Ciudades para un Futuro más Sostenible
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Documentos > La desigualdad urbana en España > http://habitat.aq.upm.es/due/a5.html

5. Nuevas políticas para barrios desfavorecidos.


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En este último capítulo se plantean los temas principales que se deben considerar para mejorar la actuación publica en las ciudades, y desarrollar una política que tenga en cuenta las especificidades de los barrios desfavorecidos.

En el apartado 5.1. se resumen las recomendaciones de la OCDE y se exponen las políticas que se vienen desarrollando a lo largo de esta década en Francia y Reino Unido.

En el apartado 5.2., se hace un breve balance de la naturaleza de los problemas de los barrios desfavorecidos en las ciudades españolas.

Finalmente en el apartado 5.3., se analizan las distintas fases y componentes de las políticas sobre los barrios desfavorecidos, incluyendo recomendaciones para un debate que favorezca una política más integrada y cooperativa.



5.1. Las políticas de Estado para las ciudades.


A lo largo de los capítulos anteriores se ha reflexionado sobre las áreas urbanas vulnerables, y se ha intentado profundizar en sus características y en el conjunto de causas que pueden determinar su situación. Asimismo se ha comprobado cuales son las políticas que se están aplicando en estos barrios.

La UE y muchos países europeos han abordado ya una política de ciudades, que en el futuro próximo recibirá un nuevo impulso de la Comisión europea a través del Plan de Acción para un desarrollo urbano sostenible que acaba de aprobarse como marco de actuación para los fondos estructurales en el período 2000-2006.

Las conclusiones que se han ido apuntando parecen indicar la necesidad de situar a nuestro país en el debate europeo sobre las cuestiones urbanas. Existe una problemática especifica de fragmentación urbana con barrios desfavorecidos, que podría dar lugar a una Política de Ciudades a abordar por todas las Administraciones.

Para ello es conveniente revisar algunas políticas de Estado para las ciudades, que permitan entender mejor las propuestas de temas a considerar en un debate sobre una política para las ciudades españolas.



5.1.1. Las recomendaciones de la OCDE.


La OCDE formó un grupo de trabajo en 1995, apoyado en el departamento de Asuntos Urbanos y el programa LEED de empleo, con la participación de varios países miembros. Por parte española participó una delegación del actual Ministerio de Fomento que elaboró y aportó los trabajos que se están presentando en este estudio. El informe final de la OCDE se ha redactado en 1997, y se ha publicado en abril de 1998 bajo el titulo "Integrating distressed urban areas".

Antes de proceder a analizar como debería ser una política de barrios desfavorecidos para las ciudades españolas, parece procedente resumir las conclusiones de dicho informe dado su interés y su conexión con este estudio.



Los barrios vulnerables.


La cuestión de los barrios vulnerables (distressed urban areas) en los países de la OCDE, esta resultando un problema difícil de abordar. La existencia de áreas donde se concentra el desfavorecimiento en las ciudades dificulta el desarrollo económico, debilita la cohesión social y crea altos costes ambientales. Ningún país es inmune a la aparición y extensión de las áreas vulnerables, y ninguno puede estar seguro de que va a resolver este problema.

La cuestión de los barrios vulnerables no es la pobreza en sí. Mucha gente pobre vive fuera de estos barrios y muchos de sus vecinos no son pobres. No es solo la escasez de ingresos lo que caracteriza a estos barrios, si no el conjunto de circunstancias ambientales, sociales y económicas, interrelacionadas y muchas veces agravadas por algunas actuaciones públicas, creándose una situación que desalienta la inversión y la creación de empleo y que potencia la alienación y la exclusión.

Los barrios vulnerables han aumentado en número en estos años en los países de la OCDE, y representan una limitación para las oportunidades y el porvenir de sus vecinos. Si no se contemplan los potenciales de estos barrios, una nación sólo carga con los costes y no logra el desarrollo de la población.

Las cuestiones básicas sobre los barrios desfavorecidos se resumen en los siguientes puntos:


Nuevas orientaciones para la actuación

La política de ciudades es un instrumento adecuado para abordar problemas como los de las áreas vulnerables, porque es un mecanismo capaz de abordar las relaciones entre diversos aspectos de la vida en las ciudades, y entre sus distintos barrios, y porque permite instrumentar intervenciones del sector publico, la iniciativa privada y la sociedad civil.

La política en las ciudades (urban policy) tiene que desarrollarse en todos sus contenidos y no solo en las materias más directamente relacionadas con los barrios problemáticos. Al abordar globalmente la actuación en la ciudad se puede aliviar la presión sobre los grupos vulnerables y reducir la generación futura de nuevos barrios desfavorecidos, al tiempo que se van acometiendo medidas compensatorias de recuperación para las áreas vulnerables actuales. Los problemas de los barrios desfavorecidos no se pueden resolver actuando únicamente sobre ellos mismos.

Por otro lado, las actuaciones específicas necesarias en los barrios tienen grandes similitudes con la política urbana o de ciudad, ya que no se trata tanto de adoptar medidas excepcionales como de abordar de forma más efectiva el gobierno de la ciudad (educación, infraestructura, salud, seguridad, bienestar, etc.), teniendo en cuenta los factores de vulnerabilidad y de malestar urbano.

Las políticas de barrio, innovadoras y flexibles, son prometedoras pero su instrumentación representa un desafío:



Algunas cuestiones clave para el desarrollo de una política de barrios desfavorecidos.


Las soluciones pueden ser triviales pero su instrumentación es difícil, costosa y prolongada, por lo que la clave de la política está en lograr unas nuevas relaciones entre los niveles de gobierno, y con la población afectada en los barrios. Un factor crítico es que exista un liderazgo basado en la convicción de que es indispensable una actuación en este sentido, y que la acción de gobierno es indispensable para cambiar la situación de miles de áreas vulnerables con millones de habitantes.

Si no se hace nada, mucha población se mantendrá en situaciones de desfavorecimiento, con escasas oportunidades y una deficiente calidad de vida. Por otro lado, los costes sociales del sector público pueden crecer enormemente en el futuro, y la fortaleza del sistema económico de las ciudades se vería afectado por el aumento de la economía informal y de la exclusión.

Hay algunos elementos claves a considerar en el diseño de una política.

Las fórmulas asociativas son fundamentales en los dos primeros niveles, pero muchas veces no lo son tanto en el tercero, que puede desarrollarse a través de la coordinación entre programas en ejecución por distintas entidades. La entrada del sector privado puede hacer necesario mantener la asociación también en el tercer nivel de cooperación, estableciendo condiciones de negocio y servicio claras y transparentes.

El gobierno central como garante de derechos y, consecuentemente de servicios, tiene que plantearse la cuestión de los barrios desfavorecidos, y por ello, debe participar en una política para las ciudades. Hay que reconocer que el mercado no provee igual acceso en algunas cuestiones, p. ej. el acceso de los vecinos de los barrios desfavorecidos a la financiación. Es necesario guiar el desarrollo socioeconómico en las áreas vulnerables, especialmente en los mercados laborales y de vivienda, para garantizar la calidad de los servicios, adecuados a las necesidades locales, y las oportunidades de las actividades económicas.

Los gobiernos centrales tienen, por lo tanto, una función a cumplir por varias razones:

En distintos países los gobiernos han adoptado papeles distintos en esta materia. En unos casos establecen programas orientados a atender estos problemas, asignando fondos específicos - a veces agrupando partidas de distintos departamentos - a proyectos que elige entre los presentados por los Ayuntamientos en barrios desfavorecidos elegibles. El Gobierno define los objetivos de los programas, la cuantía de los fondos, las áreas elegibles y los criterios de elegibilidad de los proyectos que se presenten.

En otros casos formaliza contratos o convenios para zonas elegibles, con los Ayuntamientos dispuestos a colaborar en programas definidos que disponen de criterios generales para la ejecución de los proyectos con otros agentes. El Gobierno define los objetivos de los programas, la cuantía de los fondos y las áreas elegibles, pero también establece con los agentes las características de los proyectos, y mantiene cierta responsabilidad en ellos a lo largo de su ejecución.

Las similitudes en los problemas hacen recomendable la cooperación internacional, de los gobiernos centrales y las ciudades, en distintos campos como:




Conclusiones.






5.1.2. Experiencias de políticas para barrios desfavorecidos en la Unión Europea.


Muchos países del ámbito europeo se han dotado de políticas específicas y disponen de bastante experiencia en esta materia. Son países que han sufrido desde hace tiempo los problemas derivados de los procesos de descolonización posterior a la segunda guerra mundial, que supusieron el asentamiento en la metrópoli de fuertes contingentes familiares multiétnicos, y, en las ultimas décadas, fuertes cambios de las estructuras productivas que añadían nuevos problemas a los ya existentes.

Por su parte, la Unión Europea juega un papel significativo en el fomento de intervenciones en áreas vulnerables, a través de las diferentes iniciativas comunitarias que han buscado la innovación de políticas en muchos temas relacionados con la ciudad. En el apartado 4.1.1. se han expuesto los principales programas de la UE que gestionan distintos departamentos, y se ha manifestado la necesidad de que se disponga de información sobre la problemática de las ciudades españolas para que los programas permitan abordarlos adecuadamente.

