4. Las políticas para barrios desfavorecidos

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Con el fin de analizar las políticas españolas para barrios desfavorecidos se realizó un estudio de apoyo (ver créditos), cuyo método de trabajo fundamental fueron las entrevistas a responsables de distintas administraciones y de cincuenta actuaciones en barrios seleccionadas por su posible interés.

Posteriormente, una vez preparada la base de datos de los censos con la que se realizaron los estudios del capítulo 3, se analizaron las características de los cincuenta barrios con actuación pública, que como se verá no pueden considerarse en todos los casos barrios desfavorecidos con arreglo a los criterios del capítulo 3.2.

En el apartado 4.1. se exponen las políticas de los tres niveles de la Administración, más directamente relacionados con estas actuaciones, poniendo ejemplos de las cincuenta estudiadas.

En el apartado 4.2. se analizan las actuaciones en tres grupos: Cascos Históricos, Promociones de Vivienda y otros Barrios periféricos. Asimismo se exponen los principales factores de vulnerabilidad encontrados en los barrios estudiados.

En el apartado 4.3. se presentan las características estadísticas de los cincuenta barrios, utilizando los mismos indicadores de los estudios presentados en el capítulo 3.

4.1. Las políticas de las Administraciones para los barrios desfavorecidos.

Se detecta, en nuestro país, una relativa escasez de instrumentos concebidos para afrontar los problemas de las áreas urbanas vulnerables. Existe, lógicamente, experiencia en el diseño de las políticas que cada ente público prepara con el fin de alcanzar los objetivos propuestos en su respectivo ámbito de competencia. Pero cuando se analiza la práctica de actuación de las administraciones se observa que los casos en los que se han abordado políticas focalizadas suelen consistir en la superposición de varias de estas políticas sobre un barrio, lo que no supone una aportación a la forma de intervención.

Con el fin de profundizar en el estudio de la actuación pública, se consideró oportuno analizar una cincuentena de barrios en los que se hubieran desarrollado, o se estuvieran desarrollando, actuaciones de mejora, para comprobar las características de estos barrios, conocer qué medidas se estaban aplicando, y considerar el alcance efectivo de la interacción de las diferentes capas de la acción pública. De esta forma, aunque no fuera posible un análisis con profundidad, se tendría una información cualitativa sobre la problemática de los barrios, tal y como la han ido definiendo las administraciones, en base a intereses sectoriales y a reivindicaciones ciudadanas.

En la siguiente tabla se presenta la relación de las actuaciones estudiadas y las programas supramunicipales a los que los municipios se han acogido, en su caso.

Concurrencia competencial y multiplicidad de agentes públicos.

En los años de la transición política, la acción ciudadana fue especialmente intensa y muchos de los nuevos gobiernos democráticos municipales mostraron su voluntad de poner solución a la desarticulación urbana. Como consecuencia, la década de los ochenta se saldó con una mejora patente de las infraestructuras y de las condiciones de las viviendas, aunque ello no se viese acompañado de forma adecuada por intervenciones en las causas que estaban provocando situaciones de deterioro de la calidad de vida, como: la precarización de empleo, la escasa vida local política y social, el malestar social vinculado a situaciones de inseguridad ciudadana (droga, vandalismo, etc.), la dificultad de crear una sociedad multicultural integrando nuevos inmigrantes, etc.

En los últimos años se han preparado algunos programas con una mayor integralidad de actuación, en parte como consecuencia de la extensión a nuestro país de las prácticas administrativas propias de los fondos europeos. Pero no se cuenta con mecanismos de seguimiento y evaluación que permitan aprender de la experiencia.

La esfera privada, hasta ahora, ha colaborado escasamente con la pública en el establecimiento de operaciones mixtas integradas, frecuentes en otros países. Existe experiencia de colaboración, en el mundo de las operaciones de urbanización reguladas vía convenio urbanístico, creación de consorcios, etc.; pero en el ámbito de las políticas destinadas a intervenir en áreas urbanas vulnerables, la experiencia no es la misma. En este contexto se incluyen en la esfera privada tanto a las organizaciones mercantiles (empresas), como a las entidades sin ánimo de lucro que canalizan los movimientos surgidos en la sociedad civil (asociaciones vecinales, temáticas, organizaciones no gubernamentales, etc.).

Cod	Municipio	Barrio	FCU (1)	Pob	Programas Supramunicipales (1)
1	Almería	La Chanca	PM	2.752	MTAS-ARI-JA-(U)
2	Cádiz	Santa María y Populo	CH	8.257	URBAN1
3	Córdoba	Las Moreras	P40/60	6.307	JA-Conv. Plan comunitario
4	Granada	Cartuja-La Paz-Almanjayar	P40/60	23.272	JA-MTAS-(U)
5	Huelva	Marismas del Odiel	PM	3.759	POB3-JA-URBAN1
6	Huelva	Hispanidad y Torrejón	P40/60	6.368	MTAS-JA
7	Jaén	Las Magdalenas-Vicente de Paul	CH	4.090	JA
8	Jerez de la Frontera	Rompechapines	CH	4.758	PERI- (U)
9	Línea de la Conc. (La)	La Atunara	PA	5.930	JA
10	Línea de la Conc. (La)	Junquillo	P60/75	10.385	JA
11	Lebrija	Huerta Macena	P75/90	1.849	JA
12	Málaga	Centro Histórico	CH	6.826	URBAN1
13	Málaga	La Palma-Palmilla	P60/70	21.053	JA
14	Sevilla	Poligono Sur	P60/75	20.908	JA
15	Sevilla	San Luis-Alameda	CH	7.180	PERI-URBAN1
16	Zaragoza	Casco Histórico	CH	9.990	PERI-MTAS-HORIZON-(U)-URBAN2
17	Gijón	La Calzada-Natahoyo-Tremañes	MX	31.743	INEM-FSE
18	Langreo	Espacio Central	MX	21.690	MTAS-Conv.MFom/PA-URBAN1
19	Palma de Mallorca	Herreria	CH	7.498	PERI/ARI-CAB-(U)-URBAN2
20	Palmas de G. C. (Las)	La Isleta	EN	19.874	URBAN1
21	Telde	Jinamar	P75-90	25.000	MTAS-(U)-URBAN2
22	Toledo	Santa María Benquerencia	P60/75	12.880	URBAN1
23	Valladolid	España-San Pedro Regalado	MX	5.941	PERI-URBAN1
24	Badalona	Serra D'En Mena	MX	24.048	URBAN1
25	Barcelona	Ciutat Vella	CH	90.612	PERI/ARI-LEADER-FCOHE-(U)
26	Cornellá de Llobregat	Sant Ildefons	P60/75	28.348	(U)
27	Girona	Casco Histórico	CH	2.541	POB3-ARI-MTAS
28	Girona	Font de la Polvora (Onyar)	P75/90	2.307	POB3
29	Prat de Llobregat (El)	San Cosme	P40/60	9.872	GC-MTAS-(U)
30	Sant Adriá de Besós	La Mina	P60/75	10.694	GC-MTAS-(U)
31	Sant Joan Despí	Les Planes	PP	12.383	(U)
32	Sta Coloma de Gram.	Zona Sur	MX	41.756	Obj2/3-NOW-(U)-URBAN2
33	Sabadell	Centro de la Ciudad	CH	23.891	URBAN1
34	Tarragona	Barrio Poniente	P60/70	19.798	(U)
35	Badajoz	Plaza Alta	CH	4.405	URBAN1
36	Cáceres	La Ribera del Marco	CH	7.613	INEM/ET-(U)
37	Coruña (A)	Barrio Sudeste	MX	17.881	URBAN1
38	Vigo	Casco Histórico	CH	11.221	PERI-URBAN1
39	Coslada	Santiago y la Cañada	PM	1.093	(U)
40	Madrid	Periferia Sur	MX	1.204.347	CM Ofic Act. Prefererntes (OCAP)
41	Melilla	Reina Regente	PM	5.419	(U)
42	Cartagena	Casco Histórico	CH	7.805	PERI-URBAN1
43	Murcia	Espinardo	MX	7.660	(U)
44	Valencia	Velluters (Incl. Plan Riva)	CH	4.430	GV-URBAN1
45	Valencia	Centro Histórico (Plan Riva)	CH	22.580	GV-ARI-MTAS
46	Valencia	Distrito Marítimo	PP	58.643	GV
47	Barakaldo	Galindo-Borde del Casco	MX	15.795	PERI-URBAN1
48	Bilbao	Bilbao La Vieja	CH	8.020	PERI-PPiloto
49	Orihuela	Centro Histórico	CH	6.716	PERI-GV
50	Alicante/Alacant	Casco Antiguo	CH	1.660	GV/PERI

Fuente: La intervención pública en Áreas Urbanas Vulnerables, Cia. Planificadora, DGACC, MOPTMA, 1996.

(1) Para las siglas, ver glosario en el anexo.

La existencia de tres niveles en la administración pública con competencias sobre el territorio (general, autonómica y municipal), la especificidad de las políticas practicadas por cada autonomía, y la particular naturaleza de los problemas en las distintas partes del país, hacen que las políticas acometidas en las diferentes regiones sean muy variadas.

Para lograr que sean más efectivas es necesario conocer mejor las dificultades que han provocado situaciones de vulnerabilidad en numerosos enclaves urbanos, e impulsar la cooperación de todas las administraciones cuyas competencias concurren en la atención de estos problemas.

A continuación se describen las principales políticas en curso.

4.1.1 La Administración General del Estado.

En ausencia de políticas integradas, es útil establecer una primera clasificación entre los entes que se ocupan del continente y los que intervienen en el contenido; en este contexto, el continente es el soporte físico (suelo, infraestructura, edificación, etc.) mientras que el contenido es el sustrato humano que usa ese soporte para sus diferentes fines (residencia, trabajo, movimiento, ocio, educación, etc.).

La acción sobre el continente está, en general, transferida: es cometido de los entes autonómicos a cargo de la política territorial, si bien quedan en el nivel de la Administración general las competencias derivadas de la facultad de proponer legislación básica al Parlamento, y las medidas que se derivan de la política económica nacional (vivienda, infraestructuras, etc.).

La acción sobre el contenido tiene una situación diversa en función de las competencias transferidas a cada autonomía, pero puede decirse que la Administración General tiene un papel importante que cumplir, al llevar a cabo acciones sobre el empleo, la formación y la protección social; acciones que se solapan sobre el territorio con las políticas de infraestructura y equipamiento urbano, sin que exista una coordinación generalizada ni homogénea entre los niveles mencionados.

La Administración General incide por lo tanto de forma importante, y concurrente con las otras Administraciones, en la situación y evolución de las ciudades y sus barrios, desarrollando actuaciones basadas en la política económica, en apoyo de objetivos globales (como pueden ser p. ej., competitividad, cohesión social o sostenibilidad), y del mantenimiento de la igualdad de oportunidades en el conjunto del Estado.

A continuación se enuncian las principales actividades de organismos de la Administración General, dirigidas de forma más específica a afrontar problemas de las áreas urbanas desfavorecidas aunque no se hayan establecido mecanismos de integración entre estas diferentes políticas.

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales - Dirección General de Acción Social, del Menor y de la Familia.

Esta DG acomete acciones de lucha contra la exclusión social, con voluntad de desarrollar políticas integradas. Las actividades más destacables en relación con este estudio son dos: el establecimiento de una red de protección social, y la ejecución de programas de acción social.

La Red de protección social es un sistema público de servicios comunitarios que pretende superar el concepto de atención al indigente, para proporcionar un servicio presente en todos los ayuntamientos para ayuda a la población en dificultades. Está compuesto por equipos multiprofesionales y cofinanciado por las diferentes Comunidades Autónomas. Sus cuatro prestaciones básicas son: información/orientación, ayuda a domicilio, alojamiento y prevención/inserción social. La infraestructura de esta red se basa en la existencia de Centros de Servicios Sociales, Albergues y Centros de Acogida.

Los Programas de acción social se han diseñado como mecanismo de lucha contra la exclusión social en ámbitos concretos, y con la intención de integrar diferentes programas de asistencia (sanitarios, mejora del hábitat, etc.) bajo la supervisión y coordinación de un mismo equipo de trabajadores sociales. En ciertos casos, estos programas han sido preparados para combatir la exclusión de un colectivo no localizado territorialmente (etnia gitana, tercera edad, etc), y en otros, para hacer lo mismo en un enclave con problemas. La preselección de áreas susceptibles de ser consideradas objeto de estos programas es realizada por las Comunidades Autónomas, que presentan las áreas preseleccionadas a las convocatorias que realiza el Ministerio.

Al concluir los Programas de Pobreza de la UE, el MTAS estableció estas ayudas que convocó en los años 1994, 1995 y 1997, aprobándose 47 proyectos en 41 municipios. Entre las 50 actuaciones estudiadas en este capítulo se han encontrado 9 que han sido adjudicatarias de fondos de estos programas, cinco de ellas en barrios de promoción.

Los programas de acción social representan la experiencia española más interesante desde el punto de vista de las acciones integradas sobre áreas urbanas vulnerables. No es casual que algunas de las áreas seleccionadas aparezcan entre las solicitudes al programa URBAN, puesto que gracias al trabajo ya realizado cuentan con un mayor conocimiento de los problemas, con objetivos de actuación integrada, y con experiencia de gestión y de cooperación con el vecindario y otros agentes.

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales - Instituto Nacional de Empleo (INEM).

El INEM desarrolla cuatro líneas de trabajo con repercusión directa sobre la exclusión social: las iniciativas locales de empleo, los programas de colaboración con las Corporaciones locales, los programas de colaboración con instituciones para la contratación de los desempleados y el programa de Escuelas Taller y Casas de Oficios.

Las Iniciativas Locales de Empleo están diseñadas para fomentar la creación de pequeñas o medianas empresas que promuevan, impulsen y financien iniciativas que utilicen recursos locales ociosos y estimulen la actividad económica y el empleo. Son, por tanto, un itinerario adecuado para canalizar hacia las áreas vulnerables los fondos necesarios a condición de que existan proyectos concretos y viables que generen puestos de trabajo locales. Tienen el interés de permitir la focalización local de la inversión, por lo que pueden incorporarse fácilmente a actuaciones integradas con otras políticas concebidas desde el barrio.

Los Programas de Colaboración con las Corporaciones Locales tienen como objetivo la contratación de desempleados en obras de interés general y social, planteadas por una Corporación local. El INEM aporta la subvención y la mano de obra. Esta es la línea de la que se nutre, por ejemplo, el Plan de Empleo Rural (PER), y se ha utilizado incluso para la construcción de viviendas, hoteles municipales, etc., pero estos programas están hoy pensados para el mundo rural, y tienen poca o nula incidencia en el medio urbano.

Los Programas de colaboración con instituciones tienen la misma naturaleza que los anteriores, si bien se suscriben entre el INEM y entes de la administración autonómica o estatal para fomento del empleo, utilizándose para contratar trabajadores para la limpieza de carreteras, etc.

El Programa de Escuelas Taller y Casa de Oficios (PETCO) inició su actividad en el año 1985, con carácter experimental, bajo la dirección y control del Instituto Nacional de Empleo. Se diseñó como una medida de Fomento de Empleo Juvenil, mediante un sistema de formación alternante con el trabajo y la práctica profesional, en actividades relacionadas con la rehabilitación del patrimonio, del medio ambiente, del entorno urbano y de la recuperación de oficios artesanales. El Programa fue regulado por Orden Ministerial en 1989, y por acuerdo del Consejo de Ministros de 1993 se comenzó a utilizar también como instrumento de cooperación internacional.

