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En este último capítulo se plantean los temas principales que se
deben considerar para mejorar la actuación publica en las
ciudades, y desarrollar una política que tenga en cuenta las
especificidades de los barrios desfavorecidos.
En el apartado 5.1. se resumen las recomendaciones de la OCDE y
se exponen las políticas que se vienen desarrollando a lo largo
de esta década en Francia y Reino Unido.
En el apartado 5.2., se hace un breve balance de la naturaleza
de los problemas de los barrios desfavorecidos en las ciudades
españolas.
Finalmente en el apartado 5.3., se analizan las distintas fases
y componentes de las políticas sobre los barrios desfavorecidos,
incluyendo recomendaciones para un debate que favorezca una
política más integrada y cooperativa.
La UE y muchos países europeos han abordado ya una política de
ciudades, que en el futuro próximo recibirá un nuevo impulso de
la Comisión europea a través del Plan de Acción para un
desarrollo urbano sostenible que acaba de aprobarse como marco
de actuación para los fondos estructurales en el período 2000-2006.
Las conclusiones que se han ido apuntando parecen indicar la
necesidad de situar a nuestro país en el debate europeo sobre las
cuestiones urbanas. Existe una problemática especifica de
fragmentación urbana con barrios desfavorecidos, que podría dar
lugar a una Política de Ciudades a abordar por todas las
Administraciones.
Para ello es conveniente revisar algunas políticas de Estado para
las ciudades, que permitan entender mejor las propuestas de temas
a considerar en un debate sobre una política para las ciudades
españolas.
La OCDE formó un grupo de trabajo en 1995, apoyado en el
departamento de Asuntos Urbanos y el programa LEED de empleo, con
la participación de varios países miembros. Por parte española
participó una delegación del actual Ministerio de Fomento que
elaboró y aportó los trabajos que se están presentando en este
estudio. El informe final de la OCDE se ha redactado en 1997, y
se ha publicado en abril de 1998 bajo el titulo "Integrating
distressed urban areas".
Antes de proceder a analizar como debería ser una política de
barrios desfavorecidos para las ciudades españolas, parece
procedente resumir las conclusiones de dicho informe dado su
interés y su conexión con este estudio.
La cuestión de los barrios vulnerables (distressed urban areas)
en los países de la OCDE, esta resultando un problema difícil de
abordar. La existencia de áreas donde se concentra el
desfavorecimiento en las ciudades dificulta el desarrollo
económico, debilita la cohesión social y crea altos costes
ambientales. Ningún país es inmune a la aparición y extensión de
las áreas vulnerables, y ninguno puede estar seguro de que va a
resolver este problema.
La cuestión de los barrios vulnerables no es la pobreza en sí.
Mucha gente pobre vive fuera de estos barrios y muchos de sus
vecinos no son pobres. No es solo la escasez de ingresos lo que
caracteriza a estos barrios, si no el conjunto de circunstancias
ambientales, sociales y económicas, interrelacionadas y muchas
veces agravadas por algunas actuaciones públicas, creándose una
situación que desalienta la inversión y la creación de empleo y
que potencia la alienación y la exclusión.
Los barrios vulnerables han aumentado en número en estos años en
los países de la OCDE, y representan una limitación para las
oportunidades y el porvenir de sus vecinos. Si no se contemplan
los potenciales de estos barrios, una nación sólo carga con los
costes y no logra el desarrollo de la población.
Las cuestiones básicas sobre los barrios desfavorecidos se
resumen en los siguientes puntos:
La política de ciudades es un instrumento adecuado para abordar
problemas como los de las áreas vulnerables, porque es un
mecanismo capaz de abordar las relaciones entre diversos aspectos
de la vida en las ciudades, y entre sus distintos barrios, y
porque permite instrumentar intervenciones del sector publico,
la iniciativa privada y la sociedad civil.
La política en las ciudades (urban policy) tiene que
desarrollarse en todos sus contenidos y no solo en las materias
más directamente relacionadas con los barrios problemáticos. Al
abordar globalmente la actuación en la ciudad se puede aliviar
la presión sobre los grupos vulnerables y reducir la generación
futura de nuevos barrios desfavorecidos, al tiempo que se van
acometiendo medidas compensatorias de recuperación para las áreas
vulnerables actuales. Los problemas de los barrios desfavorecidos
no se pueden resolver actuando únicamente sobre ellos mismos.
Por otro lado, las actuaciones específicas necesarias en los
barrios tienen grandes similitudes con la política urbana o de
ciudad, ya que no se trata tanto de adoptar medidas excepcionales
como de abordar de forma más efectiva el gobierno de la ciudad
(educación, infraestructura, salud, seguridad, bienestar, etc.),
teniendo en cuenta los factores de vulnerabilidad y de malestar
urbano.
Las políticas de barrio, innovadoras y flexibles, son
prometedoras pero su instrumentación representa un desafío:
Las soluciones pueden ser triviales pero su instrumentación es
difícil, costosa y prolongada, por lo que la clave de la política
está en lograr unas nuevas relaciones entre los niveles de
gobierno, y con la población afectada en los barrios. Un factor
crítico es que exista un liderazgo basado en la convicción de que
es indispensable una actuación en este sentido, y que la acción
de gobierno es indispensable para cambiar la situación de miles
de áreas vulnerables con millones de habitantes.
Si no se hace nada, mucha población se mantendrá en situaciones
de desfavorecimiento, con escasas oportunidades y una deficiente
calidad de vida. Por otro lado, los costes sociales del sector
público pueden crecer enormemente en el futuro, y la fortaleza
del sistema económico de las ciudades se vería afectado por el
aumento de la economía informal y de la exclusión.
Hay algunos elementos claves a considerar en el diseño de una
política.
El gobierno central como garante de derechos y, consecuentemente
de servicios, tiene que plantearse la cuestión de los barrios
desfavorecidos, y por ello, debe participar en una política para
las ciudades. Hay que reconocer que el mercado no provee igual
acceso en algunas cuestiones, p. ej. el acceso de los vecinos de
los barrios desfavorecidos a la financiación. Es necesario guiar
el desarrollo socioeconómico en las áreas vulnerables,
especialmente en los mercados laborales y de vivienda, para
garantizar la calidad de los servicios, adecuados a las
necesidades locales, y las oportunidades de las actividades
económicas.
Los gobiernos centrales tienen, por lo tanto, una función a
cumplir por varias razones:
En otros casos formaliza contratos o convenios para zonas
elegibles, con los Ayuntamientos dispuestos a colaborar en
programas definidos que disponen de criterios generales para la
ejecución de los proyectos con otros agentes. El Gobierno define
los objetivos de los programas, la cuantía de los fondos y las
áreas elegibles, pero también establece con los agentes las
características de los proyectos, y mantiene cierta
responsabilidad en ellos a lo largo de su ejecución.
Las similitudes en los problemas hacen recomendable la
cooperación internacional, de los gobiernos centrales y las
ciudades, en distintos campos como:
Muchos países del ámbito europeo se han dotado de políticas
específicas y disponen de bastante experiencia en esta materia.
Son países que han sufrido desde hace tiempo los problemas
derivados de los procesos de descolonización posterior a la
segunda guerra mundial, que supusieron el asentamiento en la
metrópoli de fuertes contingentes familiares multiétnicos, y, en
las ultimas décadas, fuertes cambios de las estructuras
productivas que añadían nuevos problemas a los ya existentes.
Por su parte, la Unión Europea juega un papel significativo en
el fomento de intervenciones en áreas vulnerables, a través de
las diferentes iniciativas comunitarias que han buscado la
innovación de políticas en muchos temas relacionados con la
ciudad. En el apartado 4.1.1. se han expuesto los principales
programas de la UE que gestionan distintos departamentos, y se
ha manifestado la necesidad de que se disponga de información
sobre la problemática de las ciudades españolas para que los
programas permitan abordarlos adecuadamente.
En cuanto a los estados miembros de la UE, tres países (Francia,
Reino Unido, Holanda) se han dotado de políticas nacionales para
la ciudad. Otros países, como Alemania, disponen de un enfoque
que reside en los Länder, y están desarrollando planteamientos
que son propios de su momento histórico: la reunificación es un
marco de trabajo muy particular que produce políticas específicas
en ese país. Los países nórdicos han basado su acción pública en
la obtención de un alto grado de nivelación social, y no han
tenido ni un pasado colonial ni grandes incrementos de su
población urbana en lapsos cortos de tiempo, por lo que hoy
presentan un cuadro más equilibrado que el resto de los de la UE.
Los países meridionales ofrecen ejemplos puntuales de
realizaciones que han tenido éxito, pero aún carecen de una
política y una legislación específicas dirigidas a enfocar los
problemas de áreas urbanas vulnerables de forma integrada.
