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Medellín está localizado en el Valle de Aburrá, es la capital del Departamento de Antioquia y posee 1.676.788 habitantes de los 2.400.000 que conforman los nueve municipios del área metropolitana. Está situado en un valle estrecho, a 1.500 metros sobre el nivel del mar, rodeado de laderas inestables que pueden alcanzar hasta los 3.000 metros de altura. El río Medellín divide el valle en dos y un gran número de quebradas corren por las laderas hacia el río, atravesando el actual casco urbano de la ciudad.
El intenso proceso de poblamiento de la ciudad ocurrido en los últimos cuarenta años ha dado lugar a una ocupación territorial desordenada, sin planificación que, saturando inicialmente el valle, fue poblando poco a poco las tierras menos aptas de las laderas, introduciendo cambios notables en su estabilidad así como en el curso de las quebradas, y produciendo un alto déficit de espacio público, altas densidades habitacionales y otra serie de factores propios de estos modelos de urbanización.
El crecimiento de la ciudad tuvo como base su desarrollo como centro industrial, con una amplia demanda de mano de obra, lo que la convirtió en un gran polo de atracción para sectores campesinos y rurales que sufrieron y aún sufren los procesos de violencia política generados a partir de la década de los cincuenta, y que buscaban en la ciudad mejores y mayores oportunidades de trabajo y de bienestar.
La ciudad creció sin mayores traumatismos mientras el desarrollo económico propuesto para la provincia y el país guardó armonía con las necesidades de la población siempre creciente y fue capaz de absorber la mano de obra inmigrante. Este modelo de desarrollo se agotó y entró en crisis a mediados de la década de los setenta; la economía frenó su crecimiento y el sector formal no tuvo la capacidad de absorber la fuerza de trabajo disponible.
El impacto económico y social de esta situación fue muy grande: de acuerdo con las estadísticas de Planeación Metropolitana, el 48% de los niños menores de 5 años sufren actualmente algún grado de desnutrición y, de estos, el 18,8% desnutrición severa. El ausentismo escolar en 1989 fue de un 15% y la deserción escolar del 48%. En 1990, el 20% de la población de Medellín concentra el 56% del ingreso, mientras el 40% obtiene apenas un 10% del mismo. El ingreso medio en 1989 fue de 83 dólares, mientras que en Bogotá fue de 160 dólares y en las trece principales ciudades del país de 115 dólares.
En 1990 el desempleo abierto en Medellín alcanzó el 13% de la fuerza de trabajo, concentrándose más del 50% del mismo en la zona nororiental de la ciudad. El mayor número de desmepleados se concentra en hijos e hijas de madres solteras (52.9%) y en menor grado en los jefes de hogar (16,6%).
Las muertes violentas en 1982 eran de cuatro por día, mientras que en 1990 ascendieron a un promedio de quince diarias. A lo anterior se suma el hecho de que, dado el proceso de poblamiento ya señalado, un alto porcentaje de la población, especialmente en las comunas populares del norte --las más densamente pobladas, por encima de 500 habitantes por hectárea-- encuentran amenazadas cotidianamente sus vidas y bienes por eventos como inundaciones y deslizamientos, situación que conlleva comportamientos que contribuyen al deterioro social y es indicativa del mismo.
Puede afirmarse que son aquellos que no tienen a donde ir, a quienes la ciudad no plantea mayores alternativas de vida y bienestar, quienes se ven obligados a ocupar no sólo los peores terrenos de la ciudad sino precisamente aquellos sectores de ladera o cauces de quebradas que implican un riesgo para la vida misma de sus habitantes.
Medellín es el núcleo del área metropolitana; en la zona nororiental se encuentra el 47% del total de la población de la ciudad, convirtiéndose en la comuna más populosa. La densidad de la zona alcanza los 500 habitantes por hectárea (o 130 viviendas por hectárea) muy por encima del promedio nacional de 160 habitantes por hectárea (o 35 viviendas por hectárea).
