Ciudades para un Futuro más Sostenible
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3. Los retos del hábitat: hacia una agenda española




El reto principal del hábitat es la propia ciudad


Las ciudades constituyen sin duda la principal riqueza de las sociedades modernas ya que en ellas se concentran elevadas proporciones de recursos humanos y de capital que contienen la mayor parte de su potencial de desarrollo.

Las ciudades disponen de la capacidad del entorno en el que se asientan para generar habitabilidad e impulsar la creación de nuevos empleos, siendo depositarias de buena parte de los recursos culturales y generadoras de mejoras sociales, y de la innovación. Pero también albergan procesos de injusticia y desigualdad, y provocan procesos de degradación ambiental dificilmente controlables.

Los retos que se plantean las ciudades españolas para los proximos años se derivan de la necesidad de corregir estas dos grandes contradicciones:

Estos retos implican un mayor liderazgo de los poderes locales en la propia definición y desarrollo de la ciudad, así como una mayor participación de la sociedad civil en este desarrollo.

La ciudad sigue sin plantearse suficientemente como una cuestión de Estado, que debe estar presente en las políticas de todos los gobiernos, con el máximo consenso social y político, provocando la participación de los agentes sociales en el desarrollo de un proyecto común en cada ciudad. La cooperación entre las administraciones debe mejorarse, favoreciendo el desarrollo de un marco para las actuaciones urbanas que supere la descoordinación entre las diferentes administraciones siguiendo el camino abierto en lo que respecta a la construcción de las infraestructuras y en la implantación de una serie de servicios públicos vinculados al Estado del Bienestar.



3.1 La ciudad y el territorio: nuevos retos




Recuperar el concepto de ciudad frente a la mera urbanización


Las ciudades españolas experimentan un proceso de crecimiento espacial que en ocasiones contrasta con su estancamiento poblacional. Las áreas de centralidad de las ciudades se congestionan de actividad y tráfico, y también los itinerarios mas afectados por el incremento de la movilidad.

El incremento progresivo de espacio residencial por habitante, el aumento de ocupación de suelo urbano para empleo y servicios, y la mayor motorización y crecimiento de la movilidad, contribuyen a la expansión espacial de la ciudad.

Un previsible aumento del consumo como consecuencia de un futuro crecimiento económico llevará a un incremento de la ocupación del suelo urbano, a un aumento de la motorización y a un incremento generalizado del consumo de todo tipo de bienes, que implicará a su vez una mayor explotación de los recursos y un aumento de la producción de residuos, si se mantiene la actual organización y gestión de la ciudad y las actuales pautas de comportamiento.

Los procesos de expansión espacial de las ciudades españolas, se producen dejando en su interior agujeros negros, como, por ejemplo, áreas centrales degradadas, áreas industriales y de servicios en declive o simplemente desmanteladas, e incluso barrios deteriorados con procesos de deterioro ecónomico y social, con elevados índices de desempleo y con escasa inversión privada que desemboca en situaciones de gran vulnerabilidad, cuando no de marginalidad.

La ciudad se desarrolla al margen de estas zonas, al margen de las infraestructuras ya realizadas, muchas veces infrautilizadas, y de los solares o el suelo semiurbanizado. Se invierte, en nueva urbanización discontinua, en áreas alejadas o aisladas, que exigirán la ampliación de las infraestructuras, sin producir ninguna sinergia sobre las áreas en declive, favoreciendo la segregación social y funcional.

Este crecimiento de las ciudades españolas, con carácter discontinuo y basado en una separación funcional de las actividades, ocupa de forma desproporcionada el suelo rústico y desestructura los sistemas naturales, afectando aceleradamente el medio ambiente y degradando, especialmente, los ecosistemas de los que depende el funcionamiento de las ciudades, los que las soportan, tanto por la ocupación directa de su suelo, como por la explotación de sus recursos, el transporte y la disposición de desechos.

La quiebra del concepto de ciudad viene reafirmada por el desarrollo de un tipo de barrios que rompen con el equilibrio que se exigía para el desarrollo de una vida social más intensa e integrada.

Este nuevo proceso de urbanización extensiva, discontínua y segregada, se hace insostenible a largo plazo, tanto desde una perspectiva social como desde consideraciones ambientales, siendo además perjudiciales para el desarrollo social e incluso para el crecimiento económico, ya que dejan tras de sí una estela de degradación y de dualidad social.



Por una ciudad próspera y cohesionada


Las economías locales y nacionales se abren progresivamente y las ciudades son cada vez más interdependientes del conjunto, y de determinadas redes en especial, según sea la base de su economía y sus relaciones con los mercados. En las ultimas décadas algunas ciudades han realizado grandes esfuerzos de planificación estratégica y creación de infraestructuras de competitividad, con resultados desiguales.