Las señales de alarma saltaron en los años sesenta, como
consecuencia del mal resultado de la política de alojamiento
masivo (Les grandes ensembles) en las periferias de las grandes
ciudades, que se construyeron en gran medida para absorber la
demanda de vivienda requerida por una oleada de inmigración
norteafricana. Entre 1950 y 1990, la población urbana francesa
creció desde el 50% al 80% de la población total, y los agentes
que protagonizaron el proceso de construcción de viviendas para
alojar esta enorme masa de población absorbida por las ciudades
fueron, el Estado y las entidades financieras públicas, que
produjeron 3,5 millones de viviendas en 30 años (el 25% del
parque total de viviendas del país).
A principios de los años 70 se creó un Comité de Ciudades, que
trabajó en políticas de descentralización y participación
ciudadana, si bien los resultados de esta etapa se
circunscribieron a operaciones de renovación urbana y
restauración física del hábitat degradado. El Comité desaparece
en 1982, a raíz de las leyes de descentralización y la
transferencia de competencias a los municipios.
Como consecuencia del Dubedout Report, se crea en 1982 la
Commission Nationale de Développement Social des Quartiers
(CNDSQ), y se lanza desde este ente nacional una política de
desarrollo social sobre quince polígonos de vivienda degradados,
a la vez que se descentraliza la actividad urbanística. Francia
se debate constantemente entre su tradición de estado unitario
y la necesidad de acomodar su administración pública a modelos
de gestión que tengan en cuenta el reparto del poder político y
la cercanía entre el administrador y el administrado. Los
programas son ya multisectoriales, con una duración de 5 años,
y promueven la colaboración de agentes gubernamentales y no
gubernamentales, dando mayor responsabilidad a los actores
locales y la participación de los afectados. Sin embargo aún se
daba prioridad a la renovación inmobiliaria.
La experiencia obtenida en el seno de la CNDSQ y el aumento de
la preocupación por el deterioro urbano y los problemas de
exclusión social determinaron el lanzamiento, a partir de 1988,
de una intensiva política de Estado para las ciudades, cuyo
resultado fue una potente reorganización administrativa, con la
creación de un Conseil National des Villes como órgano de
orientación política, un Comité Interministériel des Villes et
du Développement Social Urbain presidido por el Primer Ministro,
y de una Délégation Interministérielle à la Ville et au
Développement Social Urbain, que en 1993 se adscribió al
Ministerio de Asuntos Sociales, Salud y Ciudad.
Se reestructuró la forma de actuación en base, fundamentalmente,
a dos líneas de intervención: Contrats de Ville y Grands Projets
Urbains (GPU).
El sistema de Contrats de Ville se configura como instrumento
para la política francesa de la ciudad (al margen de las 12
actuaciones masivas de recualificación pesada, responsabilidad
de los GPU). Estos Convenios involucran a los diferentes niveles
del poder (nacional, regional, departamental, local), con el fin
de acometer reformas en distritos y barrios desfavorecidos,
asociándose para ello con comunidades plurimunicipales,
municipales, de distrito, urbanas, etc [DIV, 1996].
Hasta el momento, y tras las negociaciones habidas entre el
Comité, las autoridades y los entes asociados, en el XI Plan
(1990-1995) se han realizado 214 Convenios de este tipo con 185
ciudades, que afectan a 1.300 barrios u otros recintos (900
estimados de máxima prioridad).
La inclusión en la política de la ciudad de actuaciones en
barrios ha aumentado en progresión geométrica, si bien los
diferentes escalones no corresponden a políticas homologables:
148 barrios en el IX Plan, 546 inscritos en el X, hasta llegar
a los 1.300 del XI Plan (que es el que establece el procedimiento
del Contrat de Ville). En 1995 se introdujeron medidas
desgravadoras e incentivadoras, para Zonas urbanas sensibles, a
las que se han acogido 700 áreas con contrato de ciudad, y
exenciones fiscales especiales para un subconjunto de 350 áreas
consideradas Zonas de Redinamización.
Se trata de programas con una duración de cinco años,
estructurados en torno a cuatro ejes prioritarios de
intervención:
Cada programa se dota de sus respectivos órganos de gobierno y
gestión: un comité de decisión, un equipo de proyecto, un comité
local con representación de todos los entes signatarios. Los
programas movilizan fondos estatales, regionales, bancarios, de
inversores institucionales y europeos.
La política de ciudades tiene prevista una movilización de medios
financieros que sobrepasa los 15.000 millones de FF en 1995, por
tanto, gestionados de manera integrada. Sin embargo la
participación del sector privado no estaba aún suficientemente
resuelta.
En 1997 el Pacte de Relance pour la Ville, promovido por el nuevo
Gobierno, introdujo la posibilidad de crear Zones Franches
Urbaines en las que se aumentaban las exenciones fiscales, pero
siempre dentro de las Zonas de Redinamización urbana
[MDVI, 1996].
Finalmente a principios de 1998, el nuevo Ministerio del Empleo
y la Solidaridad ha presentado un informe sobre los criterios
para redinamizar la política de ciudades [MES, 1998].
No es casual que este país haya sido pionero en el
establecimiento de una política de ciudades. La degradación de
un enorme, insalubre y decaído parque de viviendas propio de las
aglomeraciones urbanas características de la revolución
industrial; las destrucciones bélicas, y la necesidad de asentar
una masa inmigrante que procedía de las colonias, plantearon
desde el fin de la segunda guerra mundial la necesidad de
desarrollar políticas de Estado para el sistema de ciudades.
En primer lugar se inició una política de dispersión (New Towns
Policy) en detrimento de la inversión sobre la ciudad existente,
retrasando la solución a sus problemas, como los de los barrios
más desfavorecidos. Las nuevas ciudades se revelaron incapaces
de absorber el problema, ni de crear empleo en la proporción
necesaria para provocar un asentamiento masivo de la población,
especialmente de la más desfavorecida.
Cuando aparecen, en los sesenta, fuertes tensiones sociales en
algunos barrios, se lanzan las primeras políticas urbanas para
la ciudad. En 1969 se crea el Urban Programme, lanzado desde el
Ministerio de la Vivienda para mejorar las condiciones de vida
de las áreas urbanas, acometiéndose en paralelo programas de
nueva vivienda y otros de desarrollo comunitario. En 1977 la
responsabilidad de estas políticas es transferida al nuevo
Ministerio del Medio Ambiente, el cual modifica los objetivos en
el sentido de centrar su trabajo en las ciudades mayores, y de
introducir la componente económica como complemento de las
variables urbana y social de la primera época de este programa,
dando comienzo a operaciones mixtas (colaboración de los
capitales público y privado).
A partir de 1979, la llegada del Partido Conservador al poder
supone la disminución de fondos destinados a estos fines, el
abandono de los objetivos sociales, y la absorción por el
Gobierno central de competencias municipales, ya que los
Ayuntamientos estaban considerados como hostiles a la política
gubernamental. Desaparecen los órganos específicos de gestión
urbanística integrada, tales como el Greater London Council y
otros entes metropolitanos. Se crean en cambio agencias estatales
centralizadas como las Urban Development Corporations, encargadas
de revitalizar áreas industriales y residenciales interviniendo
en el mercado inmobiliario para optimizar operaciones sobre suelo
de titularidad pública [Parkinson, 1996].
Hasta 1988 no se invertiría la situación, al tomar conciencia el
Gobierno de la necesidad de aumentar notablemente los fondos
destinados a resolver los problemas de la ciudad consolidada,
para lo que se lanza el programa "Action for Cities", diseñado
para la revitalización de barrios mediante un esfuerzo inversor
coordinado de varios ministerios.
En Inglaterra y Gales, el Ministerio de Medio Ambiente lanza en
1991 la primera edición del programa "City Challenge". De acuerdo
con el mismo, se convoca a las autoridades locales que tienen
barrios desfavorecidos a presentar proyectos de actuación
quinquenal (regeneración social, revitalización urbana, etc.),
a un concurso y captar así los fondos destinados al programa,
introduciendo el concepto de competencia entre ciudades y de
colaboración entre actores públicos, privados y comunidades
locales, en la presentación de ofertas.
Este sistema ha recibido ciertas críticas, en el sentido de que
una selección de áreas degradadas basada en el procedimiento del
concurso puede no ser la más adecuada para atender a los sectores
más vulnerables de la población, y por tanto con menor capacidad
de competir. De 57 áreas elegibles se selecionaron 31 programas
de actuación en dos concursos en 1991 y 1992 [DETR, 1998a].
En 1994 se crea una nueva estructura administrativa de actuación,
para dar flexibilidad a los programas y poderlos adecuar en
contenido y plazo a las características de cada barrio. Se
potencia la administración periférica del Estado (Integrated
Regional Offices), que habrá de gestionar de manera integrada una
única línea presupuestaria destinada a la política de ciudades
(Single Regeneration Budget) procedente de numerosos programas
de cuatro ministerios (Medio Ambiente, Trabajo, Educación y
Transporte) para siete regiones administrativas, pero siempre
bajo la modalidad de la competencia entre ciudades y de la
intervención mixta público - privada. En cierta manera, se
devuelve a la administración local parte del poder que tuvo en
tiempos, en un reconocimiento de la falta de éxito de los
organismos centrales para tratar problemas locales [DETR, 1997a]
[DETR, 1998b].