Esta zona se caracteriza por presentar terrenos con alta inestabilidad geológica y asentamientos construidos sobre los cauces y las zonas de inundación de las quebradas, siendo frecuentes los desastres con pérdidas de vidas humanas. Amplias zonas de la ciudad y del área metropolitana concentran agudos problemas de deterioro de la vivienda y de la infraestructura básica.
La discontinuidad urbana para la zona es crítica ya que los barrios están sistemáticamente separados unos de otros por quebradas por lo que en lugar de ser un espacio de integración se han convertido en una auténtica barrera del acceso a los beneficios del desarrollo urbano como son: la continuidad del sistema vial, la incorporación del espacio público y la integración social. De todas estas barreras geográficas, la más significativa por su impacto negativo es la microcuenca de la quebrada La Rosa y es además la que divide más drásticamente la zona nororiental, marginando a todo el sector norte del sector central de la ciudad.
Una de las características de estas zonas populares es la carencia casi total de espacios públicos. No existen áreas donde los pobladores puedan desarrollar actividades culturales, sociales, políticas, económicas, deportivas y cívicas que permitan crear vínculos de pertenencia comunitaria y solidaria para la participación en la vida de la ciudad.
El poblador se ve obligado por distintas circunstancias a desarrollar actividades fuera del barrio o dentro de este en condiciones no propicias.
Desde tiempo atrás, se ha generado un divorcio entre la sociedad civil y la gestión pública provocado por la ausencia de canales y de mecanismos adecuados que permitan la participación ciudadana. Al mismo tiempo, se ha producido un profundo deterioro de la vida urbana y una progresiva incredulidad en las instituciones que ha propiciado la desintegración del tejido social.
Estos problemas se profundizaron con la actividad del tráfico ilegal de drogas, que encontró un espacio favorable para radicarse y expandirse, acentuando el deterioro social, el incremento de la violencia, el surgimiento de fenómenos como el narcoterrorismo y la impunidad, y afectando diferencialmente a todos los sectores sociales y a todos los espacios territoriales de la ciudad.
Es evidente la existencia de carencias múltiples de orden educativo, económico, social, cultural y político en amplios sectores de la población más sensible al efecto corruptor del narcotráfico. De forma paralela, hay un proceso de concentración de la riqueza en pequeños grupos asociados a esta actividad, lo que agudiza la violencia, la corrupción, la farmacodependencia y su expresión más dramática: el sicariato infantil y juvenil.
Planeación Nacional y las entidades municipales, bajo la coordinación del Programa Presidencial que adelanta la Consejería Presidencial para Medellín y su área metropolitana, han elaborado un plan que articula la gestión pública en los órdenes interinstitucionales (nacional, regional y municipal) con el fin de reducir drásticamente las patologías sociales y urbanas de expresión más severa en la ciudad. Dicho plan se presentó a través del documento Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), el cual asignó partidas especiales del presupuesto nacional para atender la compleja situación de Medellín. El plan replantea la política de inversión social en los campos de educación, salud y empleo principalmente. Sin embargo, para algunos componentes de desarrollo urbano, se requiere particularmente la participación de las entidades de cooperación técnica internacional.
El actual gobierno ha asumido la responsabilidad histórica de pacificar y reconciliar la vida cotidiana. El Presidente de la República ha manifestado una preocupación especial por los problemas de Medellín. Con el propósito de garantizar el desarrollo de la política de paz y conciliación en esta zona del país, se comprometió a dar inicio a un plan para esta ciudad, que en los últimos años ha estado gravemente afectada por la violencia.
Con el fin de coordinar las tareas, mediante el Decreto 1875 de 1990, se creó la Consejería Presidencial para Medellín y su área metropolitana, encargada de formular las políticas generales y coordinar las acciones de las distintas agencias del Estado, con el objeto de apoyar al Gobierno y a la comunidad afectada en la superación de la crisis que atravesaba.
La Consejería Presidencial para Medellín tiene como objetivo promover la búsqueda de soluciones a los agudos conflictos que afectan a las comunidades que integran el área metropolitana.
Se busca identificar, promover, concertar y coordinar programas, proyectos y acciones de orden social que posibiliten una amplia participación comunitaria que convoque a todos los estamentos y sectores de Medellín para la búsqueda de la reconstrucción del tejido social y la recuperación de una ética civilista y ciudadana.