En cuanto a los estados miembros de la UE, tres países (Francia, Reino Unido, Holanda) se han dotado de políticas nacionales para la ciudad. Otros países, como Alemania, disponen de un enfoque que reside en los Länder, y están desarrollando planteamientos que son propios de su momento histórico: la reunificación es un marco de trabajo muy particular que produce políticas específicas en ese país. Los países nórdicos han basado su acción pública en la obtención de un alto grado de nivelación social, y no han tenido ni un pasado colonial ni grandes incrementos de su población urbana en lapsos cortos de tiempo, por lo que hoy presentan un cuadro más equilibrado que el resto de los de la UE. Los países meridionales ofrecen ejemplos puntuales de realizaciones que han tenido éxito, pero aún carecen de una política y una legislación específicas dirigidas a enfocar los problemas de áreas urbanas vulnerables de forma integrada.



Francia.


Las señales de alarma saltaron en los años sesenta, como consecuencia del mal resultado de la política de alojamiento masivo (Les grandes ensembles) en las periferias de las grandes ciudades, que se construyeron en gran medida para absorber la demanda de vivienda requerida por una oleada de inmigración norteafricana. Entre 1950 y 1990, la población urbana francesa creció desde el 50% al 80% de la población total, y los agentes que protagonizaron el proceso de construcción de viviendas para alojar esta enorme masa de población absorbida por las ciudades fueron, el Estado y las entidades financieras públicas, que produjeron 3,5 millones de viviendas en 30 años (el 25% del parque total de viviendas del país).

A principios de los años 70 se creó un Comité de Ciudades, que trabajó en políticas de descentralización y participación ciudadana, si bien los resultados de esta etapa se circunscribieron a operaciones de renovación urbana y restauración física del hábitat degradado. El Comité desaparece en 1982, a raíz de las leyes de descentralización y la transferencia de competencias a los municipios.

Como consecuencia del Dubedout Report, se crea en 1982 la Commission Nationale de Développement Social des Quartiers (CNDSQ), y se lanza desde este ente nacional una política de desarrollo social sobre quince polígonos de vivienda degradados, a la vez que se descentraliza la actividad urbanística. Francia se debate constantemente entre su tradición de estado unitario y la necesidad de acomodar su administración pública a modelos de gestión que tengan en cuenta el reparto del poder político y la cercanía entre el administrador y el administrado. Los programas son ya multisectoriales, con una duración de 5 años, y promueven la colaboración de agentes gubernamentales y no gubernamentales, dando mayor responsabilidad a los actores locales y la participación de los afectados. Sin embargo aún se daba prioridad a la renovación inmobiliaria.

La experiencia obtenida en el seno de la CNDSQ y el aumento de la preocupación por el deterioro urbano y los problemas de exclusión social determinaron el lanzamiento, a partir de 1988, de una intensiva política de Estado para las ciudades, cuyo resultado fue una potente reorganización administrativa, con la creación de un Conseil National des Villes como órgano de orientación política, un Comité Interministériel des Villes et du Développement Social Urbain presidido por el Primer Ministro, y de una Délégation Interministérielle à la Ville et au Développement Social Urbain, que en 1993 se adscribió al Ministerio de Asuntos Sociales, Salud y Ciudad.

Se reestructuró la forma de actuación en base, fundamentalmente, a dos líneas de intervención: Contrats de Ville y Grands Projets Urbains (GPU).

El sistema de Contrats de Ville se configura como instrumento para la política francesa de la ciudad (al margen de las 12 actuaciones masivas de recualificación pesada, responsabilidad de los GPU). Estos Convenios involucran a los diferentes niveles del poder (nacional, regional, departamental, local), con el fin de acometer reformas en distritos y barrios desfavorecidos, asociándose para ello con comunidades plurimunicipales, municipales, de distrito, urbanas, etc [DIV, 1996].

Hasta el momento, y tras las negociaciones habidas entre el Comité, las autoridades y los entes asociados, en el XI Plan (1990-1995) se han realizado 214 Convenios de este tipo con 185 ciudades, que afectan a 1.300 barrios u otros recintos (900 estimados de máxima prioridad).

La inclusión en la política de la ciudad de actuaciones en barrios ha aumentado en progresión geométrica, si bien los diferentes escalones no corresponden a políticas homologables: 148 barrios en el IX Plan, 546 inscritos en el X, hasta llegar a los 1.300 del XI Plan (que es el que establece el procedimiento del Contrat de Ville). En 1995 se introdujeron medidas desgravadoras e incentivadoras, para Zonas urbanas sensibles, a las que se han acogido 700 áreas con contrato de ciudad, y exenciones fiscales especiales para un subconjunto de 350 áreas consideradas Zonas de Redinamización.

Se trata de programas con una duración de cinco años, estructurados en torno a cuatro ejes prioritarios de intervención:

Las acciones se desarrollan en los niveles de barrio y de municipio, para favorecer la integración de aquél en éste. La naturaleza interministerial del órgano central, así como los cuatro ejes mencionados, permiten el desarrollo de políticas integradas para la lucha en todos los frentes de exclusión.

Cada programa se dota de sus respectivos órganos de gobierno y gestión: un comité de decisión, un equipo de proyecto, un comité local con representación de todos los entes signatarios. Los programas movilizan fondos estatales, regionales, bancarios, de inversores institucionales y europeos.

La política de ciudades tiene prevista una movilización de medios financieros que sobrepasa los 15.000 millones de FF en 1995, por tanto, gestionados de manera integrada. Sin embargo la participación del sector privado no estaba aún suficientemente resuelta.

En 1997 el Pacte de Relance pour la Ville, promovido por el nuevo Gobierno, introdujo la posibilidad de crear Zones Franches Urbaines en las que se aumentaban las exenciones fiscales, pero siempre dentro de las Zonas de Redinamización urbana [MDVI, 1996].

Finalmente a principios de 1998, el nuevo Ministerio del Empleo y la Solidaridad ha presentado un informe sobre los criterios para redinamizar la política de ciudades [MES, 1998].



Reino Unido.


No es casual que este país haya sido pionero en el establecimiento de una política de ciudades. La degradación de un enorme, insalubre y decaído parque de viviendas propio de las aglomeraciones urbanas características de la revolución industrial; las destrucciones bélicas, y la necesidad de asentar una masa inmigrante que procedía de las colonias, plantearon desde el fin de la segunda guerra mundial la necesidad de desarrollar políticas de Estado para el sistema de ciudades.

En primer lugar se inició una política de dispersión (New Towns Policy) en detrimento de la inversión sobre la ciudad existente, retrasando la solución a sus problemas, como los de los barrios más desfavorecidos. Las nuevas ciudades se revelaron incapaces de absorber el problema, ni de crear empleo en la proporción necesaria para provocar un asentamiento masivo de la población, especialmente de la más desfavorecida.

Cuando aparecen, en los sesenta, fuertes tensiones sociales en algunos barrios, se lanzan las primeras políticas urbanas para la ciudad. En 1969 se crea el Urban Programme, lanzado desde el Ministerio de la Vivienda para mejorar las condiciones de vida de las áreas urbanas, acometiéndose en paralelo programas de nueva vivienda y otros de desarrollo comunitario. En 1977 la responsabilidad de estas políticas es transferida al nuevo Ministerio del Medio Ambiente, el cual modifica los objetivos en el sentido de centrar su trabajo en las ciudades mayores, y de introducir la componente económica como complemento de las variables urbana y social de la primera época de este programa, dando comienzo a operaciones mixtas (colaboración de los capitales público y privado).

A partir de 1979, la llegada del Partido Conservador al poder supone la disminución de fondos destinados a estos fines, el abandono de los objetivos sociales, y la absorción por el Gobierno central de competencias municipales, ya que los Ayuntamientos estaban considerados como hostiles a la política gubernamental. Desaparecen los órganos específicos de gestión urbanística integrada, tales como el Greater London Council y otros entes metropolitanos. Se crean en cambio agencias estatales centralizadas como las Urban Development Corporations, encargadas de revitalizar áreas industriales y residenciales interviniendo en el mercado inmobiliario para optimizar operaciones sobre suelo de titularidad pública [Parkinson, 1996].

Hasta 1988 no se invertiría la situación, al tomar conciencia el Gobierno de la necesidad de aumentar notablemente los fondos destinados a resolver los problemas de la ciudad consolidada, para lo que se lanza el programa "Action for Cities", diseñado para la revitalización de barrios mediante un esfuerzo inversor coordinado de varios ministerios.

En Inglaterra y Gales, el Ministerio de Medio Ambiente lanza en 1991 la primera edición del programa "City Challenge". De acuerdo con el mismo, se convoca a las autoridades locales que tienen barrios desfavorecidos a presentar proyectos de actuación quinquenal (regeneración social, revitalización urbana, etc.), a un concurso y captar así los fondos destinados al programa, introduciendo el concepto de competencia entre ciudades y de colaboración entre actores públicos, privados y comunidades locales, en la presentación de ofertas.