Las conclusiones extraídas a lo largo de los trabajos presentados
plantean la conveniencia de acometer un debate sobre éstos. Y
ello por la doble razón de que existe la evidencia de un problema
grave en nuestras ciudades que requiere el estudio y la
definición de políticas propias, y también por el hecho de que
este debate está formando parte de la aplicación de los Fondos
Europeos a partir del año 2000. La posición que cada país esgrima
en este campo debe influir en la entidad que la autoridad
comunitaria reconozca a los problemas urbanos existentes en cada
estado miembro.
Consecuentemente, sólo un buen conocimiento de la situación de
los barrios, y la preparación de criterios de actuación adaptados
al caso español, pueden permitir una política propia de ciudades
y, a su vez, hacer valer sus características diferenciales en las
políticas europeas. La definición de políticas como las
enunciadas requiere que el Estado mantenga un diálogo con las
ciudades y Comunidades Autónomas, en todos aquellos aspectos que
se relacionan con la necesidad de colaborar entre los diferentes
niveles administrativo para conseguir la mejora del hábitat
urbano y no solo en el ámbito de las áreas vulnerables.
El carácter del problema no permite pensar en resultados globales
más que a muy largo plazo, y ello sólo como consecuencia de
cambios en las actuales escalas de valores que han hecho de las
ciudades lo que hoy conocemos. Mientras tanto, la acción estatal
debería atajar los problemas de los sectores más vulnerables, y
sentar las bases para intentar reconducir las formas de
convivencia en las ciudades.
Las especificidades del estado español pudieran hacer pensar que
las políticas estatales para la ciudad son incompatibles con las
competencias de las administraciones autonómicas, que tienen
transferido el gobierno del territorio. En realidad, debería
distinguirse entre el establecimiento de políticas generales y
su instrumentación y desarrollo por parte de quien tenga
atribuidas las competencias correspondientes.
La concurrencia de competencias en el territorio es evidente: los
problemas de las ciudades y de las áreas vulnerables están
influidos por políticas de todas las administraciones, según se
ha manifestado en el análisis de factores de vulnerabilidad del
capítulo 4, y se necesita la convergencia de políticas de todas
ellas para superar el desfavorecimiento de los barrios.
Se impone, por lo tanto, la cooperación entre las
administraciones como mecanismo de actuación, con garantías de
proximidad en la instrumentación, y de participación de los
afectados. Además el impulso desde el Estado conjuntamente con
las demás administraciones parece indispensable, dada la
extensión de los problemas y la experiencia de otros países.
Por otro lado, los interlocutores de los órganos comunitarios son
básicamente los Estados miembros, lo que hace necesario que estos
se impliquen en las actividades que permitan disponer de la
información global que, antes o después, se verán obligados a
manejar para apoyar los intereses de las ciudades. Si no fuera
así, un país como España, con múltiples problemas derivados de
la urbanización acelerada de su sociedad, se vería incapaz de
defender sus necesidades ante los foros europeos. De manera muy
simplificada, para enfocar una política de barrios en las
ciudades españolas hay que contemplar cuatro aspectos importantes
sobre sus características:
:
La corriente migratoria campo ciudad, desde los cincuenta,
desplazó los problemas de la sociedad rural a la sociedad urbana,
induciendo pérdida de cohesión y de diversidad social, y, por
tanto, la aparición de problemas culturales profundos. Las
ciudades son las que más padecen este coste social, que se
expresa a través del malestar urbano y del deterioro de sus
grupos y barrios más vulnerables. Esta situación que sigue
latente en los barrios de las ciudades españolas, supone una
carga para el desarrollo en los barrios desfavorecidos, que no
ha resuelto la mejora de la vivienda y del equipamiento físico.
Las áreas vulnerables son extensas aunque la degradación
localizada no sea tan visible como en otros países europeos. En
muchos casos la actuación pública confunde la rehabilitación
necesaria de barrios centrales con la regeneración de barrios
desfavorecidos. El estudio de la situación de los barrios
desfavorecidos en nuestro país es urgente, tanto para adecuar la
intervención pública como para evidenciar en la UE la
problemática de los barrios españoles.
Un área urbana vulnerable no es un barrio desfavorecido. La
vulnerabilidad es la predisposición del área a entrar en crisis
si no recibe las atenciones adecuadas; a partir de cuyo momento,
las medidas para solucionar los problemas del barrio serán mucho
más traumáticas tanto si se miden en términos sociales como
mediante indicadores económicos.
Ello establece, ya desde el principio, una gran diferencia entre
políticas preventivas sobre áreas urbanas vulnerables y políticas
"curativas" sobre barrios desfavorecidos. Y aconseja pensar en
la necesidad de disponer de un observatorio que permita conocer
el estado de salud de las áreas vulnerables, y cuán alto es su
riesgo de que se aceleren los procesos de desfavorecimiento. Para
ello es necesario sistematizar la toma de datos. Países como
Francia, Holanda o Inglaterra, están interviniendo sobre la base
de listados que comprenden centenares de áreas.
Es preciso entender que sólo un enfoque integrado que abarque
aspectos físicos del contenedor (soporte material: la vivienda,
el espacio público) y sociales del contenido (sustrato humano)
podrá ser útil para colaborar en la resolución de los problemas
enunciados. Un enfoque integrado que pueda expresar tanto la
preocupación estatal por combatir el crecimiento del malestar
urbano, como la capacidad de la sociedad para
corresponsabilizarse en la aplicación de medidas correctivas.
Pero en España se carece del conjunto de instrumentos apropiados
para intervenciones integradas sobre barrios desfavorecidos. No
es de extrañar, pues los instrumentos se diseñan para viabilizar
políticas, y si esas políticas aún no han sido desarrolladas,
difícilmente pueden existir los instrumentos. Por ello, acaso
convenga realizar ahora algunas observaciones sobre la naturaleza
de esas políticas.
Los criterios que se van a presentar se restringen a la
naturaleza de una política de barrios desfavorecidos, si bien
transmiten un cierto sentimiento sobre el alcance que podría
tener la política global para las ciudades. El objetivo último
de las reflexiones que se van a desarrollar no es otro que el de
alertar sobre los riesgos del deterioro urbano extremo, y
proponer bases desde las que los gobiernos de las distintas
administraciones puedan reconducir sus esfuerzos hacia el
establecimiento de mejores condiciones de vida en las ciudades.
La especificidad de las medidas a adoptar, que requieren una
determinada cultura de administración de los fondos públicos,
aconsejan el establecimiento de líneas de actuación regladas en
el seno de un marco instrumental capaz de dar respuesta a las
demandas de las zonas con problemas. Estas líneas de actuación
deben favorecer el diseño de actuaciones integradas, en las que
se atienda a las diferentes fuentes de deterioro, tanto físico
como social, de las áreas vulnerables.
Existe una copiosa tradición en España en el campo de las
intervenciones urbanísticas sobre tejidos urbanos en deterioro.
Al margen de la normal actividad de renovación de la ciudad punto
por punto, las administraciones locales tienen una ya larga
experiencia en desarrollar planeamiento especial de diversos
tipos (protección, conservación, rehabilitación de patrimonio,
diseño de espacios públicos, renovación de barrios deteriorados).
También debe destacarse la experiencia en la constitución de
Escuelas-Taller como medio para formar profesionales de
diferentes oficios que, en general, tienen como objetivo diversas
mejoras del medio urbano (ajardinamiento, mantenimiento del
patrimonio, etc.).
Por otra parte, y como ya se tuvo ocasión de comentar en la
primera fase de este trabajo, interesa analizar la naturaleza de
los programas del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a
través de los cuales han encontrado cauce diversas actividades
destinadas a la promoción social de colectivos desfavorecidos
(gitanos, desempleados, habitantes de barrios desfavorecidos,
drogadictos y otros colectivos marginados). Estos programas se
han desarrollado bajo un formato interesante: convocatoria anual,
y solicitud por parte de los entes públicos de las subvenciones
correspondientes sobre la base de un proyecto concreto.
En todo caso, se ve que tanto la línea urbanística (figuras de
planeamiento) como la asistencial (proyectos de intervención)
recorren caminos temáticos dentro de su propia disciplina; hasta
tal punto, que se han detectado casos en los que un programa de
pobreza se estaba desarrollando simultáneamente a una
intervención urbanística en el mismo barrio, sin conexión entre
ambas intervenciones. Naturalmente, esta manera de trabajar
produce disfunciones y despilfarros, por no hablar de la pérdida
de oportunidades. Así es que, hasta la fecha, no se han sumado
adecuadamente los esfuerzos de los urbanistas y de los
trabajadores sociales, careciendo de métodos de intervención
legalmente sancionados, y con un procedimiento reglado.