Mediante la reorientación del gasto público se busca remover los obstáculos que han impedido el logro de un verdadero desarrollo y mejorar la calidad de vida de los grupos de población que han sufrido de forma más directa los efectos del inequitativo modelo de desarrollo.
Institucionalmente se busca poner en contacto al Estado con las comunidades para lograr la integración política, social y económica de Medellín y su área metropolitana. El acercamiento directo del Gobierno a la comunidad a través de una mayor presencia de las agencias del Estado contribuirá a afianzar en las diferentes zonas de Medellín y su área metropolitana a la autoridad civil y a las instituciones colombianas.
El desarrollo de las funciones establecidas en el Decreto 1875 de 1990, la Consejería adelanta programas en los campos físico-espacial, educativo, sanitario, cultural, recreativo, comunicativo y de generación de empleo productivo.
En lo físico-espacial, se trata de propiciar la consolidación a diversas escalas de núcleos de vida ciudadana en los que se integre territorialmente el espacio público y el suministro de bienes y servicios. El objetivo es que el espacio en que transcurre la vida de esta población constituya un escenario propicio para ejercer la participación y la convivencia ciudadana.
Desde el punto de vista del desarrollo urbano, el programa contempla disminuir sensiblemente los dos problemas típicos de los asentamientos de la ciudad: la ocupación de laderas y quebradas. Para ello se están gestionando proyectos de cooperación financiera internacional, estando el de mejoramiento de vivienda en asentamientos de ladera en la etapa final de formulación.
En lo económico, el interés se enfoca hacia la reorientación del desarrollo económico con el fin de obtener unas mejores condiciones de vida para la población. La Consejería promoverá proyectos tendientes a atenuar los altos índices de desempleo del área metropolitana, en coordinación con distintas entidades del nivel nacional y departamental, del sector privado y de los gremios de la producción.
En lo social, se promoverá la construcción colectiva de referentes de identidad común, con fundamento en los valores civiles, la convivencia urbana y el acatamiento de la ley.
La estrategia a través de la cual se espera obtener al logro de los objetivos se basa en la generación de procesos y acciones que permitan estimular la cohesión social, la institucionalización y la presencia eficaz del Estado. La participación ciudadana y comunitaria, la promoción de formas culturales que propicien la convivencia y el respeto a la diferencia y la expresión democrática de los distintos intereses y opciones políticas.
El diseño y ejecución del programa se adecuará a las condiciones específicas de las distintas zonas que integran el área metropolitana y que presentan particularidades de diferente naturaleza, tanto en su desarrollo económico como en el tipo de problemas sociales que afrontan; por lo tanto, las acciones que se acometen respetarán estas diferencias.
La Consejería depende directamente de la Presidencia de la República; para efectos operativos se apoya en el Departamento Administrativo de la misma.
Cuenta con dos sedes: una en Medellín y otra en Bogotá. Tiene tres unidades: de Planeación, Administrativa y Financiera, y de Comunicaciones y Divulgación. Trabaja en coordinación con las demás consejerías de la presidencia, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y el Municipio de Medellín.
El presente proyecto busca integrar la acción de diferentes entidades del Estado (a nivel local y nacional) y de la comunidad beneficiaria con el fin de consolidar los núcleos de vida ciudadana, prioritariamente en las áreas periféricas de estratos bajos, y buscar mecanismos de reordenamiento urbano y de recuperación del espacio que permitan una eficaz intervención con miras al mejoramiento de la calidad de vida y del bienestar de dicha población. El marco de políticas en que se mueve este programa está dado tanto por las estrategias definidas por la Consejería como por las formulaciones realizadas por la administración municipal en el Plan de Acción Social, cuyos componentes básicos, mejoramiento barrial e institucionalización de la informalidad, tienen que ver directamente con la búsqueda de un nuevo reordenamiento urbano y la recuperación del espacio público para uso comunitario.
