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La cuestión que se plantea es: ¿Cuáles son los problemas que se mantienen aun cuando
se haya planteado su resolución como objetivo, y se esté actuando para conseguirlo?.
Estos serán los que más interese abordar ya que, en muchos casos, no se consigue su
resolución porque no se han identificado, adecuadamente, como problemas complejos, y
se están aplicando políticas inapropiadas.
Por otro lado, ¿Hay otros problemas previsibles, aún no patentes pero identificables, que
podamos atajar antes de que se desborden?.
En este capítulo, se pretende tan sólo enunciar conflictos conocidos o previsibles, sin hacer
exposiciones analíticas que corresponden a otros estudios existentes, y a nueva
información a recoger y analizar.
Una conclusión que debe extraerse, es la necesidad de fomentar el estudio de estos temas
en los distintos niveles territoriales, para contrastar sus características, avanzar en su
conocimiento y mejorar las propuestas de actuación.
La década de los noventa está introduciendo en Europa occidental una fase de rápidos
cambios en el desarrollo de las ciudades, en base, fundamentalmente en la creación del
Mercado Único en 1992, la apertura de las fronteras orientales, y los procesos de
convergencia.
Estos factores específicamente europeos se producen en un marco de internacionalización
de la economía, junto a otros procesos propios de la sociedad postindustrial, como son los
efectos derivados de la revolución tecnológica, la entrada en un nuevo ciclo de transición
demográfica, las nuevas tendencias en el estilo de vida, en el uso del tiempo y del espacio,
y en los hábitos de consumo, relacionados todos ellos con los cambios en la movilidad de
las personas, de los bienes y de la información.
Las ciudades españolas se encuentran ante la disyuntiva de asumir posiciones específicas,
por acción o por omisión, en la red urbana europea y en el contexto mundial, ofreciendo
condiciones de calidad de vida a sus ciudadanos y un ambiente productivo competitivo
para las empresas.
Las actividades económicas son cada vez más interdependientes y la forma de integrarse
en los mercados regionales, nacionales y mundiales, van a ser determinantes para la
cohesión social y la sostenibilidad de cada ciudad.
Tras veinte años de cobertura de déficits y de procesos de modernización, la mayoría de
las ciudades españolas se encuentra en condiciones de iniciar procesos de reconversión
hacia el siglo XXI, articulando sus necesidades de competitividad, cohesión social y
sostenibilidad. Para ello tienen que resolver algunos conflictos importantes.
A continuación se destacan los conflictos de las ciudades españolas que se consideran más
significativos. Se trata de una problemática sobre la que ya se está actuando en diferentes
grados, pero que requerirá redoblados esfuerzos en el futuro.
La presentación se estructura en siete grandes temas interrelacionados que,
inevitablemente, se solapan en ocasiones:
Las aglomeraciones urbanas españolas (ciudades mayores de 50.000 hab), han pasado de
18,7 a 24,7 millones de habitantes en los últimos 20 años, representando ya el 62,6 %
de la población. Es previsible que siga esta tendencia aproximándose en las próximas
décadas al entorno europeo en el que la población urbana llega a alcanzar el 90 %. Las
ciudades se concentran en algunas áreas del territorio español (un 50% de la población
vive en un 3,6% del territorio), existiendo grandes zonas rurales y forestales muy poco
pobladas, por lo que la densidad media española es baja (77 hab/ha) frente a la media
europea (150 hab/ha). En los últimos quince años se ha multiplicado por trece la superficie
de espacios naturales protegidos del país que, con cerca de 3 millones de hectáreas
representa hoy más del 40% del total europeo.
El desarrollo de muchas áreas peninsulares se ve dificultado por la situación periférica en
Europa del sistema urbano español, y por las distancias interiores entre sistemas urbanos,
que se concretan en problemas de conectividad de las redes de infraestructuras, a pesar
de las enormes inversiones realizadas, y sobre todo por la insuficiencia de las relaciones
económicas e institucionales, entre otras.