Hasta el momento, el programa se ha dirigido a la rehabilitación física de entornos protegidos o monumentos, y no ha actuado en áreas urbanas degradadas con problemas simultáneos de exclusión; pero es evidente su potencial si se integra en esquemas de intervención multisectoriales sobre áreas urbanas vulnerables. Por un lado, porque la experiencia adquirida es muy extensa, y se ha desarrollado un sistema de estrecha colaboración del sector público con el privado. Por otro, porque abre la posibilidad de que los diferentes programas se preparen basándose en el trabajo de miembros de una comunidad con problemas de marginación, para la mejora de su propio entorno. Esto significa que se ha adquirido gran experiencia en el manejo de este tipo de programas mixtos públicos privados, y que se dispone de un gran potencial humano capaz de dinamizar este tipo de proyectos, en contacto con los problemas locales.

El PETCO es un buen indicio de la posibilidad de colaboración entre organismos de la Administración General del Estado, Ayuntamientos y organizaciones privadas; triángulo que se encuentra en la base de sus actuaciones en todos los países que se han dotado de políticas para la ciudad.

Debe destacarse, al mencionar estos programas del INEM, el papel de los Agentes de Desarrollo Local, que son los trabajadores sociales que se encuentran más próximos a los problemas, con capacidad para prestar apoyo a los colectivos locales en orden a preparar proyectos de intervención.

Entre las actuaciones estudiadas en este capítulo, las de Gijón, Cáceres y Córdoba, han tenido este tipo de programas en sus orígenes. Además muchos URBAN incluyen convenios de actuación con el INEM.

Ministerio de Fomento - Dirección General de la Vivienda la Arquitectura y el Urbanismo.

Desde los primeros años ochenta se inicia una nueva política de rehabilitación que establece formas de cooperación con los propietarios de viviendas y edificios, superando la política anterior que se limitaba a los monumentos y Conjuntos Históricos. El Decreto de 1983 estableció un sistema de ayudas para la rehabilitación pública y privada, destinado a: viviendas, locales en determinadas situaciones de los edificios y equipamientos colectivos cuando se actúe en el marco de programas del medio urbano.

En el Plan de Vivienda 1984-7 se incluyeron las ayudas establecidas en el Decreto, como un elemento más de la política de Vivienda. Paralelamente algunas Comunidades Autónomas desarrollaron para sus regiones medidas de fomento y ayuda a la rehabilitación, independientes o complementarias de las de carácter estatal. Asimismo muchos Ayuntamientos crearon Oficinas de Rehabilitación para la gestión y difusión de las ayudas, informando a la población e impulsando la iniciativa de los particulares.

La novedad principal para una actuación en barrios, se establece en el nuevo Decreto de 1993 sobre rehabilitación en el que se priorizan las actuaciones en Áreas de Rehabilitación Integrada (ARI), en zonas con procesos de degradación. Los Planes de Vivienda recogieron estas medidas. Las ARI han de ser declaradas como tales por el Ministerio, a propuesta de las CCAA en desarrollo de convenios con los Ayuntamientos. Entre las medidas pueden incluirse rehabilitación de viviendas, edificios y de equipamiento e infraestructuras, incluida la reurbanización y la construcción de nuevas edificaciones prevista en el programa del ARI. Las actuaciones se han de ajustar al planeamiento (Plan General o PERI de la zona) y plantearse como objetivo la persistencia de diversidad social y de usos preexistentes, asi como el realojamiento de los residentes cuando resulte necesario.

El Ministerio de Fomento ha asignado fondos de los Planes de Vivienda a 33 ARI declaradas desde 1993, en un conjunto de 25 municipios, ya que en Barcelona se localizan dos ARI y otras ocho en Madrid.

Entre las 50 actuaciones estudiadas en este capítulo hay cinco ARI en los municipios de Almería, Barcelona, Gerona, Palma de Mallorca y Valencia. Estas operaciones han desarrollado, en casi todos los casos, unas Gerencias muy potentes para la ejecución de los trabajos públicos y la impulsión de la rehabilitación privada. Asimismo en todas ellas se ha ido progresando a políticas más integradas con medidas sociales y de desarrollo local.

Programas de la UE gestionados por distintos Ministerios.

La UE ha lanzado a lo largo de los años distintos programas, a cargo de FEDER y FSE, que han servido de apoyo a las actuaciones en barrios, unos por ir directamente destinados a ellos (P. Piloto y URBAN), y otros orientados a grupos sociales vulnerables que se instrumentan de forma localizada.

En los Programas de lucha contra la Pobreza (FSE) han participado varios proyectos en ciudades españolas. En el segundo programa concluido en 1989 habían participado 16 proyectos españoles. En el programa Pobreza 3 concluido en 1994, se eligieron 4 proyectos españoles en las Marismas de Odiel (Huelva), Onyar est (Girona), Montes de Oca (Burgos) y Madrid.

Los Proyectos Piloto urbanos (FEDER) tenían como objetivos el desarrollo económico de barrios desfavorecidos, medidas ecológicas con objetivos económicos, rehabilitación de cascos antiguos y explotación de las ventajas tecnológicas urbanas. En España se eligieron proyectos en Bilbao (La Vieja), Fuenlabrada, Pobla de Lillet y Valladolid en la 1. fase, y en Bilbao (Otzarkoaga), Gran Canaria, Granada y León en la 2. fase.

La Iniciativa URBAN (FEDER-FSE) tiene como objetivos la creación de empresas, formación profesional, mejora de infraestructuras, protección del medio ambiente, fomento de la igualdad de oportunidades entre géneros, creación de equipamientos sociales, etc. En España se han elegido 29 proyectos (17 en 1995 y 12 en 1998) a los que se unen dos del programa REGIS en las Canarias. Los proyectos están localizados en las ciudades de Albacete, Avilés, Badalona, Badajoz, Barakaldo, Cádiz, Cartagena, Castellón, Córdoba, A Coruña, Huelva, Langreo, León, Madrid, Málaga, Murcia, Palma de Mallorca, Las Palmas, Pontevedra, Sabadell, Salamanca, Sta. Coloma de Gramenet, Sta. Cruz de Tenerife, Santander, Sevilla, Toledo, Telde, Valencia, Valladolid, Vigo y Zaragoza. De los 31 proyectos URBAN españoles 15 son actuaciones en los cascos históricos de las ciudades. Entre las actuaciones estudiadas se encuentran 19 de los 31 proyectos URBAN.

Otros programas del FSE que han enfocado parcialmente esta temática, han sido:

• Objetivo n. 3 para la lucha contra el desempleo de larga duración e inserción profesional de los jóvenes y de las personas con riesgo de exclusión del mercado laboral. Y Objetivo n.4 para la adaptación de los trabajadores a los cambios industriales.
  

• EMPLEO, continuación del programa HORIZON, cuyos objetivos son el fomento del empleo en grupos con dificultades como mujeres discriminadas, discapacitados, jóvenes sin estudios, etc. En el programa Horizon 1992-94 se incluyeron en España proyectos en Sta Cruz de Tenerife, Torrelavega, Badajoz y Burjassot.
  

• INTEGRA dirigido a grupos vulnerables con grandes dificultades para encontrar trabajo, como desempleados de larga duración, personas sin domicilio fijo, inmigrantes, refugiados, toxicómanos, expresidiarios, etc. Actúa de forma concentrada en barrios desfavorecidos, mediante locales de información, asesoramiento, y el apoyo a la creación de empleo, etc.

• Objetivos 1 y 2, que tienen entre sus fines el saneamiento del medio urbano y de las zonas industriales, tratamiento de residuos y gestión de los recursos hídricos, etc. Se han financiado actuaciones en varias ciudades españolas, como los soterramientos de ferrocarril en Oviedo y Bilbao (esta última vinculada en un tramo con el URBAN de Barakaldo).
  

• LIFE tiene como objetivos el saneamiento de zonas industriales, gestión del trafico, control de la calidad del agua, etc. En España se han desarrollado proyectos en Aranjuez, Córdoba (compostaje), Barcelona (Ciutat Vella), etc.

Actualmente se están definiendo los Pactos territoriales para el empleo que pueden tener importancia para las ciudades y podrían desarrollar actuaciones focalizadas en los barrios con mayores problemas de empleo.

4.1.2. La Administración Autonómica

La capacidad de maniobra de los gobiernos autonómicos es amplia en materia de intervención sobre las áreas urbanas en dificultades, si bien, para instrumentar programas integrados, deben establecer, muchas veces, convenios de colaboración con entidades de la Administración General del Estado. Así es como se canalizan los fondos estatales y comunitarios destinados tanto a protección social como a fomento del empleo y también, en ciertos casos, la concertación precisa en materia de grandes infraestructuras o la financiación de la política de vivienda.

Hasta el momento, sólo Andalucía, Catalunya y la Comunidad Madrid, se han dotado de mecanismos específicos destinados a hacer posibles las operaciones integradas sobre áreas urbanas vulnerables. En otras CCAA, se apoya a los municipios para actuaciones por la vía urbanística y las Areas de Rehabilitación.

Andalucía.

El sistema andaluz de ciudades se caracteriza por la existencia de un número elevado de ciudades medias, con una estructura económica propia de centros agrarios de servicios. La región sufre dos tipos de marginación: en el mundo rural habitan entre 300 y 400.000 personas de etnia gitana, con diferentes grados de integración, y por otra parte, la periferia urbana y ciertos centros históricos acusan problemas de marginación. La lucha contra estas bolsas de marginación y pobreza está basada en actuaciones sobre la vivienda, además de aquellas derivadas de programas concertados con la Administración General, ya mencionados. Hay tres programas en marcha: eliminación de la infravivienda, rehabilitación integrada, y barriadas de actuación preferente.

El Programa de Eliminación de la Infravivienda se centra en áreas urbanas marginales, para acometer numerosas intervenciones muy pequeñas de mejora de la vivienda: aumento del espacio, aislamiento, instalaciones, etc. Cuenta con la colaboración económica de los habitantes, una vez iniciadas las obras, y ha conseguido buenos resultados de acuerdo con los objetivos planteados; pero se trata de una intervención sólo sobre las viviendas infradotadas pertenecientes a familias de escasos recursos.

Los Programas de Rehabilitación Integrada desarrollan Áreas de Rehabilitación Integral, según los procedimientos legales que ordenan este tipo de intervenciones, de índole básicamente urbanística (casos de Trinidad - Perchel, en Málaga, o de La Chanca en Almería), y mediante convenios para la inversión de agentes de la administración central.

El Programa de Intervención en Barriadas de Actuación Preferente se inició en 1989 por el Gobierno andaluz con el objetivo de articular socialmente ciertos territorios deprimidos, actuando sobre los siguientes frentes: educación, protección de sectores más desfavorecidos, eliminación de las causas productoras de desigualdad material, social y cultural, accesibilidad al empleo y al ocio, participación social. Para ello, el Plan elabora políticas de coordinación de las administraciones públicas para lograr una acción unitaria mediante la integración de los recursos. La declaración de Barriada de Actuación Preferente se realiza por la Consejería de Acción Social a solicitud del Ayuntamiento en el que se ubica.

En 1993 se declararon 12 barriadas de actuación preferente. En los programas se articulan los fondos procedentes de seis consejerías. En parte, son fondos captados de los programas comunitarios y de las subvenciones a entes locales y asociaciones sin ánimo de lucro, sobre la base de la convocatoria de ayudas públicas. Además, se desarrolla el programa en otras barriadas (denominadas de Especiales Necesidades) sobre otros 29 barrios que sufren determinadas carencias, pertenecientes a ciudades de tamaño menor.

Entre las cincuenta actuaciones estudiadas, hay 15 en Andalucía y en 11 de ellas se ha actuado con los programas de barriadas preferentes.

Catalunya.

La Generalitat carece, por el momento, de una línea de política urbana integrada con cobertura autonómica, por lo que las actuaciones urbanas se realizan normalmente desde una perspectiva sectorial. La política de vivienda está transferida y corre a cargo de la Direcció General de l'Habitatge y las actividades urbanísticas corren a cargo de la Direcció General d'Urbanisme. Otros departamentos con competencias en materia de bienestar social, cultura, educación y otras, han colaborado en determinadas actuaciones puntuales. En la mayor parte de los casos en los que se ha producido una cierta articulación de políticas sectoriales en el medio urbano, la iniciativa ha corrido a cargo de los ayuntamientos, como en los casos de Barcelona (Ciutat Vella), Girona, El Prat, etc.

En 1995 el Departament de Benestar Social, lanzó el Pla de Dinamització de Desenvolupament Comunitari para la legislatura 1995-9, con los objetivos de territorializar las medidas del Pla Integral de Lluita contra la Pobresa i l'Exclusió Social, instrumentar el Pla de Dinamització Cívic i Comunitari, y potenciar el tejido asociativo y la participación vecinal. Al finalizar 1997, se habían convenido planes de dinamización con 10 municipios para 31 barrios. En la gran mayoría de los planes participan de 7 a 12 entidades ciudadanas. Los 6 a 10 proyectos incluidos en cada plan desarrollan medidas de: educación/formación/cultura, inserción sociolaboral, atención personal, participación y asociacionismo, etc.

Entre las 50 actuaciones estudiadas las actuaciones en que la Generalitat ha ensayado políticas más integradas han sido las actuaciones de La Mina y S. Cosme. En 1983 el Parlament de Catalunya aprobó un Plan Interdepartamental para el Barrio de La Mina (Sant Adriá), que se continuó en 1988 con un plan municipal y proyectos del MTAS, y que en 1994 dio lugar a un convenio con la Generalitat para un Plan Integral del barrio. En San Cosme (El Prat), se estableció en 1992 un convenio Generalitat - Ayuntamiento para un Plan Integral en el barrio.

Comunidad Valenciana.

En la Comunidad Valenciana, hasta el cambio de gobierno autonómico de 1995, las intervenciones en el medio urbano se han canalizado esencialmente a través de las siguientes líneas o programas de actuación:

• Planes de Rehabilitación Integral de Centros Históricos, en los que se incluyen el Plan RIVA de Valencia, el Plan RACHA de Alicante y el Plan ARA de Alcoy.
  

• Planes de Renovación Urbana, orientados a la realización de mejoras puntuales de infraestructuras y equipamientos, así como a la rehabilitación de edificios, preferentemente en zonas de interés histórico - ambiental. Las intervenciones se realizan normalmente por colaboración entre la Generalitat y los Ayuntamientos.
  

• Planes de Recualificación de Barrios Populares, orientados a la mejora de la calidad ambiental y dotacional de barrios en estado de deterioro. Los más destacados han sido el Distrito Marítimo de Valencia y el barrio de Mil Viviendas de Alicante.
  

• Actuaciones en barrios de la Generalitat, orientados a la conservación y mejora del patrimonio edificatorio de los barrios de titularidad autonómica, que suman un total de más de 25.000 viviendas.
  
  
• Programas de erradicación del chabolismo, en los que se ha intervenido en 15 municipios de la Comunidad Autónoma.

Entre las cincuenta actuaciones analizadas en este estudio se encuentran los planes de los centros de Valencia (RIVA), Alicante (RACHA) y Orihuela. En este ultimo se puso en marcha una Casa de Oficios en 1995, y en el de Valencia se consiguió la adjudicación de un URBAN en la zona de Velluters. Asimismo la Generalitat desarrolló en Valencia un Plan de actuaciones urbanísticas para el distrito marítimo (6 barrios con 59.000 hab.) en donde se había constituido una Comisión de lucha contra la droga.

