| Documentos > http://habitat.aq.upm.es/evbpes/abpes_1.html |
El presente documento trata de analizar el desarrollo del Programa de Buenas Prácticas en España. Se compone de cinco capítulos: esta Introducción forma el primer capítulo e incluye un resumen general del documento. El segundo capítulo contiene una descripción más amplia del Programa de Buenas Prácticas en España, su estructura y la reseña de sus actividades. El tercero es un análisis en profundidad de las Buenas Prácticas Españolas seleccionadas por el Comité Hábitat Español y sus resultados en el concurso. El cuarto capítulo se centra en el análisis y actualización de nueve Buenas Prácticas escogidas por su representatividad y capacidad de transferencia. Y por último encontramos un apartado de anexos, que contiene el listado de los organismos y entidades autores de las prácticas españolas recogidas en los distintos catálogos y un cuadro resumen de todas ellas y sus datos más representativos.
El Programa de Buenas Prácticas tiene su origen en el seno de la Segunda Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos ``HABITAT II'' celebrada en junio de 1996 en Estambul (Turquía), donde surge como programa específico. La Conferencia Habitat II, también llamada Cumbre de las Ciudades, tenía como objetivo debatir ideas y adoptar compromisos por parte de los diversos países miembros de Naciones Unidas para mejorar el entorno y el modo de vida de los habitantes de un planeta crecientemente urbanizado. En este sentido, planteaba la necesidad de recuperar la atención sobre la ciudad; analizando los cambios económicos y sociales; revisando el enfoque de sus problemas y oportunidades; y buscando nuevos enfoques en el planeamiento de la forma y uso de la ciudad y de las políticas e instrumentos de gestión y actuación de acuerdo con los nuevos requerimientos de sostenibilidad.
Con ese objetivo se instó a los Comités Nacionales de los diversos países a reunir ejemplos de prácticas que respondieran a los objetivos de la Conferencia, realizándose la primera Convocatoria de Buenas Prácticas como una forma de identificar políticas y actuaciones urbanas que, desde unos criterios de sostenibilidad, se hubiesen mostrado eficaces para mejorar las condiciones de vida en las ciudades y pueblos. En respuesta al éxito de esta convocatoria, el UNCHS (United Nations Centre for Human Settlements) decidió consolidar la experiencia para lo que creó el Programa de Buenas Prácticas y Liderazgo Local (BLP), con el objetivo de promover políticas y estrategias efectivas para el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos mediante la transmisión de información y conocimientos sobre experiencias y soluciones de eficacia probada. Como instrumentos para conseguir dicho objetivo el Programa se basa fundamentalmente en la continuación y desarrollo de las dos iniciativas iniciadas con motivo de la Conferencia en 1996: el Concurso Internacional de Buenas Prácticas y la Base de Datos de Buenas Prácticas(en castellano).
El Concurso Internacional de Buenas Prácticas, financiado por la Municipalidad de Dubai, enmarcado dentro de las actividades del Programa de Buenas Prácticas y Liderazgo Local, se consolida como instrumento, de carácter individual, para incentivar e identificar las experiencias, otorgando el premio a diez casos seleccionados por un Jurado Internacional Independiente sobre la selección realizada por el Technical Advisor Committee. Hasta el momento se han celebrado tres convocatorias del concurso, la primera coincidente con la Cumbre de las Ciudades de 1996, la segunda en 1998 y la tercera y última en el año 2000, estando prevista la siguiente para el año 2002.
El concurso se completa con el mantenimiento de una Base de Datos Buenas Prácticas publicada en Internet y en CD-ROM con el resultado del proceso de selección para el Concurso Internacional, que cuenta con una versión española de acceso gratuito financiada por el Ministerio de Fomento (Biblioteca ``Ciudades para un Futuro más Sostenible'').
Para entender el propósito del Programa de Buenas Prácticas es necesario que acotemos el concepto de `Buena Práctica' ya que es un término que aparece en distintos lugares y disciplinas y con acepciones diversas (desde los campos tecnológicos a los económicos). Cuando el Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH) --United Nations Centre for Human Settlements (UNCHS)-- adoptó el término Buenas Prácticas, lo hizo no para determinar aquellas experiencias que pudiesen considerarse como la mejor actuación imaginable sobre un determinado territorio, sino para calificar aquellas actuaciones que suponían una transformación en las formas y procesos de actuación y que podrían suponer el germen de un cambio positivo en los métodos de actuación tradicionales.