La base económica de muchas ciudades pequeñas, y territorios rurales, se encuentra en
situaciones de declive o de transición, que requieren un nuevo enfoque de su tejido
económico, impulsando la creación de actividad y la modernización de la existente, en
apoyo de su competitividad en los mercados. Las ciudades medias españolas han sido las
que han ganado más población en los últimos veinte años, en tanto que los núcleos
menores de 50.000 habitantes han perdido algo de población.
La redes de ciudades medias, en muchas zonas, están faltas de una política que las
impulse para completar una estructura espacial, de centralidades arraigadas y
complementarias de su entorno territorial, mas sólida y equilibrada, que facilite los
procesos de difusión y permita el desarrollo demográfico y de la actividad económica.
Las grandes ciudades presentan problemas de congestión y desbordamiento por ocupación
extensiva con fuertes externalidades negativas. Se han realizado grandes esfuerzos para
abordar estos problemas mediante operaciones estratégicas de modernización, actuaciones
de descentralización equilibradora y de rehabilitación de su edificación e infraestructura
urbana, renovando las áreas obsoletas y abandonadas; pero la actuación en las áreas
congestionadas está resultando inadecuada y las estrategias no contemplan
suficientemente los problemas de sostenibilidad y de cohesión social. En España, las 17
principales áreas metropolitanas incluyen 351 municipios con casi 19 millones de
habitantes, lo que representa un 48% de la población.
El litoral español asienta el 36,5% de la población que, a su vez, llega a triplicarse en la
época de afluencia turística, creándose situaciones de congestión y de difícil dotación de
servicios, y ejerciéndose una desproporcionada presión ambiental sobre las costas y las
áreas urbanas, especialmente en el litoral mediterráneo y las islas.
Se carece de un planteamiento global a nivel estatal, de actuación interadministrativa sobre
el patrimonio natural. No se contabilizan ni se reponen las pérdidas de capital natural
(recursos naturales) para futuras generaciones. Se carece de estrategias adecuadas para
reducir los excesos de consumo, de explotación de recursos, y de emisiones y vertidos de
residuos.
Asimismo se carece de una Política de Estado para las ciudades que desarrolle la
cooperación interadministrativa. A pesar de los ejemplos desarrollados en los últimos años,
se observa una falta de maduración administrativa para generalizar los procesos de
cooperación en la formulación y ejecución de actuaciones territoriales, y de ciudades, de
carácter concertado mediante consenso. Holanda y Francia, son ejemplos de países
cercanos que presentan sistemas generalizados de actuación en esta materia.
En las ciudades conviven diversos modelos de estructura (centros históricos, ensanches,
polígonos, urbanizaciones y áreas de edificación dispersa), junto a nuevas tendencias de
extensión y renovación. La ciudad tradicional española, como en el resto de los países de
la cuenca mediterránea, ha sido de poblamiento denso, heterogénea en cada barrio, con
áreas compactas, incluso en el norte y en las zonas de huerta, caracterizadas por
crecimientos más dispersos.
El desarrollo de las ultimas décadas ha introducido una separación extrema de funciones
por barrios, la urbanización discontínua y la ocupación extensiva del territorio. Estos
cambios están creando problemas nuevos y más graves de habitabilidad y sostenibilidad,
junto al despilfarro de suelo e infraestructura y la elevación de los costes de mantenimiento
de servicios. Las grandes ciudades españolas han consumido más suelo en los últimos 30
años que en toda la historia anterior.
La producción de ciudad dirigida por el sistema inmobiliario, sin mayor control que los
planes de usos del suelo, ha sido un factor determinante de esta situación, que ha estado
favorecida por los modelos funcionalistas de ciudad que planteaban los planes de
urbanismo de la época. El mercado de suelo no está siendo capaz de responder con solares
adecuados a las necesidades económicas, sociales e infraestructurales. Las tendencias
desreguladoras de los usos del suelo agravarán el problema si no se establece un liderazgo
público de la construcción del modelo de ciudad, a través de mecanismos de gestión más
dinámicos, que utilicen el propio mercado y la iniciativa pública, orientando la renovación
de la ciudad.