Comunidad de Madrid.

La región madrileña ha concentrado su esfuerzo en el sur del municipio de Madrid, en lo relativo a los problemas que aquí se están analizando. El camino escogido por la CM para abordar la cuestión fue la aprobación en 1991, por unanimidad, por la Asamblea de Madrid, de un Plan Integral de Desarrollo Social y Lucha contra la Marginación en ocho distritos meridionales del municipio madrileño, y la creación de un organismo específico, la OCAP (Oficina de Cooperación para Actuaciones Preferentes), que recibió el encargo de instrumentarlo.

El Plan era extensivo sobre los distritos, sin segmentar el territorio en áreas concretas, dado que se había detectado una situación de gran vulnerabilidad relativa de toda la zona respecto del resto de la ciudad. Esta experiencia representa una línea de intervención claramente contrapuesta a los programas de intervención sobre áreas urbanas mucho más acotadas que son características de las políticas seguidas en otros países. En España, la inmigración hacia las grandes ciudades ha procedido del medio rural nacional, y el espacio vulnerable está mas difuminado en un entorno mucho mayor del continuo urbano, sin que cada operación inmobiliaria haya supuesto la llegada de un nuevo contingente de familias con otra cultura, lengua o hábitos. Esto ha evitado, salvo casos extremos, la aparición de fronteras interiores en los diferentes barrios tipológicos, y ha alumbrado situaciones de marginalidad menos focalizadas. La vulnerabilidad de amplias capas de población del sur madrileño está basada en la falta de oportunidades de todo un estrato social, asentado en un espacio muy extenso, más que en la deficiencia de las condiciones físicas, aunque en algunos barrios, dentro de esta área, el conjunto de las condiciones de todo tipo favorece la tendencia a la exclusión.

La OCAP actuó en cinco direcciones: interviniendo en los procesos básicos de integración (educación, empleo y vivienda), mejorando las condiciones de vida (medio ambiente, transporte y equipamiento), fomentando la extensión de los servicios a los ciudadanos, actuando sobre los colectivos más marginados y vulnerables, y, finalmente, fortaleciendo y reestructurando el tejido social.

El modo de actuación consistía en el establecimiento de políticas horizontales para poder así coordinar las inversiones de las diferentes consejerías autonómicas y otras administraciones inversoras, concebidas para una intervención vertical. Además, disponía de fondos propios, si bien muy escasos, para acometer acciones concretas complementarias que se utilizaron preferentemente para apoyar un número elevado de iniciativas surgidas de la propia población, con la mira puesta en el fortalecimiento del decaído tejido asociativo. Sin embargo la escasez de recursos propios y la dificultad de incidir sobre la aplicación de los fondos de la Consejerías, dificultaron enormemente la actuación de la OCAP, que fue suprimida en 1995 por el nuevo Gobierno regional.

Ante la escasa actuación pública frente a los problemas de estos distritos, en abril de 1997 se constituyó la Plataforma por la Dignidad del Sur, que agrupaba organizaciones ciudadanas y estaba respaldada por la Federación regional de Asociaciones de Vecinos, y se celebró una importante manifestación reivindicativa en Villaverde. La Comunidad de Madrid se mostró interesada en consensuar un modo de trabajo, elaborándose un plan que se aprobó a final de año, que recogía reivindicaciones vecinales y establecía un seguimiento de su ejecución entre la Consejería de la Presidencia y la Plataforma ciudadana.

El plan que se está desarrollando, denominado Programa de Actuaciones Preferentes abarca un periodo de seis años (1998 - 2003) con una inversión prevista de 3.000 M ptas. año, si bien de momento, en su primer año de desarrollo, se trata fundamentalmente de un plan de obras y, por lo tanto, la participación ciudadana queda reducida a las decisiones presupuestarias y de localización, al no tratarse de actuaciones que se puedan desarrollar desde los barrios.

4.1.3. La Administración Local.

En este nivel de la administración se han producido la mayor parte de las iniciativas de actuación sobre barrios vulnerables. Pero aun así, la capacidad municipal de activar procesos está limitada por varios motivos: escasez de recursos propios, disponibilidad de una estructura interna político - técnica con dificultades para instrumentar procesos novedosos, y ausencia de un marco legal adecuado para canalizar esos procesos.

La capacidad de coordinar procesos integrados de intervención es mayor en los Ayuntamientos, por su mejor conocimiento de la realidad urbana y por la existencia de "terminales" de otras administraciones que cooperan con las locales (p. ej. agentes de Desarrollo Local y otros trabajadores sociales), por lo que han podido canalizar, y presentar, propuestas a las iniciativas comunitarias y a los programas nacionales existentes para acometer actuaciones en barrios con problemas, subyaciendo en su actividad una cierta visión integradora especialmente cuando las actuaciones avanzaban y se adquiría una mayor experiencia sobre la naturaleza de los problemas y los modos de actuación.

Por otra parte, los Ayuntamientos son los ámbitos de la administración en los que puede ser más eficaz el diálogo directo con los diversos colectivos sociales, si bien la situación actual no se caracteriza por la fluidez de ese diálogo, muy disipado en los últimos años, y sin cuya revitalización será difícil acometer acciones socialmente aceptadas. Es un círculo vicioso: la sociedad ha perdido el pulso para formular demandas, por atonía de los movimientos sociales urbanos; pero sin la instrumentación de programas que respondan a las demandas sociales y que incluyan procesos de participación activa de los afectados no es fácil que se reanimen las estructuras organizativas locales. Así, la mayor parte de las experiencias estudiadas responde a actuaciones detectadas desde el sector público, que ha absorbido gran parte del protagonismo de la sociedad civil. Esta absorción es inadecuada para romper el círculo vicioso de desfavorecimiento, y resta respaldo social a iniciativas que son, por lo demás, sumamente necesarias.

También se han detectado situaciones inversas: se dan casos en los que la dinámica social supera ampliamente a la municipal, y el Ayuntamiento se convierte en un obstáculo para poder acceder a ciertas convocatorias o acometer iniciativas procedentes de otras instancias. Ello es una muestra del recelo con el que ciertas corporaciones han visto el despertar de la sociedad civil al margen de los canales políticos clásicos, y el largo camino que queda por recorrer hasta que los impulsos surgidos desde la base social no sólo no sean vistos con desconfianza desde algunas instancias del poder político, sino que sean fomentados como elementos imprescindibles para llevar a buen puerto operaciones complejas sobre la ciudad.

Como era de esperar, la manera en que cada municipio ha enfocado el problema es específica, y dificulta sobremanera una clasificación precisa de los procedimientos. Existe, eso sí, una falsa impresión de homogeneidad, motivada por la naturaleza de los programas a los que los Ayuntamientos pueden acogerse (iniciativas comunitarias, nacionales, autonómicas), y que a veces induce a retorcer la presentación de los objetivos, para adaptarse a los requerimientos genéricos de una convocatoria determinada. Otras veces no es la eventual rigidez de los requisitos la que provoca esta adaptación, sino la voluntad de utilizar un canal para obtener fondos con los que responder a necesidades que no siempre tienen que ver con los objetivos perseguidos por la convocatoria.

El protagonismo municipal no puede ser excluyente, vista la distinta capacidad de los municipios y la estructura española de reparto del poder. La instrumentación de programas de intervención con mayor o menor grado de integración sólo está siendo posible desde la concertación de los diferentes agentes públicos (los privados, en España, aún no han hecho su aparición en este escenario) con capacidad inversora. Esa vía es la natural en el sistema español, en el que, por otra parte, existe una cultura del convenio como medio apropiado para plantear intervenciones urbanas, con años de experiencia acumulada. Pero tras el estudio de las experiencias de actuación, cabe aventurar que el manejo de los distintos niveles administrativos y de las distintas capas de las políticas temáticas es suficientemente complejo como para que se logre mayor eficacia cuando hay un órgano específico de gestión con cierta autonomía, capaz de convocar todas las energías susceptibles de confluir sobre una zona en dificultades.

La mejora de la coordinación de los servicios municipales, y con otros agentes, en actuaciones con necesidad de planteamientos integrales, suele venir asociada a la necesidad de financiación de las propuestas por otros organismos, y especialmente a la financiación de la UE, que en algunos programas empieza a exigir políticas integradas, en sustitución de otras departamentales o sectoriales, y la cooperación con otros agentes y con los afectados.

En unos casos se empieza por una actuación de rehabilitación, en otros por una de desarrollo local, o por un programa de acción social, y se acaba completando las actuaciones a lo largo del tiempo con otros programas que empiezan a verse como necesarios y se van madurando, hasta que se consigue la financiación y puesta en marcha. En muchos casos según puede verse se acaba en un URBAN, aunque algunas otras actuaciones URBAN las plantean los municipios sin una historia previa de actuaciones.

Veamos ejemplos de la vía urbanística, la via del desarrollo local, la via del desarrollo comunitario.

La vía urbanística en Ciutat Vella de Barcelona.

Los municipios han utilizado mucho la vía urbanística para abordar este tipo de operaciones, especialmente en cascos históricos y arrabales interiores. Tanto la legislación como la práctica urbanística son los vehículos sobre los que se ha acumulado más experiencia de intervención, aunque hasta el momento ésta se haya centrado fundamentalmente en operaciones de rehabilitación urbana realizadas a través del planeamiento especial, declaración de Áreas de Rehabilitación Integrada, etc. Tan solo en contadas ocasiones puede observarse el recurso a otros métodos, que persiguen mejorar la cohesión social de los habitantes de zonas en crisis mediante el fortalecimiento de las estructuras sociales locales.

Probablemente el caso más interesante de cooperación entre agentes y de integración progresiva de medidas, liderado por el Ayuntamiento (Junta de Distrito), lo sea el de Ciutat Vella en Barcelona. Para impulsar la rehabilitación y coordinarla con otras actuaciones, se dispone de dos entes: la Comisión del ARI con participación de la Administración, vecinos, comerciantes, etc., y la sociedad mixta municipal Promoció Ciutat Vella, S.A. (PROCIVESA), con capital público y privado. En 1987 se inició el Plan Integral de Actuación en el Distrito Municipal de Ciutat Vella, que integraba programas de urbanismo, vivienda, seguridad, bienestar social, movilidad, equipamiento e infraestructuras. Para la rehabilitación de viviendas, se han establecido un ARI con convenios de colaboración entre el Gobierno del Estado, la Generalitat y el Ayuntamiento. Se han desarrollado asimismo proyectos acogidos a distintos programas de la UE.

La vía del desarrollo local: el Ayuntamiento de Gijón.

Un buen ejemplo de la utilización de esta vía es el Ayuntamiento de Gijón, que creó en 1988 el Consejo de Desarrollo Local y el Servicio Técnico de Desarrollo Local. En 1993 se aprobó el Plan estratégico de Gijón, concebido como un plan de acciones socio - económicas integradas, realizandose en 1997 el Documento de Evaluación del Plan estratégico e inicia su renovación como "Gijón Calidad Urbana".

El plan aborda una visión integrada de la actuación en la ciudad y sus barrios desde el enfoque inicial del desarrollo local, y ha impulsado actuaciones a través de su Agencia Local de Promoción Económica y Empleo (Centro de empresas, Sociedad mixta de Turismo, Servicio de Formación y desarrollo Local, Parque científico - tecnológico, comercialización de suelo industrial), Planes de empleo locales, Plan de comercio y potenciación de ejes comerciales, etc. Asimismo ha desarrollado actuaciones de apoyo a la universidad, institutos de formación y programa de implantación de la reforma educativa de la LOGSE programas de actuaciones con jóvenes, mujeres, jubilados y disminuidos físicos; fomento del asociacionismo; programa operativo de Medio ambiente local, mejora de la calidad del aire y sustitución de instalaciones contaminantes, recogida selectiva de residuos y Centro de recogidas especiales y Plan de saneamiento integral; actuaciones en transporte (Centro de transportes, estación de autobuses y mejora de la integración urbana de la estación de ferrocarril), etc.

Lo más destacable de la actuación del Ayuntamiento de Gijón es su utilización del Plan Estratégico como instrumento de coordinación de las actuaciones en el municipio, con participación de distintos agentes y con una importante iniciativa municipal, así como su énfasis en el desarrollo local como tarea municipal para garantizar mediante la iniciativa pública los derechos básicos de la comunidad, con una visión amplia del mismo incluyendo política de empleo y política industrial.

Sus actuaciones en barrios desfavorecidos y con grupos vulnerables, se enmarcan consecuentemente en una actuación global sobre el desarrollo socio económico de la ciudad, y en una participación general de los agentes, que puede favorecer una mejor integración de los barrios desfavorecidos.

El Plan Comunitario de Las Moreras en Córdoba.

Un ejemplo interesante de plan de barrio participado en el diagnóstico y la actuación, puede verse en el barrio de Las Moreras en Córdoba.

El movimiento ciudadano empezó como una coordinadora temática en relación con el problema de la droga. Conforme avanzaron en el análisis de la problemática ampliaron las reivindicaciones hacia el desarrollo socioeconómico del barrio. Su estrategia ha sido la participación, exigiendo que se promuevan acciones de desarrollo comunitario, interviniendo en su diseño, seguimiento, evaluación y ejecución, pero sin requerir subvenciones para cogestionar servicios.

En 1995 se empezó a consolidar el plan en reuniones con el Ayuntamiento y otras Administraciones, y se definió un convenio entre los principales agentes, para lo que fue necesario dar forma legal a las asociaciones ciudadanas que no la tenían.

Se estableció un Convenio Marco con participación del Ayuntamiento, Diputación y Gobierno Civil, que aprobó cada Institución, en tanto que la Junta colabora sin participar directamente en la Comisión del Convenio. Además de las asociaciones ciudadanas, participan también los sindicatos.

La dirección del plan se lleva desde una Comisión de Seguimiento y Comisiones Temáticas, todas ellas paritarias entre las Administraciones y los agentes sociales. Su función es impulsar la ejecución, coordinar y evaluar. Se apoyan en grupos técnicos mixtos que diseñan los proyectos. La participación de las asociaciones ciudadanas se coordina a través de un Plenario de Asociaciones, y de Grupos de Trabajo temáticos que establecen sus necesidades, prioridades y objetivos. Existen Comisiones de Formación, Educación, Infraestructuras, Justicia y Acción social, y finalmente una de coordinación.

En 1996, con el cambio de equipo de gobierno municipal, se produjo una paralización temporal de la cooperación, que fue retomada tras algunas movilizaciones y presión de los medios de comunicación y opinión publica. En estos momentos hay 16 proyectos en marcha que incluyen: la formación ocupacional con parados, mujeres, jóvenes; la formación personal y atención a desescolarizados; dinamización sociocultural; acciones sociales; e intervención en espacios urbanos degradados.

4.2. Experiencias recientes de actuación en barrios

Analizadas las características de los cincuenta barrios sometidos a intervención pública que se habían escogido, se establecieron una serie de descriptores, o factores de vulnerabilidad, y una clasificación de barrios en tres grandes grupos con similar problemática y tratamiento (cascos históricos, barrios de promoción y otros barrios periféricos). En este apartado se exponen los tipos de barrios (4.2.1) y los factores de vulnerabilidad identificados (4.2.2).