Para ello, durante el proceso de preparación de la Conferencia, se celebró en Dubai un encuentro internacional donde se adoptó la Declaración de Dubai en la que se establecieron los criterios que definen una Buena Práctica desde el punto de vista del programa. Estos criterios son:
Demostrando que la práctica produce, aquí y ahora, mejoras tangibles en las condiciones de vida de las personas en cualquiera de las esferas temáticas propuestas y no esperanzas en cambios futuros o hipotéticos.
Los problemas de nuestras ciudades son complejos y no parece factible resolverlos desde una sola de sus dimensiones, cualquier acción con voluntad de éxito debe buscar la complejidad, lo que significa intentar solucionar más de un problema en una única acción. La única forma de garantizar esa multidimensionalidad es la colaboración entre entidades que no estén articuladas orgánicamente y que por tanto se vean obligadas a pactar criterios y a intercambiar información, ampliando la visión sectorial que tendrían si actuaran por separado. Por todo lo anterior se incluyó como uno de los criterios que una Buena Práctica debía de ser fruto de la colaboración de al menos dos de las siguientes entidades:
Una buena práctica, para ser tal, debe de asegurar que su acción se mantendrá en el tiempo, por lo que debe garantizar cambios duraderos en:
En el concurso del 2000 estos tres criterios básicos de definición de una Buena Práctica fueron ampliados hasta cinco, con:
Una Buena Práctica tiene que implicar un refuerzo de las redes sociales y de la participación, que deberían de venir reflejados en:
En un mundo en cambio todas las Buenas Prácticas deben de ser iniciativas que acepten la diversidad social y cultural y respondan de ella, promuevan la igualdad y la equidad social (por ejemplo en ingresos, género, edad) y reconozcan y valoren distintas capacidades.
El Comité Nacional Hábitat II se constituyó en 1994 con el objetivo de preparar la contribución de España a la conferencia de Estambul. Tras ésta el Comité Nacional, que desde ese momento pasa a denominarse Comité Hábitat Español, decide consolidar sus actividades al objeto de coordinar la aplicación en España del Programa Habitat. El Comité Hábitat Español se conforma como un lugar de encuentro y relación entre los distintos niveles de la Administración, y entre éstos y la Sociedad Civil y tiene como función el seguimiento de la aplicación de los planes de acción en materia de asentamientos humanos, promoviendo el debate sobre la ciudad sostenible, en cuyo marco se inscribe la convocatoria del Concurso de Buenas Prácticas y la edición de los catálogos de las prácticas seleccionadas.
España ha participado en las tres convocatorias del Concurso Internacional de Buenas Prácticas celebradas (1996, 1998 y 2000). En 1997 el Comité Hábitat Español acordó la constitución del Grupo de Trabajo sobre Buenas Prácticas que, a partir de ese momento, aborda como tarea prioritaria la convocatoria en España del Concurso de Buenas Prácticas, sistematizando a partir del segundo concurso un sistema de selección de las prácticas y un proceso de trabajo, que le caracteriza frente a otros países.
El Grupo de Trabajo sobre Buenas Prácticas, para cada concurso, elaboró una ficha de recogida de datos y un folleto divulgativo que fue ampliamente difundido entre aquellas organizaciones e instituciones interesadas en la Convocatoria. Tras su recepción todas las fichas son estudiadas y, en muchos casos, se entra en contacto con los remitentes con el fin de verificar los datos o pedir información complementaria, tras lo cual las prácticas se clasifican en áreas temáticas (6 en la última convocatoria): Ciudad y Entorno Natural (ENTORNO NATURAL), Desarrollo Territorial y Urbano Sostenible (DESARROLLO URBANO), Género y Lucha contra la Exclusión Social (EXCLUSIÓN), Gestión Sostenible de los Recursos Naturales (RECURSOS), Transporte y Accesibilidad (TRANSPORTE) y Vivienda (VIVIENDA). Para su evaluación se constituye, en cada convocatoria, un Comité de Expertos que, una vez estudiadas las prácticas, realiza una selección que se remite al Comité Hábitat Español. Tras su aceptación, el Comité da vía libre para que el Grupo de Trabajo sobre Buenas Prácticas (con el soporte del Ministerio de Fomento) realice las tareas necesarias para su envío al Concurso Internacional y publicación del Catálogo correspondiente: obtención de documentación complementaria, asesoramiento en la cumplimentación de la aplicación informática necesaria para participar en el concurso y traducción de ésta al inglés.
