territorio español da lugar a una variedad de ambientes que ha venido albergando una gama de especies, ecosistemas y paisajes muy superior a la existente en los países europeos más septentrionales. A esta variedad de ambientes y paisajes ha correspondido también una variada arquitectura vernácula, adaptada e incorporada a ellos. Esta arquitectura vernácula casi ha desaparecido, diezmada por el abandono, la demolición y la ruina y despreciada por la unificación de las tipologías constructivas que han venido acompañando a los distintos booms inmobiliarios. Existen razones ambientales de peso para justificar que el nuevo planeamiento respete, restaure y renueve los restos todavía presentes de esta arquitectura vernácula, o los reinvente en nombre de la moderna arquitectura bioclimática, para atender a la enorme estacionalidad y gradiente de temperaturas propios del territorio peninsular, que se amplía todavía más con la inclusión de los territorios insulares. En la España húmeda y templada las recomendaciones sobre orientaciones, disposición del hábitat, etc., son claras y relativamente fáciles de ver. Sin embargo, el interior de la Península tiene un clima muy duro y extremo, con inviernos gélidos y veranos cálidos, que pone a prueba los intentos de diseñar para el frío o el calor. Y por último, la costa mediterránea, con áreas muy importantes en proceso de desertificación, presenta un clima templado en invierno y muy caluroso en verano. Además habría que decir que los materiales menos tradicionales como el hormigón o el acero tienen una huella de carbono muy elevada frente a otros vernáculos como la piedra, la madera, el tapial o el adobe.

Con mayor motivo existen razones ambientales de peso para gestionar el stock de suelo en régimen de escasez, a fin de adaptar los usos a las vocaciones del territorio, a sus ecosistemas y paisajes y para conservarlos e incluso mejorarlos. Como también existen esas razones para gestionar en régimen de escasez la gran cantidad de edificaciones e infraestructuras existente, con vistas a promover su uso eficiente. Para facilitar todo esto habría que establecer, como se apuntó en el capítulo inicial, un protocolo de mínimos que siente las bases necesarias para reorientar el planeamiento urbano y territorial en favor de la sostenibilidad y de la habitabilidad.

Por último, aunque este Libro Blanco se centre en el urbanismo y la ordenación del territorio, hay que advertir que no cabe esperar que esta situación cambie en favor de la sostenibilidad y la habitabilidad si no se reorienta a su favor y de una forma decidida la política global del Estado. Una vez expuestas las muy limitadas posibilidades que ofrece el marco legal vigente para que la administración central coordine las políticas en materia de urbanismo y ordenación territorial, parece claro que la reconversión del modelo urbanístico en el sentido indicado no podrá producirse sin un acuerdo firme de Estado que trate de promoverlo con el apoyo de todos los departamentos ministeriales y de todos los sectores. Como se ha apuntado en la introducción, habría que armar para ello una estrategia de transición en favor de la sostenibilidad y la habitabilidad y un protocolo de mínimos, cuya elaboración escapa al propósito más limitado de este informe, centrado en el planeamiento urbanístico. Conviene precisar, no obstante, que entre los instrumentos a los que ha de de recurrir la mencionada estrategia, destacan las políticas tributarias y presupuestarias, que deberían de condicionar la fiscalidad y la financiación pública al cumplimiento del protocolo de mínimos por las administraciones implicadas, supliendo así la incapacidad legislativa de la administración central en lo relativo al urbanismo y al territorio.

4.2 Características

Ya se han indicado en el apartado anterior los elementos básicos del planeamiento en España. Lo más importante es el hecho de que las competencias en materia de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio, son exclusivas de las Comunidades Autónomas. Esto hace que la Administración Central no pueda intervenir, ejecutar o legislar en estas materias.