Este modelo tendencial de urbanización (estructura de ciudad y sistema promotor), a pesar
de los esfuerzos planteados por algunos planes urbanísticos y por la gestión de muchos
municipios, tiene las siguientes consecuencias en distintos aspectos del funcionamiento
de la ciudad y el territorio:
Las economías locales, y nacionales, se han abierto y cada ciudad, por acción o por
omisión, es cada vez mas interdependiente del resto. Sin embargo se carece, en general,
de planes para orientar el desarrollo de las ciudades y regiones. Los PDR no se consensúan
socialmente ni se instrumentan concertadamente entre las administraciones, los planes
territoriales de las Comunidades Autónomas carecen de la suficiente globalidad para ser
estrategias de desarrollo, y los planes estratégicos municipales carecen de
operatividad,siendo además de mera promoción de la competitividad sin enmarcarse en
criterios de desarrollo sostenible.
En todo caso, se observa una tendencia en las administraciones a valorar la planificación
estratégica y la cooperación, aunque no tanto la problemática del desarrollo sostenible.
Muchas decisiones sobre infraestructuras que fomentan la competitividad y la localización
de actividad económica se toman, en las ciudades (o sus barrios), como acciones
sectoriales para la atracción de inversiones, sin analizar los impactos que se producen
sobre la estructura económica, social y urbana, y sobre la sostenibilidad ambiental, creando
problemas encadenados a corto y largo plazo.
La gestión del desarrollo económico es incompleta y deficiente en la mayoría de las
ciudades españolas. Los procesos de adecuación y ajuste, con los mercados local, regional,
europeo y mundial, son estados dinámicos que requieren esfuerzos continuados. No están
extendidas las políticas de desarrollo local, orientadas a la creación de ambiente productivo
y de capacidad empresarial para dar respuesta a los mercados, peligrando las ventajas de
muchas ciudades en materia tecnológica, de cualificación laboral y de organización social,
por no responder suficientemente a la apertura de la economía.
La reestructuración económica, dominada por la globalización, dificulta en muchos casos
el mantenimiento y desarrollo de tejidos empresariales locales, que son fundamentales para
la dotación de empleo y para que las ciudades cuenten con ambientes productivos
atractivos en un contexto de descentralización productiva como el actual. La insuficiencia
de redes flexibles de producción, contribuye a que cuando se produce crecimiento
económico no se genere suficiente empleo, ni se difunda adecuadamente por distintos
sectores y segmentos empresariales.
Las nuevas dinámicas económicas no afectan tampoco por igual a todo el territorio de las
áreas urbanas. La nueva inversión empresarial se concentra en ciertas zonas de la ciudad,
mientras otros barrios pierden su actividad económica y, poco a poco, van concentrando
todas las consecuencias negativas de los procesos de globalización. Las políticas de
desarrollo de la competitividad no consiguen conectar la dinámica de las áreas de
oportunidad con las zonas que quedan descolgadas del proceso. Las políticas específicas
para las zonas retrasadas se estructuran más como actuaciones reactivas a problemas
sociales crecientes que como planteamientos globales de desarrollo. La ciudad competitiva,
cohesionada y sostenible, no se está plasmando como modelo en las políticas actuales.
Los procesos de globalización e internacionalización están dando lugar a la aparición de un
mercado de trabajo progresivamente dualizado. Al lado de los nuevos puestos de trabajo
altamente tecnificados y cualificados en el sector de servicios, se detectan procesos de
desarrollo de una nueva economía informal. La economía informal encuentra su raíz en al
menos cuatro procesos diferenciados:
El crecimiento económico de las ciudades va acompañado en la actualidad de un aumento
de la exclusión social, al quedar una parte importante de la población fuera del sistema
económico. La exclusión se da no sólo en determinados grupos sociales (pobreza, raza,
edad, mujeres con cargas, etc) sino que se hace especialmente visible en muchos barrios.