Los criterios del UNCHS acotan el campo de lo que podemos determinar como una Buena Práctica, pero las prácticas seleccionadas por el Comité Hábitat Español y publicadas en los sucesivos catálogos son producto de un proceso específico. En primer lugar se realiza una convocatoria a la que se pueden presentar todos aquellos que estimen que su actuación cumple los requisitos del Programa Internacional, no se trata por tanto de un proceso dirigido sino abierto a cualquiera que estime que tiene algo que contar. Una vez recibidas las prácticas el Grupo de Trabajo sobre Buenas Prácticas, a través del Ministerio de Fomento, las clasifica y se las remite a un conjunto de expertos independientes que colegiadamente realizan una selección de las que consideran mejores, siendo el Comité Hábitat Español el que determina las que definitivamente son remitidas al Concurso Internacional.
De alguna manera podemos definir como Buena Práctica aquella de la que nos sentimos orgullosos, tanto el organismo remitente al concurso que opina que su trabajo merece ser conocido, como los miembros del Comité Hábitat Nacional que piensan, que cumpliendo todos los criterios del Concurso Internacional, debe de ser presentada a éste.
El Concurso nos permite conocer no sólo otros trabajos, sino también la satisfacción de sus actores con éstos. Disponemos por tanto de una base de datos de experiencias que no sólo han de cumplir unas condiciones mínimas que las homogeneizan y dan carácter, sino que además tienen la cualidad de ser consideradas modélicas por sus autores. Su valor ejemplificador se acrecienta cuando al leerlas nos vemos obligados a confrontar sus métodos y contenidos con nuestra experiencia y opiniones, reafirmándolas o transformándolas, haciéndolas nuestras o criticándolas, porque lo fundamental del programa no es que estemos de acuerdo con los métodos, procesos o resultados de distintas experiencias sino que las conozcamos y asumamos que es necesario transformar los métodos en la intervención urbana, haciéndolos compatibles con los principios básicos del Programa.
El Programa se difunde mediante la publicación de los Catálogos de las experiencias seleccionadas por el Comité Hábitat Español, el desarrollo de seminarios de presentación de los resultados de los concursos (asociados con una exposición sobre las Buenas Prácticas españolas y la presentación de las prácticas más significadas) y los seminarios monográficos dedicados al Día Mundial del Hábitat dedicados al tema central de ese año. Además existen otras iniciativas apoyadas por el Comité Hábitat Español, como son la Biblioteca ``Ciudades para un Futuro más Sostenible'' en Internet y el Foro Iberoamericano y del Caribe que si bien funcionan de una manera autónoma, lo hacen en el marco y con el apoyo del Comité Hábitat Español.
En 1996 se seleccionaron 44 prácticas que fueron incluidas en el Primer Catálogo. En 1998 este Comité de Expertos seleccionó 34 casos y en el año 2000 fueron 35 las prácticas seleccionadas por el grupo de expertos y posteriormente enviadas al Concurso Internacional. Todas ellas fueron incluidas en los Catálogos de Buenas Prácticas publicadas por el Ministerio de Fomento con motivo de los respectivos Concursos. Sobre este universo se ha realizado un estudio, pormenorizado en el capítulo 3, del que queremos avanzar sus aspectos más relevantes:
Si nos atenemos a los valores medios del estudio realizado podemos determinar como práctica tipo, una práctica presentada por un Ayuntamiento (48% de los casos) de población comprendida entre los 100.000 y 500.000 habitantes (33%), en colaboración con una Comunidad Autónoma, una Entidad Pública, o una ONG. Con un presupuesto comprendido entre los 1.000 y 5.000 millones de pesetas (25%) que se aplica en la totalidad del municipio (41%), cuyo área temática principal es el DESARROLLO URBANO (37%) y que tiene EXCLUSIÓN como área temática complementaria. Nos encontramos, por tanto, con que la participación española en el concurso está basada en un número significativo de operaciones de regeneración urbana y lucha contra la exclusión social que cuentan con características innovadoras; para el desarrollo de estas operaciones los Ayuntamientos cuentan con el apoyo de las Comunidades Autónomas, utilizándose a menudo el apoyo instrumental de otras entidades de carácter público con el objetivo de agilizar la gestión de éstas.
Pero si en lugar de referirnos tan sólo al área principal a la que se asocia la práctica, consideramos el número absoluto de veces que aparecen las áreas temáticas (suma del área principal y de las complementarias), comprobamos que se forman tres grupos diferenciados por su tamaño relativo: el primero es el formado por las áreas DESARROLLO URBANO y EXCLUSIÓN que aparecen en 47 y 46 de las prácticas respectivamente, el segundo lo forman RECURSOS y ENTORNO NATURAL con 34 y 30 prácticas, y por último el formado por VIVIENDA con 21 prácticas y TRANSPORTE con 13.