La selección de descriptores resulta difícil ya que los asuntos relativos a un barrio están relacionados con otros exteriores al mismo, y a su vez éstos con otros condicionantes de orden superior, progresando así en una cadena causal que permite inferir que las decisiones tomadas en esferas muy alejadas del mismo repercuten en él de forma significativa. Esta obviedad plantea alguna dificultad metodológica, ya que, en una cadena causal, cada eslabón de la misma es a la vez causa del subsiguiente y efecto del precedente, de manera que es imposible, cuando se secciona esa cadena por un nivel determinado, como el barrio, deslindar la naturaleza exacta del descriptor de este nivel. Se optó, en esta primera aproximación, por adjudicar a cada factor descriptor de vulnerabilidad una etiqueta de causa, aunque subsista la sospecha de que no todos pueden tener un tratamiento homogéneo ni como causas ni como elementos de intervención.

4.2.1. Las actuaciones estudiadas.

La ciudad se organiza como espacio social, según un aglomerado compuesto por diferentes cristalizaciones de sus distintos momentos históricos. Según se expuso en el capítulo 3.2 cuando se estableció una tipología de Formas de Crecimiento Urbano de las ciudades españolas, las distintas formas de promoción inmobiliaria (desde la autoconstrucción al polígono, pasando por las casas de pisos entre medianerías, etc.), han supuesto en distintos momentos históricos las formas de ciudad que acogían a distintos grupos sociales, y han mantenido una determinada evolución en su ocupación por estos, si bien alterada por las remodelaciones, y los impactos de grandes operaciones urbanas, que ocasionan cambios en las rentas del suelo. Para la siguiente exposición se han definido los barrios en función de que fueran:

• Cascos históricos (o barrios centrales).
  
• Barrios de promoción unitaria.
  
• Otros barrios periféricos, incluyendo en esta categoría un barrio de ensanche, un poblado anexionado, 4 parcelaciones marginales, 2 parcelaciones periféricas y nueve barrios de tipología mixta.

Actuaciones en cascos históricos y barrios centrales.

Del total de 50 casos en estudio, 19 se enmarcan en este grupo, es decir un 38% del total. Se han incluido algunos barrios centrales contiguos a los cascos históricos, en la medida en que muchas ciudades españolas presentan barrios degradados incluidos en el interior de grandes cascos que se encuentran en condiciones de menor deterioro, pero también barrios con problemas que, si bien están fuera del casco histórico, se pueden considerar parte integrante del centro urbano, del que sólo un análisis morfológico e histórico puede diferenciarlos.

Los métodos de intervención pública sobre estos espacios centrales han seguido, por lo general, la vía urbanística, la intervención temática, o la de las operaciones puntuales sobre el patrimonio histórico, pero en pocas ocasiones ha afrontado la problemática de la población asentada de manera integrada con la intervención física.

Cod	Municipio	Barrio	FCU (1)	Pob	Programas Supramunicipales (1)
2	Cádiz	Santa María y Populo	CH	8.257	URBAN1
7	Jaén	Las Magdalenas-Vicente de Paul	CH	4.090	JA
8	Jerez de la Frontera	Rompechapines	CH	4.758	PERI- (U)
12	Málaga	Centro Histórico	CH	6.826	URBAN1
15	Sevilla	San Luis-Alameda	CH	7.180	PERI-URBAN1
16	Zaragoza	Casco Histórico	CH	9.990	PERI-MTAS-HORIZON-(U)-URBAN2
19	Palma de Mallorca	Herreria	CH	7.498	PERI/ARI-CAB-(U)-URBAN2
25	Barcelona	Ciutat Vella	CH	90.612	PERI/ARI-LiDER-FCOHE-(U)
27	Girona	Casco Histórico	CH	2.541	POB3-ARI-MTAS
33	Sabadell	Centro de la Ciudad	CH	23.891	URBAN1
35	Badajoz	Plaza Alta	CH	4.405	URBAN1
36	Cáceres	La Ribera del Marco	CH	7.613	INEM/ET-(U)
38	Vigo	Casco Histórico	CH	11.221	PERI-URBAN1
42	Cartagena	Casco Histórico	CH	7.805	PERI-URBAN1
44	Valencia	Velluters (Incl. En 45)	CH	4.430	GV-ARI-URBAN1
45	Valencia	Centro Histórico (Plan Riva)	CH	22.580	GV-ARI-MTAS
48	Bilbao	Bilbao La Vieja	CH	8.020	PERI-PPiloto
49	Orihuela	Centro Histórico	CH	6.716	PERI-GV
50	Alicante/Alacant	Casco Antiguo	CH	1.660	GV/PERI/PERI

(1) Para las siglas, ver glosario.

La vía urbanística como medio para la instrumentación de operaciones de mejora en cascos históricos se ha materializado, en general, a través del planeamiento especial de reforma interior (PERI) y de las Areas de Rehabilitación Integrada (ARI). Pero esta vía, por sí misma, no tiene capacidad de intervenir sobre los problemas de la población, ni de actuar sobre los problemas externos que pudieran estar originando situaciones de vulnerabilidad: deja intactas las causas externas que pudieran estar marginando el barrio.

El caso del barrio de Rompechapines, en el casco de Jerez de la Frontera, es característico de un enfoque temático dirigido a la mejora del estado físico de una zona, en la que la intervención sobre el colectivo humano que usa o habita el barrio es tanto o más necesaria que sobre el contenedor: la prostitución y el tráfico de droga ha desplazado a la población del barrio, que difícilmente volverá a habitarlo aunque se mejore el ambiente físico, pues el barrio está cumpliendo una función en el conjunto de la ciudad como válvula de escape para la instalación de actividades marginales.

De las 19 actuaciones en cascos estudiadas, hay 10 con programa URBAN. Gran parte de los URBAN se han adjudicado a operaciones en cascos que tenían una historia de actuación previa, y algunos otros han utilizado programas europeos para dotar las operaciones de mayor integralidad, como ocurre en las actuaciones de Bilbao, Barcelona y Girona.

Actuaciones en barrios de promoción unitaria

De los 50 casos estudiados hay 14 promociones unitarias, lo que representa un 28% del total, si bien también hay promociones incluidas en algunas actuaciones como la Periferia sur de Madrid y en algunos de tipología mixta como los de Coruña, Barakaldo, Badalona, Valladolid, Santa Coloma y Murcia.

Estos barrios se encuentran en todo tipo de ciudades en que se hayan hecho operaciones públicas para resolver problemas de alojamiento, pero especialmente en las ciudades medias y grandes de fuerte crecimiento en las décadas de los cincuenta y sesenta. Representan una parte muy significativa del conjunto de barrios con problemas, al igual que está sucediendo en el resto de los países industrializados, lo que da idea de que ciertos planteamientos de la acción pública debieran ser reconsiderados.

Cod	Municipio	Barrio	FCU (1)	Pob	Programas Supramunicipales (1)
3	Córdoba	Las Moreras	P40/60	6.307	JA-Conv.Pcomunitario
4	Granada	Cartuja-La Paz-Almanjayar	P40/60	23.272	JA-MTAS-(U)
6	Huelva	Hispanidad y Torrejón	P40/60	6.368	MTAS-JA
10	Línea de la Conc.ón (La)	Junquillo	P60/75	10.385	JA
11	Lebrija	Huerta Macena	P75/90	1.849	JA
13	Málaga	La Palma-Palmilla	P60/70	21.053	JA
14	Sevilla	Poligono Sur	P60/75	20.908	JA
21	Telde	Jinamar	P60/75	25.000	MAS-(U)-URBAN2
22	Toledo	Santa María Benquerencia	P60/75	12.880	URBAN1
26	Cornellá de Llobregat	Sant Ildefons	P60/75	28.348	(U)
28	Girona	Font de la Polvora (Onyar)	P75/90	2.307	POB3
29	Prat de Llobregat (El)	San Cosme	P40/60	9.872	GC-MTAS-(U)
30	Sant Adriá de Besós	La Mina	P60/75	10.694	GC-MTAS-(U)
34	Tarragona	Barrio Poniente	P60/70	19.798	(U)

(1) Para las siglas, ver glosario.

Este patrón de asentamiento puede observarse en todas las grandes operaciones del extinto Instituto Nacional de la Vivienda para acoger movimientos de población (Telde, Toledo, etc.) y también en las operaciones de realojo como en Córdoba, Granada o barrios de la periferia sur de Madrid. Todavía se siguen edificando en algunas periferias de las grandes ciudades, ahora con regímenes de promoción distintos, pero siempre provocando los mismos problemas de falta de diversidad social y económica, que a su vez generan vulnerabilidad. La escala de este tipo de barrios garantiza la segregación espacial del conjunto, y por tanto dificulta la integración de sus habitantes en el conjunto de la ciudad.

Entre las actuaciones se observa más atención por parte de las CCAA y menos programas URBAN, en contra de lo que ocurre en otros países europeos en donde los fondos europeos se aplican fundamentalmente a este tipo de barrios.

Actuaciones en otros barrios periféricos.

En este tipo de actuaciones se encuadran 17 de las 50 estudiadas, es decir, un 34% del total. Se trata de áreas de la periferia interior de la ciudad que pueden ser: arrabales del siglo pasado que llegan hasta el momento actual como piezas diferenciadas y dotadas de fuerte personalidad, antiguos centros de actividad que quedan desplazados del centro urbano actual adquiriendo una posición periférica en términos de la dinámica de la ciudad, barriadas modernas construidas informalmente casa por casa, a veces de manera incontrolada, que ya han ganado el status urbano por su consolidación de hecho, o áreas mixtas en las que se encuentran varias tipologías.

Todas estas zonas se encuentran entre las más susceptibles de acumular todo tipo de problemas, en tanto han sufrido de desequipamiento crónico, difícil conexión con el resto de la ciudad, baja calidad de las infraestructuras, y un espacio urbano que, las más de las veces, carece de calidad, cuando no es directamente agresivo.

Cod	Municipio	Barrio	FCU (1)	Pob	Programas Supramunicipales (1)
20	Palmas de G. C. (Las)	La Isleta	EN	19.874	URBAN1
17	Gijón	Calzada-Natahoyo-Tremañes	MX	31.743	INEM-FSE
18	Langreo	Espacio Central	MX	21.690	MTAS-Conv.MOPTMA/PA-URBAN1
23	Valladolid	España-San Pedro Regalado	MX	5.941	PERI-URBAN1
24	Badalona	Serra D'En Mena	MX	24.048	URBAN1
32	Sta Coloma de Gram.	Zona Sur	MX	41.756	(U)
37	Coruña (A)	Barrio Sudeste	MX	17.881	URBAN1
40	Madrid	Periferia Sur	MX	1.204.347	CM/OCAP
43	Murcia	Espinardo	MX	7.660	(U)
47	Barakaldo	Galindo-Borde del Casco	MX	15.795	PERI-URBAN1
9	Línea de la Conc. (La)	La Atunara	PA	5.930	JA
1	Almería	La Chanca	PM	2.752	MTAS-ARI-JA-(U)
5	Huelva	Marismas del Odiel	PM	3.759	POB3-JA-URBAN1
39	Coslada	Santiago y la Cañada	PM	1.093	(U)
41	Melilla	Reina Regente	PM	5.419	(U)
31	Sant Joan Despí	Les Planes	PP	12.383	(U)
46	Valencia	Distrito Marítimo	PP	58.643	GV

(1) Para las siglas, ver glosario.

Parcelaciones marginales como La Chanca almeriense, la Ribera del Marco cacereña o la Reina Regente melillense, responden, en escalas y configuraciones muy diversas, a este patrón. En las parcelaciones periféricas, o en zonas como La Atunara o La Isleta, su relativa antigüedad y carácter popular, han determinado la existencia actual de una gran diversidad social y económica (aunque débil), y, por otro lado, la pequeña escala de las edificaciones, permite un mantenimiento mínimo que mantiene la decencia del espacio urbano, también caracterizado por la diversidad característica de la acumulación de actuaciones individuales. La suma de ambas diversidades es un lenitivo para los problemas sociales de los moradores: riqueza social (familias de todas las edades, con varias generaciones viviendo bajo el mismo techo) y variedad visual (gracias a la posibilidad de control autónomo del espacio urbano), pero apenas amortiguan los efectos del paro y de la falta de recursos.

No ocurre lo mismo en las áreas mixtas de las periferias de las ciudades medias y metropolitanas, con aluviones de población inmigrada, edificios en altura, y en general con menor diversidad social y económica, aunque sin llegar a la situación de las grandes promociones de vivienda pública.

4.2.2. Los factores determinantes de la vulnerabilidad

El estudio de estas actuaciones muestra que los barrios en los que se está interviniendo tienen unas características, y unos procesos en curso, que se pueden sistematizar acudiendo a una serie de factores descriptivos. Según se verá, estos factores interactúan y no tienen todos el mismo nivel de causalidad. El trabajo se ha realizado mediante entrevista a personas responsables de las distintas actuaciones, pero para determinar de forma precisa cuales son los procesos que actúan en cada barrio, sería necesario un trabajo in situ en mayor profundidad, utilizando técnicas cualitativas de diagnóstico participado, especialmente si el análisis está orientado a una actuación posterior.

El conjunto de factores de vulnerabilidad de los barrios se ha agrupado, para su presentación, en los relativos a su continente (físicos) y los relativos a su contenido (sociales y económicos). En la siguiente tabla se hace una presentación matricial de las 50 actuaciones según su localización en la ciudad (agrupaciones por formas de crecimiento urbanos), y los factores predominantes que provocan su situación de vulnerabilidad. En todo caso, no debe olvidarse que esta matriz se establece tan solo para facilitar la presentación de los datos, puesto que los factores de vulnerabilidad están relacionados entre sí, como se verá en la exposición que se desarrolla en los próximos apartados.

Para realizar esta clasificación, sólo se ha atendido a los factores que se intuyen como predominantes en cada caso, sobreentendiendo que las relaciones que existen entre todos ellos implica que donde aparece uno, intervienen también en cierta medida muchos otros. Si se observan las situaciones más repetidas, se tendrá una primera visión de los factores que están más relacionados en la vulnerabilidad de cada grupo de barrios, y en el conjunto de barrios sometidos a actuación publica.

Como primera reflexión es necesario considerar, como podrá verse en este apartado y en las tablas del apartado 4.2.3, que no todos los barrios sobre los que se está actuando pueden considerarse barrios vulnerables, aunque todos ellos estén afectados por algún factor de vulnerabilidad.

Los factores que se han detectado, y que se analizan a continuación, son los siguientes:

• Factores físicos:
  
  • Distorsión de tejidos y/o tipologías.
    
  • Deterioro.
    
  • Deficiencias ambientales.
    

• Factores sociales:
  
  • Desequilibrio demográfico.
    
  • Movimientos de población.
    
  • Rechazo cultural.
    
  • Introducción de actividades marginales.
    
  • Baja cualificación educativa.
    

• Factores económicos:
  
  • Marginación de las actividades tradicionales.
    
  • Impacto de políticas sectoriales.
    
  • Precarización de la comunidad.

Factores físicos

La propia condición material de la ciudad puede ejercer una influencia perjudicial sobre sus pobladores por distintas causas. Si el ambiente urbano es percibido como una agresión, es difícil esperar actitudes cívicas hacia aquel, por parte de quien no ha estado en situación de intervenir en la creación de un entorno grato, o simplemente no ha dispuesto de los medios para evitar la decadencia del mismo.

