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Las ciudades constituyen sin duda la principal riqueza de las sociedades modernas ya que
en ellas se concentran elevadas proporciones de recursos humanos y de capital que
contienen la mayor parte de su potencial de desarrollo.
Las ciudades disponen de la capacidad del entorno en el que se asientan para generar
habitabilidad e impulsar la creación de nuevos empleos, siendo depositarias de buena parte
de los recursos culturales y generadoras de mejoras sociales, y de la innovación. Pero
también albergan procesos de injusticia y desigualdad, y provocan procesos de degradación
ambiental dificilmente controlables.
Los retos que se plantean las ciudades españolas para los proximos años se derivan de la
necesidad de corregir estas dos grandes contradicciones:
La ciudad sigue sin plantearse suficientemente como una cuestión de Estado, que debe
estar presente en las políticas de todos los gobiernos, con el máximo consenso social y
político, provocando la participación de los agentes sociales en el desarrollo de un proyecto
común en cada ciudad. La cooperación entre las administraciones debe mejorarse,
favoreciendo el desarrollo de un marco para las actuaciones urbanas que supere la
descoordinación entre las diferentes administraciones siguiendo el camino abierto en lo que
respecta a la construcción de las infraestructuras y en la implantación de una serie de
servicios públicos vinculados al Estado del Bienestar.
Las ciudades españolas experimentan un proceso de crecimiento espacial que en ocasiones
contrasta con su estancamiento poblacional. Las áreas de centralidad de las ciudades se
congestionan de actividad y tráfico, y también los itinerarios mas afectados por el
incremento de la movilidad.
El incremento progresivo de espacio residencial por habitante, el aumento de ocupación de
suelo urbano para empleo y servicios, y la mayor motorización y crecimiento de la
movilidad, contribuyen a la expansión espacial de la ciudad.
Un previsible aumento del consumo como consecuencia de un futuro crecimiento
económico llevará a un incremento de la ocupación del suelo urbano, a un aumento de la
motorización y a un incremento generalizado del consumo de todo tipo de bienes, que
implicará a su vez una mayor explotación de los recursos y un aumento de la producción
de residuos, si se mantiene la actual organización y gestión de la ciudad y las actuales
pautas de comportamiento.
Los procesos de expansión espacial de las ciudades españolas, se producen dejando en su
interior agujeros negros, como, por ejemplo, áreas centrales degradadas, áreas industriales
y de servicios en declive o simplemente desmanteladas, e incluso barrios deteriorados con
procesos de deterioro ecónomico y social, con elevados índices de desempleo y con escasa
inversión privada que desemboca en situaciones de gran vulnerabilidad, cuando no de
marginalidad.
La ciudad se desarrolla al margen de estas zonas, al margen de las infraestructuras ya
realizadas, muchas veces infrautilizadas, y de los solares o el suelo semiurbanizado. Se
invierte, en nueva urbanización discontinua, en áreas alejadas o aisladas, que exigirán la
ampliación de las infraestructuras, sin producir ninguna sinergia sobre las áreas en declive,
favoreciendo la segregación social y funcional.
Este crecimiento de las ciudades españolas, con carácter discontinuo y basado en una
separación funcional de las actividades, ocupa de forma desproporcionada el suelo rústico
y desestructura los sistemas naturales, afectando aceleradamente el medio ambiente y
degradando, especialmente, los ecosistemas de los que depende el funcionamiento de las
ciudades, los que las soportan, tanto por la ocupación directa de su suelo, como por la
explotación de sus recursos, el transporte y la disposición de desechos.
La quiebra del concepto de ciudad viene reafirmada por el desarrollo de un tipo de barrios
que rompen con el equilibrio que se exigía para el desarrollo de una vida social más intensa
e integrada.
Este nuevo proceso de urbanización extensiva, discontínua y segregada, se hace
insostenible a largo plazo, tanto desde una perspectiva social como desde consideraciones
ambientales, siendo además perjudiciales para el desarrollo social e incluso para el
crecimiento económico, ya que dejan tras de sí una estela de degradación y de dualidad
social.
Las economías locales y nacionales se abren progresivamente y las ciudades son cada vez
más interdependientes del conjunto, y de determinadas redes en especial, según sea la
base de su economía y sus relaciones con los mercados. En las ultimas décadas algunas
ciudades han realizado grandes esfuerzos de planificación estratégica y creación de
infraestructuras de competitividad, con resultados desiguales.