Este sistema ha recibido ciertas críticas, en el sentido de que una selección de áreas degradadas basada en el procedimiento del concurso puede no ser la más adecuada para atender a los sectores más vulnerables de la población, y por tanto con menor capacidad de competir. De 57 áreas elegibles se selecionaron 31 programas de actuación en dos concursos en 1991 y 1992 [DETR, 1998a].

En 1994 se crea una nueva estructura administrativa de actuación, para dar flexibilidad a los programas y poderlos adecuar en contenido y plazo a las características de cada barrio. Se potencia la administración periférica del Estado (Integrated Regional Offices), que habrá de gestionar de manera integrada una única línea presupuestaria destinada a la política de ciudades (Single Regeneration Budget) procedente de numerosos programas de cuatro ministerios (Medio Ambiente, Trabajo, Educación y Transporte) para siete regiones administrativas, pero siempre bajo la modalidad de la competencia entre ciudades y de la intervención mixta público - privada. En cierta manera, se devuelve a la administración local parte del poder que tuvo en tiempos, en un reconocimiento de la falta de éxito de los organismos centrales para tratar problemas locales [DETR, 1997a] [DETR, 1998b].



5.2. Necesidad de una política de barrios en España.


Las conclusiones extraídas a lo largo de los trabajos presentados plantean la conveniencia de acometer un debate sobre éstos. Y ello por la doble razón de que existe la evidencia de un problema grave en nuestras ciudades que requiere el estudio y la definición de políticas propias, y también por el hecho de que este debate está formando parte de la aplicación de los Fondos Europeos a partir del año 2000. La posición que cada país esgrima en este campo debe influir en la entidad que la autoridad comunitaria reconozca a los problemas urbanos existentes en cada estado miembro.

Consecuentemente, sólo un buen conocimiento de la situación de los barrios, y la preparación de criterios de actuación adaptados al caso español, pueden permitir una política propia de ciudades y, a su vez, hacer valer sus características diferenciales en las políticas europeas. La definición de políticas como las enunciadas requiere que el Estado mantenga un diálogo con las ciudades y Comunidades Autónomas, en todos aquellos aspectos que se relacionan con la necesidad de colaborar entre los diferentes niveles administrativo para conseguir la mejora del hábitat urbano y no solo en el ámbito de las áreas vulnerables.

El carácter del problema no permite pensar en resultados globales más que a muy largo plazo, y ello sólo como consecuencia de cambios en las actuales escalas de valores que han hecho de las ciudades lo que hoy conocemos. Mientras tanto, la acción estatal debería atajar los problemas de los sectores más vulnerables, y sentar las bases para intentar reconducir las formas de convivencia en las ciudades.



La naturaleza del problema en España.


Las especificidades del estado español pudieran hacer pensar que las políticas estatales para la ciudad son incompatibles con las competencias de las administraciones autonómicas, que tienen transferido el gobierno del territorio. En realidad, debería distinguirse entre el establecimiento de políticas generales y su instrumentación y desarrollo por parte de quien tenga atribuidas las competencias correspondientes.

La concurrencia de competencias en el territorio es evidente: los problemas de las ciudades y de las áreas vulnerables están influidos por políticas de todas las administraciones, según se ha manifestado en el análisis de factores de vulnerabilidad del capítulo 4, y se necesita la convergencia de políticas de todas ellas para superar el desfavorecimiento de los barrios.

Se impone, por lo tanto, la cooperación entre las administraciones como mecanismo de actuación, con garantías de proximidad en la instrumentación, y de participación de los afectados. Además el impulso desde el Estado conjuntamente con las demás administraciones parece indispensable, dada la extensión de los problemas y la experiencia de otros países.

Por otro lado, los interlocutores de los órganos comunitarios son básicamente los Estados miembros, lo que hace necesario que estos se impliquen en las actividades que permitan disponer de la información global que, antes o después, se verán obligados a manejar para apoyar los intereses de las ciudades. Si no fuera así, un país como España, con múltiples problemas derivados de la urbanización acelerada de su sociedad, se vería incapaz de defender sus necesidades ante los foros europeos. De manera muy simplificada, para enfocar una política de barrios en las ciudades españolas hay que contemplar cuatro aspectos importantes sobre sus características:


Las áreas vulnerables son extensas aunque la degradación localizada no sea tan visible como en otros países europeos. En muchos casos la actuación pública confunde la rehabilitación necesaria de barrios centrales con la regeneración de barrios desfavorecidos. El estudio de la situación de los barrios desfavorecidos en nuestro país es urgente, tanto para adecuar la intervención pública como para evidenciar en la UE la problemática de los barrios españoles.

Un área urbana vulnerable no es un barrio desfavorecido. La vulnerabilidad es la predisposición del área a entrar en crisis si no recibe las atenciones adecuadas; a partir de cuyo momento, las medidas para solucionar los problemas del barrio serán mucho más traumáticas tanto si se miden en términos sociales como mediante indicadores económicos.

Ello establece, ya desde el principio, una gran diferencia entre políticas preventivas sobre áreas urbanas vulnerables y políticas "curativas" sobre barrios desfavorecidos. Y aconseja pensar en la necesidad de disponer de un observatorio que permita conocer el estado de salud de las áreas vulnerables, y cuán alto es su riesgo de que se aceleren los procesos de desfavorecimiento. Para ello es necesario sistematizar la toma de datos. Países como Francia, Holanda o Inglaterra, están interviniendo sobre la base de listados que comprenden centenares de áreas.



5.3. Propuestas para el desarrollo de un marco instrumental.


Es preciso entender que sólo un enfoque integrado que abarque aspectos físicos del contenedor (soporte material: la vivienda, el espacio público) y sociales del contenido (sustrato humano) podrá ser útil para colaborar en la resolución de los problemas enunciados. Un enfoque integrado que pueda expresar tanto la preocupación estatal por combatir el crecimiento del malestar urbano, como la capacidad de la sociedad para corresponsabilizarse en la aplicación de medidas correctivas.

Pero en España se carece del conjunto de instrumentos apropiados para intervenciones integradas sobre barrios desfavorecidos. No es de extrañar, pues los instrumentos se diseñan para viabilizar políticas, y si esas políticas aún no han sido desarrolladas, difícilmente pueden existir los instrumentos. Por ello, acaso convenga realizar ahora algunas observaciones sobre la naturaleza de esas políticas.

Los criterios que se van a presentar se restringen a la naturaleza de una política de barrios desfavorecidos, si bien transmiten un cierto sentimiento sobre el alcance que podría tener la política global para las ciudades. El objetivo último de las reflexiones que se van a desarrollar no es otro que el de alertar sobre los riesgos del deterioro urbano extremo, y proponer bases desde las que los gobiernos de las distintas administraciones puedan reconducir sus esfuerzos hacia el establecimiento de mejores condiciones de vida en las ciudades.

La especificidad de las medidas a adoptar, que requieren una determinada cultura de administración de los fondos públicos, aconsejan el establecimiento de líneas de actuación regladas en el seno de un marco instrumental capaz de dar respuesta a las demandas de las zonas con problemas. Estas líneas de actuación deben favorecer el diseño de actuaciones integradas, en las que se atienda a las diferentes fuentes de deterioro, tanto físico como social, de las áreas vulnerables.



La experiencia de la que partir.


Existe una copiosa tradición en España en el campo de las intervenciones urbanísticas sobre tejidos urbanos en deterioro. Al margen de la normal actividad de renovación de la ciudad punto por punto, las administraciones locales tienen una ya larga experiencia en desarrollar planeamiento especial de diversos tipos (protección, conservación, rehabilitación de patrimonio, diseño de espacios públicos, renovación de barrios deteriorados). También debe destacarse la experiencia en la constitución de Escuelas-Taller como medio para formar profesionales de diferentes oficios que, en general, tienen como objetivo diversas mejoras del medio urbano (ajardinamiento, mantenimiento del patrimonio, etc.).

Por otra parte, y como ya se tuvo ocasión de comentar en la primera fase de este trabajo, interesa analizar la naturaleza de los programas del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a través de los cuales han encontrado cauce diversas actividades destinadas a la promoción social de colectivos desfavorecidos (gitanos, desempleados, habitantes de barrios desfavorecidos, drogadictos y otros colectivos marginados). Estos programas se han desarrollado bajo un formato interesante: convocatoria anual, y solicitud por parte de los entes públicos de las subvenciones correspondientes sobre la base de un proyecto concreto.

En todo caso, se ve que tanto la línea urbanística (figuras de planeamiento) como la asistencial (proyectos de intervención) recorren caminos temáticos dentro de su propia disciplina; hasta tal punto, que se han detectado casos en los que un programa de pobreza se estaba desarrollando simultáneamente a una intervención urbanística en el mismo barrio, sin conexión entre ambas intervenciones. Naturalmente, esta manera de trabajar produce disfunciones y despilfarros, por no hablar de la pérdida de oportunidades. Así es que, hasta la fecha, no se han sumado adecuadamente los esfuerzos de los urbanistas y de los trabajadores sociales, careciendo de métodos de intervención legalmente sancionados, y con un procedimiento reglado.