No es España el único país europeo en el que se dan estas
disfunciones; acaso por ello surge la iniciativa URBAN como un
intento comunitario de establecer un procedimiento de
intervención integrado, y probar en qué medida este nuevo método
de trabajo se adapta a las características de cada país miembro.
De hecho, este programa se diseña con unos objetivos concretos,
y con unos requisitos que hacen del mismo un elemento de prueba
no sólo de futuras ediciones del mismo, como posible eje de
políticas comunitarias, sino también para impulsar la actuación
integrada en los barrios desfavorecidos en el conjunto de los
Estados miembros.
A continuación se presentan las características que debería tener
una política para barrios desfavorecidos. El procedimiento para
hacer la presentación, y las reflexiones sobre los distintos
instrumentos necesarios, parten del modelo elaborado por la UE
para su uso en los programas de cooperación, que aquí se adapta
para adecuarlo a las necesidades de las intervenciones en áreas
vulnerables.
Hay que señalar que la palabra "proyecto" se emplea en este
contexto en sentido lato, ya que comprende el conjunto de
programas y proyectos, de políticas sociales, económicas,
culturales, ambientales, infraestructurales, etc., que se
integren en un único "proyecto" de intervención.
A su vez, cabe comentar que el término "Enfoque Integrado" se
refiere al método necesario para la gestión de las diferentes
fases del desarrollo de un proyecto. Considera seis fases del
ciclo y analiza los elementos más importantes que deben
observarse en cada una de ellas, así como los criterios de
coherencia y viabilidad que deben aplicarse a lo largo de todo
el ciclo.
Naturalmente, esta presentación no pretende convertirse en un
manual de diseño de un procedimiento administrativo, si no que
sólo intenta precisar algunas ideas sobre la conveniencia de un
entorno instrumental que dé satisfacción a los objetivos y
principios anteriormente expresados.
Las fases del ciclo de un proyecto, aplicadas al caso de los
barrios desfavorecidos, son:
etapa en la que se toma la decisión de crear un
programa de intervención para conseguir unos determinados
resultados, sobre la base de un conocimiento previo de las
situaciones que permita dar prioridad a una línea de intervención
en función de criterios políticos.
Dentro del concepto "programación", ante todo, conviene indicar
que pueden darse dos situaciones: las previstas y las no
previstas. Estas últimas responden a casos de emergencia en
barrios en crisis, y como tales no pueden ser programadas:
estallidos sociales, desastres, situaciones críticas no
detectadas previamente, etc. Interesaría habilitar una línea de
intervención para atender estos casos, equivalente a la existente
para ayuda humanitaria en el ámbito de la cooperación
internacional. La imprevisibilidad de estas situaciones no
permite someterlas a programación en sentido estricto, como debe
hacerse con las situaciones cognoscibles y previsibles.
El ámbito de la programación puede aquí concebirse como aquél en
el que se establecen los mecanismos de seguimiento de la
situación, y los criterios de elegibilidad en función de los
fondos disponibles.
En este ámbito debería residir lo que podría llamarse
"observatorio del malestar urbano", terminología y procedimiento
en parte ya ensayados por la Comunidad Autónoma de Madrid a
través del Plan Integral de Desarrollo Social y Lucha contra la
Marginación, aprobado por unanimidad en la Asamblea de Madrid
(1991), y cuyas líneas maestras ya fueron comentadas en la
primera fase de este estudio.
Para ello es necesario desarrollar métodos de cuantificación, y
de investigación cualitativa, de los factores que hacen de un
área urbana una zona vulnerable: cuál es su grado de
vulnerabilidad, por quién, cómo y cuando el problema es
detectado. Sería conveniente establecer un mecanismo reglado que
permita disponer de un listado (banco de datos) periódicamente
actualizado, en el que se incluyan los indicadores necesarios;
en el mismo sentido hacia el que están apuntando los trabajos
realizados en los capítulos 3 y 4.
Las fuentes de información han sido en parte utilizadas en este
trabajo, y adquirirían plena validez si se constituyeran en el
embrión de una base de datos actualizada periódicamente:
Si la fase de programación pretende disponer de información y
conocimiento sobre las áreas vulnerables y los barrios mas
desfavorecidos para definir los programas de actuación de la
política de barrios, esta segunda fase del ciclo de proyecto
tiene por objetivo identificar las actuaciones posibles.
Las áreas con situaciones más graves serían las más cualificadas
para optar a la selección de los proyectos que, eventualmente,
pudiesen cofinanciar las administraciones. La selección no
debería producirse por una competencia entre proyectos basada
sólo en aspectos económicos, si no que debería primar la calidad
del proyecto en sí, expresada en términos de factibilidad,
población beneficiada, desarrollo del tejido social, etc.
Las disponibilidades económicas, por un lado; y los objetivos
políticos, por otro, son los elementos para determinar cuántas
y de qué naturaleza son las propuestas a elegir en cada periodo
o convocatoria.
Podrían arbitrarse procedimientos que permitieran cofinanciar la
redacción de los expedientes a los solicitantes, e incluso poner
a su disposición personal técnico de alguna administración que
ayude a realizar una buena identificación. De esta manera, puede
conseguirse una cierta homogeneidad entre las solicitudes, de
forma que las zonas más desestructuradas socialmente, o
dependientes de municipios técnicamente menos dotados, o que no
encuentren eco a sus demandas en las administraciones próximas,
puedan optar en igualdad de condiciones a la selección. Este tipo
de ayuda a la identificación garantiza, al organismo que
administrase este tipo de programas, la calidad técnica de la
propuesta; y al que la solicita, la seguridad de que la falta de
recursos o de conocimientos no bloqueará la buena marcha de la
solicitud si su caso es elegible.
Establecer criterios de elegibilidad es congruente con la cultura
administrativa comunitaria (áreas de Objetivo) y similar a la
situación vigente en otros países, como el trabajo de la
Delegación Interministerial de la Ciudad (DIV) en Francia. La
experiencia francesa debe ser seguida de cerca para estimar en
que medida la política de incentivos es eficaz, como p. ej., en
los aspectos derivados de la desaparición del pequeño comercio
y la necesidad de fortalecimiento de la actividad económica y el
tejido social de los barrios.
Las otras cuatro fases que completan lo que se ha denominado
ciclo de un proyecto, dentro del Enfoque Integrado, se refieren
a la andadura particular de cada proyecto concreto, desde que
nace como tal (al ser seleccionado según lo expuesto en las fases
anteriores), hasta que termina y es objeto de una evaluación
final.
Para poder iniciar de forma conveniente esta tercera fase de
formulación han de estar disponibles todas las informaciones
sobre el contexto, los objetivos, los resultados, las
perspectivas de viabilidad, y, en general, todos los extremos
básicos del proyecto de intervención. Interesa recordar que el
cuidado dispensado en la recolección, análisis y sistematización
de la información en cada fase del proyecto es una condición
determinante para un correcto desarrollo del mismo.
En las líneas que siguen se ha intentado resumir de forma
ordenada y sistematizada los aspectos que constituyen el
contenido deseable de todo proyecto de intervención en zonas
urbanas, contenido que responde al siguiente formato base:
1. Resumen
2. Justificación y contexto
2.1 Justificación de la intervención propuesta
2.2 Características del área de intervención
2.3 Beneficiarios y principales partes implicadas
2.4 Problemas que deben resolverse con la
intervención
2.5 Otras intervenciones sectoriales en la ciudad
2.6 Documentación disponible
3. Intervención
3.1 Objetivos generales
3.2 Objetivos específicos
3.3 Resultados esperados
3.4 Actividades a desarrollar
4. Hipótesis
4.1 Hipótesis a los diferentes niveles
4.2 Riesgos y flexibilidad
5. Ejecución del proyecto o programa
5.1 Medios materiales y no materiales
5.2 Organización, procedimientos y modalidades de
ejecución
5.3 Calendario de ejecución
5.4 Coste y plan de financiación
6. Factores que garantizan la viabilidad
6.1 Políticas de fortalecimiento del tejido social
6.2 Concertación institucional para la ejecución
del proyecto
6.3 Aspectos medioambientales
6.4 Aspectos socioculturales y de integración
social
6.5 Capacidad institucional y de gestión (pública
y privada)
6.6 Análisis económicos y financieros
7. Seguimiento y evaluación
7.1 Indicadores de seguimiento
7.2 Revisiones/evaluaciones
8. Conclusiones y propuestas
El formato de base, tal y como aparece estructurado, no pretende
ser más que una guía general aplicable a la fase de formulación
de un proyecto. No obstante, dicha estructura no cambia en lo
fundamental para la fase de ejecución o la de evaluación del
proyecto.
La experiencia europea y española en materia de gestión y
ejecución de los programas de intervención pública en zonas
urbanas vulnerables o degradadas pone de manifiesto que los
problemas se concentran básicamente en tres áreas: la
coordinación de las intervenciones de las diversas instituciones
actuantes, la relación de éstas con la comunidad local en el
ámbito de la gestión, y la propia instrumentación técnica de las
intervenciones.