Las ciudades tienen el reto de formular estrategias que contemplen el desarrollo, la
sostenibilidad y la cohesión en paralelo, y que aborden los problemas en los ámbitos
espaciales adecuados, mediante la concertación y el desarrollo de paquetes de políticas
complementarias para conectar al conjunto de la ciudad, y a los sectores más
desfavorecidos, con las áreas y los sectores dinámicos.
Asimismo es necesario implantar, en la practica administrativa, el estudio de los impactos
locales de las políticas y actuaciones sectoriales, en los aspectos sociales, económicos y
ambientales, de la ciudad. Estos estudios de impacto urbano, deberían producirse desde
el inicio de la toma de decisiones, especialmente cuando no existen estrategias de
desarrollo globales y consensuadas. La previsión de estos efectos, permitirán aprovecharlos
o compensarlos, con otras medidas, diseñando paquetes de políticas.
La integración de las políticas mediante paquetes de actuaciones permitiría aprovechar
adecuadamente las ventajas de competitividad de muchas ciudades, especialmente para
los mercados propios y próximos, generando más empleo en el conjunto de la ciudad. Para
ello será necesario abrir las economías locales y romper los cuellos de botella que impiden
que áreas y actividades vulnerables dispongan de las condiciones adecuadas para
desarrollar actividades económicas basadas en sus propios recursos, conectandose a los
mercados.
Un reto importante para la prosperidad y cohesión de las ciudades es la recuperación de
los ambientes productivos adecuados, especialmente en los barrios o áreas en declive, así
como el logro de la conexión de las áreas recesivas, con los mercados locales y con las
actividades dinámicas de las áreas de "oportunidad", de economía expansiva, que asientan
actividades modernas.
Las ciudades son ecosistemas abiertos que dependen de los intercambios con el exterior
del territorio que ocupan. Para su funcionamiento necesitan tener garantizada la aportación
de suministros externos, su distribución y utilización interna, y la posterior exportación de
productos y expulsión de residuos al exterior.
La ciudad debe conformar su espacio, y organizar las actividades que se realizan en su
seno, con el objetivo de lograr una mejor habitabilidad, asegurando también el
mantenimiento o mejora de estas condiciones para los habitantes futuros, y sin
comprometer la sostenibilidad de sus diversos ámbitos de influencia.
El reto está pues en lograr mejorar la habitabilidad interna manteniendo la sostenibilidad
global, es decir, sin incrementar los impactos ambientales globales ni destruir
innecesariamente los recursos locales, ni los de otras áreas que la sustentan, procurando
un balance positivo en el capital natural de las mismas que evite nueva degradación y
permita recuperar la producida con anterioridad, aún no compensada.
La creciente población de ciertas áreas, y la concentración en otras de actividades
económicas, como la industria y el turismo, suponen una presión sobre las ciudades y el
territorio, con el consiguiente deterioro de los recursos naturales.
Cuando el deterioro se produce de forma incontrolada, por falta de previsión y limitación
de las posibilidades de carga de los sistemas naturales, se crean situaciones de gran
gravedad para el medio natural y para las actividades humanas (escasez de agua,
deforestación, desertización, pérdida de biodiversidad, etc.).
Se debe establecer la protección de los ecosistemas por su valor natural y social,
comprobando sus capacidades de carga y limitando la explotación de sus recursos,
mediante los estudios, planes y actuaciones necesarias. Para ello se ha de promover el
consenso social y político. No se trata solo de proteger ciertos ecosistemas singulares, sino
de comprender el valor de los sistemas naturales entendidos globalmente, como la
atmósfera, el agua, el suelo, o el paisaje, y tomar medidas para controlar los efectos
agregados que los deterioran.
La habitabilidad urbana presenta aún situaciones de degradación elevada que puede
mejorarse al tiempo que se reducen los impactos sobre otros ecosistemas. Las mejoras de
habitabilidad que contemplen los aspectos ambientales y sociales contribuirán a la
sostenibilidad global de la ciudad y del territorio en su conjunto.
Las expectativas para la resolución de los retos del desarrolo sostenible están puestas en
las ciudades, por ser el modo de vida de la gran mayoría de la población y un activo básico
de la sociedad. Las ciudades están ahí, y han de ser la base de la sostenibilidad global, y
la base del bienestar (empleo, servicios, etc.) de una población urbana creciente.
Para ello hay que plantear objetivos e identificar los procesos que pueden lograr los efectos
deseados. Dado el gran numero de retos y su complejidad, es necesario priorizar los
criterios de intervención.
La primera consideración a tener en cuenta es que los retos expuestos no cuestionan tanto
el como construir nuevas ciudades, sino, fundamentalmente, el que hacer con lo que
tenemos: un medio en degradación y unas ciudades ineficientes, sobre todo ante los
objetivos de sostenibilidad, cohesión social y competitividad.