Las ciudades tienen el reto de formular estrategias que contemplen el desarrollo, la sostenibilidad y la cohesión en paralelo, y que aborden los problemas en los ámbitos espaciales adecuados, mediante la concertación y el desarrollo de paquetes de políticas complementarias para conectar al conjunto de la ciudad, y a los sectores más desfavorecidos, con las áreas y los sectores dinámicos.

Asimismo es necesario implantar, en la practica administrativa, el estudio de los impactos locales de las políticas y actuaciones sectoriales, en los aspectos sociales, económicos y ambientales, de la ciudad. Estos estudios de impacto urbano, deberían producirse desde el inicio de la toma de decisiones, especialmente cuando no existen estrategias de desarrollo globales y consensuadas. La previsión de estos efectos, permitirán aprovecharlos o compensarlos, con otras medidas, diseñando paquetes de políticas.

La integración de las políticas mediante paquetes de actuaciones permitiría aprovechar adecuadamente las ventajas de competitividad de muchas ciudades, especialmente para los mercados propios y próximos, generando más empleo en el conjunto de la ciudad. Para ello será necesario abrir las economías locales y romper los cuellos de botella que impiden que áreas y actividades vulnerables dispongan de las condiciones adecuadas para desarrollar actividades económicas basadas en sus propios recursos, conectandose a los mercados.

Un reto importante para la prosperidad y cohesión de las ciudades es la recuperación de los ambientes productivos adecuados, especialmente en los barrios o áreas en declive, así como el logro de la conexión de las áreas recesivas, con los mercados locales y con las actividades dinámicas de las áreas de "oportunidad", de economía expansiva, que asientan actividades modernas.



La "huella de la ciudad" en el territorio


Las ciudades son ecosistemas abiertos que dependen de los intercambios con el exterior del territorio que ocupan. Para su funcionamiento necesitan tener garantizada la aportación de suministros externos, su distribución y utilización interna, y la posterior exportación de productos y expulsión de residuos al exterior.

La ciudad debe conformar su espacio, y organizar las actividades que se realizan en su seno, con el objetivo de lograr una mejor habitabilidad, asegurando también el mantenimiento o mejora de estas condiciones para los habitantes futuros, y sin comprometer la sostenibilidad de sus diversos ámbitos de influencia.

El reto está pues en lograr mejorar la habitabilidad interna manteniendo la sostenibilidad global, es decir, sin incrementar los impactos ambientales globales ni destruir innecesariamente los recursos locales, ni los de otras áreas que la sustentan, procurando un balance positivo en el capital natural de las mismas que evite nueva degradación y permita recuperar la producida con anterioridad, aún no compensada.

La creciente población de ciertas áreas, y la concentración en otras de actividades económicas, como la industria y el turismo, suponen una presión sobre las ciudades y el territorio, con el consiguiente deterioro de los recursos naturales.

Cuando el deterioro se produce de forma incontrolada, por falta de previsión y limitación de las posibilidades de carga de los sistemas naturales, se crean situaciones de gran gravedad para el medio natural y para las actividades humanas (escasez de agua, deforestación, desertización, pérdida de biodiversidad, etc.).

Se debe establecer la protección de los ecosistemas por su valor natural y social, comprobando sus capacidades de carga y limitando la explotación de sus recursos, mediante los estudios, planes y actuaciones necesarias. Para ello se ha de promover el consenso social y político. No se trata solo de proteger ciertos ecosistemas singulares, sino de comprender el valor de los sistemas naturales entendidos globalmente, como la atmósfera, el agua, el suelo, o el paisaje, y tomar medidas para controlar los efectos agregados que los deterioran.

La habitabilidad urbana presenta aún situaciones de degradación elevada que puede mejorarse al tiempo que se reducen los impactos sobre otros ecosistemas. Las mejoras de habitabilidad que contemplen los aspectos ambientales y sociales contribuirán a la sostenibilidad global de la ciudad y del territorio en su conjunto.



Dar prioridad a la mejora de la ciudad existente


Las expectativas para la resolución de los retos del desarrolo sostenible están puestas en las ciudades, por ser el modo de vida de la gran mayoría de la población y un activo básico de la sociedad. Las ciudades están ahí, y han de ser la base de la sostenibilidad global, y la base del bienestar (empleo, servicios, etc.) de una población urbana creciente.

Para ello hay que plantear objetivos e identificar los procesos que pueden lograr los efectos deseados. Dado el gran numero de retos y su complejidad, es necesario priorizar los criterios de intervención.

La primera consideración a tener en cuenta es que los retos expuestos no cuestionan tanto el como construir nuevas ciudades, sino, fundamentalmente, el que hacer con lo que tenemos: un medio en degradación y unas ciudades ineficientes, sobre todo ante los objetivos de sostenibilidad, cohesión social y competitividad.