En los apartados siguientes se ofrecen algunas reflexiones sobre
los problemas detectados en cada una de estas áreas y sobre los
enfoques generales que parecen más adecuados para abordarlos, a
la luz de la experiencia europea y española.
La coordinación de las intervenciones
La dificultad que presenta la integración y la coordinación de
las políticas urbanas viene siendo un lugar común en los medios
especializados desde hace décadas. La tradicional estructura
sectorial de la mayoría de las administraciones públicas, sumada
al hecho de que en las ciudades se suelen superponer áreas de
competencia de administraciones de diferentes niveles
territoriales, ocasiona regularmente conflictos y disfunciones
en la intervención pública en zonas urbanas, que hasta el momento
no han sido plenamente resueltos prácticamente en ningún país o
ciudad europea.
Para intentar ordenar una reflexión operativa en torno a esta
cuestión, conviene partir del reconocimiento de un hecho
aparentemente obvio, pero que en ocasiones no se toma en
consideración con todas sus consecuencias a la hora de buscar y
establecer la necesaria concertación institucional: las
posiciones de las distintas administraciones actuantes en el
tratamiento de los problemas urbanos no suelen ser equiparables
ni desde el punto de vista de la responsabilidad competencial y
política, ni de la capacidad financiera y técnica de
intervención.
Las diferentes administraciones con competencias sobre los
diferentes aspectos de los problemas urbanos no son "socios
iguales" a la hora de enfrentarse a las actuaciones integradas.
En la práctica, cada tipología de situaciones de deterioro global
de una zona urbana cae más netamente en el ámbito o en la
responsabilidad de un determinado nivel administrativo, aunque
otros ámbitos de la administración puedan ser competentes en
algunos de los múltiples aspectos sectoriales o territoriales que
configuran cada problema de deterioro global.
Sin embargo, las prácticas políticas habituales, los recelos
competenciales que en ocasiones subsisten entre las diferentes
administraciones, la ausencia de suficiente experiencia en el
tratamiento de problemas de deterioro urbano global, y la
consiguiente falta de maduración de una doctrina o teoría general
sobre este tipo de intervenciones, conducen con frecuencia al
intento de constituir mesas de concertación institucional
formalmente "paritarias". En este tipo de foros,
independientemente de que las diferentes administraciones acudan
con su mejor deseo de colaborar en la resolución de los aspectos
o problemas sectoriales de su competencia, las responsabilidades
sobre el conjunto de la intervención, y las jerarquías de
capacidad de decisión asociadas a estas responsabilidades, no
suelen quedar bien definidas, y frecuentemente, la coordinación
e integración de las diferentes intervenciones se resienten de
esta indefinición.
La experiencia española revisada a lo largo del presente estudio
parece indicar que las grandes tipologías de problemas de
deterioro urbano identificadas en el trabajo (cascos históricos,
barrios de promoción y barrios periféricos) vienen asociadas con
ámbitos tradicionales de responsabilidad sectorial, localizados
en niveles administrativos determinados.
Así, por ejemplo, las intervenciones integradas en cascos
históricos son las que más claramente tienden a caer bajo el
ámbito de la responsabilidad municipal. Este tipo de
intervenciones suelen presentar un elevado contenido urbanístico
y residencial, este último centrado en el deterioro masivo de
viviendas en régimen de propiedad sobre los que ninguna
administración ha tenido o tiene responsabilidad directa. Por
otra parte, en los cascos históricos no se requieren, muchas
veces, grandes operaciones de infraestructura o suelo que
pudieran reforzar el protagonismo de los departamentos
sectoriales competentes de las administraciones general o
autonómica.
En muchas actuaciones en barrios de promoción pública
deteriorados, la administración con responsabilidades más
visibles viene siendo aquella que ha tenido o tiene la
titularidad de la promoción, que por efecto de los procesos de
transferencia, suele ser la administración autonómica. Sin
embargo, las actuaciones de desarrollo socioeconómico y atención
social corresponden también a las demás administraciones.
Por último, en las intervenciones en barrios periféricos la
distribución de responsabilidades suele tener perfiles menos
definidos. La administración con mayor implicación se define en
cada caso en función del predominio de los diversos tipos de
actuaciones con los que se intenta corregir los procesos de
deterioro urbano presentes en la zona. En zonas complejas con
problemática muy diversificada (recuperación de zonas
industriales en declive, regeneración de grandes espacios
metropolitanos, etc.,), que exigen grandes inversiones en
programas de largo alcance y duración, el papel de la
administración central suele ser relevante.
En todos los casos, una de las dificultades principales a la hora
de articular un proceso de concertación institucional que asegure
la coordinación e integración de las diversas instituciones
actuantes consiste en lograr un adecuado equilibrio en la
definición de las relaciones y la distribución de la capacidad
de decisión entre la administración con responsabilidades más
visibles, y las restantes administraciones actuantes.
No es difícil hallar ejemplos en los que un adecuado
establecimiento de este marco de relaciones ha redundado en
beneficio del programa, ni tampoco ejemplos de la situación
contraria. Así, por ejemplo, la intervención en la Ciutat Vella
de Barcelona, que globalmente puede considerarse como muy
positiva, ha sido firmemente planteada y pilotada desde el
Ayuntamiento, con la colaboración de otras diversas instituciones
de nivel autonómico o central. En Gerona, en el marco de los
programas de lucha contra la pobreza, el peso de las actuaciones,
tanto en el ámbito de planificación como de ejecución, recayó de
modo natural en el Ayuntamiento, con el apoyo del M. de Asuntos
Sociales y la Generalitat. En el cinturón metropolitano de
Barcelona, por el contrario, cabe hallar situaciones como la del
Barrio de La Mina, en Sant Adriá del Besós, en la que la
superposición de intervenciones de diferentes administraciones
sin una dirección claramente establecida puede haber mermado la
eficacia de las actuaciones.
En la Comunidad Valenciana, cabe hallar igualmente este tipo de
situaciones contradictorias. Así, el Plan ARA, de rehabilitación
integral del centro histórico de Alcoy, ha sido conducido
directamente por el Ayuntamiento, con la colaboración de las
administraciones autonómica y central, con resultados globales
muy notables. Por el contrario, los programas de rehabilitación
de los centros históricos de Valencia (Plan RIVA) y Alicante
(Plan RACHA) fueron impulsados desde la Generalitat, ya que los
respectivos Ayuntamientos se habían fijado otras prioridades.
En conclusión, puede afirmarse que la evidente necesidad de
concertación institucional que se manifiesta en la mayor parte
de las intervenciones públicas en áreas urbanas deterioradas, no
debe satisfacerse a costa de anular o debilitar el liderazgo de
un determinado ámbito de la administración en la conducción de
la operación global. Por otra parte, conviene que este liderazgo
sea asumido por el nivel administrativo cuya responsabilidad
sobre el conjunto del problema esté más claramente determinado
por el tipo de intervenciones a realizar, y sea más visible ante
la opinión pública.
Relaciones con la comunidad local en el ámbito de la gestión.
La incorporación activa de la comunidad local a los procesos de
regeneración de áreas urbanas degradadas o vulnerables es
considerarada, tanto en España como en Europa, como una de las
principales condiciones para el buen resultado de los programas.
Normalmente, esta participación se articula a través de las
asociaciones o entidades representativas de los diversos grupos
de intereses de los habitantes del barrio, y es conveniente que
se mantenga a lo largo de todo el ciclo del programa. No
obstante, en algunas fases del ciclo la participación de la
comunidad local presenta dificultades mayores que en otras.
Existe cierta experiencia, aunque no siempre sea fácil, en
conseguir la participación activa de las entidades
representativas vecinales en la fase de definición de un proyecto
concreto, o incluso en la formulación de un programa global de
intervención. Tampoco aparecen en principio dificultades
insalvables para arbitrar mecanismos que permitan a estas
entidades participar activamente en los procesos de seguimiento
y evaluación. Por el contrario, conseguir organizar
satisfactoriamente su participación directa en los procesos de
gestión y ejecución de los diferentes proyectos que configuran
un programa, es una tarea que suele presentar considerables
dificultades.
Las entidades emanadas de la comunidad no suelen estar en
condiciones de obtener, por sí solas, ni los medios ni la
cualificación necesarias para hacerse cargo de la gestión de
proyectos complejos y de envergadura mediana o grande. Esta
situación no sólo se presenta en España, en donde la tradición
de las organizaciones vecinales es básicamente reivindicativa y
política, sino que es común a otros países europeos en los que
los movimientos sociales tienen una mayor tradición y experiencia
de intervención directa en programas sociales o comunitarios. En
algunos países europeos, como en los Países Bajos, se ha
establecido en los últimos años una política sistemática de
cualificación y dotación de recursos técnicos de estas
organizaciones desde el Estado, para que puedan hacerse cargo de
la gestión y ejecución de proyectos más complejos y en mayor
número.
En España apenas se cuenta con experiencia en este terreno.