Hay que reestructurar las ciudades existentes, rehabilitarlas, regenerar sus áreas en declive,
aprovechar las infraestructuras infrautilizadas. El reto fundamental de la ciudad es crecer
hacia dentro, y hacerlo bien, creando prosperidad, equidad y sostenibilidad.
Las ciudades tienen nuevos problemas, pero su problema principal es que tienen una
gestión inadecuada para abordarlos, tanto en cuanto a medios como en cuanto a
organización.
La gestión de la ciudad tiende a compartimentarse sectorialmente, pretendiendo la
simplificación y agilización de procedimientos, y eludiendo un marco de actuación de mayor
complejidad que aborde los problemas integralmente. Los agentes, públicos y privados, que
han de desarrollar las actuaciones, cuentan con medios escasos y optan, normalmente, por
las soluciones que les resulta fácil instrumentar, rechazando actuaciones mas complejas
y novedosas, especialmente si implican la colaboración con otros agentes, compartiendo
la capacidad de control del desarrollo de la actuación.
Como consecuencia se observa, generalmente, la falta de un mayor análisis de los
problemas y de los efectos de las propuestas de intervención. Muchos problemas sobre los
que se actúa (tráfico, barrios desvaforecidos, vertidos, etc.) se mantienen indefinidamente,
algunos se agravan y, a veces, incluso se crean más problemas. El resultado es un
aparente despilfarro de recursos, así como el aumento del gasto social y de la degradación
ambiental que algún día habrá que abordar como problema global.
Es necesario redefinir la gestión para actuar conjuntamente en distintas dimensiones de la
ciudad, superando políticas sectoriales e incorporando a los agentes sociales. Solo así se
conseguirá que las distintas actuaciones, a corto y largo plazo sumen sus efectos, en la
dirección del desarrollo sostenible.
Entre las posibilidades de actuación, que deben estudiarse, las hay complejas y de efecto
a largo plazo, y también hay medidas sencillas e inmediatas. Pero lo que fundamentalmente
hace falta es un proceso de reflexión colectiva que permita asumir nuevos valores y
obtener consenso social y político para abordar los retos que se presentan.
El esfuerzo por lograr mejorar las practicas políticas y administrativas, y dotar al territorio
y las ciudades de un buen gobierno, implica estudiar en cada caso los ámbitos territoriales
adecuados a la resolución de cada problema, y la mejor articulación de competencias para
la intervención.
La reconsideración de territorios y competencias, no debe conducir necesariamente a
fuertes reestructuraciones de unos y otras, dentro de y entre las administraciones,
especialmente a corto plazo. Más bien debe provocar la coordinación y cooperación entre
ellas. La ciudad es un sujeto vital para todos los niveles de gobierno.
Los retos enunciados suponen la actuación en ámbitos territoriales diversos, que no se
corresponden normalmente con los niveles territoriales de gobierno, como: el barrio, el
distrito o área submunicipal, las ciudades plurimunicipales y metrópolis, las comarcas y
áreas subregionales, los sistemas naturales sub o supraregionales, etc.
Los gobiernos municipales, regionales y nacional deberán encontrar formulas adecuadas
de cooperación en cada caso, e incorporar a la población afectada a través de los órganos
de representación instituidos, o con nuevas formulas cuando sea conveniente.
El municipio es el gobierno más cercano al ciudadano, y es por ello, en el que hay que
apoyarse para desarrollar actuaciones locales. Los problemas no se van a acometer con
políticas más adecuadas si los municipios no asumen el protagonismo local en las políticas
de desarrollo, cohesión y sostenibilidad.
Para ello deben elaborar planes estratégicos o marcos de actuación, consensuando social,
económica y políticamente objetivos y programas de desarrollo sostenible, que permitan
programar actuaciones con visión de medio y largo plazo.
El liderazgo municipal no puede realizarse al margen de otros gobiernos de nivel superior,
ni de municipios próximos, para todos los programas de actuación que superen su territorio
o su competencias. La coordinación interadministrativa debe basarse en la cooperación.
Asimismo corresponde a los ayuntamientos encontrar las formas de incorporar a los
agentes locales y la ciudadanía a participar en políticas activas, superando los problemas
derivados de la falta de adecuación que en los grandes municipios hay entre la
circunscripción electoral y los barrios, u otros ámbitos de actuación.