Hay que reestructurar las ciudades existentes, rehabilitarlas, regenerar sus áreas en declive, aprovechar las infraestructuras infrautilizadas. El reto fundamental de la ciudad es crecer hacia dentro, y hacerlo bien, creando prosperidad, equidad y sostenibilidad.



3.2 El gobierno del territorio y de la ciudad




Actuaciones integradas y gestión sectorial


Las ciudades tienen nuevos problemas, pero su problema principal es que tienen una gestión inadecuada para abordarlos, tanto en cuanto a medios como en cuanto a organización.

La gestión de la ciudad tiende a compartimentarse sectorialmente, pretendiendo la simplificación y agilización de procedimientos, y eludiendo un marco de actuación de mayor complejidad que aborde los problemas integralmente. Los agentes, públicos y privados, que han de desarrollar las actuaciones, cuentan con medios escasos y optan, normalmente, por las soluciones que les resulta fácil instrumentar, rechazando actuaciones mas complejas y novedosas, especialmente si implican la colaboración con otros agentes, compartiendo la capacidad de control del desarrollo de la actuación.

Como consecuencia se observa, generalmente, la falta de un mayor análisis de los problemas y de los efectos de las propuestas de intervención. Muchos problemas sobre los que se actúa (tráfico, barrios desvaforecidos, vertidos, etc.) se mantienen indefinidamente, algunos se agravan y, a veces, incluso se crean más problemas. El resultado es un aparente despilfarro de recursos, así como el aumento del gasto social y de la degradación ambiental que algún día habrá que abordar como problema global.

Es necesario redefinir la gestión para actuar conjuntamente en distintas dimensiones de la ciudad, superando políticas sectoriales e incorporando a los agentes sociales. Solo así se conseguirá que las distintas actuaciones, a corto y largo plazo sumen sus efectos, en la dirección del desarrollo sostenible.

Entre las posibilidades de actuación, que deben estudiarse, las hay complejas y de efecto a largo plazo, y también hay medidas sencillas e inmediatas. Pero lo que fundamentalmente hace falta es un proceso de reflexión colectiva que permita asumir nuevos valores y obtener consenso social y político para abordar los retos que se presentan.



Adecuar la gestión al ámbito territorial de los problemas


El esfuerzo por lograr mejorar las practicas políticas y administrativas, y dotar al territorio y las ciudades de un buen gobierno, implica estudiar en cada caso los ámbitos territoriales adecuados a la resolución de cada problema, y la mejor articulación de competencias para la intervención.

La reconsideración de territorios y competencias, no debe conducir necesariamente a fuertes reestructuraciones de unos y otras, dentro de y entre las administraciones, especialmente a corto plazo. Más bien debe provocar la coordinación y cooperación entre ellas. La ciudad es un sujeto vital para todos los niveles de gobierno.

Los retos enunciados suponen la actuación en ámbitos territoriales diversos, que no se corresponden normalmente con los niveles territoriales de gobierno, como: el barrio, el distrito o área submunicipal, las ciudades plurimunicipales y metrópolis, las comarcas y áreas subregionales, los sistemas naturales sub o supraregionales, etc.

Los gobiernos municipales, regionales y nacional deberán encontrar formulas adecuadas de cooperación en cada caso, e incorporar a la población afectada a través de los órganos de representación instituidos, o con nuevas formulas cuando sea conveniente.



El reto fundamental está en los municipios


El municipio es el gobierno más cercano al ciudadano, y es por ello, en el que hay que apoyarse para desarrollar actuaciones locales. Los problemas no se van a acometer con políticas más adecuadas si los municipios no asumen el protagonismo local en las políticas de desarrollo, cohesión y sostenibilidad.

Para ello deben elaborar planes estratégicos o marcos de actuación, consensuando social, económica y políticamente objetivos y programas de desarrollo sostenible, que permitan programar actuaciones con visión de medio y largo plazo.

El liderazgo municipal no puede realizarse al margen de otros gobiernos de nivel superior, ni de municipios próximos, para todos los programas de actuación que superen su territorio o su competencias. La coordinación interadministrativa debe basarse en la cooperación.

Asimismo corresponde a los ayuntamientos encontrar las formas de incorporar a los agentes locales y la ciudadanía a participar en políticas activas, superando los problemas derivados de la falta de adecuación que en los grandes municipios hay entre la circunscripción electoral y los barrios, u otros ámbitos de actuación.

Sin embargo, la cooperación con los vecindarios se ha reducido, en general, en las dos ultimas décadas, como consecuencia de los esfuerzos empleados en la creación, capacitación y consolidación de los nuevos ayuntamientos democráticos. Escasas ciudades han hecho esfuerzos de descentralización, y son pocas las actuaciones que cuentan con una participación real del vecindario.