No es España el único país europeo en el que se dan estas disfunciones; acaso por ello surge la iniciativa URBAN como un intento comunitario de establecer un procedimiento de intervención integrado, y probar en qué medida este nuevo método de trabajo se adapta a las características de cada país miembro. De hecho, este programa se diseña con unos objetivos concretos, y con unos requisitos que hacen del mismo un elemento de prueba no sólo de futuras ediciones del mismo, como posible eje de políticas comunitarias, sino también para impulsar la actuación integrada en los barrios desfavorecidos en el conjunto de los Estados miembros.



5.3.1. Elementos del marco instrumental.


A continuación se presentan las características que debería tener una política para barrios desfavorecidos. El procedimiento para hacer la presentación, y las reflexiones sobre los distintos instrumentos necesarios, parten del modelo elaborado por la UE para su uso en los programas de cooperación, que aquí se adapta para adecuarlo a las necesidades de las intervenciones en áreas vulnerables.

Hay que señalar que la palabra "proyecto" se emplea en este contexto en sentido lato, ya que comprende el conjunto de programas y proyectos, de políticas sociales, económicas, culturales, ambientales, infraestructurales, etc., que se integren en un único "proyecto" de intervención.

A su vez, cabe comentar que el término "Enfoque Integrado" se refiere al método necesario para la gestión de las diferentes fases del desarrollo de un proyecto. Considera seis fases del ciclo y analiza los elementos más importantes que deben observarse en cada una de ellas, así como los criterios de coherencia y viabilidad que deben aplicarse a lo largo de todo el ciclo.

Naturalmente, esta presentación no pretende convertirse en un manual de diseño de un procedimiento administrativo, si no que sólo intenta precisar algunas ideas sobre la conveniencia de un entorno instrumental que dé satisfacción a los objetivos y principios anteriormente expresados.

Las fases del ciclo de un proyecto, aplicadas al caso de los barrios desfavorecidos, son:





Fase primera: Programación.


Dentro del concepto "programación", ante todo, conviene indicar que pueden darse dos situaciones: las previstas y las no previstas. Estas últimas responden a casos de emergencia en barrios en crisis, y como tales no pueden ser programadas: estallidos sociales, desastres, situaciones críticas no detectadas previamente, etc. Interesaría habilitar una línea de intervención para atender estos casos, equivalente a la existente para ayuda humanitaria en el ámbito de la cooperación internacional. La imprevisibilidad de estas situaciones no permite someterlas a programación en sentido estricto, como debe hacerse con las situaciones cognoscibles y previsibles.

El ámbito de la programación puede aquí concebirse como aquél en el que se establecen los mecanismos de seguimiento de la situación, y los criterios de elegibilidad en función de los fondos disponibles.

En este ámbito debería residir lo que podría llamarse "observatorio del malestar urbano", terminología y procedimiento en parte ya ensayados por la Comunidad Autónoma de Madrid a través del Plan Integral de Desarrollo Social y Lucha contra la Marginación, aprobado por unanimidad en la Asamblea de Madrid (1991), y cuyas líneas maestras ya fueron comentadas en la primera fase de este estudio.

Para ello es necesario desarrollar métodos de cuantificación, y de investigación cualitativa, de los factores que hacen de un área urbana una zona vulnerable: cuál es su grado de vulnerabilidad, por quién, cómo y cuando el problema es detectado. Sería conveniente establecer un mecanismo reglado que permita disponer de un listado (banco de datos) periódicamente actualizado, en el que se incluyan los indicadores necesarios; en el mismo sentido hacia el que están apuntando los trabajos realizados en los capítulos 3 y 4.

Las fuentes de información han sido en parte utilizadas en este trabajo, y adquirirían plena validez si se constituyeran en el embrión de una base de datos actualizada periódicamente:

El conjunto de toda la información recogida alimentaría una base de datos como la iniciada en los capitulos 3 y 4, para su circulación entre las ciudades e instituciones interesadas en este seguimiento (Ministerios, CCAA, FEMP, CAVE, Redes de ONGs, etc.). Esta información permitiría mejorar el conocimiento de los procesos de desfavorecimiento en las ciudades españolas, comprobando su evolución y extensión. Asimismo facilitaría la asignación de recursos de los distintos programas orientados a la actuación en los barrios.



Fase segunda: Identificación de actuaciones.


Si la fase de programación pretende disponer de información y conocimiento sobre las áreas vulnerables y los barrios mas desfavorecidos para definir los programas de actuación de la política de barrios, esta segunda fase del ciclo de proyecto tiene por objetivo identificar las actuaciones posibles.

Las áreas con situaciones más graves serían las más cualificadas para optar a la selección de los proyectos que, eventualmente, pudiesen cofinanciar las administraciones. La selección no debería producirse por una competencia entre proyectos basada sólo en aspectos económicos, si no que debería primar la calidad del proyecto en sí, expresada en términos de factibilidad, población beneficiada, desarrollo del tejido social, etc.

Las disponibilidades económicas, por un lado; y los objetivos políticos, por otro, son los elementos para determinar cuántas y de qué naturaleza son las propuestas a elegir en cada periodo o convocatoria.

Podrían arbitrarse procedimientos que permitieran cofinanciar la redacción de los expedientes a los solicitantes, e incluso poner a su disposición personal técnico de alguna administración que ayude a realizar una buena identificación. De esta manera, puede conseguirse una cierta homogeneidad entre las solicitudes, de forma que las zonas más desestructuradas socialmente, o dependientes de municipios técnicamente menos dotados, o que no encuentren eco a sus demandas en las administraciones próximas, puedan optar en igualdad de condiciones a la selección. Este tipo de ayuda a la identificación garantiza, al organismo que administrase este tipo de programas, la calidad técnica de la propuesta; y al que la solicita, la seguridad de que la falta de recursos o de conocimientos no bloqueará la buena marcha de la solicitud si su caso es elegible.

Establecer criterios de elegibilidad es congruente con la cultura administrativa comunitaria (áreas de Objetivo) y similar a la situación vigente en otros países, como el trabajo de la Delegación Interministerial de la Ciudad (DIV) en Francia. La experiencia francesa debe ser seguida de cerca para estimar en que medida la política de incentivos es eficaz, como p. ej., en los aspectos derivados de la desaparición del pequeño comercio y la necesidad de fortalecimiento de la actividad económica y el tejido social de los barrios.



Fase tercera: Formulación de proyectos.


Las otras cuatro fases que completan lo que se ha denominado ciclo de un proyecto, dentro del Enfoque Integrado, se refieren a la andadura particular de cada proyecto concreto, desde que nace como tal (al ser seleccionado según lo expuesto en las fases anteriores), hasta que termina y es objeto de una evaluación final.

Para poder iniciar de forma conveniente esta tercera fase de formulación han de estar disponibles todas las informaciones sobre el contexto, los objetivos, los resultados, las perspectivas de viabilidad, y, en general, todos los extremos básicos del proyecto de intervención. Interesa recordar que el cuidado dispensado en la recolección, análisis y sistematización de la información en cada fase del proyecto es una condición determinante para un correcto desarrollo del mismo.

En las líneas que siguen se ha intentado resumir de forma ordenada y sistematizada los aspectos que constituyen el contenido deseable de todo proyecto de intervención en zonas urbanas, contenido que responde al siguiente formato base:

        1. Resumen
        2. Justificación y contexto
            2.1 Justificación de la intervención propuesta
            2.2 Características del área de intervención
            2.3 Beneficiarios y principales partes implicadas
            2.4 Problemas que deben resolverse con la intervención
            2.5 Otras intervenciones sectoriales en la ciudad
            2.6 Documentación disponible
        3. Intervención
            3.1 Objetivos generales
            3.2 Objetivos específicos
            3.3 Resultados esperados
            3.4 Actividades a desarrollar
        4. Hipótesis
            4.1 Hipótesis a los diferentes niveles
            4.2 Riesgos y flexibilidad
        5. Ejecución del proyecto o programa
            5.1 Medios materiales y no materiales
            5.2 Organización, procedimientos y modalidades de ejecución
            5.3 Calendario de ejecución
            5.4 Coste y plan de financiación
        6. Factores que garantizan la viabilidad
            6.1 Políticas de fortalecimiento del tejido social
            6.2 Concertación institucional para la ejecución del proyecto
            6.3 Aspectos medioambientales
            6.4 Aspectos socioculturales y de integración social
            6.5 Capacidad institucional y de gestión (pública y privada)
            6.6 Análisis económicos y financieros
        7. Seguimiento y evaluación
            7.1 Indicadores de seguimiento
            7.2 Revisiones/evaluaciones
        8. Conclusiones y propuestas


El formato de base, tal y como aparece estructurado, no pretende ser más que una guía general aplicable a la fase de formulación de un proyecto. No obstante, dicha estructura no cambia en lo fundamental para la fase de ejecución o la de evaluación del proyecto.



Fase cuarta: ejecución y gestión.


La experiencia europea y española en materia de gestión y ejecución de los programas de intervención pública en zonas urbanas vulnerables o degradadas pone de manifiesto que los problemas se concentran básicamente en tres áreas: la coordinación de las intervenciones de las diversas instituciones actuantes, la relación de éstas con la comunidad local en el ámbito de la gestión, y la propia instrumentación técnica de las intervenciones.