Sin embargo, la cooperación con los vecindarios se ha reducido, en general, en las dos
ultimas décadas, como consecuencia de los esfuerzos empleados en la creación,
capacitación y consolidación de los nuevos ayuntamientos democráticos. Escasas ciudades
han hecho esfuerzos de descentralización, y son pocas las actuaciones que cuentan con
una participación real del vecindario.
La colaboración con el sector privado es también escasa, ya que el sector público no
asume suficientemente su papel de promotor de propuestas a las que incorporar a los
privados, y tiende bien a liberalizar los sectores de intervención, bien a asumir las
actuaciones con un protagonismo excesivamente excluyente.
Estos planteamientos hacen necesaria una reconsideración de la actuación pública, a partir
del municipio, dotando a los grandes de la legitimidad local (de barrio) de la que carecen
y creando las estructuras subregionales o plurimunicipales para las actuaciones que les
desbordan. El incremento de la autonomía local y de sus competencias sigue siendo un reto
que requiere reflexión y debate.
Los retos del desarrollo sostenible exigen una mayor integración y cooperación en la
actuación de todos los agentes públicos. Hay que reenfocar el gobierno del territorio
coordinando la ordenación territorial, la coordinación de inversiones, la gestión urbana, el
desarrollo local, y las políticas social y ambiental. Y para ello hace falta organizar en torno
a estrategias de actuación a los agentes dependientes de los distintos niveles de la
administración: el sistema territorial nacional, las regiones y sistemas subregionales, las
ciudades y dentro de ellas los barrios.
A pesar de que en la ultima década se han desarrollado formas de cooperación
interadministrativa en muchas actuaciones a distinto nivel, aún falta concienciación social
y política respecto a la necesidad de actuar de forma integrada. Es común, encontrar
posturas que pretenden excluir a otras administraciones o agentes de la toma de
decisiones, en base a la prevalencia de una competencia sobre las demás, cuando en
muchos casos es más efectivo el trabajo consorciado.
Es conveniente desarrollar progresivamente los principios del federalismo cooperativo
aplicados a las políticas de ciudades, es decir, reducir las relaciones jerárquicas y emplear
las relaciones cooperativas y contractuales. Lo cual supone la aceptación de un desafío
para desarrollar una política con ambiciones de integralidad por parte de todos los niveles
de gobierno, incluyendo las políticas de la Unión Europea.
El desarrollo sostenible de las ciudades, es el único desarrollo posible a largo plazo, y, por
lo tanto, el único aceptable como marco de trabajo. Es un desafió político fundamental para
la democracia, y para el gobierno de las ciudades.
Ningún agente por sí mismo puede desarrollar las actuaciones necesarias. Hace falta una
concertación amplia de todos los sectores sociales para definir y desarrollar las políticas
adecuadas. Es necesaria una respuesta fuerte basada en acuerdos políticos, sociales e
institucionales para definir estrategias que orienten las actuaciones de forma continuada
y duradera, asumiendo que la cuestión de las ciudades y el desarrollo sostenible, es una
cuestión de Estado.
No se trata solo de nuevas políticas necesarias sino de un debate a todos los niveles para
alcanzar un consenso que reoriente las políticas económicas y sectoriales, y establezca
mecanismos de toma de decisiones y de gestión que contemplen los nuevos objetivos y
se coordinen en cada caso en el nivel y en el ámbito territorial adecuados a cada problema.
La complejidad de los problemas que se nos presentan requiere, probablemente, la
aplicación de mas recursos, pero sobre todo reconsiderar la manera de aplicar los
existentes, romper barreras y cooperar ampliando la base social e institucional, integrando
los recursos en nuevas formas de actuación. Este es quizás el principal reto, en estos
momentos.
El debate de la problemática de la ciudad y el territorio, así como de las mejoras en la
forma de gobierno, debe ser promovido por la Comisión Nacional de preparación de la
Conferencia HÁBITAT II, solicitando a las administraciones que adopten posiciones activas
y promuevan formas de trabajo que redunden en la creación de opinión.
Para ello, se propone la organización de Foros para el debate de los temas más
importantes. Cada Foro debería contar con un consejo asesor y la participación de los
principales agentes institucionales y sociales relacionados con el tema, y desarrollar un
programa de trabajo que contribuya a la profundización en la problemática, y a la propuesta
de formas de actuación, ante los nuevos desafíos.
En cada Foro propuesto se destacan los temas que se consideran de mayor interés para
organizar mesas de debate. Los foros propuestos son los siguientes:
I. LA CIUDAD Y LOS RECURSOS NATURALES
Félix Arias Goytre
Isabel Velázquez Valoria
Fecha de referencia: 28-02-1997
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