Unos y otros son las partes perdedoras de la ciudad. El numero de hogares españoles por
debajo de la línea de pobreza (50% de los ingresos medios) se ha mantenido en los últimos
20 años en torno al 20%, con grandes diferencias entre regiones. Los hogares con estas
características a cargo de una mujer superan a los sustentados por varones.
Existen amplias zonas de vulnerabilidad, en barrios con falta de oportunidades,
accesibilidad y habitabilidad degradada, que recogen población en situación precaria de
empleo, con formación inadecuada, en un medio social desmotivador, etc. Estas
situaciones dificultan la instrumentación y efectividad de las políticas, especialmente las
sectoriales, y pueden facilitar la extensión de problemas agudos si se mantienen las
procesos desequilibradores. Algunos barrios en los que se acumulan estos procesos se
convierten en enclaves desconectados socialmente de la ciudad. Paralelamente se
mantiene en muchos barrios una alta cohesión social, a pesar de su degradación ambiental
y declive económico, manteniéndose mecanismos de integración social que, a veces,
tienen escasa expresión organizativa.
La concentración de pobreza y de situaciones de marginalidad agudas conlleva procesos
de delincuencia importantes que afectan a la ciudad en general, y también a los ciudadanos
de las propias áreas marginadas. La delincuencia está en gran parte relacionada con la
drogodependencia, el paro juvenil y los focos de marginalidad social. Según las estadísticas
el número de delitos cometidos en España había disminuido entre 1989 y 1992,
apreciándose un cambio en el carácter y tipo de los mismos. En proporción, cada vez hay
más delitos contra la propiedad y se cometen en las grandes ciudades.
A pesar de los datos que avalan la disminución de delitos, se observan tendencias
preocupantes como el aumento de la delincuencia juvenil y la proliferación de nuevas
formas de delincuencia como las bandas juveniles, el desarrollo de la delincuencia
organizada, y los delitos asociados al incremento de inmigrantes ilegales que no encuentran
trabajo. La segregación espacial produce áreas dominadas por determinados grupos
sociales en las que se reproducen una serie de problemas sociales de difícil solución
sectorial.
La base de gran parte de la pobreza, marginalidad y delincuencia de las ciudades españolas
se encuentra en la dificultad de acceso al trabajo. El empleo es en la actualidad uno de los
bienes más escasos y es, al mismo tiempo, uno de los pocos mecanismos existentes de
integración y vinculación social. A pesar del crecimiento económico espectacular de
algunos de los años de la década de los ochenta, el desempleo continua siendo el principal
problema del desarrollo español. Entre 1980 y 1990, la población activa creció en dos
millones de personas, pero sólo la mitad pudo encontrar empleo, incorporándose al paro
el millón restante, y ello a pesar de que en la segunda mitad de la década se crearon más
puestos de trabajo que en ningún otro país europeo. La tasa de paro es muy desigual por
regiones, e incluso las cifras globales por regiones o ciudades esconden la realidad de
grandes diferencias entre los distintos barrios de una misma aglomeración llegando en
algunas barriadas concretas a cifras de paro cercanas al 50% de la población. El desempleo
se concentra en aquellos trabajadores de industrias tradicionales que han sufrido un fuerte
procesos de reestructuración, y especialmente en el colectivo de mujeres y de jóvenes que
no logran incorporarse al mercado de trabajo.
A estos problemas se añaden los derivados de los cambios sociodemográficos. El
envejecimiento progresivo, el descenso de la fecundidad, la incorporación de la mujer al
mundo laboral, la desestructuración de la familia tradicional, el incremento de la movilidad
poblacional desde los países del tercer mundo, etc., son algunas de las presiones añadidas
a una estructura urbana poco cohesionada. El envejecimiento progresivo de la población,
debido al incremento de la esperanza de vida, ha aumentado en muchas ciudades
españolas que ya tienen una población mayor de 65 años superior al 15%, y con tendencia
a aumentar considerablemente. A medida que crece la esperanza de vida, aumenta la
proporción de personas sólas -más mujeres que hombres- requiriendo todo tipo de servicios
sociales, sanitarios, personales, de relación, etc., lo que influye en un crecimiento del
sector servicios.