Únicamente se suele confiar a organizaciones socio - comunitarias
especializadas, normalmente de ámbito local, la gestión de
algunos proyectos de asistencia social directa, en general de
dimensión limitada. En la mayor parte de los casos de este tipo
detectados, los resultados de la experiencia han sido positivos,
y entre los gestores de los programas está bastante difundido el
convencimiento de la necesidad de ampliar la participación de las
organizaciones comunitarias en la gestión de proyectos y
programas.
La instrumentación técnica de las intervenciones.
Por su propia naturaleza, la puesta en práctica de los programas
de intervención pública en áreas urbanas degradadas suele
presentar una notable complejidad. La tradición española en
materia de intervención pública en las ciudades es esencialmente
urbanística, y aunque en las áreas urbanas vulnerables o
degradadas los problemas de deterioro físico son importantes, la
vía urbanística no es suficiente para abordar globalmente el
tratamiento de situaciones que suelen contener una marcada y
creciente problemática social.
La propia dinámica de los programas ha obligado, en consecuencia,
a ampliar los enfoques de las actuaciones más allá de la
perspectiva urbanística. Aunque una buena parte de las
experiencias registradas hasta el momento en España, en materia
de programas integrados de intervención en áreas urbanas, han
partido de iniciativas encuadradas en el marco de instrumentos
de tipo urbanístico (ARIs, PERIs, otros tipos de Planes
Especiales, etc.), paulatinamente se han ido incorporando a estos
instrumentos diversas actuaciones y mecanismos de intervención
ajenos al campo del urbanismo tradicional.
De este modo, en ocasiones, los instrumentos urbanísticos se han
ido transformando en verdaderas plataformas de coordinación de
políticas sectoriales muy diversas, ya sean de asistencia social,
educativas, de empleo, de formación profesional, de seguridad,
etc. No obstante, esta vía, hasta cierto punto forzada por los
hechos, presenta determinadas limitaciones que han inducido, en
muchos casos, a las autoridades responsables de los programas a
establecer instrumentos de gestión relativamente autónomos, con
personalidad jurídica y organigramas diseñados específicamente
en función de los programas que deben gestionar. Las oficinas de
gestión de programas han proliferado en los últimos años, tanto
emanadas del ámbito autonómico como del ámbito municipal, o
amparadas en convenios entre estas dos administraciones, así como
en ocasiones también con la administración central.
La mayor o menor idoneidad de las figuras de las oficinas de
gestión, empresas de promoción y otras entidades autónomas,
frente a otros sistemas de gestión directamente ubicados en las
estructuras administrativas convencionales, no se puede
establecer de modo general. En la mayor parte de los casos
analizados, las entidades independientes parecen estar
resolviendo correctamente su cometido, pero también se han
registrado casos de concejalías o delegaciones municipales que
gestionan adecuadamente programas de una cierta complejidad,
especialmente en municipios de tamaño mediano o pequeño, y sobre
todo en relación con programas de marcado carácter social. No
obstante, sí parece que cuando los programas alcanzan una cierta
dimensión presupuestaria y una gran diversificación en sus
actuaciones, se acrecienta la necesidad de disponer de
instrumentos de gestión más flexibles que los que proporcionan
las estructuras administrativas.
En algunos casos se ha manejando la idea de encomendar la gestión
de programas completos a empresas privadas seleccionadas por
concurso público. Por el momento no se cuenta en España con
experiencias relevantes en este sentido en el ámbito urbano
(aunque sí en otros terrenos como el desarrollo rural o
regional), y por tanto no es posible pronunciarse sobre la
oportunidad de esta opción para la gestión de programas de
rehabilitación urbana. No obstante, dada la complejidad, el
alcance político y social, y la larga duración inherente a los
programas de rehabilitación urbana, conviene contemplar esta
opción con bastante cautela.
Por último, interesa añadir algunos comentarios sobre las propias
orientaciones técnicas de las actuaciones o proyectos incluidos
en los programas de regeneración urbana, a la luz de experiencias
o situaciones detectadas en algunos lugares.
Como ya se ha señalado anteriormente en otros capítulos de este
trabajo, buena parte de los problemas urbanos a los que es
necesario hacer frente en la actualidad provienen de decisiones
y soluciones técnicamente erróneas adoptadas hace varias décadas.
Los más conocidos y obvios de estos errores son los relacionados
con la aplicación estricta de los criterios urbanísticos de
especialización funcional, que condujeron a la creación de
grandes elementos o unidades urbanas planificadas, carentes de
diversidad no sólo funcional, sino finalmente también
socio-cultural y económica.
En la actualidad estos criterios y principios parecen estar
superados, al menos en el plano teórico, pero sin embargo, ya sea
por inercia intelectual o porque en definitiva su aplicación es
en ocasiones la solución más simple, y más fácil de arbitrar en
el corto plazo, todavía se detectan algunas intervenciones
recientes que recaen sobre estos mismos errores del pasado, y por
tanto cabe temer que generen los mismos problemas en el futuro.
Lo que puede resultar más preocupante es que aquellos principios
indiscutidos en el pasado en materia de gestión territorial y
urbana, y que fueron tan tajantemente aplicados, han sido
sustituidos por otros, no menos indiscutidos ni menos tajantes
y universalmente aplicados en la actualidad. El discurso que se
ha ido consolidando en los últimos años sobre la conexión entre
la competitividad de las ciudades y su dotación de
infraestructuras y equipamientos de todas clases, ha generado una
visión de los problemas urbanos en la que la construcción de
grandes dotaciones prima sobre cualquier otra solución. La
necesidad de continuar el esfuerzo de inversión pública en la
construcción de infraestructuras y equipamientos constituye un
lugar común en la práctica totalidad de los discursos políticos
y académicos, sin llevar adelante un análisis de su eficacia real
y de sus costes de oportunidad.
Se están así multiplicando en las ciudades, al igual que en el
resto del territorio, las situaciones de sobredotación en los más
diversos aspectos. Quizá el más espectacular de ellos,
especialmente visible en España, es el de las infraestructuras
viarias, pero no es el único. Prácticamente en ninguna de las
diversas áreas urbanas vulnerables analizadas se ha señalado la
existencia de déficits notorios de infraestructuras y
equipamientos, ni ha sido ésta una preocupación importante entre
las señaladas por los diversos gestores y responsables
consultados. Sí que se detectan infinidad de situaciones de
deterioro, mal funcionamiento o inadecuada utilización de las
dotaciones existentes, en general resolubles con intervenciones
orientadas a la mejora de la gestión o en todo caso con
operaciones de rehabilitación.
Sin embargo, raro es el programa de intervención pública en áreas
urbanas que no preste especial atención, sobre todo en términos
presupuestarios, a la creación de nuevas dotaciones de
infraestructura y equipamiento. La revisión de los programas
presentados a la convocatoria URBAN es bien ilustrativa a este
respecto. Dejando aparte los programas centrados en la
construcción de grandes infraestructuras viarias - en general
rechazados en la selección -, incluso en los programas más
claramente orientados hacia la intervención directa en los
problemas sociales, se detecta esta tendencia hacia la
construcción sistemática de nuevas dotaciones. Ante un problema
de formación, se plantea ante todo la construcción de nuevos
centros de formación. Ante un problema de cohesión social o de
debilidad de las actividades culturales y sociocomunitarias, se
plantea la construcción de nuevos centros cívicos o
socioculturales.
El problema que conlleva incurrir sistemáticamente en situaciones
de sobredotación no se limita a la inadecuada utilización de
fondos públicos, que podrían ser aplicados a otros fines, o
simplemente ahorrados a beneficio de los equilibrios
presupuestarios. Además de ello, se están descargando sobre la
comunidad unos costes de mantenimiento que gravitarán en el
futuro sobre su desenvolvimiento económico. Y en todo caso, como
la capacidad de una comunidad para utilizar infraestructuras y
equipamientos es limitada, muchas de las nuevas dotaciones están
condenadas a la infrautilización o el ostracismo, que es la
antesala del abandono y el deterioro, el cual a su vez colabora
a la degradación de la escena urbana.
En la medida en que, hasta el momento, no existe en España una
política de Estado relativa a las ciudades, y tampoco las
comunidades autónomas han establecido en sus respectivos
territorios políticas estables, formalmente designadas como
tales, y con su correspondiente asignación presupuestaria, la
financiación de las intervenciones públicas en las áreas urbanas
deterioradas suele ser, en general, bastante incierta:
Estas enormes necesidades de inversión recaen además
crecientemente sobre el eslabón financieramente más débil de la
estructura administrativa del Estado, que es la administración
municipal.