Sin embargo, y como también se ha indicado, las diferencias en el sistema de planeamiento entre Comunidades Autónomas no son demasiado importantes. Y no lo son porque existe una tradición muy fuerte desde la Ley del Suelo de 1956, y una cultura del urbanismo y el planeamiento incluso anterior (desde la Ley del Régimen Local de 1926) que le imprimen un carácter muy acusado. Podemos, por tanto, hablar de los elementos comunes refiriéndonos en cada caso concreto a los hechos diferenciales. Algunas de estas características comunes son las siguientes:

Un sistema de planeamiento jerárquico

En la antigua Ley de 1956 los planes iban en cascada desde el Plan Nacional (que nunca llegó a realizarse ni, por supuesto, a aprobarse) hasta el proyecto de urbanización que era el último escalón del planeamiento en el que se definía la obra concreta con planos de ejecución. Cada figura de planeamiento tenía que respetar a la inmediatamente superior. De forma que cada plan situado en un escalón inferior se ceñía estrictamente a lo que decía el superior. Tan sólo había una figura que rompía este esquema que era la del Plan Especial. Este modelo se sigue repitiendo en todas y cada una de las Comunidades Autónomas con mayor o menor intensidad, con la diferencia de que ahora la figura de referencia no es la del Plan Nacional, sino la del Plan Territorial que abarca la totalidad de la Comunidad Autónoma. Hay que decir, sin embargo, que existen muy pocas Autonomías que tengan aprobado (en la mayor parte de los casos ni han hecho intento de redactarlo) un plan de estas características.

El planeamiento determina el contenido del derecho de propiedad

Esta premisa se ha ido elaborando a lo largo del tiempo desde la Ley del Suelo de 1956 hasta llegar a su depuración máxima en la Ley del Suelo de 1992 que, a pesar de haber sido derogada en más de sus dos tercios por el Tribunal Constitucional, ha estado vigente durante bastante años. Esta cuestión es importante, porque el estatuto del derecho de propiedad del suelo sí es competencia del Estado. De forma que la actual Ley del Suelo se refiere sólo a este estatuto de propiedad y régimen de valoración del suelo. Este es otro de los pocos lugares en los que el Estado central todavía tiene una cierta capacidad de actuación. De cualquier forma, esta doctrina que atribuye al planeamiento la capacidad de determinar el contenido del derecho de propiedad (quedando vacío este contenido en tanto no lo haga y, por tanto, no dando lugar a indemnización si es nulo) ha sido acogida también de forma unánime por todas las Comunidades Autónomas.

Tradicionalmente las sucesivas Leyes del Suelo dividían la totalidad del territorio nacional en tres tipos: el suelo urbano, el suelo urbanizable (de reserva urbana en la Ley de 1956) y en suelo no urbanizable (rústico en la Ley de 1956). Con estas denominaciones u otras parecidas, los diferentes planes de las Comunidades Autónomas han clasificado sus territorios. En la Ley del Suelo estatal de 1998 el suelo urbano era el que tenia condiciones para ser edificado, bien por contar con los servicios que lo hacían urbano (agua, electricidad, alcantarillado, acceso rodado, etc.) o porque se iban construyendo a la vez. El no urbanizable era el que contaba con condiciones objetivas (que se señalaban específicamente en la ley) para ser protegido de la urbanización. Y el urbanizable era el resto. Hay que hacer notar que, entre las condiciones objetivas no se encontraban, hasta la última reforma, las de conseguir una mayor sostenibilidad o la de hacer una estructura coherente y compacta. Así como en las leyes anteriores el suelo residual era el rústico o no urbanizable, la del 98 determina que todo el territorio español era susceptible de ser urbanizado exceptuando aquellas partes del mismo que expresamente figuraban en la ley.

Esta situación se endureció todavía más con el Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes que eliminaba la posibilidad de que el plan clasificara como suelos no urbanizables «aquéllos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano» al suprimir esta frase concreta del articulado. A partir de ese momento si un planificador quería hacer una ciudad compacta porque entendía que era más sostenible y el término municipal no tenía valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, agrícolas, forestales o ganaderos, no lo podía hacer y tenía que declarar como urbanizable la totalidad del termino municipal ya que, de lo contrario, cualquier particular podría recurrir el plan ante los Tribunales.

La consecuencia era que el planificador y las autoridades que aprobaban los planes, aunque no quisieran, se veían obligados a declarar buena parte del territorio como suelo urbanizable con lo que un promotor podría edificar si lo consideraba oportuno a 15, 20 ó 7 kilómetros del pueblo o ciudad, produciéndose una dispersión legal por el territorio totalmente desafortunada, tanto desde el punto de vista de la sostenibilidad, como de la protección del medio natural o de la eficiencia del sistema territorial y urbanístico.