En los apartados siguientes se ofrecen algunas reflexiones sobre los problemas detectados en cada una de estas áreas y sobre los enfoques generales que parecen más adecuados para abordarlos, a la luz de la experiencia europea y española.

La coordinación de las intervenciones

La dificultad que presenta la integración y la coordinación de las políticas urbanas viene siendo un lugar común en los medios especializados desde hace décadas. La tradicional estructura sectorial de la mayoría de las administraciones públicas, sumada al hecho de que en las ciudades se suelen superponer áreas de competencia de administraciones de diferentes niveles territoriales, ocasiona regularmente conflictos y disfunciones en la intervención pública en zonas urbanas, que hasta el momento no han sido plenamente resueltos prácticamente en ningún país o ciudad europea.

Para intentar ordenar una reflexión operativa en torno a esta cuestión, conviene partir del reconocimiento de un hecho aparentemente obvio, pero que en ocasiones no se toma en consideración con todas sus consecuencias a la hora de buscar y establecer la necesaria concertación institucional: las posiciones de las distintas administraciones actuantes en el tratamiento de los problemas urbanos no suelen ser equiparables ni desde el punto de vista de la responsabilidad competencial y política, ni de la capacidad financiera y técnica de intervención.

Las diferentes administraciones con competencias sobre los diferentes aspectos de los problemas urbanos no son "socios iguales" a la hora de enfrentarse a las actuaciones integradas. En la práctica, cada tipología de situaciones de deterioro global de una zona urbana cae más netamente en el ámbito o en la responsabilidad de un determinado nivel administrativo, aunque otros ámbitos de la administración puedan ser competentes en algunos de los múltiples aspectos sectoriales o territoriales que configuran cada problema de deterioro global.

Sin embargo, las prácticas políticas habituales, los recelos competenciales que en ocasiones subsisten entre las diferentes administraciones, la ausencia de suficiente experiencia en el tratamiento de problemas de deterioro urbano global, y la consiguiente falta de maduración de una doctrina o teoría general sobre este tipo de intervenciones, conducen con frecuencia al intento de constituir mesas de concertación institucional formalmente "paritarias". En este tipo de foros, independientemente de que las diferentes administraciones acudan con su mejor deseo de colaborar en la resolución de los aspectos o problemas sectoriales de su competencia, las responsabilidades sobre el conjunto de la intervención, y las jerarquías de capacidad de decisión asociadas a estas responsabilidades, no suelen quedar bien definidas, y frecuentemente, la coordinación e integración de las diferentes intervenciones se resienten de esta indefinición.

La experiencia española revisada a lo largo del presente estudio parece indicar que las grandes tipologías de problemas de deterioro urbano identificadas en el trabajo (cascos históricos, barrios de promoción y barrios periféricos) vienen asociadas con ámbitos tradicionales de responsabilidad sectorial, localizados en niveles administrativos determinados.

Así, por ejemplo, las intervenciones integradas en cascos históricos son las que más claramente tienden a caer bajo el ámbito de la responsabilidad municipal. Este tipo de intervenciones suelen presentar un elevado contenido urbanístico y residencial, este último centrado en el deterioro masivo de viviendas en régimen de propiedad sobre los que ninguna administración ha tenido o tiene responsabilidad directa. Por otra parte, en los cascos históricos no se requieren, muchas veces, grandes operaciones de infraestructura o suelo que pudieran reforzar el protagonismo de los departamentos sectoriales competentes de las administraciones general o autonómica.

En muchas actuaciones en barrios de promoción pública deteriorados, la administración con responsabilidades más visibles viene siendo aquella que ha tenido o tiene la titularidad de la promoción, que por efecto de los procesos de transferencia, suele ser la administración autonómica. Sin embargo, las actuaciones de desarrollo socioeconómico y atención social corresponden también a las demás administraciones.

Por último, en las intervenciones en barrios periféricos la distribución de responsabilidades suele tener perfiles menos definidos. La administración con mayor implicación se define en cada caso en función del predominio de los diversos tipos de actuaciones con los que se intenta corregir los procesos de deterioro urbano presentes en la zona. En zonas complejas con problemática muy diversificada (recuperación de zonas industriales en declive, regeneración de grandes espacios metropolitanos, etc.,), que exigen grandes inversiones en programas de largo alcance y duración, el papel de la administración central suele ser relevante.

En todos los casos, una de las dificultades principales a la hora de articular un proceso de concertación institucional que asegure la coordinación e integración de las diversas instituciones actuantes consiste en lograr un adecuado equilibrio en la definición de las relaciones y la distribución de la capacidad de decisión entre la administración con responsabilidades más visibles, y las restantes administraciones actuantes.

No es difícil hallar ejemplos en los que un adecuado establecimiento de este marco de relaciones ha redundado en beneficio del programa, ni tampoco ejemplos de la situación contraria. Así, por ejemplo, la intervención en la Ciutat Vella de Barcelona, que globalmente puede considerarse como muy positiva, ha sido firmemente planteada y pilotada desde el Ayuntamiento, con la colaboración de otras diversas instituciones de nivel autonómico o central. En Gerona, en el marco de los programas de lucha contra la pobreza, el peso de las actuaciones, tanto en el ámbito de planificación como de ejecución, recayó de modo natural en el Ayuntamiento, con el apoyo del M. de Asuntos Sociales y la Generalitat. En el cinturón metropolitano de Barcelona, por el contrario, cabe hallar situaciones como la del Barrio de La Mina, en Sant Adriá del Besós, en la que la superposición de intervenciones de diferentes administraciones sin una dirección claramente establecida puede haber mermado la eficacia de las actuaciones.

En la Comunidad Valenciana, cabe hallar igualmente este tipo de situaciones contradictorias. Así, el Plan ARA, de rehabilitación integral del centro histórico de Alcoy, ha sido conducido directamente por el Ayuntamiento, con la colaboración de las administraciones autonómica y central, con resultados globales muy notables. Por el contrario, los programas de rehabilitación de los centros históricos de Valencia (Plan RIVA) y Alicante (Plan RACHA) fueron impulsados desde la Generalitat, ya que los respectivos Ayuntamientos se habían fijado otras prioridades.

En conclusión, puede afirmarse que la evidente necesidad de concertación institucional que se manifiesta en la mayor parte de las intervenciones públicas en áreas urbanas deterioradas, no debe satisfacerse a costa de anular o debilitar el liderazgo de un determinado ámbito de la administración en la conducción de la operación global. Por otra parte, conviene que este liderazgo sea asumido por el nivel administrativo cuya responsabilidad sobre el conjunto del problema esté más claramente determinado por el tipo de intervenciones a realizar, y sea más visible ante la opinión pública.

Relaciones con la comunidad local en el ámbito de la gestión.

La incorporación activa de la comunidad local a los procesos de regeneración de áreas urbanas degradadas o vulnerables es considerarada, tanto en España como en Europa, como una de las principales condiciones para el buen resultado de los programas. Normalmente, esta participación se articula a través de las asociaciones o entidades representativas de los diversos grupos de intereses de los habitantes del barrio, y es conveniente que se mantenga a lo largo de todo el ciclo del programa. No obstante, en algunas fases del ciclo la participación de la comunidad local presenta dificultades mayores que en otras.

Existe cierta experiencia, aunque no siempre sea fácil, en conseguir la participación activa de las entidades representativas vecinales en la fase de definición de un proyecto concreto, o incluso en la formulación de un programa global de intervención. Tampoco aparecen en principio dificultades insalvables para arbitrar mecanismos que permitan a estas entidades participar activamente en los procesos de seguimiento y evaluación. Por el contrario, conseguir organizar satisfactoriamente su participación directa en los procesos de gestión y ejecución de los diferentes proyectos que configuran un programa, es una tarea que suele presentar considerables dificultades.

Las entidades emanadas de la comunidad no suelen estar en condiciones de obtener, por sí solas, ni los medios ni la cualificación necesarias para hacerse cargo de la gestión de proyectos complejos y de envergadura mediana o grande. Esta situación no sólo se presenta en España, en donde la tradición de las organizaciones vecinales es básicamente reivindicativa y política, sino que es común a otros países europeos en los que los movimientos sociales tienen una mayor tradición y experiencia de intervención directa en programas sociales o comunitarios. En algunos países europeos, como en los Países Bajos, se ha establecido en los últimos años una política sistemática de cualificación y dotación de recursos técnicos de estas organizaciones desde el Estado, para que puedan hacerse cargo de la gestión y ejecución de proyectos más complejos y en mayor número.

En España apenas se cuenta con experiencia en este terreno. Únicamente se suele confiar a organizaciones socio - comunitarias especializadas, normalmente de ámbito local, la gestión de algunos proyectos de asistencia social directa, en general de dimensión limitada. En la mayor parte de los casos de este tipo detectados, los resultados de la experiencia han sido positivos, y entre los gestores de los programas está bastante difundido el convencimiento de la necesidad de ampliar la participación de las organizaciones comunitarias en la gestión de proyectos y programas.

La instrumentación técnica de las intervenciones.