En las ciudades de destino, los inmigrantes rurales tienen escasa capacidad de influir sobre la materialización del entorno urbano, tanto en el mantenimiento personal de las viviendas (alquileres, comunidades de vecinos, vivienda publica, etc.), como en los espacios públicos, o en las características de las remodelaciones, etc., dada la escasez de estructuras político-administrativas descentralizadas, y la escasa participación cívica.

Esta situación de alienación contribuye a dificultar la relación afectiva con el barrio, produce sensación de impotencia en el habitante, esto es, conciencia de que no dependen de él las grandes decisiones que afectan a su bienestar físico. Y produce también desarraigo, que puede expresarse como sentimiento de extrañamiento e inadaptación a las pautas de comportamiento urbanas.

(1) La numeración que figura en las casillas se corresponde con los códigos de actuación de las tablas anteriores.

Todas estas cuestiones se presentan al observador muy entreveradas, por lo que interesa introducir técnicas de contraste para poder examinarlas una por una. Así, el conjunto de factores físicos de vulnerabilidad se debate en tres líneas de análisis que son, en todo caso, coadyuvantes: distorsión, deterioro y deficiencia ambiental.

La distorsión.

Se refiere a la existencia de trazados morfológicos (viario, parcelación, etc.), o de tipologías edificatorias, especialmente inadecuadas para favorecer un desarrollo normal de las actividades y de las afinidades, de los habitantes actuales (población, empresas y otras entidades sociales) con el lugar, con el espacio, barrio o ciudad donde viven.

Esto puede suceder por varios motivos, p. ej., en el caso de barrios históricos, por la incapacidad de la estructura viaria, catastral o de los edificios para resistir nuevos modos de usar el barrio, o por la ausencia de elementos urbanos complementarios, que hoy son demandados como parte del capital fijo de las ciudades. En el caso de los barrios modernos, por la existencia de estructuras de escala desmesurada, por un reparto segregado de usos que resulta especialmente impropio para el desarrollo de la normal actividad ciudadana, por la ausencia de diversidad y de lugares de encuentro y prestación de servicios en el entorno próximo, por una relación insuficiente o inadecuada con otros lugares vitales de la ciudad, etc.

Temas que se pueden resolver mediante el diseño material del espacio urbano, y una gestión urbanística e inmobiliaria, de acuerdo con los afectados, para complementar los barrios con los elementos que necesitan, desarrollando una mayor diversidad, centralidad propia, y atractividad para la vida local.

El conjunto de las actuaciones estudiadas da una imagen curiosa de la situación de los barrios. Se podía esperar una mayor frecuencia de los fenómenos de distorsión en los cascos antiguos (las formas de vida han cambiado mucho en el último medio siglo), y menor en los barrios modernos (se supone que han sido diseñados considerando los modos de vida actuales), pero la realidad es exactamente la opuesta. Entre los barrios centrales y los cascos históricos estudiados, sólo los de origen musulmán, como el de La Magdalena (Jaén), presentan este factor como determinante: la estrechez y pendiente de sus calles no permite el tránsito rodado, lo que ha frenado la implantación comercial y residencial por problemas de acceso. También se presenta en 3 de los 7 barrios no planeados (parcelaciones mixtas y periféricas) en Coslada, Melilla y S Joan Despi, cuando previsiblemente deberían concentrar con más intensidad este factor.

En el otro extremo del arco, entre las promociones planificadas, al menos tres barrios tienen problemas de distorsión en lugares tales como Huerta Macena (Lebrija), La Palma (Málaga), Jinamar (Telde) y Sant Ildefons (Cornellá), así como muchos barrios de promoción de la periferia madrileña, o los que se encuentran en áreas de tipología mixta en La Calzada (Gijón), Serra d'en Mena (Badalona), Zona Sur (Sta Coloma), o Sudeste (La Coruña).

Esta inversión lógica parece indicar que, muchos siglos después, los cascos históricos, con sus posibilidades de mezcla y diversidad de actividades, siguen representando una oferta más flexible para absorber los cambios en el modo de vivir; y que, por otro lado, la producción espontánea de la ciudad muestra, en ocasiones, una mayor adaptabilidad, por lo que la escala menuda de la estructura urbana puede valorarse como un factor integrador, en contraposición con la actuación planeada de polígonos.

El deterioro.

Se corresponde con la situación en la que se encuentran tantos barrios en los que la mala calidad inicial y/o la ausencia de mantenimiento y de mejoramiento de los espacios público y privado derivan en la aparición de zonas de progresiva degradación ambiental.

El mantenimiento en buen estado de conservación del patrimonio edificado se dificulta con los cambios de escala (comunidades de vecinos, polígonos, etc.) que hacen imposible que el ciudadano, que tiene escasos recursos económicos, se implique directamente en las labores necesarias de mantenimiento y mejora de la vivienda y su entorno. El forzado desentendimiento del habitante no se ve compensado suficientemente en los barrios más necesitados por los servicios públicos. Estos barrios requieren mayor atención en la provisión de bienes y servicios que corresponde asegurar a las administraciones a través del gasto público y la redistribución fiscal.

El mayor deterioro urbano se concentra en barrios centrales y cascos históricos, siendo apreciable en todos los casos estudiados en mayor o menor grado, y llegan a tener un grado tan agudo que pueden estar incidiendo en el aumento de la vulnerabilidad. Los barrios de Santa María (Cádiz), Rompechapines (Jerez), Herrería (Palma), Velluters (Valencia), o los cascos históricos de Málaga, Zaragoza, Barcelona, Gerona, Sabadell, Badajoz o Cartagena, exhiben un aspecto tal en algunas zonas, que distingue a sus habitantes como pertenecientes a un grupo social marginado.

Tampoco es de extrañar la aparición de cuadros de grave deterioro urbano en los barrios informales periféricos, ya que, al fin y al cabo, han sido levantados mediante edificación de menor calidad, para uso propio o para una oferta barata. Los barrios de La Chanca (Almería), España (Valladolid), Espinardo (Murcia), Les Planes (Sant Joan D'espí) o el Marítimo (Valencia) son espacios en los que sus habitantes han carecido de recursos para mantener en condiciones su hábitat, y en los que la acción municipal ha tardado en llegar para hacer lo propio con el espacio público.

El que los barrios planeados también den muestras de un fuerte deterioro a los pocos años de su ocupación es ya más preocupante, pues denota un error estructural en la concepción de estos grupos residenciales. Así, p. ej., la Cartuja (Granada), Polígono Sur (Sevilla) o La Mina (St. Adriá), barrios construidos en el último cuarto de siglo, tienen una situación de deterioro que muestra la dificultad que los vecinos han tenido para cuidar edificios que sólo pueden mantenerse mediante técnicas profesionales, lo que exige adoptar acuerdos entre comunidades de propietarios económicamente frágiles

La deficiencia ambiental.

Hace referencia a condicionantes externos que, en frecuentes ocasiones, son los causantes directos de la insalubridad medioambiental de un área urbana, de su peligrosidad o, simplemente, del desprestigio de la misma. Puede ser un foco próximo contaminante (instalación fabril, vertedero, incineradora, línea eléctrica de transporte de AT, aeropuerto, etc.), un elemento interno o de borde especialmente agresivo (ferrocarril, autopista, u otra barrera infraestructural), o una situación geográfica o geológica peligrosa o insalubre (inundabilidad, humedad, sismicidad, percepción visual de parajes degradados, mala localización o comunicación).

El hecho es que ciertos barrios, especialmente los más vulnerables por otros factores, carecen de capacidad endógena para superar situaciones que responden a necesidades generales o a la baja calidad del emplazamiento y que, en tanto no cesen o puedan ser superadas, gravitarán como una hipoteca sobre las posibilidades de recuperación del área.

Esta situación se encuentra rara vez en cascos históricos, si se excluye el de Terrassa (barreras infraestructurales), o Rompechapines (Jerez), cuyas actividades marginales (prostitución, droga) se vieron notablemente reforzadas con motivo del establecimiento de la base de Rota. Tampoco aparecen con gran frecuencia en los barrios periféricos informales que se han estudiado, si bien la zona sur de Santa Coloma de Gramenet se ve afectada por suelos de mala calidad, con problemas de drenaje, o Galindo (Barakaldo) que se encuentra junto a ruinas industriales y al ferrocarril.

Pero son muy frecuentes en los barrios planeados, lo que tiene su propia lógica, ya que se asentaron sobre suelo tradicionalmente residual que gestionó el sector público muchas veces con carácter de urgencia e incluso en contra del planeamiento aprobado. Así, el barrio de las Marismas del Odiel (Huelva) se enfrenta a una potente contaminación medioambiental, el de La Mina (San Adrián del Besós) se ve afectado por una depuradora, una incineradora, una central térmica y barreras ferroviarias, y el área central de Langreo, esta afectado por la ominosa presencia de ruinas industriales.

Factores sociales.

Los diferentes factores de vulnerabilidad que se encuentran cuando se analizan los procesos en curso en un barrio determinado, no siempre cubren los tres grandes encabezados. En concreto, los factores físicos tienen un relativo grado de autonomía respecto de los sociales, y se han dado frecuentes casos en los que el buen estado físico de un barrio enmascara sus problemas de fondo.

Hoy, se puede afirmar que, en gran medida, las operaciones de remodelación de barrios no parecen haber atajado la vulnerabilidad social de las comunidades que los habitan. Así, si como antes se comentaba, pueden establecerse relaciones entre la existencia de deficiencias en la urbanización, y en las edificaciones, y las características de algunos problemas sociales, no se puede afirmar que el corolario sea igualmente cierto: la ausencia de deficiencias físicas no elimina los problemas sociales. A lo más, elimina parte de las tensiones, pero aquellos permanecen y pueden agravarse por otras causas.

El grupo de los factores sociales adquiere especial relevancia en el contexto de este trabajo. Sin minusvalorar los factores físicos y los económicos, cabe pensar que de este grupo parten algunas graves situaciones de rechazo a las condiciones de convivencia en los barrios desfavorecidos.

En cierto modo, podría decirse que los factores sociales son, ante todo, culturales, si se consigue emplear esta palabra en su más amplio sentido antropológico; y por ello, son los que primero afectan a la cohesión social de un colectivo urbano. Las grandes migraciones campo - ciudad han tenido la consecuencia del desarraigo como principal coste social, en la medida en que han propiciado la ruptura cultural.

Como en el caso de los factores físicos, ahora es conveniente identificar por separado los factores sociales que parecen tener mayor responsabilidad en las situaciones de vulnerabilidad. Se han identificado cinco: desequilibrios demográficos, movimientos de población, rechazo cultural, introducción de actividades marginales y baja cualificación educativa.

Los desequilibrios demográficos.

Aparecen cuando la pirámide de población de un área urbana difiere sensiblemente de la de la ciudad a la que pertenece; es, por ello, un concepto relativo en el contexto de este estudio. Estas situaciones aparecen en áreas urbanas de todo tipo: si es en cascos históricos o barrios centrales habrá una mayor proporción de población envejecida, y ausencia de parejas jóvenes y niños; si es en barrios periféricos de nueva creación, son los mayores los que se encontrarán peor representados, etc.

En todos los casos se produce una ruptura de la convivencia intergeneracional que arroja a los individuos en los brazos de un Estado del Bienestar, con problemas de eficacia y escasez de recursos. La convivencia familiar está en la base del paraguas de protección social, pues complementa (cuando no sustituye) las prestaciones públicas. Ciertos experimentos de los trabajadores sociales intentan reconstruir los nexos intergeneracionales siquiera sea de manera artificial, fomentando la relación de jóvenes con ancianos en los barrios, lo que da idea de que esta situación es percibida como un problema desde las instancias públicas, que son responsables de una carga que no pueden soportar adecuadamente.

En la ciudad tradicional este problema se manifestaba de forma mucho menos acusada: aunque las diferentes generaciones no habitasen bajo el mismo techo, sí habitaban espacios urbanos poco distantes, y la diversidad de la oferta inmobiliaria permitía un cierto agrupamiento familiar y el mantenimiento de las relaciones intergeneracionales. Los modernos barrios de promoción pública, y muy en especial los de los años setenta, han ofrecido enormes cantidades de vivienda de programa fijo (60-80 m²), pensada para un único tipo de familia y para un único régimen de tenencia, y las cosas no están mejorando en la medida en que el agravamiento del problema coincide con la debilitación del Estado del Bienestar.

Las fuerzas del mercado no permiten, hoy, recomponer la diversidad de los barrios (familiar, social e intergeneracional), en base a la oferta inmobiliaria, porque los sectores que faltan en los barrios desfavorecidos son económicamente débiles: jóvenes que necesitan independizarse, ancianos que quisieran vivir cerca de sus hijos y nietos, etc. Sólo el sector público podría facilitar una mayor diversidad de oferta inmobiliaria en los barrios que la necesitan, mediante oferta de suelo y construcción de distintos tipos de vivienda, en venta y en alquiler.

Los casos más agudos de desequilibrio demográfico se dan, desde luego, en los cascos históricos; en ellos subsiste una población envejecida y carente de recursos para mudarse, mientras que las generaciones sucesivas han tenido que abandonar los cascos empujados por la búsqueda de espacios menos insalubres para sus hijos, o expulsados por otros múltiples factores (transformación del uso residencial, tamaño y estado de las viviendas disponibles, política hipotecaria y crediticia de acceso a la vivienda, etc.).

No se han detectado grandes desequilibrios demográficos en los barrios periféricos informales estudiados. Es natural, puesto que a ellos fluye parte de los vecinos expulsados de las áreas centrales, pero tampoco estos barrios han facilitado adaptar la vivienda a distintas composiciones familiares, y lograr así el mantenimiento de agrupaciones familiares intergeneracionales. Los casos mas agudos entre los estudiados parecen ser los de Málaga, Zaragoza, Palma y Girona.

Los barrios planeados, en especial las grandes unidades, se encuentran ya a más de una generación de su establecimiento, pero sólo han podido reconstituir en parte la diversidad generacional. En algunos, como los barrios de Toledo, Sant Adria o Girona, se detectan desequilibrios bastante graves. A riesgo de equivocación, podría conjeturarse que, en el futuro próximo, este tipo de factores resurgirá en estos barrios, puesto que los hijos ya no caben en las pequeñas casas, y mucho menos cabrán los nietos. Además, la rígida estructura tipológica (bloque abierto, viviendas con un programa estricto) hace imposible una ampliación espontánea de la vivienda, por lo que el desdoblamiento de hogares se produce fuera del barrio, forzando el desequilibrio demográfico como sucede en los cascos. La rígida estructura de la propiedad de la vivienda, agravada por las trabas fiscales a la movilidad, hace inadecuados estos barrios para garantizar a largo plazo la imprescindible diversidad generacional.

Los movimientos de población.

Están en el origen de la mayor parte de los problemas urbanos, y en cierta medida son causa de los demás, si hubiera que atenerse a una clasificación más rigorista. Pero se han tratado al mismo nivel para poder estudiar un abanico complejo de factores en cada caso concreto. En ciertos barrios desfavorecidos, la llegada masiva de nuevos pobladores en un lapso de tiempo relativamente pequeño ha generado problemas específicos que, hasta que no transcurre una generación, son incluso mayores que los provocados por el desequilibrio demográfico, y se manifiestan en términos de desequipamiento, de desabastecimiento, o de las primeras y más dolorosas fases de desarraigo.

El proceso de desarrollo cultural en un barrio nuevo que, casi de repente, se ve poblado por un gran número de familias que provienen de lugares diversos, es largo si se debe producir de manera espontánea. Pero hay trabajos sociales que pueden acortar el proceso, o hacerlo menos traumático en sus fases más agudas. En el peor de los casos, el estudio de este tipo de factores debería permitir extraer las conclusiones necesarias para que las políticas futuras no reincidieran en los mismos errores.