La desestructuración familiar no hace sino agravar estas situaciones. La falta de cohesión
familiar que ayude a paliar las situaciones de pobreza, abandono, enfermedad, etc., se deja
sentir cada vez con más fuerza. Los servicios sociales y la solidaridad ciudadana no dejan
de crecer, pero las necesidades parecen evolucionar a ritmos superiores. La
desestructuración familiar tiene un reflejo muy claro en el incremento de hogares
monoparentales. En 10 años, Barcelona ha pasado de tener un 5,8% de hogares
monoparentales en 1981 a un 7,5% en 1991, llegando Madrid al 10,9% y Valencia al 9,8.
La mayoría de estos hogares están encabezados por mujeres en precaria situación laboral.
En años recientes se aprecia la incorporación de inmigrantes de países en desarrollo a las
poblaciones urbanas españolas. Casi tres cuartas partes de los inmigrantes que proceden
del Magreb, Africa central, Latinoamérica o Asia, son trabajadores de servicios no
cualificados o trabajadores agrarios. Estos grupos de población se asientan, muchas veces
ilegalmente, en áreas segregadas sin recibir atención suficiente para su integración en la
sociedad y con riesgo serio de segmentación permanente. El porcentaje de extranjeros de
cualquier origen, residentes en España es menor del 4% en prácticamente todas las
ciudades peninsulares, aunque han de añadirse los ilegales de difícil estimación.
La sostenibilidad ambiental es una de las problemáticas más agudas en el territorio español
como consecuencia de los procesos históricos de urbanización y desarrollo, que han
producido fuertes impactos ambientales en los sistemas naturales. Las ciudades son
ecosistemas dependientes de los intercambios con el exterior del territorio que ocupan,
necesitando para su funcionamiento tener garantizada la aportación de suministros
externos, su distribución y utilización interna, y la expulsión posterior de productos y
residuos al exterior.
Los problemas de la sostenibilidad se centran en: los valores vigentes que no reconocen
la insostenibilidad de las actuales pautas de producción y consumo, el despilfarro de
recursos por la organización urbana actual, y la explotación excesiva de los ecosistemas.
La organización del espacio urbano y de las actividades que se realizan en el seno de una
ciudad debe tener condiciones adecuadas para la habitabilidad de sus ciudadanos,
asegurando también el mantenimiento de esas condiciones para los futuros habitantes. En
muchos casos la habitabilidad interna se mejora a costa de incrementar impactos
ambientales lejanos, o de la innecesaria destrucción de recursos en su propio área. En la
actualidad las ciudades españolas sufren graves problemas de sostenibilidad local y global,
derivados de las formas de organización urbana, de una gestión inadecuada, y de unas
pautas de consumo incontroladas (sólo controladas por el precio) e inconscientes (se
desconocen los efectos), especialmente en las áreas de mayor riqueza.
La presión ejercida sobre el medio urbano, y los ecosistemas que lo sustentan, por los
procesos de urbanización es cada vez mayor, sin que se establezcan controles adecuados
respecto a la proporción de actividades que deben asentarse en distintos lugares, ni límites
de capacidad de carga en determinadas áreas. El consumo en masa, por grandes
poblaciones y con pautas despilfarradoras, conduce a la pérdida de capital natural, sin que
haya políticas adecuadas de control, mejora de lo existente y renovación o sustitución de
lo consumido.
Los riesgos naturales a que está sometido un territorio pueden producir, al igual que la
actuación del hombre, consecuencias negativas sobre los ecosistemas. En España se dan
un gran número de riesgos naturales -terremotos, erupciones volcánicas, sequías,
corrimientos de tierra, inundaciones, procesos erosivos, etc.-, aunque con grados de
intensidad muy variables. Los corrimientos de tierras representan, por ejemplo, importantes
pérdidas económicas valoradas en 5.000 M ptas anuales en el período 1990-92,
principalmente en carreteras y núcleos urbanos en distintas zonas del país. Las
inundaciones, por su lado, son frecuentes en numerosas zonas del país -País Vasco en
1983, Comunidad Valenciana en 1987, Málaga en 1989, Cataluña en 1994, o las más
recientes de 1995 en el suroeste peninsular- y suponen tanto pérdidas en vidas humanas
como materiales, que el CCS cifró en más de 15.000 millones de pesetas anuales para el
período 1989-92. Las pérdidas económicas producidas por todos estos fenómenos en
conjunto oscilaron en el período 1990-92, entre el 0,14% y el 0,20% del PIB, siendo las
sufridas por la agricultura las más importantes (81.355 millones de pesetas).