Esta situación ha variado sustancialmente en la actual Ley en la que se elimina la clasificación del suelo. En realidad, la reforma del 2007 (y el Texto Refundido de esta reforma que se hizo un año después) introduce novedades muy importantes en el sentido de iniciar un camino hacia un sistema más sostenible. Una vez más, la distribución competencial ha hecho que el Estado se haya encontrado imposibilitado para profundizar en todas aquellas cuestiones relativas al planeamiento que son el objeto de este informe, aunque sí lo ha hecho en la regulación del derecho de propiedad del suelo. De cualquier forma continúa la situación mediante la cual el planeamiento urbanístico determina el contenido del derecho de propiedad del suelo.

El planeamiento municipal es la base de los planes urbanísticos

La larga tradición en el planeamiento de nuestro país apunta que el ámbito del plan de urbanismo es el término municipal. Con el nombre de Plan General u otro parecido el plan de ámbito municipal es el que prefigura los usos, las intensidades de uso, las protecciones, diseña el sistema de comunicaciones, etc. en el ámbito de todo el término municipal. Era también el que clasificaba el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable. El plan es, por lo tanto, de gran importancia desde el punto de vista urbanístico. Lo que sean las áreas urbanizadas en el futuro, el destino del suelo, viene determinado en este plan. Dado que en una gran parte de los casos, no existe planeamiento territorial que lo enmarque o coordine, el plan municipal se constituye en muchos lugares como la única referencia del planeamiento. Se producen así situaciones tan absurdas como la del termino municipal de Madrid y el de todos los municipios que lo rodean, cada uno haciendo su propio plan sin tomar en consideración nada de lo que hagan los municipios limítrofes. Y, además, sin ningún tipo de limitación ni cortapisa, más que la resistencia que pueda oponer la planificación sectorial (como, por ejemplo, los planes de transportes e infraestructuras, o de ordenación de recursos naturales). Este es otro de los graves problemas, desde el punto de la planificación sostenible, que presenta el panorama de la planificación en España.

El planeamiento urbanístico como planeamiento de ensanche

Ya desde los primeros planes y leyes de ensanche el interés del planificador español se centraba en la extensión de la ciudad, de forma que nunca se han creado instrumentos que verdaderamente sirvieran para intervenir en el interior de los cascos, en la ciudad consolidada. Esta carencia se ha agudizado, si cabe, todavía más en el momento actual. Puede decirse que la única ley que contemplaba instrumentos de intervención en el interior de la ciudad consolidada fue la Ley del Suelo de 1992. Pero dicha ley fue declarada inconstitucional precisamente en todos los instrumentos que se referían al planeamiento, y ninguna de las comunidades autónomas los recuperó. Prefirieron volver al Texto Refundido de 1976 mucho más sencillo, pero infinitamente inferior desde el punto de vista técnico. Esto ha producido un abandono de los centros por parte del plan ya que la intervención en los mismos es muy difícil y en el momento actual depende casi exclusivamente de instrumentos indirectos tales como planes de rehabilitación integrada. Por supuesto que siempre queda la expropiación, el juego con las áreas de reparto o, desde el punto de vista de obtención de recursos para realizar intervenciones concretas, la posibilidad de imponer Contribuciones Especiales. Pero, en cualquier caso, mecanismos secundarios que no abordan el problema global con la intensidad suficiente.

Escasa entidad del planeamiento territorial

Las mayores diferencias entre Comunidades Autónomas se producen precisamente en el planeamiento territorial de forma que las primeras leyes que generaron las Comunidades Autónomas tenían relación con este tipo de planeamiento. Sin embargo, en casi todos los casos la fuerza se ha ido en legislar. Un ejemplo paradigmático es el de la Comunidad de Madrid que, a lo largo de cuatro legislaturas, y con partidos políticos distintos en el poder, ha sido incapaz de aprobar el Plan Regional de Estrategia Territorial al que, en teoría, deberían de referirse todos los planes urbanísticos de la Comunidad. Esto hace que el planeamiento territorial quede casi exclusivamente en manos de la planificación sectorial (de protección, de carreteras, hidráulica, etc.) sin ningún instrumento con una visión integral del territorio que sirva para coordinarlo todo.