Los barrios centrales y cascos históricos no registran apenas este tipo de factores. Es lógico, son zonas que centrifugan población, o que la reciben en un goteo de estratos de jóvenes y de inmigrantes, que se reasientan en los centros deprimidos. Sin embargo, recientemente, está llegando nueva población inmigrante extracomunitaria con escasos recursos a algunos barrios, que a veces se encuentra en situación ilegal, y que solo encuentra alojamiento en los alquileres mas bajos de los barrios mas antiguos y degradados, salvo que se incorpore al chabolismo. Entre los casos estudiados el mas significativo puede ser el de Ciutat Vella en Barcelona.

Esto mismo ocurre en algunos barrios periféricos de ciudades que reciben población joven o inmigración exterior de baja cualificación y escaso poder adquisitivo, en los que se presentan algunos de los cuadros propios de zonas de recepción de nuevos pobladores. Sin embargo, parece que la propia estructura de este tipo de barrios amortigua la llegada, ya que no se produce de manera masiva, ni las unidades de promoción tienen, por lo común, una dimensión tal que trastoque la vida de estas áreas. Los barrios de España (Valladolid), Les Planes (Sant Joan D'Espí), Sur (Santa Coloma de Gramanet) o Reina Regente (Melilla) son exponentes de estos asentamientos.

Los barrios periféricos de promoción han surgido para alojar precisamente estos contingentes de los fuertes movimientos de población de las décadas de los cincuenta y sesenta, por lo que no es de extrañar que sea en ellos en los que el problema se vive de manera más aguda. Barrios como La Hispanidad (Huelva), La Calzada (Gijón), Jinamar (Telde), Sta M. Benquerencia (Toledo), Sant Ildefons (Cornellá), San Cosme (Prat del Llobregat) o La Mina (Sant Adriá de Besós), asi como otros de la periferia sur madrileña o de Serra D'en Mena (Badalona) han recibido su población en pocos años, siendo este factor un elemento de su situación problemática posterior.

El rechazo cultural.

Se hace aquí referencia, con este termino, a la dificultad que un grupo social tiene para integrar minorías en su seno entendiéndolas como un enriquecimiento de la diversidad cultural, más que como un peligro.

Precisamente las zonas periféricas, y las promociones, que concentran una mayor cantidad de inmigración desarraigada son las más ávidas de construirse una nueva identidad cultural, lo que es facilitado en aquellos casos en los que la oferta inmobiliaria ha segmentado a la población de tal manera que existe una gran coincidencia en el tramo de edades, oficios, estados civiles y en las extracciones sociales de los moradores. Pero también en barrios centrales, se forman colectivos homogéneos de población envejecida, gentes del-barrio-de-toda-la-vida.

En ambos casos, la aparición de actitudes diferentes importadas por nuevos grupos minoritarios que se incorporen al barrio es percibida con desconfianza, e interpretada como una agresión. Ya se trate de minorías étnicas (gitanos), religiosas (musulmanes), nacionales (inmigrantes extranjeros) o de grupos de jóvenes (más capacitados para la socialización inmediata, y por tanto sospechosos de haber accedido a la formación de una identidad de grupo). El rechazo se produce por miedo a lo desconocido (en definitiva, por falta de educación), y por su efecto disolvente de las energías de los antiguos residentes, ocupadas en plantear sus necesidades, no siempre fáciles de comunicar a los recién llegados. Nuevamente, en este caso, el trabajo social puede ayudar a acelerar la generación de actitudes que, si no son solidarias, al menos sean tolerantes.

Los centros históricos y barrios centrales sufren este problema en tanto que la llegada de minorías marginales choca frontalmente con hábitos inveterados de una población envejecida y que percibe la nueva situación como una causa mas para la degradación de su hábitat. Es el caso de Rompechapines (Jerez), o de La Herrería (Palma de Mallorca) con la llegada de colectivos dedicados a actividades marginales; del casco histórico de Gerona, con la llegada de inmigrantes ilegales; de la Plaza Alta de Badajoz con la minoría gitana.

Aparece también este factor, aunque con menos frecuencia, en los barrios periféricos no planeados, en los que se acumulan minorías magrebíes o gitanas: así sucede en la Zona Sur de Santa Coloma de Gramanet, o en Reina Regente en Melilla. Estos barrios favorecen la aparición de asentamientos marginales (chabolas, infravivienda, ocupaciones) por su propia estructura informal.

En los barrios de promoción, se presentan estos procesos con mayor frecuencia, lo que puede ser interpretado como la percepción de una amenaza en aquellos colectivos que aún no han arraigado lo suficiente como para poder integrar sin riesgos otras culturas. Los barrios granadinos de La Cartuja, La Paz y Almanjayar, los gijoneses de La Calzada, Natahoy y Tremañes; el toledano de Santa M. Benquerencia; el gerundés de Onyar, o el coruñés del Sudeste, reciben población gitana, portuguesa o magrebí con dificultades para hacerse aceptar por parte de los habitantes más antiguos.

La introducción de actividades marginales.

Este proceso puede ser efecto de otros factores que aquí se están enumerando; pero, para los propósitos de esta descripción, se hace referencia a la baja resistencia de un barrio a la implantación de este tipo de actividades, acaso por motivo de la escasa organización asociativa alcanzada, que le dificulta concretar una oposición social cuando comienzan a introducirse.

Los mundos de la droga y de la prostitución, a su vez conectados entre sí, pueden establecerse sobre un área porque han sido erradicados de otra más combativa, que los ha expulsado. La aparición de vías rápidas o la intrusión masiva de vehículos ajenos en los espacios públicos de un barrio, seccionándolo y degradándolo, puede ser la consecuencia de una política de ordenación del tráfico en otros barrios aledaños o zonas de la ciudad. Una determinada institución (prisión, centro de rehabilitación de drogodependientes, sede de una secta, etc.) cuya ubicación en el barrio se haya decidido desde otra instancia sin contar con el vecindario, puede ser vivida con hostilidad, y degradar las ya difíciles relaciones de convivencia, etc.

Sólo cuando una comunidad tiene un cierto nivel de cohesión social es capaz de hacer frente a este tipo de situaciones y rechazarlas como agresiones, o de asimirlarlas si se consigue incorporarlas a una actuación global sobre el barrio. Nuevamente, es posible acelerar la formación de los nexos culturales que desembocan en cohesión social mediante el apoyo público al tejido asociativo, para elevar el nivel de conciencia ciudadana, y para ello hay que compartir la preparación de las decisiones con los afectados y plantearlas contemplando la problemática local y la actuación amplia en distintos campos, evitando actuaciones sectoriales agresivas provenientes del exterior, pero que impactan sobre estos barrios.

Las actividades marginales no parecen tener preferencia por ningún tipo de barrio en particular, y se dan con profusión en todos ellos ya sean centrales o periféricos. Si es en los cascos, alimentadas por la mayor densidad, que ofrece mayores oportunidades (delincuencia, prostitución), y si es en las periferias, propiciadas por una mayor sensación de impunidad o existencia de clientela específica. Allí donde se producen situaciones de vulnerabilidad pueden aparecer las actividades marginales y, si esto ocurre, entran a colaborar en la espiral de exclusión en el barrio.

La baja cualificación educativa.

Es también un factor relativo y debe contemplarse con suma cautela. A efectos de este estudio, se utiliza este factor refiriéndolo a la educación precisa para desarrollar las actividades y el tipo de relaciones culturales propias del contexto en el que se inserta el barrio, y no en términos de niveles educativos alcanzados referidos a los estándares culturales del país, considerado en su conjunto. Se trata de entender cuales son los niveles educativos o de formación profesional que serían adecuados ante la precarización de la población, más que atender a una comparación pretendidamente igualitaria de niveles educativos con los barrios prósperos de la ciudad.

Pero, sea cual fuere el criterio para la definición de los niveles de cualificación educativa, ésta produce una enorme cantidad de problemas en los barrios: la falta de educación es muy activa en términos de la generación de actitudes intolerantes, así como en los de la producción de comportamientos destructivos motivados por el fracaso escolar y el abandono. Por no mencionar la constitución de un semillero de paro y la subsiguiente posible aparición de actividades delictivas aparejadas a la desocupación.

Las carencias educativas aparecen con menor frecuencia en los cascos históricos. Debe interpretarse en el sentido de que la población envejecida no es la más susceptible de ser formada, ni de la que pueda pensarse que un incremento en la calidad de su formación la hará menos vulnerable. En tanto que población ya fuera del mercado de trabajo, sus problemas son muy distintos.

Los barrios periféricos no planeados son los que presentan la mayor incidencia de este factor. Ello habría quizás que atribuirlo a la menor calidad relativa del equipamiento educativo, cuando no a la existencia de déficit de instalaciones, así como a situaciones familiares y de entorno social.

Los barrios de promoción unitaria a pesar de disponer normalmente del equipamiento público en proporción suficiente, sufren intensamente estos problemas, por lo que hay que achacarlos a otros factores relativos a la adecuación de la enseñanza, absentismo, fracaso y abandono, etc., que interactúan entre sí.

Factores económicos.

El tercer gran grupo de factores determinantes de situaciones de vulnerabilidad es el económico. Tradicionalmente considerado como el principal, y, casi único, causante de problemas, hoy en día puede considerarse este grupo de factores en una posición de responsabilidad compartida, lo cual no significa que su importancia decrezca. Lo que sucede es que ciertos barrios vulnerables parecen demostrar una capacidad de resistencia frente a la adversidad económica que sólo se puede explicar por medio de la importancia de otros factores culturales de cohesión que no han fallado cuando la situación económica parecía insostenible.

Pero no se debe minusvalorar la gran importancia de la variable económica. Términos como "Barrio en crisis", o "con problemas", son tautologías por no mencionar otras palabras más duras, ya que se trata de las áreas donde se concentra la parte "perdedora" de esta sociedad. En los barrios económicamente prósperos, es muy difícil localizar los cuadros agudos que aquí se describen.

Los factores de vulnerabilidad de los barrios españoles se generan en las entrañas de la estructura económica propia del contexto geopolítico europeo, y de la situación de las distintas regiones de este país, lo que se refleja en la organización del espacio social de las ciudades. Por ello mismo se debe utilizar la fiscalidad para hacer llegar a los barrios vulnerables aquellos fondos cuya ausencia ha determinado en parte la crisis, si bien el conjunto de factores habría que rastrearlo muy lejos del espacio físico ocupado por las zonas seleccionadas, lo que cae fuera de los límites de este trabajo.

Los factores económicos relacionados con estos procesos pueden resumirse en tres, por lo que respecta a los barrios estudiados: la marginación de las actividades tradicionales, los impactos de las políticas sectoriales y la precarización de la comunidad.

La marginación de las actividades tradicionales.

Se está produciendo por la aparición de nuevas formas de organización social que entran en conflicto con las actividades tradicionales, sin que se adopten medidas de control respecto a la oportunidad, condiciones y calendarios del reajuste, al menos en determinadas zonas de las ciudades.

Un ejemplo claro es la desaparición del comercio minorista debido a la reestructuración del sector con superficies medias, grandes almacenes y, finalmente, las "grandes superficies". Si desaparece el comercio de barrio, mueren con él muchas otras cosas (ocupación de las plantas bajas, actividad callejera, empleo cerca de la vivienda, diversidad social de los usuarios de un área, etc.), a cambio de ganar, en el mejor de los casos, tan sólo, una mayor economía del producto. Pero se trata de un porcentaje diferencial mínimo, si se compara con los perjuicios inducidos a la estructura urbana de las ciudades españolas, con los consecuentes costes sociales y aumento del gasto público.

Pero, aparte del comercio, la marginación de actividades de escaso valor añadido en las ciudades parece imparable (artesanía, oficios, servicios mecanizables, etc.). Todo ello reduce a muchos barrios, y en especial los vulnerables, a un estado que se pensaba propio de las ciudades dormitorio, con la circunstancia agravante de que los hace presa fácil de la introducción de actividades marginales.

La cuestión estará entonces en saber si se trata de actividades que se extinguen porque han cumplido su ciclo natural de vida, o si por el contrario, están siendo víctimas de la lógica económica, según la cual el mercado es el único que debe reordenar el valor y los usos del suelo en las ciudades (como árbitro absoluto de la situación), sin reconocer el valor cultural de las estructuras existentes, que se dejan reducidas a mero objeto de intercambio. Los barrios vulnerables siempre serán perdedores en esta lógica.

Un local comercial, un taller o una oficina ocupan un suelo y unos locales cuyo valor viene determinado por los usos autorizados, e intermediado por la ordenación urbanística. Los planes y la gestión de los barrios deben procurar la existencia de una cierta diversidad de actividades en los barrios, especialmente en los desfavorecidos, que tienen mayores dificultades de mantener actividades de mayor debilidad económica que han de competir en el mercado. Si en estos barrios no hay acciones positivas públicas en defensa del interés colectivo, se convierte en mercancía pura aquello que expresa una forma de vida, y por tanto altera los nexos culturales de una colectividad, aumentando su fragilidad.

La marginación de estas actividades se da, sobre todo, en los cascos históricos: el barrio jerezano de Rompechapines ha perdido todo su comercio, si bien en este caso el responsable habrá que localizarlo en los sectores de actividades marginales que se han enseñoreado de un espacio tan central. El barrio de La Herrería, en Palma de Mallorca, ha sufrido una situación parecida, mientras que las grandes superficies comerciales han ahondado los problemas del centro histórico de Sabadell. Son muchos los centros que están sufriendo la desaparición de su tejido económico tradicional; pero en los casos estudiados la situación no ha podido ser compensada con otras actividades, en tanto que las marginales han aparecido con fuerza en casi todos los casos, siendo ya difícil reconocer la causa inicial que ha disparado el proceso de degradación.

Por otro lado los barrios de promoción carecen de diversidad de usos y mantienen una escasa dotación de empleo local en servicios comerciales, talleres, pequeñas empresa, u otro tipo de servicios. Son barrios que carecen de locales adecuados, ni de una ordenación apropiada, para la convivencia de la vivienda y la actividad económica, y que tampoco han tenido una política adecuada de desarrollo local; requiriendo una política correctora que, p. ej., en Francia se está acometiendo de forma sistemática.

Las políticas sectoriales.

Se ha tratado de identificar las principales situaciones, detectadas a lo largo del estudio, en las que existe la convicción, por parte de las autoridades responsables de las zonas urbanas con dificultades, o de asociaciones representativas de los vecinos, o de profesionales que han intervenido en la zona, de que los problemas del barrio presentan vinculaciones directas con determinadas políticas sectoriales. Parece importante señalarlas, aunque ha sido imposible el análisis en detalle del comportamiento de estas vinculaciones, para poder establecer cual es la parte de responsabilidad de las políticas sectoriales señaladas por los agentes afectados en los procesos de deterioro realmente producidos en cada zona.

El primer hecho que llama la atención al examinar el conjunto de los casos analizados es el de la abundancia de situaciones en las que es posible identificar, prácticamente desde el comienzo del análisis, presuntas vinculaciones entre la situación de degradación o vulnerabilidad urbana examinada, y alguna clase de políticas sectoriales. Basta con retroceder suficientemente en la historia de cada caso (entendida como serie de antecedentes próximos, no como historia lejana de cada comunidad), para encontrar uno o varios sucesos o procesos socioeconómicos que están en la base del deterioro observado.