La explotación excesiva de los ecosistemas sobrepasa su capacidad de carga tanto por
consumo de recursos, como por trasiego de actividades o por contaminación, que alteran
el equilibrio de los ecosistemas provocando procesos de degradación que pueden llegar a
ser practicamente irreversibles. Según diversos expertos, una gestión adecuada con
participación ciudadana puede reducir en un 50% el consumo doméstico de energía y agua,
y la producción de residuos, y análogamente se puede reducir sustancialmente el consumo
de energía y la producción de residuos en actividades como el tráfico y la industria. Las
situaciones de sobrecarga de los ecosistemas más habituales son las siguientes:
A pesar del gran esfuerzo realizado por muchas ciudades, para crear o reacondicionar
espacios públicos, se detectan grandes deficiencias que se concentran fundamentalmente
en los cascos antiguos y en los barrios residenciales populares. La habitabilidad de estos
barrios presenta condiciones bastante generalizadas de degradación del espacio, que
conducen al desarraigo y falta de identificación con sus barrios por parte de los vecinos y
usuarios. Las causas fundamentales son los defectos de diseño y falta de complejidad de
usos, la escasa integración de los barrios en áreas mas extensas y la intrusión del vehículo
motorizado, estacionado o en circulación, así como la escasa cooperación vecinal en su
diseño y gestión.
En las condiciones actuales de las ciudades, el medio ambiente urbano se ha degradado
notablemente. Existen numerosos aspectos en los que se refleja esta pérdida de calidad
de vida a pesar de que muchas ciudades han desarrollado políticas de protección y
recuperación de distintos aspectos relacionados con el medio ambiente urbano.
Las causas fundamentales de esta pérdida de habitabilidad son:
La movilidad motorizada aumenta constantemente, previéndose un incremento del 300%
al 500% en el sur de Europa para el año 2000, según el informe de Ciudades Sostenibles
de la Unión Europea. Los viajes son más largos en distancia y tiempo, al tiempo que las
velocidades medias de circulación urbana disminuyen constantemente.
Según la OCDE, la congestión cuesta aproximadamente entre un 2 y un 3% del PIB. Las
tendencias en la próxima década en España, son hacia el aumento sustancial de la
motorización y la movilidad, dadas las características de las ciudades, por lo que se
incrementarán todos sus impactos sobre la ciudad y el medio ambiente. Las políticas
fundamentales que han seguido las administraciones, con fuertes inversiones en la
ampliación de la capacidad de la infraestructura viaria para los coches, no es la solución
a la movilidad. Ofrecen mejores perspectivas otras políticas que se han iniciado en algunas
ciudades para mejorar el transporte público y para apoyar actividades de proximidad con
acceso peatonal.
La circulación rodada, a través de los barrios, es uno de los principales factores de
degradación de su habitabilidad, además de la principal barrera para el uso peatonal de
calles y plazas, y, a la vez, causa de un alto número de accidentes. Los coches quitan
espacio de las plazas y aceras para aparcamiento, legal e ilegal, reduciendo el espacio para
estar o pasear, a pesar de que, por ejemplo en Madrid, una ciudad bastante motorizada
dada su extensión, un 48% de los viajes se hacen a pie. Los cruces peatonales son difíciles
y la velocidad de circulación peligrosa para la convivencia con el peatón; según estudios
realizados, la mortalidad peatonal en accidentes entre coche y peatón cuando los coches
circulan a 60 km/h es del 95% y desciende al 5% a 30 km/h. El numero de accidentes en
zona urbana se ha incrementado un 23% entre 1983 y 1992, en tanto que disminuían los
accidentes por carretera. Algunos ayuntamientos han iniciado actuaciones para calmar el
tráfico, peatonalizar áreas y mejorar la habitabilidad de los barrios, en lo que sería el
germen de una nueva política.