Por su propia naturaleza, la puesta en práctica de los programas de intervención pública en áreas urbanas degradadas suele presentar una notable complejidad. La tradición española en materia de intervención pública en las ciudades es esencialmente urbanística, y aunque en las áreas urbanas vulnerables o degradadas los problemas de deterioro físico son importantes, la vía urbanística no es suficiente para abordar globalmente el tratamiento de situaciones que suelen contener una marcada y creciente problemática social.

La propia dinámica de los programas ha obligado, en consecuencia, a ampliar los enfoques de las actuaciones más allá de la perspectiva urbanística. Aunque una buena parte de las experiencias registradas hasta el momento en España, en materia de programas integrados de intervención en áreas urbanas, han partido de iniciativas encuadradas en el marco de instrumentos de tipo urbanístico (ARIs, PERIs, otros tipos de Planes Especiales, etc.), paulatinamente se han ido incorporando a estos instrumentos diversas actuaciones y mecanismos de intervención ajenos al campo del urbanismo tradicional.

De este modo, en ocasiones, los instrumentos urbanísticos se han ido transformando en verdaderas plataformas de coordinación de políticas sectoriales muy diversas, ya sean de asistencia social, educativas, de empleo, de formación profesional, de seguridad, etc. No obstante, esta vía, hasta cierto punto forzada por los hechos, presenta determinadas limitaciones que han inducido, en muchos casos, a las autoridades responsables de los programas a establecer instrumentos de gestión relativamente autónomos, con personalidad jurídica y organigramas diseñados específicamente en función de los programas que deben gestionar. Las oficinas de gestión de programas han proliferado en los últimos años, tanto emanadas del ámbito autonómico como del ámbito municipal, o amparadas en convenios entre estas dos administraciones, así como en ocasiones también con la administración central.

La mayor o menor idoneidad de las figuras de las oficinas de gestión, empresas de promoción y otras entidades autónomas, frente a otros sistemas de gestión directamente ubicados en las estructuras administrativas convencionales, no se puede establecer de modo general. En la mayor parte de los casos analizados, las entidades independientes parecen estar resolviendo correctamente su cometido, pero también se han registrado casos de concejalías o delegaciones municipales que gestionan adecuadamente programas de una cierta complejidad, especialmente en municipios de tamaño mediano o pequeño, y sobre todo en relación con programas de marcado carácter social. No obstante, sí parece que cuando los programas alcanzan una cierta dimensión presupuestaria y una gran diversificación en sus actuaciones, se acrecienta la necesidad de disponer de instrumentos de gestión más flexibles que los que proporcionan las estructuras administrativas.

En algunos casos se ha manejando la idea de encomendar la gestión de programas completos a empresas privadas seleccionadas por concurso público. Por el momento no se cuenta en España con experiencias relevantes en este sentido en el ámbito urbano (aunque sí en otros terrenos como el desarrollo rural o regional), y por tanto no es posible pronunciarse sobre la oportunidad de esta opción para la gestión de programas de rehabilitación urbana. No obstante, dada la complejidad, el alcance político y social, y la larga duración inherente a los programas de rehabilitación urbana, conviene contemplar esta opción con bastante cautela.

Por último, interesa añadir algunos comentarios sobre las propias orientaciones técnicas de las actuaciones o proyectos incluidos en los programas de regeneración urbana, a la luz de experiencias o situaciones detectadas en algunos lugares.

Como ya se ha señalado anteriormente en otros capítulos de este trabajo, buena parte de los problemas urbanos a los que es necesario hacer frente en la actualidad provienen de decisiones y soluciones técnicamente erróneas adoptadas hace varias décadas. Los más conocidos y obvios de estos errores son los relacionados con la aplicación estricta de los criterios urbanísticos de especialización funcional, que condujeron a la creación de grandes elementos o unidades urbanas planificadas, carentes de diversidad no sólo funcional, sino finalmente también socio-cultural y económica.

En la actualidad estos criterios y principios parecen estar superados, al menos en el plano teórico, pero sin embargo, ya sea por inercia intelectual o porque en definitiva su aplicación es en ocasiones la solución más simple, y más fácil de arbitrar en el corto plazo, todavía se detectan algunas intervenciones recientes que recaen sobre estos mismos errores del pasado, y por tanto cabe temer que generen los mismos problemas en el futuro.

Lo que puede resultar más preocupante es que aquellos principios indiscutidos en el pasado en materia de gestión territorial y urbana, y que fueron tan tajantemente aplicados, han sido sustituidos por otros, no menos indiscutidos ni menos tajantes y universalmente aplicados en la actualidad. El discurso que se ha ido consolidando en los últimos años sobre la conexión entre la competitividad de las ciudades y su dotación de infraestructuras y equipamientos de todas clases, ha generado una visión de los problemas urbanos en la que la construcción de grandes dotaciones prima sobre cualquier otra solución. La necesidad de continuar el esfuerzo de inversión pública en la construcción de infraestructuras y equipamientos constituye un lugar común en la práctica totalidad de los discursos políticos y académicos, sin llevar adelante un análisis de su eficacia real y de sus costes de oportunidad.

Se están así multiplicando en las ciudades, al igual que en el resto del territorio, las situaciones de sobredotación en los más diversos aspectos. Quizá el más espectacular de ellos, especialmente visible en España, es el de las infraestructuras viarias, pero no es el único. Prácticamente en ninguna de las diversas áreas urbanas vulnerables analizadas se ha señalado la existencia de déficits notorios de infraestructuras y equipamientos, ni ha sido ésta una preocupación importante entre las señaladas por los diversos gestores y responsables consultados. Sí que se detectan infinidad de situaciones de deterioro, mal funcionamiento o inadecuada utilización de las dotaciones existentes, en general resolubles con intervenciones orientadas a la mejora de la gestión o en todo caso con operaciones de rehabilitación.

Sin embargo, raro es el programa de intervención pública en áreas urbanas que no preste especial atención, sobre todo en términos presupuestarios, a la creación de nuevas dotaciones de infraestructura y equipamiento. La revisión de los programas presentados a la convocatoria URBAN es bien ilustrativa a este respecto. Dejando aparte los programas centrados en la construcción de grandes infraestructuras viarias - en general rechazados en la selección -, incluso en los programas más claramente orientados hacia la intervención directa en los problemas sociales, se detecta esta tendencia hacia la construcción sistemática de nuevas dotaciones. Ante un problema de formación, se plantea ante todo la construcción de nuevos centros de formación. Ante un problema de cohesión social o de debilidad de las actividades culturales y sociocomunitarias, se plantea la construcción de nuevos centros cívicos o socioculturales.

El problema que conlleva incurrir sistemáticamente en situaciones de sobredotación no se limita a la inadecuada utilización de fondos públicos, que podrían ser aplicados a otros fines, o simplemente ahorrados a beneficio de los equilibrios presupuestarios. Además de ello, se están descargando sobre la comunidad unos costes de mantenimiento que gravitarán en el futuro sobre su desenvolvimiento económico. Y en todo caso, como la capacidad de una comunidad para utilizar infraestructuras y equipamientos es limitada, muchas de las nuevas dotaciones están condenadas a la infrautilización o el ostracismo, que es la antesala del abandono y el deterioro, el cual a su vez colabora a la degradación de la escena urbana.



Fase quinta: financiación.


En la medida en que, hasta el momento, no existe en España una política de Estado relativa a las ciudades, y tampoco las comunidades autónomas han establecido en sus respectivos territorios políticas estables, formalmente designadas como tales, y con su correspondiente asignación presupuestaria, la financiación de las intervenciones públicas en las áreas urbanas deterioradas suele ser, en general, bastante incierta:

Las dificultades se acentúan en cuanto las intervenciones comienzan a ir más allá de las operaciones de asistencia social a grupos en situaciones extremas, o de las actuaciones de cosmética urbana, pues los presupuestos aumentan considerablemente. No está de más recordar por ejemplo, que el programa que se suele presentar últimamente en España como modelo de intervención en cascos históricos -la rehabilitación de la Ciutat Vella de Barcelona-, había registrado ya a finales de 1994 más de 81.000 millones de ptas. de inversión pública, esto es, del orden de un millón de pesetas por habitante censado en el área de intervención. Los programas URBAN suponen todos ellos inversiones de unos 5.000 M ptas en su periodo de 4-5 años de duración.

Estas enormes necesidades de inversión recaen además crecientemente sobre el eslabón financieramente más débil de la estructura administrativa del Estado, que es la administración municipal.

En España son muy numerosos, por no decir mayoritarios, los ayuntamientos de ciudades medianas o grandes que se enfrentan con problemas de deterioro del centro histórico de mayor o menor gravedad. Estos problemas, además, tienden a agravarse con el tiempo, en la medida en que son la consecuencia de un proceso de desinversión privada en estas zonas que se prolonga ya por espacio de muchas décadas, y que no parece posible invertir sin una enérgica intervención pública, que debe estar, y de hecho lo está las más de las veces, encabezada por el . No se tiene noticia de ningún casco histórico de relativa importancia en España que, tras haber experimentado un ciclo de agudo deterioro, se haya regenerado merced a las actuaciones privadas sin que mediase una potente intervención pública. Ello significa que, antes o después, numerosos municipios españoles, además de los muchos que ya lo están intentando, van a tener que abordar los problemas derivados del deterioro insostenible de su casco histórico, cuyo coste de corrección va a estar netamente fuera del alcance de sus capacidades financieras. En los municipios de tamaño pequeño o mediano que, por razones históricas, cuentan con cascos antiguos de tamaño comparativamente grande, la intervención municipal se hace ya hoy en día prácticamente inviable.