Normalmente, estos orígenes del problema tienen que ver con algún tipo de política sectorial, esto es, con alguna decisión o conjunto de decisiones adoptada por algún ámbito sectorial de la Administración, ya sea en los diversos planos de la esfera económica, o en otros terrenos urbanísticos, de vivienda, de asistencia social, etc.

Políticas financieras.

Las políticas financieras tienen carácter transversal en el conjunto de la economía y aún de la sociedad, lo que supone que sus efectos directos o indirectos sobre las ciudades se manifiestan en una multiplicidad de planos. En este estudio interesa identificar algunas vinculaciones directas entre ciertos cambios o transformaciones de las políticas financieras y la evolución de determinados problemas urbanos.

En los años ochenta se registró en el plano internacional un profundo proceso de liberalización de los movimientos de capital, en los que España se vio progresivamente implicada, sobre la base de una sucesión de medidas de liberalización de los mercados financieros internos, que culminaron en 1989 con las medidas de libre circulación de capital a escala comunitaria adoptadas en función de los compromisos del Acta Única.

El efecto conjunto de factores como la nueva estabilidad política, los altos tipos de interés, la alta tasa de cambio, la infravaloración de los activos españoles, etc., influyó en la entrada masiva de capital extranjero en España que se registró desde la segunda mitad de los años ochenta. Una fracción sustancial de la afluencia de capital tuvo como destino la inversión en activos reales, y principalmente en activos inmobiliarios en las grandes ciudades y en determinadas zonas turísticas. Lo que influyó en el boom de precios inmobiliarios que se produjo en esos años.

El reciente encarecimiento de los precios de la vivienda ha sido señalado directamente como uno de los problemas que han acentuado la vulnerabilidad social urbana en algunos de los casos analizados, como el Sur de Madrid, confirmando la segregación social de los barrios vulnerables cuyo mercado se mueve poco, respecto a otros próximos que se han encarecido.

En otros casos se han señalado influencias indirectas no menos importantes. Por ejemplo, algunos centros históricos degradados que permanecieron más o menos al margen del proceso de subida de los precios por su escaso atractivo para la demanda solvente de vivienda -y mucho menos para la inversión especulativa-, han registrado una mayor afluencia de población marginal, que ha contribuido a acelerar su deterioro social. Este parece haber sido el caso, por ejemplo, de Alicante o Gerona, pero también de Cartagena, o de zonas de las Ciutats Vellas de Barcelona y Valencia antes de comenzar sus respectivos programas de rehabilitación.

Políticas industriales.

Las políticas industriales que de un modo más evidente han influido sobre los procesos de deterioro de la cohesión social urbana han sido las de reconversión de sectores tradicionales que mostraban una elevada concentración de actividad en determinadas localidades concretas.

El caso probablemente más notorio entre los analizados es el de Langreo, en donde la crisis combinada de la minería del carbón y la industria metalúrgica han sumido a la ciudad en un profundo declive. Pese a que la reducción de los empleos disponibles se ha realizado en general en el marco de programas de protección que han evitado la caída en la pobreza de la inmensa mayoría de la población afectada por las reconversiones, la falta de expectativas económicas y sociales en la ciudad, así como el extremo deterioro de su medio ambiente, han determinado la práctica congelación de la inversión en la ciudad, tanto en actividades productivas como en vivienda y en cualquier otro ámbito de la inversión privada. Los excedentes de renta que continúan existiendo en la zona se invierten sistemáticamente en el exterior, bien sea en los sectores inmobiliarios en Oviedo o Gijón, o incluso en la costa mediterránea, o en valores mobiliarios gestionados por la banca local, especializada en la captación de pasivo.

De este modo, aunque los elementos básicos de la estructura social de la ciudad se mantienen todavía prácticamente incólumes, dado el relativamente escaso tiempo transcurrido desde el comienzo de los grandes procesos de reconversión, comienza ya a percibirse la pérdida de población y su sustitución por poblaciones marginales atraídas por la abundancia de viviendas vacantes a bajo precio, todo ello en un marco de perceptible deterioro físico del espacio urbano. De no mediar intervenciones acertadas la situación social es susceptible de empeorar notablemente en los próximos años.

Otros casos en los que se han señalado explícitamente las crisis sectoriales como inductoras principales o parciales de procesos de deterioro social urbano han sido el de Sabadell, relacionado con la crisis y reestructuración del sector textil, y el de La Coruña, relacionado con la crisis del sector pesquero.

Políticas comerciales.

Se suele considerar que la crisis del pequeño comercio por la extensión de las grandes superficies es una de las principales razones que han determinado el declive y deterioro de los cascos históricos en la generalidad de las ciudades españolas. Sin embargo, el examen del conjunto de los casos analizados parece indicar que esta situación no está tan generalizada como se suele dar por sentado en el debate urbanístico.

Una buena parte de los cascos históricos analizados habían perdido ya su preponderancia comercial en el seno de sus respectivas ciudades mucho antes de que comenzara la expansión de las grandes superficies comerciales, hace ahora unos quince años. Habían sido sustituidos en este papel por los ensanches modernos por lo que se refiere al comercio de carácter no cotidiano, y mantenían tan sólo una limitada actividad comercial al nivel de barrio, centrada en el comercio de alimentación y en algunas actividades artesanales. Se han detectado algunas excepciones a esta situación general, como es el caso del centro de Sabadell o, en menor medida, la Ciutat Vella de Barcelona, pero en general, el proceso de deterioro de los cascos históricos es más antiguo, y el factor que más ha acelerado su deterioro en etapas recientes es el de la concentración de actividades marginales atraídas por la propia postración del barrio, como se ha señalado más arriba.

Algunos barrios populares, o incluso algunas zonas de promoción moderna, que habían llegado a alcanzar una cierta independencia comercial a principios de los años ochenta, han podido verse más afectados por la extensión de las grandes superficies comerciales. Estas zonas cuentan, en general, con mayor proporción de familias normalizadas, con estilos de vida más modernos y con mayor disponibilidad de automóviles que los cascos históricos, en los que se detecta un mayor envejecimiento de la población. En consecuencia, la atracción de las grandes superficies comerciales sobre los consumidores se manifiesta con mayor intensidad en ellas, y los procesos de sustitución del pequeño comercio por las grandes superficies alcanzan una mayor amplitud.

Políticas de infraestructuras.

En la influencia de las políticas infraestructurales sobre los procesos de vulnerabilidad cabe diferenciar dos grandes ámbitos.

El primero es el que se refiere a la incidencia de las grandes dotaciones de transporte sobre los reequilibrios territoriales, poniendo frecuentemente en desventaja a las localidades más pequeñas y menos dinámicas frente a las grandes poblaciones, que pueden resultar más atractivas para la localización de la actividad y el empleo, así como para la realización de actividades comerciales.

El segundo es el que se refiere a la degradación de determinadas zonas por la presencia de grandes infraestructuras que ejercen una influencia negativa desde el punto de vista ambiental, degradando la calidad de vida en la zona e impulsando de este modo un proceso de devaluación y progresivo deterioro. Este parece ser, por ejemplo, el caso de los barrios de Poniente de Tarragona, que sufren problemas de segregación territorial debido a los trazados de autopistas y líneas férreas, así como la presencia de tendidos de alta tensión al servicio de los polígonos industriales próximos. Una situación similar se da en Prat de Llobregat, en donde las zonas más vulnerables se localizan prácticamente junto a la verja del aeropuerto internacional de Barcelona, estando sometidas al ruido y otras perturbaciones derivadas del tráfico aéreo.

Políticas de vivienda.

Prácticamente en todos los casos de zonas de promoción moderna en los que se detectan problemas de deterioro de la cohesión social es posible rastrear el origen del problema en las antiguas intervenciones para alojar poblaciones en mayor o menor grado de dificultad. Al intentar resolver problemas indudablemente acuciantes en su día, se fueron creando para el futuro problemas posiblemente mucho mayores, que ahora empiezan a eclosionar, en muchos casos, con menores posibilidades de solución que en el momento inicial.

La creación del problema empezaba por la propia selección de los alojados, que reunía en un mismo recinto a cientos o miles de familias que se encontraban, por definición, en condiciones de inferioridad económica, laboral o cultural, y continuaba, en muchos casos, con la deficiente calidad de la edificación, o con la aplicación de criterios urbanísticos que se han revelado con el tiempo como profundamente inadecuados creando barrios dormitorio, muy alejados de la experiencia de los ensanches y cascos con diversidad social y funcional. Lo verdaderamente preocupante es observar como se sigue todavía incurriendo en errores similares, cuando ya se cuenta con evidencias más que suficientes de las seguras consecuencias que este tipo de actuaciones depararán en el futuro.

Se han detectado casos en los que se sigue segregando en determinadas actuaciones a las familias consideradas más "conflictivas", que acabarán siendo concentradas en algún lugar en el que indefectiblemente empeorará su situación. En otras ocasiones se sigue insistiendo en ubicar a minorías étnicas en localizaciones manifiestamente inadecuadas para su estilo de vida y sus hábitos culturales. La profusión de este tipo de situaciones es muy notable en la mayoría de las comunidades autónomas, hasta el punto de que incluso en aquellas en las que los problemas de deterioro urbano son prácticamente inexistentes, como es el caso de Baleares, es posible detectar este tipo de situaciones puntuales, que se arrastran durante años sin que sea posible hallar para ellas una solución efectiva.

Por otro lado, hay que destacar las carencias de la política de vivienda, que marginan aun más a los grupos vulnerables. Hay una notable carencia de viviendas para jóvenes que no pueden emanciparse por su precaria situación económica, al no encontrar vivienda adecuada en tamaño y precio, especialmente en alquiler. También falta una actuación publica de las distintas administraciones en la construcción de viviendas para los grupos mas excluidos, que empiezan a crecer en nuestras ciudades, muchos de los cuales no pueden adquirir ni tan siquiera una vivienda de protección oficial, por lo que requieren una oferta en alquiler, publica o protegida. Experiencias como la de Provivienda en Madrid, avalando los alquileres a familias sin recursos son ejemplo de algunas vías a seguir.

La gestión de suelo en los barrios consolidados es fundamental, y debe ser impulsada por las Administraciones procurando introducir vivienda que diversifique el parque existente y favorezca la resolución de las necesidades locales. El procedimiento mas adecuado seria el desarrollar Programas de vivienda en los barrios vulnerables que persiguieran estos objetivos y aprovecharan las oportunidades de suelo vacante u obsoleto para promover vivienda variada y reordenar algunos aspectos de los barrios, dotándolos de nuevas centralidades y locales para actividades económicas, junto a la rehabilitación de los espacios publico y la reordenación de los itinerarios peatonales, el transporte público y el tráfico.

Finalmente hay que destacar el problema de las viviendas desocupadas en los barrios degradados, especialmente cascos y arrabales. Es realmente en estos barrios donde se concentra la vivienda desocupada de las ciudades, alcanzando proporciones de hasta el 20 o 30% en algunas zonas, y suele tratarse de viviendas en muy malas condiciones, cuando no en ruina, a veces provocada por el propietario para forzar la sustitución del edificio por otro con mayor edificabilidad. La gestión urbanística y las políticas de vivienda son en gran medida las causantes de esta situación y deberían reconsiderarse para impulsar la rehabilitación y entrada en mercado de rentas bajas, en venta o alquiler.

La precarización de la comunidad.

Este factor se refiere a situaciones de decaimiento general del tono económico de una ciudad (merma del poder adquisitivo, congelación de salarios y pensiones, reducción de las inversiones y el consumo, paro y precarización del empleo, etc.), y afecta a toda la ciudad, pero no en todos los barrios tiene el mismo efecto, ya que el gasto familiar es muy variable, y en los barrios estudiados las necesidades básicas consumen casi todos los recursos.

Existen, sin embargo, numerosos barrios en crisis en los que este problema no se da de manera evidente, porque circula una cierta masa monetaria que procede de la economía informal y de las pensiones, subsidios, jubilaciones incentivadas, etc. De todas maneras, y aún en los casos en que estos ingresos salvan la situación, no se puede perder de vista que estas fuentes suelen ser menores que los salarios equivalentes para las mismas categorías profesionales; así, cuando el grueso de la masa monetaria de un barrio circula por estos canales, se puede afirmar que se está produciendo precarización, siempre en relación con otras áreas más dinámicas, claro está.

En ausencia de intervenciones, la precarización abre la puerta a la introducción de actividades marginales, y fomenta en consecuencia la exclusión social. Estos fenómenos son característicos de ciertos cascos históricos con población envejecida, o de barrios ocupados por población trabajadora de sectores reconvertidos o aún en declive.

Al igual que sucedía al comentar otros factores (deterioro, introducción de actividades marginales), éste está muy extendido entre las diferentes tipologías de barrios, y aparece en más de la mitad de los casos estudiados, especialmente en los barrios de promoción.

4.2.3. Características de los barrios: análisis por forma de crecimiento.

En este apartado se analizan las características de los 50 barrios con actuación publica, a partir de una batería de indicadores elaborados con la información del censo de 1991. Los indicadores presentados son los mismos que se utilizaron en el apartado 3.2 de este informe al analizar los 374 barrios desfavorecidos en ciudades de >50.000 hab que se habían seleccionado con la metodología allí expuesta. Al no disponerse del seccionamiento censal de las actuaciones de Telde y Melilla, no se han podido preparar los datos de estos dos barrios.

Las actuaciones de Ciutat Vella en Barcelona, y de la Periferia sur de Madrid se presentan separadamente dado que, por su gran tamaño, los datos no son comparables con las demás actuaciones. En el apartado correspondiente se presentan los barrios desfavorecidos (seleccionados con el método del apartado 3.2 de este informe), que se localizan dentro de cada una de estas dos grandes actuaciones distritales.

Las actuaciones estudiadas con la metodología del grupo de trabajo de la OCDE han sido por lo tanto 46. Asimismo en las áreas vulnerables de Barcelona y Madrid, se dispone de información de 16 barrios que superan los filtros nacionales, que se utilizaron para establecer el desfavorecimiento a efectos de aquel estudio.

A lo largo de los distintos puntos de este apartado se han incluido tres tablas con las características demográficas, sociolaborales y de vivienda de los barrios, ordenados en los mismos tres grupos utilizados en el apartado anterior: cascos históricos, promociones y otros barrios periféricos. Al final del apartado se incluyen dos tablas con las características de los barrios desfavorecidos de las dos grandes actuaciones de Barcelona y Madrid.