Un factor importante de calidad de vida es la habitabilidad del parque edificado. Las
condiciones de los edificios, y en particular de las viviendas, son inadecuadas en muchas
ocasiones debido a diferentes causas:
El esfuerzo económico para la adquisición de una vivienda nueva suponía en 1985, 3,1
veces la renta familiar disponible; en 1990, 5,2 veces, y en 1995 se había reducido a 4,3
veces, pero continúa siendo muy elevado. Los altos precios y las diferencias entre distintos
núcleos urbanos y distintos barrios han dado lugar a unos procesos de migraciones internas
en las áreas metropolitanas en busca de las mejores condiciones de vivienda en términos
de calidad y coste, ya que las diferencias de precio por m2 en distintas zonas dentro de
una ciudad pueden situarse entre el 400 y 600 %, en algunos casos.
En España, la mayoría de las viviendas son de propiedad (un 78,4%), mientras que sólo
el 15% son de alquiler y el resto, un 6,6% corresponde a viviendas cedidas, gratuitas o
de otro tipo. Las zonas donde el régimen de propiedad es menor corresponden a las zonas
turísticas y las grandes ciudades (Madrid 78,7% y Barcelona 71,1%), siendo un índice muy
alto en relación a otras ciudades europeas. Asimismo son de destacar otras dos
características del parque residencial español que muestran la ineficacia del mercado, de
la fiscalidad, y consecuentemente la mala asignación de recursos: las altas tasas de
viviendas vacías (15%) y viviendas secundarias (12%) que duplican las de muchos países
europeos. Puede considerarse que solo el 60% de las viviendas construidas en la ultima
década resuelven problemas de alojamiento de las familias.
La vivienda va a ser un bien muy demandado en las ciudades españolas en la próximas
décadas, si se mantiene un cierto crecimiento de la renta familiar. Contribuirán a ello la
demanda embalsada actualmente, el gran tamaño de los estratos de población entre 15 y
25 años que se emanciparán de sus familias en los próximos años, y la tendencia a la
disminución del tamaño familiar que actualmente es de 3,3 y puede descender por debajo
de 2 personas/familia como en otros países europeos. También contribuirá el mayor
consumo de suelo edificado por habitante, ya que los españoles tienden a mejorar su
calidad de vida aumentando la superficie de sus viviendas, de forma que en la década de
los ochenta la superficie útil por persona aumento de 23 m2 a casi 26 m2, y las viviendas
nuevas ocupadas en 1994 alcanzan los 28 m2, cifras bastante bajas en relación con otros
países europeos.
Las políticas para las ciudades y el territorio suelen carecer de un enfoque global que
permita plantear estrategias consensuadas e integrar objetivos y decisiones sectoriales.
Faltan a todos los niveles planes directores y estratégicos, de carácter continuo y con
observatorios y seguimiento de los procesos, y de algunos espacios y temas especificas.
Los planes de este tipo, que se han realizado a distintos niveles de la Administración,
suelen quedar en esfuerzos coyunturales que quedan obsoletos en poco tiempo. En general
suelen resultar más determinantes para las ciudades y el territorio las decisiones tomadas
desde los criterios y objetivos de las políticas sectoriales, ante la escasez de otras
diseñadas e instrumentadas desde una visión integral, que apenas existen mas allá de la
planificación urbanística (por otro lado excesivamente centrada en los usos del suelo y
escasamente eficiente en su instrumentación).