Si comparamos los presupuestos del grupo de prácticas que incluyen las áreas de DESARROLLO URBANO y EXCLUSIÓN, encontramos que las prácticas del área de DESARROLLO URBANO tienen mayoritariamente presupuestos superiores a los 1.000 millones de pesetas (27 de 32) y sólo aparece una práctica con un presupuesto de menos de 250 millones, mientras que en el grupo de las prácticas con área temática principal EXCLUSIÓN sólo 4 de las 17 tienen presupuestos superiores a los 1.000 millones y 8 prácticas tienen un presupuesto inferior a los 250 (de ellas 3 con un presupuesto menor a los 10). La disparidad se mantiene cuando cruzamos las áreas temáticas con los organismos de remisión, podemos comprobar que las prácticas presentadas como DESARROLLO URBANO tienen como entidad de remisión principal a los Ayuntamientos (22 casos), mientras que en las prácticas con área principal EXCLUSIÓN son las ONG, con 8 casos, las principales entidades de remisión seguidas por los Ayuntamientos con 7 prácticas.
El segundo grupo en importancia es el formado por aquellas prácticas que tienen dentro de sus áreas temáticas ENTORNO NATURAL con 34 casos y RECURSOS con 30. Aquí nos encontramos que las prácticas con área temática principal ENTORNO NATURAL son presentadas mayoritariamente por los Ayuntamientos (10 de 15 casos), mientras que en el caso del área RECURSOS son las ONG las primeras entidades de remisión en 6 de 17 casos seguidas de Entidades Públicas con 5 casos. Si estudiamos sus presupuestos tenemos que las prácticas dedicadas a RECURSOS tienen los más bajos, con 7 casos de 17 con menos de 250 millones (3 con menos de 10 millones), mientras que las prácticas dedicadas a ENTORNO NATURAL tienen 5 de las 16 con más de 1.000 millones, 5 con más de 250 y ninguna con menos de 10 millones.
En cuanto a las prácticas dedicadas a VIVIENDA lo más interesante a resaltar es que las entidades principales de remisión son, en 6 de 11 casos, Entidades Públicas, ya sean Comunidades Autónomas o Empresas Municipales de Vivienda, y sus presupuestos se encuentran bastante repartidos con 3 de sus 8 prácticas con presupuesto por encima de los 10 millones y 4 por encima de los 1.000 millones.
Resulta significativo resaltar que las prácticas relacionadas con EXCLUSIÓN y RECURSOS son las que tienen, porcentualmente, los presupuestos más bajos, y que además son estas dos áreas las que tienen a las ONG como principal organismo de remisión, lo que podría significar que la resolución de estos problemas aún no han calado en la práctica diaria de las administraciones y su gestión se deriva a organismos externos.
En cuanto al liderazgo de las prácticas según el área temática principal, los Ayuntamientos son líderes en el área DESARROLLO URBANO con 22 de las 37 prácticas y en ENTORNO NATURAL con 10 de 16. Dentro del área RECURSOS los líderes son las ONG/Fundaciones con 6 casos de 17, seguidas de Entidades Públicas y Ayuntamientos con 4 prácticas cada uno. Dentro de las prácticas con área principal EXCLUSIÓN, vuelven a ser las ONG/Fundaciones el primer grupo de remisión con 8 de las 17 prácticas, seguidos de los Ayuntamientos con 7, apareciendo las Comunidades Autónomas como principal presentador de las prácticas asociadas al área VIVIENDA con 4 de las 11, seguidas de los Ayuntamientos con 3.
Si relacionamos el tamaño del municipio con la entidad de remisión nos encontramos con que según aumenta el tamaño del municipio decrece la importancia relativa del Ayuntamiento como entidad presentadora de las prácticas. En los municipios de menos de 500.000 habitantes son los Ayuntamientos la entidad principal de remisión (en 40 de los 68 municipios), pero en los municipios mayores de 500.000 habitantes son las ONG/Fundaciones el órgano principal de remisión en 11 de los 25 casos, seguidas de los Ayuntamientos en 8 casos, ya sea porque el mayor tamaño de la ciudad permita la generación de ONG fuertes y concienciadas o porque este mayor tamaño impida a la administración visualizar los problemas reales y ello active las reivindicaciones sociales y por tanto la aparición activa de las organizaciones ciudadanas.
Podemos comprobar que aunque el grupo de 1.000 a 5.000 millones es el mayoritario con 25 prácticas, con presupuesto menor a los 250 millones tendríamos 24 prácticas, 21 de más de 5.000 millones y 14 con presupuesto comprendido entre 250 y 1.000 millones.