Cod	Municipio	Barrio	FCU	Pob	Paro %	Sin Estud %	Viv sin Agua %	Viv sin WC %	Viv sin B/D %
2	Cádiz	Santa María y Populo	CH	8.257	35,7	29,1	16,0	28,8	36,0
7	Jaén	Magdalenas-Vicente de P.	CH	4.090	30,2	42,5	0,0	3,7	8,8
8	Jerez de la F.	Rompechapines	CH	4.758	34,4	20,2	6,9	14,5	18,5
12	Málaga	Centro Histórico	CH	6.826	25,3	15,2	1,7	5,6	12,5
15	Sevilla	San Luis-Alameda	CH	7.180	27,2	22,0	2,6	5,3	11,4
16	Zaragoza	Casco Histórico	CH	9.990	16,9	8,8	0,1	2,4	8,1
19	Palma de M.	Herreria	CH	7.498	18,4	20,5	0,5	2,6	10,9
25	Barcelona	Ciutat Vella	CH	90.612	Ver	tabla	Barna
27	Girona	Casco Histórico	CH	2.541	12,2	16,2	0,9	3,3	11,5
33	Sabadell	Centro de la Ciudad	CH	23.891	13,1	4,9	0,1	6,3	5,3
35	Badajoz	Plaza Alta	CH	4.405	37,3	30,2	0,4	6,7	17,4
36	Cáceres	La Ribera del Marco	CH	7.613	20,5	16,9	0,9	1,4	5,6
38	Vigo	Casco Histórico	CH	11.221	22,5	11,7	0,1	0,9	5,9
42	Cartagena	Casco Histórico	CH	7.805	31,6	23,8	0,3	0,9	7,1
44	Valencia	Velluters (Incl. en 45)	CH	4.430	24,9	15,9	0,2	3,1	13,7
45	Valencia	Centro Histórico	CH	22.580	17,7	8,3	0,1	1,9	6,9
48	Bilbao	Bilbao La Vieja	CH	8.020	34,7	15,1	0,0	0,1	8,8
49	Orihuela	Centro Histórico	CH	6.716	24,7	34,0	0,6	1,5	4,0
50	Alicante	Casco Antiguo	CH	1.660	37,8	26,3	1,6	3,0	12,0
3	Córdoba	Las Moreras	P40/60	6.307	55,2	48,2	0,0	0,1	0,0
4	Granada	Cartuja-La Paz-Almanjayar	P40/60	23.272	37,5	40,2	0,0	0,0	0,1
6	Huelva	Hispanidad y Torrejón	P40/60	6.368	37,0	26,8	0,0	0,3	0,3
10	Línea de la Conc. (La)	Junquillo	P60/75	10.385	56,9	38,4	0,0	0,1	0,3
11	Lebrija	Huerta Macena	P75/90	1.849	38,0	41,7	0,0	0,3	0,0
13	Málaga	La Palma-Palmilla	P60/70	21.053	48,3	31,3	0,2	0,2	0,9
14	Sevilla	Poligono Sur	P60/75	20.908	43,4	35,0	0,0	0,1	0,1
21	Telde	Jinamar	P75-90	25.000	Sin	datos
22	Toledo	Sta María Benquerencia	P60/75	12.880	15,5	15,1	0,0	0,5	0,1
26	Cornellá de Llobregat	Sant Ildefons	P60/75	28.348	18,8	20,5	0,0	0,0	0,1
28	Girona	Font de la Polvora (Onyar)	P75/90	2.307	31,4	35,9	0,0	0,0	0,0
29	Prat de Llobregat (El)	San Cosme	P40/60	9.872	32,2	29,3	0,0	0,0	0,0
30	Sant Adriá de Besós	La Mina	P60/75	10.694	33,2	34,9	0,2	0,2	0,4
34	Tarragona	Barrio Poniente	P60/70	19.798	19,3	21,5	0,0	0,1	0,7
20	Palmas de G.C. (Las)	La Isleta	EN	19.874	32,4	18,4	0,4	0,3	2,0
17	Gijón	Calzada-Natahoyo-Trem.	MX	31.743	24,0	14,7	0,1	0,3	0,6
18	Langreo	Espacio Central	MX	21.690	23,1	15,8	0,5	1,5	3,8
23	Valladolid	España-S Pedro Regalado	MX	5.941	27,8	19,8	1,8	6,9	9,8
24	Badalona	Serra D'en Mena	MX	24.048	22,8	25,4	0,1	0,7	1,8
32	Sta Coloma de Gram.	Zona Sur	MX	41.756	21,6	24,1	0,0	0,6	1,3
37	Coruña (A)	Barrio Sudeste	MX	17.881	17,0	12,0	0,2	0,5	1,4
40	Madrid	Periferia Sur	MX	1.204.347	Ver	tabla	Madrid
43	Murcia	Espinardo	MX	7.660	19,4	28,5	0,2	0,6	1,4
47	Barakaldo	Galindo-Borde del Casco	MX	15.795	24,4	11,6	0,1	0,6	4,4
9	Línea de la Conc. (La)	La Atunara	PA	5.930	45,6	42,6	0,9	2,0	4,5
1	Almería	La Chanca	PM	2.752	37,3	62,8	1,7	2,8	5,7
5	Huelva	Marismas del Odiel	PM	3.759	39,8	44,9	1,4	9,1	9,4
39	Coslada	Santiago y la Cañada	PM	1.093	17,6	27,2	0,9	6,8	9,9
41	Melilla	Reina Regente	PM	5.419	Sin	datos
31	Sant Joan Despí	Les Planes	PP	12.383	17,4	20,1	0,0	0,5	1,0
46	Valencia	Distrito Marítimo	PP	58.643	22,3	17,0	0,5	2,1	2,4
Total 374 Barrios Desfavorecidos (cap. 3.2)				2.875.845	30,8	25,7	0,9	2,9	5,8
Total municipios >50.000 hab				19.971.668	18,9	15,0	0,3	1,1	2,2
Filtros nacionales de desfavorecimiento (cap 2.3)					28,5	28,5	0,6	3,3	11,0

Fuente: INE, Censos de población y vivienda de 1991. Elaboración propia.

	T. Paro	T. Analf y sin Est	Filtro Paro	Filtro sin Est
Andalucía	27	24	40,5	36
Aragón	14	9	21	13,5
P. de Asturias	20	11	30	16,5
Baleares	17	15	25,5	22,5
Canarias	27	20	40,5	30
Cantabria	20	11	30	16,5
Castilla-La Mancha	16	20	24	30
Castilla y León	17	10	25,5	15
Catalunya	16	15	24	22,5
C. Valenciana	21	17	31,5	25,5
Extremadura	22	21	33	31,5
Galicia	19	15	28,5	22,5
C. de Madrid	14	14	21	21
R. de Murcia	17	23	25,5	34,5
Navarra	15	10	22,5	15
País Vasco	20	8	30	12
La Rioja	14	9	21	13,5
Ceuta	30	25	45	37,5
Melilla	29	26	43,5	39
España	19	19	28,5	28,5

Fuente: INE, Censo de población de 1991. Elaboración propia.

Características del desfavorecimiento y formas de actuación publica.

De los 18 barrios en «casco histórico» se está actuando en 4 (Zaragoza, Girona, Vigo y Valencia) que no sobrepasan los filtros, si bien dentro del casco de Valencia (un distrito completo), hay barrios como el de Velluters (actuación 44) que sobrepasa los filtros de carencias y que se aproxima a los filtros socioeconómicos de su región. También los cascos de Zaragoza, Palma y Vigo se aproximan a los filtros de carencias y a los filtros socioeconómicos regionales pero sin llegar a superarlos. Entre los otros 14 barrios más desfavorecidos, 8 superan los filtros socioeconómicos y los otros 6 superan los filtros de carencias en las viviendas, si bien los de Sabadell, Cáceres y Velluters, superan sólo uno de los filtros de carencias, y en los casos de Sabadell y Cáceres con situación socioeconómica mejor que la media de sus regiones.

Lógicamente la mayor parte de las actuaciones en cascos se apoyan en la rehabilitación, dadas las malas condiciones de un numero elevado de viviendas, como puede comprobarse en la tabla. La gran mayoría, excepto Cádiz, Málaga, Sabadell, Badajoz y Cáceres, tenían una política de rehabilitación en marcha a través de programas nacionales o regionales. Sin embargo, la asignación de proyectos URBAN a algunas de las 10 actuaciones en cascos estudiadas requeriría una consideración mayor, ya que las actuaciones de Zaragoza, Palma y Vigo, tienen bajos indicadores de desfavorecimiento, y las de Málaga, Sevilla, Sabadell y Velluters, alcanzan el desfavorecimiento por índices de carencias. Los cascos con actuación URBAN que más requieren una actuación de este tipo, en función de sus índices de desfavorecimiento, son los de Cádiz, Badajoz y Cartagena.

Las 13 actuaciones en barrios de promoción sobrepasan los filtros de desfavorecimiento, salvo en las actuaciones de Tarragona, Toledo y Cornellá, y lo hacen, lógicamente, en los indicadores socioeconómicos. En estos barrios participan en las actuaciones las CCAA, salvo en los casos de Tarragona, Cornellá y Girona, y sólo dos tienen URBAN a pesar de ser, en su conjunto, los barrios con mayor desfavorecimiento socioeconómico. De los dos URBAN, el de Toledo corresponde a un barrio que no sobrepasa los filtros nacionales ni regionales de desfavorecimiento.

Entre los 15 barrios periféricos, los de Las Palmas, Valladolid, Murcia, La Línea, Almería, Huelva y Coslada, superan los filtros nacionales de desfavorecimiento, y los de Badalona y Sta. Coloma, superan los regionales. Entre estos 7 barrios que superan los filtros nacionales se encuentran los 3 barrios de parcelación marginal, el único barrio en ensanche (La Isleta), y el único poblado anexionado (La Atunara).

En este grupo hay cuatro barrios que no disponen de fondos de programas de administraciones supramunicipales, aunque todos ellos se presentaron a la primera convocatoria de URBAN, y dos de ellos sobrepasan indicadores de desfavorecimiento (Coslada y Murcia).

Entre los ocho barrios que no sobrepasan los índices de desfavorecimiento, hay cuatro (Coruña, Barakaldo, Langreo y Badalona), que disponen de proyectos URBAN. Entre los ocho barrios, seis son de tipologías mixtas y los otros dos parcelaciones periféricas.

Cod	Municipio	Barrio	FCU	Pob	Paro %	Paro Jov %	Trab. Event %	Peon %	T. no cual %	Sin estud %
2	Cádiz	Santa María y Populo	CH	8.257	35,7	60,0	46,5	10,6	32,2	29,1
7	Jaén	Las Magd.-Vicente de P.	CH	4.090	30,2	42,0	71,1	16,3	38,1	42,5
8	Jerez de la Frontera	Rompechapines	CH	4.758	34,4	61,5	52,7	5,6	16,1	20,2
12	Málaga	Centro Histórico	CH	6.826	25,3	48,4	40,4	3,1	15,9	15,2
15	Sevilla	San Luis-Alameda	CH	7.180	27,2	51,4	38,5	3,3	14,8	22,0
16	Zaragoza	Casco Histórico	CH	9.990	16,9	38,6	29,7	5,1	16,8	8,8
19	Palma de Mallorca	Herreria	CH	7.498	18,4	35,5	42,8	4,8	19,4	20,5
25	Barcelona	Ciutat Vella	CH	90.612	Ver	tabla	Barna
27	Girona	Casco Histórico	CH	2.541	12,2	24,0	41,6	14,8	23,7	16,2
33	Sabadell	Centro de la Ciudad	CH	23.891	13,1	22,6	19,9	1,5	4,4	4,9
35	Badajoz	Plaza Alta	CH	4.405	37,3	62,2	43,4	7,2	21,2	30,2
36	Cáceres	La Ribera del Marco	CH	7.613	20,5	44,0	32,6	5,2	18,9	16,9
38	Vigo	Casco Histórico	CH	11.221	22,5	47,0	33,1	5,6	14,2	11,7
42	Cartagena	Casco Histórico	CH	7.805	31,6	52,9	50,1	8,9	24,5	23,8
44	Valencia	Velluters (Incl. en 45)	CH	4.430	24,9	38,7	39,5	3,8	14,3	15,9
45	Valencia	Centro Histórico	CH	22.580	17,7	39,5	27,0	2,2	10,7	8,3
48	Bilbao	Bilbao La Vieja	CH	8.020	34,7	59,0	35,7	7,8	21,6	15,1
49	Orihuela	Centro Histórico	CH	6.716	24,7	34,8	56,2	18,5	23,9	34,0
50	Alicante/Alacant	Casco Antiguo	CH	1.660	37,8	44,1	56,2	10,2	27,7	26,3
3	Córdoba	Las Moreras	P40/60	6.307	55,2	65,2	78,1	24,5	49,7	48,2
4	Granada	Cartuja-La Paz-Alm.	P40/60	23.272	37,5	55,0	62,1	12,6	38,1	40,2
6	Huelva	Hispanidad y Torrejón	P40/60	6.368	37,0	55,0	61,6	12,7	29,5	26,8
10	Línea de la Conc. (La)	Junquillo	P60/75	10.385	56,9	69,1	63,1	15,3	39,8	38,4
11	Lebrija	Huerta Macena	P75/90	1.849	38,0	54,3	96,2	38,1	5,4	41,7
13	Málaga	La Palma-Palmilla	P60/70	21.053	48,3	60,6	69,0	17,6	43,1	31,3
14	Sevilla	Poligono Sur	P60/75	20.908	43,4	57,6	64,7	16,1	40,2	35,0
21	Telde	Jinamar	P60/75	25.000	Sin	Datos
22	Toledo	Sta M. Benquerencia	P60/75	12.880	15,5	28,9	26,6	6,1	20,6	15,1
26	Cornellá de Llobregat	Sant Ildefons	P60/75	28.348	18,8	29,0	42,1	11,6	24,4	20,5
28	Girona	Font de la Polvora	P75/90	2.307	31,4	39,8	73,2	29,3	48,7	35,9
29	Prat de Llobregat (El)	San Cosme	P40/60	9.872	32,2	46,0	55,9	15,3	34,9	29,3
30	Sant Adriá de Besós	La Mina	P60/75	10.694	33,2	42,9	54,0	17,7	36,8	34,9
34	Tarragona	Barrio Poniente	P60/70	19.798	19,3	33,8	48,4	10,3	24,1	21,5
20	Palmas de G. C. (Las)	La Isleta	EN	19.874	32,4	54,7	45,2	8,7	18,8	18,4
37	Coruña (A)	Barrio Sudeste	MX	17.881	17,0	36,2	26,7	5,3	15,5	12,0
47	Barakaldo	Galindo	MX	15.795	24,4	54,2	38,2	8,9	21,4	11,6
17	Gijón	Calzada-Natahoyo-Trem	MX	31.743	24,0	49,3	36,8	7,9	18,3	14,7
18	Langreo	Espacio Central	MX	21.690	23,1	57,5	30,7	10,4	17,3	15,8
23	Valladolid	España-San Pedro R.	MX	5.941	27,8	47,0	37,6	13,9	27,4	19,8
24	Badalona	Serra D'En Mena	MX	24.048	22,8	35,4	43,2	11,9	23,0	25,4
32	Sta Coloma de Gram.	Zona Sur	MX	41.756	21,6	32,9	43,9	12,8	24,0	24,1
40	Madrid	Periferia Sur	MX	1.204.347	Ver	Tabla	Madrid
43	Murcia	Espinardo	MX	7.660	19,4	32,1	45,1	17,1	28,4	28,5
9	Línea de la Conc. (La)	La Atunara	PA	5.930	45,6	63,8	65,2	11,1	31,5	42,6
1	Almería	La Chanca	PM	2.752	37,3	53,8	50,5	9,6	24,5	62,8
5	Huelva	Marismas del Odiel	PM	3.759	39,8	53,3	74,1	19,3	33,2	44,9
39	Coslada	Santiago y la Cañada	PM	1.093	17,6	24,6	50,4	18,9	32,5	27,2
41	Melilla	Reina Regente	PM	5.419	Sin	Datos
31	Sant Joan Despí	Les Planes	PP	12.383	17,4	25,7	40,9	11,4	23,2	20,1
46	Valencia	Distrito Marítimo	PP	58.643	22,3	39,6	36,1	8,3	19,1	17,0

Fuente: INE, Censo de población de 1991. Elaboración propia.