A lo anterior se integra una política de recuperación del espacio público concebida como elemento articulador del ordenamiento territorial, de definición de usos del suelo y de microplanificación de las zonas; política que contempla dos elementos principales: uno de participación ciudadana al proponerse fortalecer las organizaciones comunitarias existentes; y otro de planificación del entorno urbano para definir un nuevo reordenamiento y usos del suelo en zonas de influencia de los núcleos.
Generalidades
Consecuente con el concepto de estructuras de ciudad y de centros integrales barriales, los núcleos de vida ciudadana y la continuación de tejido intentan resolver simultáneamente la carencia de espacios públicos en las comunas más pobladas de la ciudad, y de participación y concertación comunitaria de las mismas, mediante una intervención concentrada en lugares con alta referencia ciudadana y urbana.
Considerando que en la zona nororiental de la ciudad que incluye las Comunas 1, 2 y 3, agrupan a más de veinte barrios cuya densidad residencial supera ampliamente los promedios de la ciudad, y que es la zona con mayor carencia de espacio público y con mayores dificultades topográficas y geológicas para su conformación, se ha planteado la conveniencia de complementar el núcleo de vida ciudadana de la Comuna 2 con varias estructuras satélites, para fortalecer los programas y acciones tendientes a la recuperación de espacio público en la zona.
En este sentido, se han desarrollado tres pequeños proyectos:
Criterios de selección
Desarrollar un trabajo interinstitucional y de amplia participación comunitaria que permita la consolidación del núcleo de vida ciudadana, recuperando el espacio público, fortaleciendo las organizaciones comunitarias y mejorando los equipamientos comunitarios, las zonas de conflicto social y el alto déficit de espacio público.
Recuperación y manejo del espacio público
Dentro de este concepto se efectuarán inversiones tendientes fundamentalmente a solucionar los siguientes problemas:
Fortalecimiento de las organizaciones comunitarias
Para el logro de este objetivo se emprenderán las siguientes actividades:
Mejoramiento de los equipamientos comunitarios
Este objetivo se logrará mediante el mejoramiento de las instalaciones físicas y la dotación de los mismos. Igualmente se promoverán actividades y programas tendientes a optimizar el uso de estos equipamientos.
Con base en los censos realizados en los sectores, se determinó la necesidad de construir nuevos equipamientos para las organizaciones comunitarias.
Dentro de la política de inversión social en varios campos, se pretende realizar algunos componentes del desarrollo urbano que signifiquen apoyo, ampliación y provisión de espacio para la salud, la educación, el empleo, la recreación y la cultura.
En una primera instancia, la destinación de la inversión se considera dentro de unos parámetros amplios que permitan ajustarse dentro de un proceso de diagnóstico de los lugares elegidos, y la evaluación en el transcurso de la convocatoria y la participación comunitaria.
Esbozadas, en general, las intervenciones según el desarrollo y las especificidades del plan durante el período de 1993, algunos proyectos detectados podrán enfatizarse o complementarse durante 1994.
En este primer período, las magnitudes de la inversión se jerarquizan en el siguiente orden: primero, los grandes núcleos de vida ciudadana, que corresponden a la escala de subcentro, según la clasificación de Planeación Metropolitana; segundo, los subnúcleos, que corresponden a los núcleos de primero y segundo orden segun esa misma escala; y tercero los proyectos de recuperación y recomposición de tejido urbano, especialmente en cañadas, los cuales no entran en la clasificación zonal del municipio.
El programa estará coordinado en el ámbito nacional por el Departamento Nacional de Planeación, la Consejería Presidencial para Medellín, y la Consejería Presidencial para la Política Social, las cuales serán las encargadas de orientar los recursos de inversión del orden nacional y de establecer los mecanismos de concertación entre este proyecto. En el ámbito municipal, la Secretaría de Obras Públicas Municipales, a través de su unidad ejecutora, será la encargada de orientar el recurso local. Y en coordinación con Planeción Metropolitana se elaboran conceptualmente las intervenciones en la ciudad, en armonía con el plan de desarrollo y su estructuración territorial. La planeación definitiva de cada una de las actividades previstas estará a cargo de las diferentes entidades del orden municipal, y la ejecución del proyecto estará a cargo de la Consejería Presidencial, que a su vez concertará con las entidades municipales participantes.
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