Escasa incidencia de las evaluaciones de impacto ambiental

Pero además, y exceptuando el caso de alguna Comunidad Autónoma más avanzada que el Estado en legislación ambiental, las Evaluaciones de Impacto y las Evaluaciones Estratégicas de Planes y Programas tienen escasa incidencia en la planificación (ni en la sectorial, ni en la urbanística) ni en los proyectos de desarrollo. Ello es debido a varias causas, entre las que podemos citar con carácter general (hay excepciones en algunas Comunidades Autónomas) las siguientes:

• El hecho de que el equipo de evaluadores lo contrate el propio promotor del proyecto sustantivo.
• La no existencia de equipos de evaluadores homologados ni de registros de los mismos.
• Tampoco existe un organismo administrativo independiente que se encargue de controlar las condiciones mínimas de los estudios.
• La inexistencia de auditorias que verifiquen la realización y funcionamiento de las medidas correctoras.
• La imposibilidad de participación ciudadana en estas condiciones.

La evaluación ambiental estratégica ha reproducido el mismo esquema ineficiente de la evaluación de proyectos. De forma que un instrumento aparentemente importante, y que ayudaría de forma notable a orientar el planeamiento urbanístico, resulta prácticamente inoperante. La situación en este campo es, sin embargo, relativamente fácil de reorientar para hacer que la evaluación de impacto ambiental apunte efectivamente hacia la ordenación de territorios y ciudades más sostenibles.

4.3 Algunos temas a considerar por el planeamiento urbanístico

Independientemente de las cuestiones de fondo analizadas en la primera parte del informe también se han detectado algunos otros temas que habría que considerar en el diseño y organización de nuestras ciudades:

1.- Como ya se ha hecho constar al comienzo la gran cuestión no resuelta en nuestras ciudades, con incidencia directa en su diseño, es el problema de la propiedad de la vivienda. El modelo inmobiliario español ha venido promoviendo la inversión de los hogares en compra de viviendas, lo que ha reducido a la mínima expresión el mercado de viviendas en alquiler. Este es uno de los problemas más importantes desde el punto de vista de la sostenibilidad de las ciudades españolas. Las consecuencias son evidentes:

• Los inversores prefieren tener los pisos cerrados antes que alquilarlos debido, entre otras cosas, a la tradición legal y jurídica española de penalizar al propietario de la vivienda frente al inquilino.
• Se producen rigideces muy importantes en el mercado de trabajo por la dificultad de las mudanzas prefiriéndose, en muchos casos, realizar largos desplazamientos con los problemas inherentes de consumo de energía producción de contaminación, etc.
• Hay un importante tendencia de la población a emigrar hacia las zonas rurales del municipio, entre otras, por razones puramente económicas (el precio del suelo y, por consiguiente el de la vivienda, es mucho menor).

2.- Existen numerosos estudios relacionados con la cuestión de la ciudad difusa o compacta, muy directamente implicados con la sostenibilidad, de los que se pueden extraer algunas disfuncionalidades. Estudios que, junto con las guías y recomendaciones publicadas por las comunidades autónomas, además de las conclusiones de los criterios analizados, nos han permitido establecer las siguientes pautas:

