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El discurso de la sostenibilidad está de moda y la razón de ello
probablemente haya que buscarla en una sensación general, entre el
público y entre los técnicos y los responsables políticos, de que
ciertas disfunciones ambientales y sociales, lejos de reducirse con el
desarrollo económico, se han visto intensificadas. Sin embargo, una vez
que se supera este nivel mínimo de sensaciones, desaparece
cualquier atisbo de consenso: no existe acuerdo sobre las causas, ni
sobre las soluciones a adoptar para superar estas disfunciones; de
hecho, incluso falta un acuerdo sobre el auténtico alcance o la
gravedad de los síntomas. El resultado es que se han adoptado una
serie de expresiones, como desarrollo sostenible
o
sostenibilidad
, que pretenden albergar la solución a todos
los problemas sin que en la mayoría de los casos lleguen a definirse
sus contenidos sustantivos.
De este libro blanco se espera, en su parte analítica, un mínimo análisis de esas disfunciones en lo que atañe al planeamiento urbanístico, mientras que en su parte propositiva habrá necesariamente de perfilar, al menos a grandes rasgos, unas estrategias de actuación. Llevar a cabo esta tarea sin definir previamente qué entendemos por sostenibilidad, puede parecer temerario, pero en realidad es la opción más sólida. En la medida en que se identifica la sostenibilidad con la solución, resulta mucho más adecuado y conveniente comenzar por describir y caracterizar el problema, esto es, la insostenibilidad actual, para pasar posteriormente a buscar soluciones que, todo indica, deberán tener una dimensión política más allá del alcance de este documento.
La descripción y caracterización de la insostenibilidad de las actuales ciudades, en España y en el mundo, es una tema protagonista en la investigación urbanística reciente y ya ha sido expuesto brevemente en el capítulo introductorio. Desde el punto de vista metodológico, vamos a centrarnos en analizar (descomponer) los diversos aspectos de dicha insostenibilidad para evaluar cada uno de ellos por separado. No queremos insinuar con este planteamiento que sea conveniente un enfoque sectorial para afrontar la insostenibilidad urbana; por el contrario, se trata de una forma de desenmascarar los enfoques sectoriales desconectados entre sí que han predominado hasta ahora y que será preciso coordinar para llegar a la respuesta integrada que demanda un problema tan complejo. De hecho, el objetivo es plantear una estructura general, un sistema, en el que se inserten todos los aspectos particulares y que ofrezca una visión de todos los ámbitos en que es preciso actuar, de forma coordinada, para reducir la insostenibilidad urbana.
Antes de continuar, se hace necesario distinguir entre tres conceptos que suelen confundirse dentro del paraguas de las políticas medioambientales:
medio ambientedel que habla, por ejemplo, la Constitución Española de 1978);
La principal diferencia entre la higiene ambiental y la sostenibilidad reside en la localización y el alcance de los impactos ambientales; mientras que la primera se preocupa fundamentalmente de los impactos concretos y localizados (la contaminación) que puedan afectar a la salud de las personas, la segunda asume que cualquier impacto, próximo o lejano, que incida en la capacidad regenerativa de la biosfera afectará a medio o largo plazo al bienestar de las personas. Esta diferencia es fundamental ya que la estrategia medioambiental de los países desarrollados en las últimas décadas ha consistido en trasladar las actividades más contaminantes a los países del tercer mundo, solucionando el problema inmediato de la higiene ambiental de sus ciudadanos, pero agravando probablemente la insostenibilidad global. En este sentido, determinadas estrategias de higiene ambiental pueden tener unos costes ambientales que no se contabilizan por su lejanía en el tiempo o en el espacio.
Por su parte, la protección de espacios naturales parece una estrategia adecuada para cualquiera de los dos objetivos anteriores, pero su eficacia depende en gran medida de los criterios aplicados para delimitar dichas áreas y para fijar las condiciones mínimas de conservación. Cuando los criterios y los medios empleados no son los adecuados, esta política puede quedar en mera retórica verde, por lo que resulta imprescindible que se inscriba en una estrategia más amplia de sostenibilidad y/o higiene ambiental.