En España son muy numerosos, por no decir mayoritarios, los
ayuntamientos de ciudades medianas o grandes que se enfrentan con
problemas de deterioro del centro histórico de mayor o menor
gravedad. Estos problemas, además, tienden a agravarse con el
tiempo, en la medida en que son la consecuencia de un proceso de
desinversión privada en estas zonas que se prolonga ya por
espacio de muchas décadas, y que no parece posible invertir sin
una enérgica intervención pública, que debe estar, y de hecho lo
está las más de las veces, encabezada por el . No se tiene
noticia de ningún casco histórico de relativa importancia en
España que, tras haber experimentado un ciclo de agudo deterioro,
se haya regenerado merced a las actuaciones privadas sin que
mediase una potente intervención pública. Ello significa que,
antes o después, numerosos municipios españoles, además de los
muchos que ya lo están intentando, van a tener que abordar los
problemas derivados del deterioro insostenible de su casco
histórico, cuyo coste de corrección va a estar netamente fuera
del alcance de sus capacidades financieras. En los municipios de
tamaño pequeño o mediano que, por razones históricas, cuentan con
cascos antiguos de tamaño comparativamente grande, la
intervención municipal se hace ya hoy en día prácticamente
inviable.
Por otra parte, en las zonas periféricas el papel de los
ayuntamientos frente a los procesos de deterioro urbano también
tiende a incrementarse con el tiempo. En los barrios de promoción
pública, conforme va pasando el tiempo van cambiando de
titularidad las viviendas y ganando identidad el barrio al margen
de la institución promotora, que además ya no suele ser la
originaria, debido a los procesos de transferencia. La
responsabilidad de los organismos promotores o de sus herederos
en la tutela de las antiguas promociones se va diluyendo, y este
papel va siendo ejercido crecientemente por el ayuntamiento. En
los barrios no planeados, una vez superados los déficits de
grandes equipamientos e infraestructuras, la intervención de los
centros inversores más potentes de las administraciones general
y autonómica empieza a declinar. En muchos de estos barrios,
después de la plena resolución de los déficits dotacionales
persisten los problemas de deterioro difuso, tanto del contenedor
físico (fachadas, viviendas, locales o solares vacantes, etc.)
como de la estructura social.
Los presupuestos de las intervenciones se elevan de modo
especialmente alarmante cuando hay que afrontar problemas de
deterioro generalizado del parque de viviendas en zonas con
poblaciones de bajo poder adquisitivo, que no están en
condiciones de afrontar el mantenimiento de la edificación
residencial. Esta situación ya está bastante generalizada en los
cascos históricos, pero en las próximas décadas se va a extender
a un gran número de barrios, tanto de promoción como no
planeados, que fueron construidos en la época del desarrollo con
estándares de calidad muy precarios. La vida media de estas
edificaciones va ser mucho más baja que la de la antigua
edificación de los cascos históricos, y en muchos casos la
rehabilitación va a resultar inviable, por lo que será necesario
proceder a la sustitución. Muchas de estas operaciones, sobre
todo cuando se trate de pequeñas promociones dispersas, van a
recaer indefectiblemente también sobre los ayuntamientos.
Los ayuntamientos se enfrentan de este modo a problemas de
deterioro urbano que exigen inversiones de magnitud creciente,
que desbordan ya y van a desbordar aún más ampliamente sus
posibilidades de financiación, mientras carecen de un marco
financiero estable que les permita obtener recursos para estos
fines de modo regular y suficientemente asegurado en el tiempo.
En la actualidad, para poder financiar las intervenciones más
urgentes tienen que recurrir a la formulación de programas
singularizados, y buscar financiación ad-hoc ante las
administraciones de niveles territoriales más amplios, con las
dificultades y retrasos que esta situación lleva consigo.
Por las razones apuntadas, los problemas de financiación de la
regeneración urbana se van a agudizar aún más en los próximos
años, generándose un problema que puede tener una magnitud
insospechada. No existen todavía en España los datos y estudios
básicos necesarios para formarse una idea siquiera aproximada de
los recursos que va a ser necesario movilizar en las próximas
décadas para afrontar este problema.
Dado el escaso nivel de maduración de una posible respuesta
sistemática del estado a los problemas del deterioro urbano, en
el corto plazo es necesario aceptar que las intervenciones se van
a mover en el marco de precariedad financiera que las caracteriza
en la actualidad. En este marco, cobra una especial relevancia
la obtención de recursos extrapresupuestarios para estos fines.
La captación de este tipo de recursos puede lograrse básicamente
por dos vías: la movilización de inversiones privadas y la
obtención de recursos comunitarios.
La movilización de inversiones privadas
La movilización de la inversión privada es esencial en los
procesos de rehabilitación urbana, pero tanto las posibilidades
de lograrla como los mecanismos que hay que arbitrar para ello
son bastante diferentes en las distintas tipologías de problemas.
Normalmente, en los centros históricos es donde suelen existir
mayores posibilidades de captación de inversiones privadas, y
donde además resultan más necesarias estas inversiones. No hay
que olvidar que los programas de rehabilitación de los centros
históricos suelen tener un objetivo eminentemente residencial:
persiguen la recuperación o la consolidación de los centros
deteriorados como espacios de residencia. Ello implica que todos
los programas tienen un elevado componente de vivienda, lo que
supone grandes costes, pero también considerables oportunidades
para movilizar inversiones por parte de los propietarios, si se
establecen los mecanismos adecuados. Además, en estas zonas es
posible asimismo viabilizar otras numerosas inversiones
individuales, en comercios, servicios y otras actividades.
Para que se materialicen estas inversiones, en primer lugar el
proceso de regeneración tiene que ganar credibilidad social. Para
ello es necesario convencer desde un principio a la opinión
pública de que la actuación que se inicia culminará a medio plazo
en una rehabilitación integral del barrio, y que el proceso de
regeneración no quedará truncado por razones políticas,
presupuestarias o de cualquier otra clase. La generación de
confianza es la precondición para atraer inversiones privadas en
cualquier ámbito económico, y en ese sentido la regeneración
urbana no constituye una excepción.
Una vez obtenida esa credibilidad inicial, debe consolidarse
desde el comienzo mediante una decidida intervención pública en
materia de regeneración física (espacios públicos, urbanización,
accesibilidad, etc.) y social (dispersión de las actividades
marginales concentradas en la zona, control de la delincuencia,
etc.).
Si se satisfacen estas condiciones, la experiencia indica que es
posible atraer considerables inversiones privadas en varias
líneas:
Tanto en los barrios de promoción como en los barrios
periféricos, la movilización de la inversión privada resulta más
difícil que en los centros históricos. En los primeros,
especialmente en aquellos con menor nivel medio de renta,
resultan bastante escasos los estímulos a la inversión de los
propietarios de las viviendas, situadas en inmuebles que, en
muchas ocasiones, son de muy baja calidad y de duración incierta.
En los casos en que se trata de viviendas de alquiler, tales
estímulos son aún menores. Por otra parte, en las grandes áreas
metropolitanas los comercios locales de los barrios de promoción
sufren con particular intensidad los efectos de la competencia
exterior, que precisamente por su localización periférica en las
estructuras metropolitanas suelen ser fácilmente accesibles desde
los barrios de promoción. En los últimos diez o quince años, en
algunos de estos barrios se ha observado la práctica desaparición
del comercio local, incluso del dedicado a los artículos de
consumo más cotidiano (panaderías, lecherías, etc.). Por otra
parte, es obvio que estos barrios no ejercen atracción alguna
para la localización de empresas o instituciones, incluso aunque
sean correctamente rehabilitados.
En los barrios periféricos pueden existir ciertas posibilidades
de generar ciclos de inversión de capital privado, sobre todo en
rehabilitación de viviendas de residentes y en modernización de
comercios locales. Asimismo, si se evita que el proceso de
deterioro llegue a ocasionar el desprestigio de la zona como
alternativa residencial, cabe estimular la construcción de nueva
vivienda en pequeñas promociones puntuales.
La vía de la financiación comunitaria
El reciente lanzamiento del programa URBAN ha suscitado en el
ámbito municipal la esperanza de que se abra para las ciudades
una vía de financiación estable y relativamente cuantiosa con
origen en las instituciones comunitarias. Existen sin duda
factores políticos que pueden colaborar a la consolidación de
esta alternativa si se desarrollan adecuadamente programas en los
nuevos objetivos 2 y 3 de los Fondos Estructurales a partir del
año 2000.
Sea cual sea la dimensión que lleguen a alcanzar los programas
comunitarios de apoyo a la regeneración urbana, la experiencia
de URBAN ha demostrado que, para que las ciudades españolas
puedan extraer todo el beneficio posible de los mismos, es
conveniente modificar bastantes cosas en la política española en
este campo.
En primer lugar, es necesario que los enfoques generales de la
intervención en las ciudades sintonicen mejor con la filosofía
que se pretende aplicar desde Bruselas a estos programas. En la
actualidad, estos enfoques están todavía demasiado influenciados
por los planteamientos que han venido dominando en el uso de los
fondos de desarrollo regional y de cohesión, notablemente
orientados a la inversión en grandes proyectos de infraestructura
y a las subvenciones directas o indirectas a las empresas. Estas
orientaciones deben ceder protagonismo en favor de las
intervenciones orientadas a favorecer la cohesión social en las
ciudades, la cualificación cultural y profesional de la
población, la lucha contra cualquier clase de discriminación, y
la mejora del medio ambiente urbano.