• Los sucesivos planeamientos de la ciudad se han caracterizado por unas generosas reservas para infrastructuras (sobre todo viarias) y determinados tipos de equipamientos y dotaciones. Estas reservas han contribuido en parte, entre otras cosas, a que aumentara de forma desproporcionada el precio del suelo. Además, desde el punto de vista de la sostenibilidad tiene el inconveniente de una escasa colmatación urbana, sobre todo en las áreas periféricas (por supuesto no en los cascos históricos). Es una tradición, tanto de los movimientos ciudadanos como de los manuales de planificación, establecer siempre criterios de mínimos para los equipamientos, dotaciones y, en algunos casos, también para las infraestructuras. Como consecuencia pueden encontrarse metros y metros de terrenos urbanizados prácticamente sin uso o con uso muy esporádico (sobre todo en las grandes urbanizaciones de lujo) con un consumo de suelo, materiales y energía del que resulta un rendimiento muy bajo en términos de calidad de vida. Se trata de una situación intolerable en un momento de emergencia como el que está pasando el planeta. Probablemente todavía sea necesario establecer unos mínimos, sobre todo en determinadas áreas urbanas, pero la normativa urbanística debería estar en condiciones de establecer igualmente unos máximos de obligado cumplimiento.
• Unas infraestructuras sobredimensionadas para las necesidades de las puntas han traído como ventaja, por ejemplo en el caso del viario, rápidas conexiones y la posibilidad de ir por delante en el tiempo a los requerimientos de la circulación media. Sin embargo, también ha traído consigo graves problemas, entre los que podemos destacar: ruptura espacial de la continuidad urbana; gastos de mantenimiento desmesurados; o un consumo excesivo de suelo urbanizado de forma inútil, lo que contribuye a aumentar la insostenibilidad del sistema. Además se pueden plantear soluciones alternativas como un funcionamiento más eficiente de la ciudad intentando evitar que todos los ciudadanos se desplacen a la misma hora. Aunque esto es particularmente evidente para el viario tampoco en otros casos debería resolverse el diseño dimensionando para las puntas. Así por ejemplo, calcular los tubos de recogida de pluviales para un chubasco cuyo período de retorno estadísticamente sólo se producirá cada 50 años, olvidando otras soluciones del problema como las balsas de tormenta.
• En general, las zonas verdes de dimensiones generosas le confieren a la ciudad un aspecto saludable y un reconocimiento exterior importante. Sin embargo esta generosidad plantea algunos problemas que resulta necesario mencionar. Se pueden destacar tres: los altos costos de mantenimiento, el excesivo consumo de agua y su escaso uso. Probablemente el problema, más que en la extensión de las zonas verdes, esté en su diseño y en los objetivos a alcanzar. En el momento actual es necesario poner en cuestión las ideas tradicionales sobre zonas verdes que se entienden, en realidad, como zonas ajardinadas, para sustituirlas por la de redes de espacios libres. Además habría que dejar de considerar el sistema de espacios libres exclusivamente como un problema de equipamiento. Los espacios libres ya no sólo sirven para el ocio y recreo de los ciudadanos. Los espacios libres deben de contribuir (además, y en algunos casos de forma prioritaria) a la reducción de la huella del carbono producida por la ciudad. Se ha pasado de responsabilidad local a responsabilidad global y las consideraciones referentes a su estructura, organización y diseño, deben de incluir medidas en esta dirección para mitigar, por ejemplo, el cambio climático. Esta postura, que debería predicarse para cualquier aspecto del planeamiento, se vuelve crítica en este campo concreto.
• Además habría que establecer una diferencia conceptual importante entre zona verde y espacio libre sin uso. La zona verde como área ajardinada en la ciudad que requiere cuidados periódicos constantes, utilización de abonos, riego, sistemas de poda y control de plagas, debería de reducirse al mínimo imprescindible. Las consideraciones de sostenibilidad estricta y de defensa del medio natural se unen a los costes de mantenimiento de forma que en este caso la racionalidad va de la mano del sistema. El resto de los espacios abiertos de la ciudad que no fueran zona verde (ni, por supuesto áreas totalmente urbanizadas como las plazas duras) deberían denominarse espacios libres sin uso. Es decir que los espacios sin uso serían aquellas áreas de la ciudad no pavimentadas ni urbanizadas y que no requirieran de cuidados periódicos constantes y que, por supuesto, no tuvieran asignado ningún uso específico. Las funciones, objetivos y utilidad de ambos tipos de espacios son diferentes y, por tanto también sus requisitos y necesidades. Sin embargo, lo que no debería de cambiar sería su régimen jurídico ya que los espacios libres sin uso no zonas verdes probablemente vayan a sufrir presiones todavía mayores que las zonas verdes tradicionales. Y, en cualquier caso deberían formar parte de la importante red de espacios libres que, en realidad, es la que configura, junto con las superficies construidas, el tejido de la ciudad.