En lo que sigue vamos a centrarnos en estrategias, objetivos y medidas de sostenibilidad que generalmente coincidirán, incorporarán o complementarán, pero también podrían llegar a matizar o incluso cuestionar, diversas políticas de higiene ambiental o criterios específicos de protección de espacios naturales.
En primer lugar, es preciso identificar los principales síntomas de la insostenibilidad actual, que se podrían enunciar esquemáticamente de la siguiente manera:
En cualquier caso, no podemos olvidar una cuestión fundalmental, que todos estos síntomas están íntimamente interrelacionados: el deterioro ambiental afecta fundamentalmente a los colectivos excluidos (del crecimiento económico y de los procesos de decisión política) a todas las escalas (local, nacional e internacional).
Pueden plantearse diversas estrategias para afrontar esta problemática, pero siempre teniendo en cuenta que éstas deberán asumir una dimensión política y dialéctica que incorpore los intereses de todos los afectados (la población de un barrio, de una ciudad o de un país; la humanidad en su conjunto) y que, al estar tan interrelacionadas las diversas facetas del problema, no se pueden adoptar soluciones parciales y aisladas, bajo el riesgo de trasladar los problemas de una esfera a otra. Así pues, a pesar de su presentación esquemática, las siguientes estrategias de sostenibilidad deben entenderse como un conjunto de líneas de actuación que sólo tienen sentido en la medida en que se desarrollen de forma coordinada:
Dentro de su abstracción parece un sencillo ejercicio, pero como veremos a continuación, la dificultad estriba en su traslación a ámbitos concretos de actuación.
Para aplicar las anteriores estrategias de sostenibilidad en el planeamiento urbanístico hay que tener en cuenta, antes de nada, su ámbito propio de actuación: la ordenación de un territorio concreto (normalmente el término municipal) en relación con unos usos concretos, los urbanísticos o edificatorios. Desde esta perspectiva, lo que puede hacer el planeamiento es limitado, pero también puede tener una proyección e incidencia importantes.
El planeamiento urbanístico define en la práctica un modelo y una estructura de ciudad sobre la que posteriormente se instalan y desarrollan los distintos usos urbanos. En este modelo, aspectos como las tipologías edificatorias y su relación con los espacios abiertos (viario, espacios de convivencia, zonas verdes, etc.), la distribución de los distintos usos y su convivencia o separación (viviendas, equipamientos públicos y privados, usos terciarios e industriales, etc.), así como su mayor o menor concentración en el espacio, pueden apoyar igual que dificultar determinados estilos de vida más o menos sostenibles. Por supuesto, en una sociedad democrática como la nuestra la decisión última la tendrán los ciudadanos particulares, pero es labor de las administraciones públicas, tanto desde el planeamiento como desde otros ámbitos de su competencia, fomentar los hábitos individuales más beneficiosos para la colectividad ofreciendo los incentivos y desincentivos más apropiados para cada caso. Así pues, se ponen en juego una serie de elementos interrelacionados:
El planeamiento urbanístico está encargado, pues, de conformar el soporte físico de la ciudad, pero al hacerlo influye necesariamente en las otras dos esferas. Es desde la conciencia de esta capacidad de influencia donde pueden integrarse en el planeamiento las estrategias de sostenibilidad descritas arriba. El siguiente esquema recoge los distintos ámbitos de influencia del planeamiento y los objetivos generales que deberían perseguirse en cada uno de ellos como aplicación de las estrategias de sostenibilidad:
1. Criterios de actuación sobre el entorno de la ciudad
2. Criterios de actuación en el ámbito urbano
3. Criterios de actuación en temas de transporte
4. Criterios de actuación en cuanto a recursos
5. Criterios de actuación en cuanto a residuos
6. Criterios de actuación en temas de cohesión social
7. Criterios de actuación en temas de gobernanza
Nótese que los dos primeros ámbitos corresponden con el territorio o soporte físico de la ciudad; el transporte queda (debido a su doble naturaleza de infraestructura y flujo) en una posición intermedia entre soporte y metabolismo; mientras que los dos últimos entran en la esfera social desde dos enfoques distintos: la lucha contra la exclusión social como parte del contenido del planeamiento, y el fomento de la participación ciudadana como elemento fundamental del planeamiento entendido como procedimiento de gestión de lo público.