En segundo lugar, es necesario comenzar a definir el perfil
característico de los problemas urbanos españoles, que será
necesario confrontar con los de otros grandes países europeos,
a la hora de establecer las orientaciones básicas de los
programas europeos en relación con las ciudades. La
multiplicación de cascos históricos con elevado grado de
deterioro, la presencia de extensas áreas vulnerables que todavía
no muestran un profundo deterioro pero que pueden llegar a
experimentarlo (políticas de prevención), la ínfima calidad
constructiva de numerosas promociones de la época del franquismo,
los notorios déficits de empleo y cualificación profesional,
etc., son probablemente algunos de los rasgos principales de este
perfil de la problemática urbana en España, que interesa ir
definiendo cuanto antes mediante los oportunos estudios bien
fundamentados y exhaustivos. De no contar con esa definición,
será difícil evitar que los programas europeos incorporen
principios inadecuados para afrontar los problemas
característicos de las ciudades españolas.
Asimismo, es necesario realizar considerables esfuerzos para
facilitar el acceso de las organizaciones no gubernamentales y
de las estructuras de voluntariado tanto a la formulación como
a la gestión de los programas, e incluso a la ejecución directa
de proyectos concretos en algunos casos. La participación de este
tipo de organizaciones, en la que algunos países del norte de
Europa cuentan con una considerable tradición, está siendo
impulsada activamente desde Bruselas, y presumiblemente irá
ganando peso como uno de los criterios a manejar en la selección
de iniciativas objeto de ayuda.
Por último, es necesario potenciar la capacidad técnica y
asegurar la solvencia financiera de los Ayuntamientos para que
puedan formular correctamente los programas, pilotar su
ejecución, y aportar la cuota de contribución financiera que
exijan las convocatorias de ayudas. El programa URBAN ha
demostrado que, con contadas excepciones, los Ayuntamientos
españoles se encuentran con dificultades a la hora de formular
y gestionar los programas integrados de intervención urbana, cuya
filosofía es hoy por hoy bastante ajena a la cultura de gestión
municipal tradicional, e incluso a la estructura organizativa de
las corporaciones locales.
Resulta bastante frecuente en el ciclo normal de un proyecto de
intervención que entre la formulación del mismo y su puesta en
ejecución, transcurra un período de tiempo suficientemente largo
como para modificar bastantes de sus parámetros de partida.
Debido a ello, parece oportuno comenzar por una evaluación
inicial de la situación y del proyecto tal y como ha sido
formulado, ante la eventualidad de desembocar en el futuro, en
reformulaciones parciales que pueden afectar tanto al contexto
y a los objetivos, resultados y actividades, como a las
hipótesis, a los medios, organización y calendario, y a los
factores que garantizan la viabilidad del proyecto.
Esta evaluación inicial, y el posterior seguimiento y evaluación
final, deberían venir precedidas del establecimiento de un ente
u organismo coordinador de todo el proceso evaluador, en el que
podría tener cabida, además de los responsables directos de la
gestión del proyecto, otros organismos de la Administración
implicados en la intervención, y un conjunto de entidades y
colectivos muy diversos, tales como asociaciones vecinales,
técnicos y expertos vinculados a ellas, colectivos afectados o
interesados por las actuaciones, etc.. Una estructura de
seguimiento de esta naturaleza, que podría tomar la forma de una
mesa abierta a la participación de las entidades representativas
de la comunidad, tendría responsabilidad únicamente sobre el
seguimiento externo de la intervención, puesto que el seguimiento
interno, esto es, la estimación puntual y detallada del nivel de
cumplimiento de los objetivos y resultados previstos en la
formulación del proyecto, suele ser responsabilidad plena de un
comité de seguimiento técnico organizado y controlado
directamente por el organismo promotor y gestor de la
intervención.
Esta doble estructura constituida por un comité de seguimiento
técnico que se integra en una mesa más amplia - abierta a la
participación vecinal e institucional -, se ha revelado repetidas
veces como un instrumento de gran eficacia en materia de
evaluación, siempre que se consiga dotar a la misma de un alto
grado de flexibilidad y transparencia, y los procedimientos y
mecanismos de valoración hayan sido reglados de forma precisa y
legitimados desde el comienzo por los participantes en el
proceso.
En general, el proceso de seguimiento de la ejecución de la
intervención, ha de realizarse en base a unos indicadores
apropiados para cada situación, los cuales habrán sido
previamente identificados desde la formulación del proyecto y
legitimados posteriormente por las estructuras responsables del
proceso de evaluación. Para facilitar esta labor de seguimiento,
interesa profundizar de forma operativa en las características
que deben reunir tales indicadores, para lo que es oportuno
diferenciar los siguientes tipos:
En el bloque físico, parece oportuno partir de la identificación
de los ámbitos sobre los que se propone actuar de manera
prioritaria la intervención, identificación que debería estar
realizada de forma explícita desde la propia formulación del
proyecto.
Los ámbitos de la intervención física pueden ser, lógicamente,
tan variados como lo es el propio espacio urbano, pero resulta
útil, a título de ejemplo, mencionar los siguientes como los más
característicos:
En el bloque económico, los ámbitos de intervención básicos son
tres: el colectivo de parados, el empleo y la actividad presente
en el área, y, por último, las situaciones de precariedad
económica más manifiesta.
El seguimiento puntual y detallado de los indicadores de paro del
barrio, de preferencia a través de personal del proyecto
desplazado a las oficinas del INEM, es uno de los puntos básicos
del seguimiento en materia de desempleo. Debe ir desagregado,
cuando menos, en tres cortes por edad -menores de 25 años, entre
25 y 45 años y mayores de 45-, y uno por sexo: desempleo
femenino.
Los indicadores de actividad económica, por su parte, interesa
que reflejen la evolución de los empleos actualmente existentes
en el barrio, empleos que previamente deberían ser inventariados
al inicio del proyecto junto a los centros de trabajo radicados
en el área de intervención.
Y en cuanto a la precariedad económica, por último, convendría
que se establecieran como referencia algunos niveles de renta
familiar -renta familiar media de la ciudad y umbral de pobreza,
etc.-, para realizar un seguimiento periódico de las tasas de
población que están anualmente por debajo de ellos (p.ej.
basándose en los datos contenidos en las Declaraciones de la
Renta).
En materia social, los indicadores podrían comenzar por reflejar
algunas de las tasas habituales, calculadas como cociente entre
la población de unas características determinadas y la población
total del área. Así, la población drogodependiente, la
relacionada con la prostitución, la receptora de prestaciones
sociales, la de origen emigrante (diferenciando la que conoce la
lengua y los usos comunes españoles, de la que no los conoce),
la perteneciente a minorías culturales y/o étnicas, la que ha
sido objeto de privación de libertad por delincuencia, etc.,
proporcionan indicadores que sólo pueden obtenerse a través de
estudios sociológicos específicos, que deben ser realizados, como
mínimo, al principio y al final del proyecto.
Esta deseable evaluación cuantitativa interesa que sea
enriquecida con un seguimiento personalizado de la demanda de
asistencia social existente en el barrio para los distintos
servicios por satisfacer (salario de integración, situaciones de
emergencia social, residencias de ancianos, ayuda a domicilio,
teleasistencia, discapacitaciones, guardería, infancia
desprotegida, minorías discriminadas, mujeres maltratadas, etc.).
De esta forma, las tasas, o indicadores del "estado del malestar
social" en el barrio, se apoyarían en otros relativos a la propia
intervención, como son, por ejemplo el número de expedientes
abiertos y cerrados en cada año, con inclusión de las solicitudes
estudiadas, aprobadas, realizadas, rechazadas y archivadas en
cada una de las asistencias sociales contempladas.
Hay un ámbito de intervención que se encuentra a caballo entre
el bloque económico y el social y es el correspondiente a la
labor educativa y formativa a incorporar en el proyecto.
Entre los indicadores de la situación de partida pueden estar los
siguientes:
En cuanto a los indicadores de absentismo y fracaso escolar, su
seguimiento requiere, por el contrario, contactos periódicos y
sistemáticos con los centros de enseñanza del barrio donde se
ubican.
Conviene recordar por último, que la utilización de indicadores
como los comentados para el seguimiento y evaluación de los
proyectos, debe realizarse con las debidas reservas, sin
pretender en todos los casos establecer una relación causa -
efecto entre los resultados de la intervención y la evolución
observada en los indicadores de la situación de partida. La
amplia radiografía de la realidad socioeconómica que se sugiere
abordar al inicio del proyecto, debe tener valor en sí misma
tanto como justificación de la necesidad de la intervención,
cuanto como privilegiada fuente de información para reorientarla
si fuera necesario.
Fecha de referencia: 20-10-2001
| Documentos > La desigualdad urbana en España > http://habitat.aq.upm.es/due/a5.html |