• Escasa concentración residencial y bajo uso en parte de la ciudad construida. En algunos casos, y como resultado de las grandes reservas de equipamiento, el sobredimensionamiento de las vías de comunicación, las amplias zonas verdes y, como veremos, una densidad bruta en la ciudad consolidada relativamente baja, así como una estricta dependencia del sistema de zonificación del planeamiento (sobre todo en las nuevas extensiones de la ciudad), surgen áreas excesivamente fragmentadas tanto espacial como socialmente. Aunque, y también esto es cierto, con una cierta identidad e, indudablemente, sanas e higiénicas.
• El orden natural parece perfectamente adaptado a los ciclos de planeta, lo que significa que probablemente su mantenimiento sea el más económico. Hasta tal punto es así que a lo largo de los milenios ha conseguido ir acumulando unas ciertas reservas (por ejemplo, energía o sumideros de contaminación) de las que ahora están viviendo las ciudades. El orden urbano no. Su mantenimiento requiere unos elevados consumos de energía y produce una cantidad de desechos casi imposibles de reciclar. Todas aquellas áreas que consigamos mantener en su orden natural no aumentarán, incluso en determinados casos disminuirán, los consumos urbanos. El problema es que ya existen pocos lugares que se puedan preservar de la urbanización por estar ya casi enteramente urbanizados. En estas condiciones resulta imprescindible utilizar de forma completa lo ya urbanizado de forma que no sea necesario urbanizar más territorio, o que esta organización se restrinja a los mínimos imprescindibles. Para poner en carga la totalidad de la ciudad actual hay que adaptarla a las necesidades de nuestra sociedad. Por eso resulta imprescindible rehabilitar, reutilizar y renovar parte de nuestras ciudades.
• Errores en la estandarización de los niveles iluminación. Como parte de la urbanización generosa que se ha explicado anteriormente y, sobre todo, como ejemplo concreto, quisiéramos destacar este apartado porque aparecen muy claras sus implicaciones respecto a la sostenibilidad. La justificación de un mayor nivel de iluminación urbano está, en buena parte de los casos, en la necesidad de seguridad. Sin embargo, a veces, es una simple justificación. Habría que destacar que este exceso de iluminación se produce por existir uniformidad en los niveles requeridos en las diferentes áreas de la ciudad. Si el objetivo fuera la seguridad, probablemente sería necesario rebajarlo en las zonas más seguras y aumentarlo en las inseguras. Prueba de que esto no es así es que las zonas más seguras por otras circunstancias tales como la concentración de gente, dotación policial, etc., es donde se aumentan estos niveles. Este planteamiento, fijar un mínimo alto (de calidad) y hacerlo extensivo a toda la ciudad, aparte de contribuir poco a diferenciar e identificar áreas urbanas, es muy costoso desde el punto de vista energético y, sobre todo, poco sostenible.
• Intentar minimizar los costos de mantenimiento. Costes de mantenimiento más bajos suelen llevar consigo también menores consumos energéticos y menor producción de productos contaminantes. Por ejemplo, una red de espacios libres excesivamente fragmentada conlleva, normalmente, unos costes de mantenimiento muy superiores a los de una red menos fragmentada. A cambio, probablemente esté más cercana al ciudadano. En la mayor parte de los casos lo más adecuado será llegar a un equilibrio y el diseño de la red tiene que estar pensado para todos los niveles. Sin embargo hay situaciones mucho más claras, como la utilización de especies autóctonas o naturalizadas que suelen ser las de más bajo mantenimiento, evitar las cespederas por sus necesidades de agua, de corte y de una especial estructura topográfica y edafológica, o la posibilidad de dejar partes importantes del territorio sin ningún tipo de labor o modificación del suelo. Este criterio que hemos intentado ejemplificar en la red de espacios libres sería de aplicación en otros casos mucho más evidentes como la urbanización o la organización del tejido urbano. En cualquier caso, este criterio de mínimos o de ahorro debería de estar siempre en la mente del planificador y del diseñador de las áreas concretas porque significa en casi todos los casos una reducción de la huella ecológica de la ciudad.
• Para terminar habría que referirse a la cuestión de las densidades. La mayor parte de los estudios, tratados, guías, recomendaciones y las iniciativas legislativas que empiezan a despuntar recomiendan como criterio para la sostenibilidad que las extensiones futuras (sobre todo en el caso de las áreas metropolitanas de las grandes ciudades) aumenten la densidad bruta sobre la tradicional en la extensión de la ciudad. En cualquier caso no parece exclusivamente un problema de densidad sino, probablemente de forma de ocupación del territorio y de su urbanización. También de un adecuado rediseño de los equipamientos como ya se ha explicado.