Desde luego este esquema mantiene aún un alto grado de abstracción. En realidad está incompleto, falta un tercer nivel donde se recopilan un conjunto de medidas concretas para alcanzar los objetivos enunciados. El listado completo puede consultarse en el Anexo I. A modo de ejemplo, el primer bloque quedaría como sigue:
Criterios de actuación:
1. en el entorno de la ciudad
El listado completo cuenta con
7 bloques o ámbitos,
19 estrategias o criterios generales
y
93 criterios específicos de actuación.
No pretende ser un listado exhaustivo de todas las
medidas posibles para favorecer un planeamiento urbanístico más
sostenible, sino más bien una estructura donde se puedan incorporar
diversas medidas alternativas o complementarias
(recordemos que una de las premisas del planeamiento
es la adaptación a las condiciones del lugar)
y que éstas puedan juzgarse y evaluarse en función de su
eficacia y su adecuación
a las estrategias globales de sostenibilidad.
Del mismo modo, su caracter jerárquico permite aproximarse al problema
desde distintos niveles de concrección, poniendo en relación políticas
globales con medidas concretas.
En todo caso, este listado no surge de la nada.
Aunque su estructura global
sí se ha diseñado expresamente para la ocasión,
la mayor parte de sus elementos
han sido recopilados de diversas guías y manuales
publicadas por diversas administraciones públicas
e instituciones académicas,
que se reseñan en el Anexo III.
Cada uno de los elementos del listado está redactado de forma que
pueda reconvertirse de forma directa en un cuestionario de evaluación
aplicable a distintos tipos de documentos.
Por ejemplo a partir del criterio 1.03, pueden plantearse las
siguientes preguntas:
Como puede verse, cada documento, norma o plan tiene objetivos
específicos a los que corresponden diversos niveles de detalle,
pero en todos ellos puede analizarse si ha sido incorporado o no,
o si ha sido desestimado razonadamente,
un determinado criterio de sostenibilidad.
Del mismo modo, cuando se incluye uno de estos criterios en
cualquier norma, plan o proyecto, la forma concreta en que se hace
puede juzgarse en relación con el resto del listado:
El resultado del planeamiento urbanístico, al menos en parte, serían
las ciudades, pero los contenidos se distribuyen en diversos
documentos que constituyen el corpus del planeamiento: las normas de
obligados cumplimiento (leyes, reglamentos, instrucciones técnicas,
etc.), recomendaciones (guías, manuales, etc.) y los planes y
proyectos que desarrollan todo lo anterior y lo adaptan a los
condicionantes específicos de cada caso concreto.
Probablemente la forma más directa de analizar el planeamiento fuese
a través de los planes (y de sus efectos en la realidad física), pero
este planteamiento choca con el enorme volumen de documentación que
habría que analizar, incluso en el caso de analizar una mínima muestra
representativa (incluyendo cada uno de los ámbitos administrativos,
los distintos territorios ecológicos y los distintos tipos de ciudad,
por su tamaño, modelo urbanístico, etc.).
Otro enfoque posible, que es el llevado a cabo en este caso, es
analizar el marco en el que se desarrolla el planeamiento, incluyendo
tanto la normativa, que obliga a incorporar determinados contenidos o
a aplicar determinados procedimientos en la redacción de los planes
urbanísticos, como las diversas guías y manuales técnicos, que ofrecen
recomendaciones más flexibles, pero también una serie de instrumentos
técnicos más sofisticados.
Marco normativo
Una actividad tan transdisciplinar como la ordenación del territorio,
aunque sólo se refiera a un término municipal y a los usos
urbanísticos, necesariamente se ve influida por multitud de normas
sectoriales que regulan las distintas políticas y actividades con
incidencia en el territorio. Esta normativas sectoriales condicionan
los contenidos del planeamiento urbanístico, si no tanto como la
normativa específica sobre ordenación urbanísta y territorial, sí
desde luego de forma significativa.