Un factor a destacar en la gobernabilidad actual de las ciudades y el territorio español, es
la insuficiente coordinación entre niveles de la administración y dentro de ellos. En algunos
casos se acude a supuestos conflictos de competencias concurrenciales para imponer
criterios y evitar la coordinación o concertación, o incluso para aplazar indefinidamente
actuaciones necesarias. Recientemente, sin embargo, se está avanzando de forma
considerable en la concertación entre administraciones para actuaciones concretas a través
de Convenios, Consorcios, Sociedades mixtas, Mancomunidades, Contratos programa, etc.
Estas practicas administrativas de cooperación son comunes en los estados modernos,
especialmente en los descentralizados, pudiendo encontrarse ejemplos cercanos de gran
interés en Holanda, Francia y otros países europeos.
Para conseguir el salto del enfoque sectorial individualizado a un enfoque global
concertado, o como mínimo coordinado, se impone un cambio en la cultura de trabajo de
las administraciones. Es necesario aumentar la capacidad técnica y organizativa de las
administraciones, y en particular de los ayuntamientos que por proximidad tienen una
mayor carga de actuación y gestión en el territorio urbano. La modernización y reforma de
la administración conlleva también la promoción de nuevas formas de producción de ciudad
y de prestación de servicios públicos. En algunas ocasiones, la impulsión de empresas
públicas para la promoción de infraestructura urbana y para la gestión de servicios
públicos, es una forma de flexibilización y de aumento de la incidencia en la organización
de la ciudad. Algunas experiencias de consorcios y empresas mixtas con incorporación de
sector financiero o industrial podrían facilitar la mejora de la ciudad.
Las administraciones no son los únicos agentes productores y gestores de la gobernabilidad
de la ciudad. El papel del mercado en la creación y gestión de la infraestructura de la
ciudad se está reconsiderando en muchos sectores, si bien en España es todavía escasa
la iniciativa privada interesada en, y capaz de, proveer infraestructuras como el suelo
urbanizado o de gestionar servicios de carácter social. A diferencia de otros países
europeos, y quizás como consecuencia de la juventud de la democracia y el Estado del
bienestar español, la concertación con el sector privado en operaciones de riesgo y
actuaciones sociales, como la rehabilitación de barrios excluidos, no se produce, o su
participación es meramente testimonial. A la falta de iniciativas y capacidades del sector
mercantil se le añade la inexistencia en España de un sector sin ánimo de lucro potente,
capaz de llevar a cabo operaciones urbanas de alto nivel técnico y financiero. El sector no
lucrativo urbano se centra básicamente en procesos reivindicativos y de ayuda mutua,
siendo muy reciente el desarrollo de un sector asociativo urbano con claro impacto en la
prestación de servicios sociales y en la construcción de ciudad.
El rápido crecimiento urbano ha llevado a la formación de ciudades plurimunicipales. La
gestión del desarrollo y funcionamiento de estas áreas urbanas es un tema pendiente de
resolución. Las administraciones no cooperan adecuadamente en las ciudades
plurimunicipales, estando, además, los ayuntamientos demasiado centralizados, por lo que
los centros de decisión quedan alejados de las comunidades locales afectadas. Los
mecanismos de representación en las grandes ciudades son insuficientes, por lo que las
políticas que aplican los gobiernos municipales carecen, en muchos casos, de la legitimidad
necesaria en los barrios.
La participación ciudadana en la vida municipal es muy escasa, salvo en los pequeños
municipios, siendo necesario un mayor acercamiento al ciudadano. Los mecanismos de
representación ciudadana con distrito único municipal, no reflejan las necesidades de las
distintas comunidades de barrio. Es necesario replantear los mecanismos de participación
ciudadana que en muchas ocasiones se limitan a ser meros instrumentos de información
y comunicación sin capacidad real de incidencia sobre la decisión final. Las políticas de
barrios, especialmente en los más desfavorecidos, precisan del apoyo de los ciudadanos
que habitan en ellos, para aumentar la integración social y lograr la viabilidad de las
actuaciones. Algunas experiencias de descentralización municipal han sido positivas pero
el camino de la democratización de la vida municipal y la participación de los barrios,
apenas se ha iniciado.
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Félix Arias Goytre
Isabel Velázquez Valoria
Fecha de referencia: 28-02-1997
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