3.- Las transformaciones y cambios en la sociedad española ocurridos en los últimos años aparentemente no han afectado a las bases de los planes de urbanismo (la mayor parte de los grandes planes son los mismos y únicamente se han realizado en ellos modificaciones puntuales para posibilitar grandes operaciones de proyecto urbano). Se pueden mencionar algunos de estos cambios que deberían de haber influido, tanto en la organización como en el diseño de nuestras ciudades. Entre otros:

• El envejecimiento de la población. En veinte años el índice de vejez se ha incrementado notablemente, pasando del 7,91% en 1981, al 16,6% en el año 2007. Esta cuestión ha llevado a las instituciones a plantear soluciones para el colectivo de la tercera edad, sus familiares y cuidadores, aunque aparentemente están también en este caso ausentes los criterios de diseño, volcándose las instituciones en programas sociales.
• También, y directamente relacionado con el anterior, el planeamiento urbano no está teniendo en cuenta la nueva composición familiar con un aumento muy notable a favor del núcleo con un único miembro, o de las parejas sin hijos, siendo mayoritaria la construcción de viviendas de las llamadas de dos o tres habitaciones muy alejadas de los requisitos de la nueva composición familiar y de la estructura de edades a la que nos referíamos en el punto anterior.
• Un apartado importante está relacionado con el fenómeno de la inmigración de importancia capital en los últimos años. Las instituciones parecen conscientes de que una mejora en la tasa de dependencia pasa por el aumento de la inmigración, aunque de forma más o menos explícita, según los casos, pretenden hacerla selectiva. En este caso tampoco se ha planteado ningún tipo de medida que atienda a esta cuestión desde el diseño urbano.
• Otro problema que tampoco se aborda de forma decidida es el de la seguridad. La obsesión por la seguridad ha traído consigo cambios muy apreciables en las funciones asignadas al espacio público con el resultado de privatizar muchas de estas funciones que pasan a ser realizadas en lugares cerrados sólo accesibles a los propietarios. Esta tendencia no sólo se manifiesta en la construcción de nueva ciudad básicamente organizada en fragmentos cerrados y separados entre sí de forma claramente insostenible sino que, incluso, se está exportando al interior de la ciudad tradicional donde las operaciones de rehabilitación y renovación urbana copian este modelo. Esta obsesión por la seguridad no va acompañada de medidas efectivas ante problemas concretos. Así, a pesar de las numerosas acciones emprendidas no ha sido posible erradicar la violencia ejercida contra las mujeres. De tal forma el número de denuncias tanto por agresión sexual como por maltrato que se había conseguido ir reduciendo desde 1992 hasta 1998, ha vuelto a aumentar, con altibajos en las gráficas anuales, desde entonces. Es una prueba evidente de cómo esta percepción de la inseguridad alcanza a la ciudadanía. Hay que hacer constar que en los sucesivos planes aprobados de lucha contra este tipo de violencia sólo se contemplan medidas sociales, y ninguna referida al diseño urbano tal y como señalan que sería conveniente que ocurriera, numerosos colectivos feministas en los últimos Congresos celebrados. El llamado diseño urbano seguro cuenta en estos momentos con técnicas (CEPTED) que deberían ser de implantación obligatoria en la redacción de todos los planes de urbanismo. Sin embargo si se han dado pasos en el tema de la llamada accesibilidad universal, que obliga a considerar en los planes de urbanismo una serie de condiciones relacionadas con la posibilidad de que colectivos con determinadas minusvalías puedan utilizar las ciudades.