En cuanto a los procedimientos, la complejidad es similar, ya que la
redacción y aprobación de cualquier plan urbanístico es un proceso
complejo en el que intervienen distintas administraciones y entidades
delegadas por las mismas, todo ello para garantizar el cumplimiento de
los requisitos exigibles desde todos los sectores afectados por la
ordenación que regula el plan, así como la transparencia del propio
proceso.
Por último, hay que recordar que las competencias relativas a la
ordenación urbanística y territorial están transferidas a las
Comunidades Autónomas, que han legislado más o menos profusamente,
creando condiciones específicas para el planeamiento urbanístico en
sus respectivos territorios.
Todo lo anterior hace que la normativa que influye directa o
indirectamente en el planeamiento urbanístico en España tenga un
volumen considerable, diverso en cada Comunidad Autónoma.
Para definir una muestra significativa y homogénea de toda esta
normativa, se ha decidido analizar todas las leyes y aquellos
reglamentos resultado del desarrollo de éstas en los siguientes
ámbitos:
El Anexo II incluye el listado completo de las leyes y
reglamentos analizados.
Con esta selección consideramos que se cubre gran parte de la
normativa relevante, aunque quedan fuera algunas cuestiones con
indudable incidencia (tanto en el planeamiento como en la
sostenibilidad), como es el caso de la legislación específica sobre
obras públicas.
Del corpus seleccionado se ha analizado en detalle todo su articulado,
identificando todas aquellas partes que hacen referencia a alguno de
los criterios de sostenibilidad definidos en el apartado
anterior. A partir de estos datos se ha podido evaluar la
incorporación de cada uno de los criterios (generales y específicos) a
la distinta normativa, siendo especialmente significativas la
ausencias.
También se ha incorporado al Anexo II una síntesis de los resultados.
Guías y manuales
Las guías y manuales tienen una dimensión fundamentalmente técnica y
pueden entrar en detalles y especificaciones en las que la normativa,
por su propia naturaleza no puede ni debe entrar. En este sentido, hay
una literatura relativamente abundante sobre la aplicación de
criterios de sostenibilidad al planeamiento urbanístico.
Para este trabajo se han seleccionado una serie de guías que tratan
el tema con especial detalle como punto de partida para elaborar
nuestro propio listado de criterios. En el Anexo III se ha elaborado
un esquema que recoge los temas, criterios, objetivos e indicadores
propuestos por cada una de estas guías, para permitir su comparación
con el listado de criterios empleado en este trabajo.
El análisis documental, con todo su interés, sólo muestra la parte
teórica, desde el punto de vista legal y técnico, del planeamiento
urbanístico. Para complementar esta visión se ha recurrido a una serie
de profesionales con larga experiencia en la práctica del
planeamiento. Se ha seleccionado a seis expertos, uno de
ellos colectivo, con el criterio de reunir la mayor
diversidad en cuanto a formación académica, experiencia profesional y
ámbito geográfico de la misma, incluyendo a urbanistas, no
exclusivamente arquitectos, con experiencia profesional en diversas
Comunidades Autónomas. A cada uno de ellos se les pidió un
informe, confidencial, donde debían explicar cuál es, desde su punto
de vista, la situación real, en la práctica, del planeamiento
urbanístico en España, especialmente en relación con el objetivo de la
sostenibilidad.
Estos informes se han tenido en cuenta a la hora de la redacción de este
Libro Blanco, pero sus planteamientos, que se han intentado recoger en la
medida de lo posible cuando existía una cierta coincidencia en determinados
temas, no tienen necesariamente porque coincidir con las conclusiones
globales del trabajo ni con el análisis de la situación actual,
responsabilidad exclusiva de sus directores.
el capital natural
(naturales y artificiales).
y preservar su productividad).
Uso práctico del listado de criterios
Documentación analizada
Consulta a expertos