Por otra parte, en las zonas periféricas el papel de los ayuntamientos frente a los procesos de deterioro urbano también tiende a incrementarse con el tiempo. En los barrios de promoción pública, conforme va pasando el tiempo van cambiando de titularidad las viviendas y ganando identidad el barrio al margen de la institución promotora, que además ya no suele ser la originaria, debido a los procesos de transferencia. La responsabilidad de los organismos promotores o de sus herederos en la tutela de las antiguas promociones se va diluyendo, y este papel va siendo ejercido crecientemente por el ayuntamiento. En los barrios no planeados, una vez superados los déficits de grandes equipamientos e infraestructuras, la intervención de los centros inversores más potentes de las administraciones general y autonómica empieza a declinar. En muchos de estos barrios, después de la plena resolución de los déficits dotacionales persisten los problemas de deterioro difuso, tanto del contenedor físico (fachadas, viviendas, locales o solares vacantes, etc.) como de la estructura social.

Los presupuestos de las intervenciones se elevan de modo especialmente alarmante cuando hay que afrontar problemas de deterioro generalizado del parque de viviendas en zonas con poblaciones de bajo poder adquisitivo, que no están en condiciones de afrontar el mantenimiento de la edificación residencial. Esta situación ya está bastante generalizada en los cascos históricos, pero en las próximas décadas se va a extender a un gran número de barrios, tanto de promoción como no planeados, que fueron construidos en la época del desarrollo con estándares de calidad muy precarios. La vida media de estas edificaciones va ser mucho más baja que la de la antigua edificación de los cascos históricos, y en muchos casos la rehabilitación va a resultar inviable, por lo que será necesario proceder a la sustitución. Muchas de estas operaciones, sobre todo cuando se trate de pequeñas promociones dispersas, van a recaer indefectiblemente también sobre los ayuntamientos.

Los ayuntamientos se enfrentan de este modo a problemas de deterioro urbano que exigen inversiones de magnitud creciente, que desbordan ya y van a desbordar aún más ampliamente sus posibilidades de financiación, mientras carecen de un marco financiero estable que les permita obtener recursos para estos fines de modo regular y suficientemente asegurado en el tiempo. En la actualidad, para poder financiar las intervenciones más urgentes tienen que recurrir a la formulación de programas singularizados, y buscar financiación ad-hoc ante las administraciones de niveles territoriales más amplios, con las dificultades y retrasos que esta situación lleva consigo.

Por las razones apuntadas, los problemas de financiación de la regeneración urbana se van a agudizar aún más en los próximos años, generándose un problema que puede tener una magnitud insospechada. No existen todavía en España los datos y estudios básicos necesarios para formarse una idea siquiera aproximada de los recursos que va a ser necesario movilizar en las próximas décadas para afrontar este problema.

Dado el escaso nivel de maduración de una posible respuesta sistemática del estado a los problemas del deterioro urbano, en el corto plazo es necesario aceptar que las intervenciones se van a mover en el marco de precariedad financiera que las caracteriza en la actualidad. En este marco, cobra una especial relevancia la obtención de recursos extrapresupuestarios para estos fines. La captación de este tipo de recursos puede lograrse básicamente por dos vías: la movilización de inversiones privadas y la obtención de recursos comunitarios.

La movilización de inversiones privadas

La movilización de la inversión privada es esencial en los procesos de rehabilitación urbana, pero tanto las posibilidades de lograrla como los mecanismos que hay que arbitrar para ello son bastante diferentes en las distintas tipologías de problemas.

Normalmente, en los centros históricos es donde suelen existir mayores posibilidades de captación de inversiones privadas, y donde además resultan más necesarias estas inversiones. No hay que olvidar que los programas de rehabilitación de los centros históricos suelen tener un objetivo eminentemente residencial: persiguen la recuperación o la consolidación de los centros deteriorados como espacios de residencia. Ello implica que todos los programas tienen un elevado componente de vivienda, lo que supone grandes costes, pero también considerables oportunidades para movilizar inversiones por parte de los propietarios, si se establecen los mecanismos adecuados. Además, en estas zonas es posible asimismo viabilizar otras numerosas inversiones individuales, en comercios, servicios y otras actividades.

Para que se materialicen estas inversiones, en primer lugar el proceso de regeneración tiene que ganar credibilidad social. Para ello es necesario convencer desde un principio a la opinión pública de que la actuación que se inicia culminará a medio plazo en una rehabilitación integral del barrio, y que el proceso de regeneración no quedará truncado por razones políticas, presupuestarias o de cualquier otra clase. La generación de confianza es la precondición para atraer inversiones privadas en cualquier ámbito económico, y en ese sentido la regeneración urbana no constituye una excepción.

Una vez obtenida esa credibilidad inicial, debe consolidarse desde el comienzo mediante una decidida intervención pública en materia de regeneración física (espacios públicos, urbanización, accesibilidad, etc.) y social (dispersión de las actividades marginales concentradas en la zona, control de la delincuencia, etc.).

Si se satisfacen estas condiciones, la experiencia indica que es posible atraer considerables inversiones privadas en varias líneas:

En España, la reactivación de la inversión privada en centros históricos que llegaron a estar fuertemente degradados, y que han sido objeto de intensos procesos de rehabilitación en los últimos años, ya se puede apreciar en diversas ciudades, por ejemplo en el arco mediterráneo, en el que destacan los casos de Gerona, Barcelona y Valencia. Otras localidades de la misma zona, como Palma de Mallorca, Alicante, Cartagena, Orihuela, etc., están actualmente intentando poner en marcha procesos similares en sus respectivos centros históricos.

Tanto en los barrios de promoción como en los barrios periféricos, la movilización de la inversión privada resulta más difícil que en los centros históricos. En los primeros, especialmente en aquellos con menor nivel medio de renta, resultan bastante escasos los estímulos a la inversión de los propietarios de las viviendas, situadas en inmuebles que, en muchas ocasiones, son de muy baja calidad y de duración incierta. En los casos en que se trata de viviendas de alquiler, tales estímulos son aún menores. Por otra parte, en las grandes áreas metropolitanas los comercios locales de los barrios de promoción sufren con particular intensidad los efectos de la competencia exterior, que precisamente por su localización periférica en las estructuras metropolitanas suelen ser fácilmente accesibles desde los barrios de promoción. En los últimos diez o quince años, en algunos de estos barrios se ha observado la práctica desaparición del comercio local, incluso del dedicado a los artículos de consumo más cotidiano (panaderías, lecherías, etc.). Por otra parte, es obvio que estos barrios no ejercen atracción alguna para la localización de empresas o instituciones, incluso aunque sean correctamente rehabilitados.

En los barrios periféricos pueden existir ciertas posibilidades de generar ciclos de inversión de capital privado, sobre todo en rehabilitación de viviendas de residentes y en modernización de comercios locales. Asimismo, si se evita que el proceso de deterioro llegue a ocasionar el desprestigio de la zona como alternativa residencial, cabe estimular la construcción de nueva vivienda en pequeñas promociones puntuales.

La vía de la financiación comunitaria

El reciente lanzamiento del programa URBAN ha suscitado en el ámbito municipal la esperanza de que se abra para las ciudades una vía de financiación estable y relativamente cuantiosa con origen en las instituciones comunitarias. Existen sin duda factores políticos que pueden colaborar a la consolidación de esta alternativa si se desarrollan adecuadamente programas en los nuevos objetivos 2 y 3 de los Fondos Estructurales a partir del año 2000.

Sea cual sea la dimensión que lleguen a alcanzar los programas comunitarios de apoyo a la regeneración urbana, la experiencia de URBAN ha demostrado que, para que las ciudades españolas puedan extraer todo el beneficio posible de los mismos, es conveniente modificar bastantes cosas en la política española en este campo.

En primer lugar, es necesario que los enfoques generales de la intervención en las ciudades sintonicen mejor con la filosofía que se pretende aplicar desde Bruselas a estos programas. En la actualidad, estos enfoques están todavía demasiado influenciados por los planteamientos que han venido dominando en el uso de los fondos de desarrollo regional y de cohesión, notablemente orientados a la inversión en grandes proyectos de infraestructura y a las subvenciones directas o indirectas a las empresas. Estas orientaciones deben ceder protagonismo en favor de las intervenciones orientadas a favorecer la cohesión social en las ciudades, la cualificación cultural y profesional de la población, la lucha contra cualquier clase de discriminación, y la mejora del medio ambiente urbano.

En segundo lugar, es necesario comenzar a definir el perfil característico de los problemas urbanos españoles, que será necesario confrontar con los de otros grandes países europeos, a la hora de establecer las orientaciones básicas de los programas europeos en relación con las ciudades. La multiplicación de cascos históricos con elevado grado de deterioro, la presencia de extensas áreas vulnerables que todavía no muestran un profundo deterioro pero que pueden llegar a experimentarlo (políticas de prevención), la ínfima calidad constructiva de numerosas promociones de la época del franquismo, los notorios déficits de empleo y cualificación profesional, etc., son probablemente algunos de los rasgos principales de este perfil de la problemática urbana en España, que interesa ir definiendo cuanto antes mediante los oportunos estudios bien fundamentados y exhaustivos. De no contar con esa definición, será difícil evitar que los programas europeos incorporen principios inadecuados para afrontar los problemas característicos de las ciudades españolas.