La colaboración con el sector privado es también escasa, ya que el sector público no asume suficientemente su papel de promotor de propuestas a las que incorporar a los privados, y tiende bien a liberalizar los sectores de intervención, bien a asumir las actuaciones con un protagonismo excesivamente excluyente.

Estos planteamientos hacen necesaria una reconsideración de la actuación pública, a partir del municipio, dotando a los grandes de la legitimidad local (de barrio) de la que carecen y creando las estructuras subregionales o plurimunicipales para las actuaciones que les desbordan. El incremento de la autonomía local y de sus competencias sigue siendo un reto que requiere reflexión y debate.



La cooperación interadministrativa como reto de Estado


Los retos del desarrollo sostenible exigen una mayor integración y cooperación en la actuación de todos los agentes públicos. Hay que reenfocar el gobierno del territorio coordinando la ordenación territorial, la coordinación de inversiones, la gestión urbana, el desarrollo local, y las políticas social y ambiental. Y para ello hace falta organizar en torno a estrategias de actuación a los agentes dependientes de los distintos niveles de la administración: el sistema territorial nacional, las regiones y sistemas subregionales, las ciudades y dentro de ellas los barrios.

A pesar de que en la ultima década se han desarrollado formas de cooperación interadministrativa en muchas actuaciones a distinto nivel, aún falta concienciación social y política respecto a la necesidad de actuar de forma integrada. Es común, encontrar posturas que pretenden excluir a otras administraciones o agentes de la toma de decisiones, en base a la prevalencia de una competencia sobre las demás, cuando en muchos casos es más efectivo el trabajo consorciado.

Es conveniente desarrollar progresivamente los principios del federalismo cooperativo aplicados a las políticas de ciudades, es decir, reducir las relaciones jerárquicas y emplear las relaciones cooperativas y contractuales. Lo cual supone la aceptación de un desafío para desarrollar una política con ambiciones de integralidad por parte de todos los niveles de gobierno, incluyendo las políticas de la Unión Europea.



3.3 Prioridades para desarrollar una Agenda HÁBITAT española




Un reto político


El desarrollo sostenible de las ciudades, es el único desarrollo posible a largo plazo, y, por lo tanto, el único aceptable como marco de trabajo. Es un desafió político fundamental para la democracia, y para el gobierno de las ciudades.

Ningún agente por sí mismo puede desarrollar las actuaciones necesarias. Hace falta una concertación amplia de todos los sectores sociales para definir y desarrollar las políticas adecuadas. Es necesaria una respuesta fuerte basada en acuerdos políticos, sociales e institucionales para definir estrategias que orienten las actuaciones de forma continuada y duradera, asumiendo que la cuestión de las ciudades y el desarrollo sostenible, es una cuestión de Estado.

No se trata solo de nuevas políticas necesarias sino de un debate a todos los niveles para alcanzar un consenso que reoriente las políticas económicas y sectoriales, y establezca mecanismos de toma de decisiones y de gestión que contemplen los nuevos objetivos y se coordinen en cada caso en el nivel y en el ámbito territorial adecuados a cada problema.

La complejidad de los problemas que se nos presentan requiere, probablemente, la aplicación de mas recursos, pero sobre todo reconsiderar la manera de aplicar los existentes, romper barreras y cooperar ampliando la base social e institucional, integrando los recursos en nuevas formas de actuación. Este es quizás el principal reto, en estos momentos.



Crear foros de debate que movilicen a la sociedad y propongan formas de actuar


El debate de la problemática de la ciudad y el territorio, así como de las mejoras en la forma de gobierno, debe ser promovido por la Comisión Nacional de preparación de la Conferencia HÁBITAT II, solicitando a las administraciones que adopten posiciones activas y promuevan formas de trabajo que redunden en la creación de opinión.

Para ello, se propone la organización de Foros para el debate de los temas más importantes. Cada Foro debería contar con un consejo asesor y la participación de los principales agentes institucionales y sociales relacionados con el tema, y desarrollar un programa de trabajo que contribuya a la profundización en la problemática, y a la propuesta de formas de actuación, ante los nuevos desafíos.

En cada Foro propuesto se destacan los temas que se consideran de mayor interés para organizar mesas de debate. Los foros propuestos son los siguientes:

I. LA CIUDAD Y LOS RECURSOS NATURALES

II .URBANISMO, VIVIENDA Y SOSTENIBILIDAD

III. CIUDAD Y DESARROLLO ECONÓMICO

IV. CIUDAD Y COHESIÓN SOCIAL

V. PROMOVER LA CIUDADANÍA

VI. UNA NUEVA GOBERNABILIDAD


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Félix Arias Goytre
Isabel Velázquez Valoria

Fecha de referencia: 28-02-1997

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