Si nos referimos tan sólo a las prácticas seleccionadas por el Comité Hábitat Español (algunas prácticas de otras comunidades no fueron seleccionadas), podemos comprobar que están representadas quince de las Comunidades Autónomas y que las tres que tienen más prácticas seleccionadas son Cataluña con 19, Andalucía con 15 y Madrid con 14, contando con 5 o más: Baleares, Castilla y León, Navarra y el País Vasco. Si en lugar de considerar los valores netos, ponderamos las practicas seleccionadas en relación con la población, observaremos que mientras la media es de 3,3 prácticas por millón de habitantes, Baleares cuenta con un índice de 11 y Navarra con 9,3 prácticas por millón de habitantes lo que las sitúa muy por encima de la media. Mientras que con 2 o más prácticas por millón de habitantes aparecen Andalucía, Aragón, Asturias, Castilla y León, Cantabria, Cataluña, Madrid y País Vasco.
Si consideramos sólo aquellas comunidades autónomas que tienen más de cinco prácticas en números absolutos y más de 2 prácticas por millón de habitantes, tenemos que las Comunidades Autónomas más implicadas con el proceso serían: Andalucía, Baleares, Castilla y León, Cataluña, Madrid, Navarra y el País Vasco, sin que podamos definir un grupo de Comunidades Autónomas que tengan un liderazgo en el número de prácticas y su ponderación relativa a la vez, aunque hay que resaltar que Baleares estaría muy próxima a serlo con 9 prácticas seleccionadas y 11 prácticas por millón de habitantes. Es de reseñar que el caso navarro alcanzando las 5 prácticas seleccionadas y un índice de 9,3 prácticas por cada millón de habitantes, ha desarrollado su propio concurso de Buenas Prácticas.
Aunque el objetivo principal del Programa no son los premios en sí mismos, hay que reconocer que sin esta excusa el proceso de obtención de experiencias sería menos eficaz y que con todas las salvedades de un premio, o en su caso una calificación destacada, puede servir para desvelar valores que podrían pasar inadvertidos a los que están más próximos. De las 78 prácticas presentadas a concurso (9 en 1996, 34 en 1998 y 35 en el 2000), 2 han obtenido el premio de la municipalidad de Dubai (Málaga en 1998 y el Programa Vías Verdes en el 2000) 4 fueron finalistas y 26 fueron significadas con la calificación Best, mientras que tan sólo 6 quedaron sin calificación.
Entre las prácticas con una calificación destacada en el Concurso (premio, finalista o BEST) resulta como práctica tipo una cuyo área temática es la de DESARROLLO URBANO, liderada por un Ayuntamiento y con un presupuesto de más de 5.000 millones. Pero si en lugar del número de prácticas utilizamos el porcentaje, resultaría que la práctica que tiene mayor probabilidad de obtener una calificación destacada es una práctica perteneciente al área EXCLUSIÓN, liderada por una ONG y con un presupuesto de menos de 10 millones de pesetas.
Podemos concluir que los Ayuntamientos al presentar al concurso sus grandes operaciones de renovación urbana, han conseguido, por su interés e incidencia numérica, una repercusión adecuada en el concurso internacional, pero que sin embargo las prácticas presentadas por las ONG, que buscan remediar los graves problemas de exclusión de nuestras ciudades, han resultado muy valoradas por el jurado internacional, lo que nos recuerda que el sentido del concurso internacional no es publicitar o valorar tan sólo las grandes operaciones públicas sino también hacer aflorar todas las experiencias que tengan la capacidad de mejorar las condiciones de vida de las poblaciones afectadas independientemente del tamaño o del presupuesto.
Si analizamos los resultados de las prácticas destacadas según su presupuesto, podemos comprobar que las 24 prácticas con un presupuesto inferior a los 250 millones tuvieron calificación en 11 casos (46%). Al considerar sólo las 6 prácticas con presupuesto de menos de 10 millones comprobamos que su impacto relativo ha sido muy importante al ser significadas 5 (83%). El impacto de las prácticas con rangos de presupuesto entre 250 y 1.000 millones y entre 1.000 y 5.000 millones es muy semejante: 39% en el caso del primer grupo (5 de 13) y 30% en el segundo (6 de 20), mientras que el impacto de las 17 prácticas con presupuesto superior a los 5.000 millones llega al 59% con 10 prácticas significadas.
En cuanto al impacto por organismo de remisión, los Ayuntamientos con 40 prácticas han recibido una calificación destacada en 17 casos y las ONG en 10 de 17 casos. Pero si consideramos el resultado relativo son las ONG con un 59% el sector que mejores resultados ha conseguido, seguidas de los Ayuntamientos con un 43%.
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