Asimismo, es necesario realizar considerables esfuerzos para facilitar el acceso de las organizaciones no gubernamentales y de las estructuras de voluntariado tanto a la formulación como a la gestión de los programas, e incluso a la ejecución directa de proyectos concretos en algunos casos. La participación de este tipo de organizaciones, en la que algunos países del norte de Europa cuentan con una considerable tradición, está siendo impulsada activamente desde Bruselas, y presumiblemente irá ganando peso como uno de los criterios a manejar en la selección de iniciativas objeto de ayuda.

Por último, es necesario potenciar la capacidad técnica y asegurar la solvencia financiera de los Ayuntamientos para que puedan formular correctamente los programas, pilotar su ejecución, y aportar la cuota de contribución financiera que exijan las convocatorias de ayudas. El programa URBAN ha demostrado que, con contadas excepciones, los Ayuntamientos españoles se encuentran con dificultades a la hora de formular y gestionar los programas integrados de intervención urbana, cuya filosofía es hoy por hoy bastante ajena a la cultura de gestión municipal tradicional, e incluso a la estructura organizativa de las corporaciones locales.



Fase sexta: evaluación y seguimiento.


Resulta bastante frecuente en el ciclo normal de un proyecto de intervención que entre la formulación del mismo y su puesta en ejecución, transcurra un período de tiempo suficientemente largo como para modificar bastantes de sus parámetros de partida.

Debido a ello, parece oportuno comenzar por una evaluación inicial de la situación y del proyecto tal y como ha sido formulado, ante la eventualidad de desembocar en el futuro, en reformulaciones parciales que pueden afectar tanto al contexto y a los objetivos, resultados y actividades, como a las hipótesis, a los medios, organización y calendario, y a los factores que garantizan la viabilidad del proyecto.

Esta evaluación inicial, y el posterior seguimiento y evaluación final, deberían venir precedidas del establecimiento de un ente u organismo coordinador de todo el proceso evaluador, en el que podría tener cabida, además de los responsables directos de la gestión del proyecto, otros organismos de la Administración implicados en la intervención, y un conjunto de entidades y colectivos muy diversos, tales como asociaciones vecinales, técnicos y expertos vinculados a ellas, colectivos afectados o interesados por las actuaciones, etc.. Una estructura de seguimiento de esta naturaleza, que podría tomar la forma de una mesa abierta a la participación de las entidades representativas de la comunidad, tendría responsabilidad únicamente sobre el seguimiento externo de la intervención, puesto que el seguimiento interno, esto es, la estimación puntual y detallada del nivel de cumplimiento de los objetivos y resultados previstos en la formulación del proyecto, suele ser responsabilidad plena de un comité de seguimiento técnico organizado y controlado directamente por el organismo promotor y gestor de la intervención.

Esta doble estructura constituida por un comité de seguimiento técnico que se integra en una mesa más amplia - abierta a la participación vecinal e institucional -, se ha revelado repetidas veces como un instrumento de gran eficacia en materia de evaluación, siempre que se consiga dotar a la misma de un alto grado de flexibilidad y transparencia, y los procedimientos y mecanismos de valoración hayan sido reglados de forma precisa y legitimados desde el comienzo por los participantes en el proceso.

En general, el proceso de seguimiento de la ejecución de la intervención, ha de realizarse en base a unos indicadores apropiados para cada situación, los cuales habrán sido previamente identificados desde la formulación del proyecto y legitimados posteriormente por las estructuras responsables del proceso de evaluación. Para facilitar esta labor de seguimiento, interesa profundizar de forma operativa en las características que deben reunir tales indicadores, para lo que es oportuno diferenciar los siguientes tipos:

Los indicadores de la situación de partida del área de intervención deben adaptarse, como es lógico, a las circunstancias particulares de cada proyecto. Pero por tratarse de proyectos integrados, la intervención tendrá necesariamente un componente físico, un componente económico, y un componente social, por lo cual los indicadores seleccionados suelen aparecer referidos y estructurados en estos tres bloques.

En el bloque físico, parece oportuno partir de la identificación de los ámbitos sobre los que se propone actuar de manera prioritaria la intervención, identificación que debería estar realizada de forma explícita desde la propia formulación del proyecto.

Los ámbitos de la intervención física pueden ser, lógicamente, tan variados como lo es el propio espacio urbano, pero resulta útil, a título de ejemplo, mencionar los siguientes como los más característicos:

Para cada uno de estos ámbitos de la intervención física, convendría hacer un esfuerzo por seleccionar una batería de indicadores -estándares urbanísticos en su mayoría-, con la que poder caracterizar de forma precisa la situación de la que se parte, a fin de poder compararla, en la evaluación final, con la existente al final del proyecto.

En el bloque económico, los ámbitos de intervención básicos son tres: el colectivo de parados, el empleo y la actividad presente en el área, y, por último, las situaciones de precariedad económica más manifiesta.

El seguimiento puntual y detallado de los indicadores de paro del barrio, de preferencia a través de personal del proyecto desplazado a las oficinas del INEM, es uno de los puntos básicos del seguimiento en materia de desempleo. Debe ir desagregado, cuando menos, en tres cortes por edad -menores de 25 años, entre 25 y 45 años y mayores de 45-, y uno por sexo: desempleo femenino.

Los indicadores de actividad económica, por su parte, interesa que reflejen la evolución de los empleos actualmente existentes en el barrio, empleos que previamente deberían ser inventariados al inicio del proyecto junto a los centros de trabajo radicados en el área de intervención.

Y en cuanto a la precariedad económica, por último, convendría que se establecieran como referencia algunos niveles de renta familiar -renta familiar media de la ciudad y umbral de pobreza, etc.-, para realizar un seguimiento periódico de las tasas de población que están anualmente por debajo de ellos (p.ej. basándose en los datos contenidos en las Declaraciones de la Renta).

En materia social, los indicadores podrían comenzar por reflejar algunas de las tasas habituales, calculadas como cociente entre la población de unas características determinadas y la población total del área. Así, la población drogodependiente, la relacionada con la prostitución, la receptora de prestaciones sociales, la de origen emigrante (diferenciando la que conoce la lengua y los usos comunes españoles, de la que no los conoce), la perteneciente a minorías culturales y/o étnicas, la que ha sido objeto de privación de libertad por delincuencia, etc., proporcionan indicadores que sólo pueden obtenerse a través de estudios sociológicos específicos, que deben ser realizados, como mínimo, al principio y al final del proyecto.

Esta deseable evaluación cuantitativa interesa que sea enriquecida con un seguimiento personalizado de la demanda de asistencia social existente en el barrio para los distintos servicios por satisfacer (salario de integración, situaciones de emergencia social, residencias de ancianos, ayuda a domicilio, teleasistencia, discapacitaciones, guardería, infancia desprotegida, minorías discriminadas, mujeres maltratadas, etc.). De esta forma, las tasas, o indicadores del "estado del malestar social" en el barrio, se apoyarían en otros relativos a la propia intervención, como son, por ejemplo el número de expedientes abiertos y cerrados en cada año, con inclusión de las solicitudes estudiadas, aprobadas, realizadas, rechazadas y archivadas en cada una de las asistencias sociales contempladas.

Hay un ámbito de intervención que se encuentra a caballo entre el bloque económico y el social y es el correspondiente a la labor educativa y formativa a incorporar en el proyecto.

Entre los indicadores de la situación de partida pueden estar los siguientes:

Los ocho primeros indicadores de esta relación se obtienen fácilmente de las estadísticas demográficas que se realizan cada cinco años, permitiendo confeccionar una radiografía muy pormenorizada de la situación educativa, y, siempre que se consiga desagregar por subzonas los datos estadísticos disponibles, y a partir de ello, identificar los espacios más vulnerables y marginalizados, si es que estos se encuentran concentrados en áreas concretas del tejido urbano.

En cuanto a los indicadores de absentismo y fracaso escolar, su seguimiento requiere, por el contrario, contactos periódicos y sistemáticos con los centros de enseñanza del barrio donde se ubican.

Conviene recordar por último, que la utilización de indicadores como los comentados para el seguimiento y evaluación de los proyectos, debe realizarse con las debidas reservas, sin pretender en todos los casos establecer una relación causa - efecto entre los resultados de la intervención y la evolución observada en los indicadores de la situación de partida. La amplia radiografía de la realidad socioeconómica que se sugiere abordar al inicio del proyecto, debe tener valor en sí misma tanto como justificación de la necesidad de la intervención, cuanto como privilegiada fuente de información para reorientarla si fuera necesario.

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Félix Arias Goytre

Fecha de referencia: 20-10-2001

Documentos > La desigualdad urbana en España > http://habitat.aq.upm.es/due/a5.html
 
Ciudades para un Futuro más Sostenible
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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid
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