Gestión habitacional

La evolución del gasto social en vivienda

En América Latina la participación del gasto en vivienda dentro del gasto social global ha sido tradicionalmente inferior al resto de los sectores sociales y, a lo largo de la década de 1980, ha sufrido una importante reducción. Esta caída se aprecia con mayor claridad en aquellos países de la región que muestran los niveles de gasto social más bajos y que, a su vez, tienden a coincidir con aquellos que presentan menores grados de desarrollo, por lo que exhiben los más altos niveles de déficit social.

Como consecuencia de la crisis de los años ochenta, el gasto público en vivienda experimentó un deterioro tanto en términos reales per cápita como de su participación en el PIB (véanse los gráficos 1 y 2). Ese descenso reflejó no solamente la contracción a la que fueron sometidos el gasto público en general y el social en particular, con el objeto de ayudar a restablecer el equilibrio fiscal en la región, sino también la opción de proteger a otros sectores afines, como la salud y la seguridad social, a costa de la vivienda (véase el gráfico 3). En efecto, la evidencia indica que el sector más vulnerable durante el período de ajuste fiscal de los años ochenta fue precisamente el de la vivienda, que cayó persistentemente en forma más acentuada que el gasto social, sin volverse a recuperar cuando este último comenzó a acercarse a los valores registrados en los primeros años de la década de 1980. El gasto real per cápita en vivienda a comienzos de los años noventa en la mayoría de los países continúa siendo inferior al de principios de los ochenta.

Esta vulnerabilidad del sector de la vivienda ante los ajustes impuestos por una menor disponibilidad de recursos públicos se relaciona, en parte, con la interpretación social y política que se le da. A partir de la concepción desarrollista de los años sesenta y setenta se identifica a la vivienda, junto con la salud y la educación, como un sector social básico al que deben apuntar las políticas públicas para corregir las desigualdades derivadas de la distribución inequitativa del ingreso.

Los programas habitacionales cobraron gran importancia política y económica como la "muestra visible" del compromiso social de los gobiernos. Sin embargo, debido a la persistencia del concepto técnico de vivienda mínima aceptable, umbral que a menudo sobrepasaba la capacidad real de compra de los sectores pobres, los costos de producción de la vivienda social restringieron fuertemente la cobertura. Una atención crónicamente inferior a las necesidades ha llevado a aceptar que sería prácticamente imposible satisfacer la totalidad de la demanda habitacional, lo cual ha ido desplazando la atención hacia los temas de la previsión, la salud y la educación.

En ese contexto, un aumento del gasto en vivienda basado en la redistribución presupuestaria general o dentro del marco del gasto social no parece posible. Para justificar un incremento del gasto en vivienda a costa del destinado a sectores hacia los que parecen dirigirse las prioridades sociales, se requeriría de un consenso político que, en los actuales tiempos, parece difícil de lograr.

El incremento de la cobertura y la calidad de una política habitacional parece depender entonces, por una parte, de la incorporación de nuevos recursos provenientes, sobre todo, del sector privado y, por otra, de avances transectoriales en el diseño de los programas, de modo de focalizar mejor los recursos disponibles y lograr niveles de productividad y eficiencia que permitan ampliar y elevar el volumen y la calidad de la producción de bienes y servicios habitacionales.

A continuación se abordan los diferentes aspectos de las políticas habitacionales que deben revisarse para poder atender de mejor manera el déficit acumulado y las necesidades de vivienda que surgirán en los próximos años en la región.

Adecuación de los sistemas de financiamiento

Hasta los años ochenta, la obtención de créditos de la banca internacional para la construcción de viviendas era la forma más habitual de incrementar los presupuestos públicos. Esta modalidad de financiamiento posibilitó avances en los campos del saneamiento y la vivienda social; eventualmente, también permitió apoyar el financiamiento habitacional privado. Al mismo tiempo, fue en gran medida la causa de las marcadas fluctuaciones del volumen de inversión, que impidieron un crecimiento gradual y sostenido del sector en las últimas décadas. Si bien en general los organismos multilaterales siguen dispuestos a incrementar los niveles de crédito externo para programas habitacionales orientados a segmentos en situación de pobreza en los diversos países, la experiencia muestra que es necesario articularlos cuidadosamente con instancias internas de fortalecimiento institucional y financiero, para que su impacto se proyecte en forma sustentable.

En el nuevo escenario surgido hacia fines de la década pasada, los esfuerzos por lograr un manejo prudente de la política monetaria, controlar las presiones inflacionarias y liberalizar los flujos financieros, abren la posibilidad de canalizar nuevas inversiones hacia el sector habitacional. La competencia por atraer estos fondos ha determinado que, en muchos países, el esquema de manejo de recursos, que antes operaba en forma segmentada del resto del sistema financiero mediante una banca especializada en vivienda, se haya cambiado por sistemas financieros abiertos (multibanca); con frecuencia éstos han resultado ser más eficientes y transparentes, y se han ganado la confianza general, pero sobre todo de los potenciales inversionistas institucionales. Por su parte, en algunos países la banca especializada acoge con mayor propiedad los requerimientos específicos del sector habitacional, tanto para la captación como la colocación de recursos.

La creciente participación del sector privado en el campo habitacional se ha centrado, en una etapa inicial, en los segmentos de mayor rentabilidad. En particular, se ha estimulado el mercado de los instrumentos financieros a largo plazo, como las letras y los mutuos hipotecarios, con el fin de reducir sustancialmente sus costos de operación y aprovechar el alto potencial que tienen las compañías de seguros y los sistemas previsionales para derivar recursos hacia este tipo de instrumentos. En la tabla 1 del Anexo se muestran los cambios radicales que experimentó la composición del caudal de recursos financieros en Chile, a medida que el sector privado se incorporaba al financiamiento habitacional. En 1972, la proporción entre inversión pública y privada era de 72% la primera y 18% la segunda; en 1994 estos valores se invirtieron para quedar en 19% y 81%, respectivamente. Por otra parte, si se observa que la proporción de viviendas financiadas con fondos públicos es ahora mayor que en los años setenta, se puede concluir que un diseño adecuado del sistema financiero puede abrir espacio a los recursos privados sin que ello signifique reducir la presencia del sector público en la orientación y el apoyo a los grupos sociales que lo requieran.

La conveniencia y oportunidad de reemplazar el financiamiento "especializado" en el sector habitacional por otro que opere en un mercado financiero abierto ha sido un tema ampliamente debatido en la región. Una evaluación cuidadosa de la oferta financiera de la multibanca en relación con los montos, tasas y plazos que demandan las operaciones sectoriales, la existencia, ausencia o debilidad de los mecanismos de corrección monetaria, las condiciones de seguridad que ofrecen los mercados secundarios de hipotecas, las posibilidades de acceso de los diversos sectores sociales a mecanismos de ahorro y crédito, y la factibilidad política e institucional de un nivel aceptable de recuperación de deudas hipotecarias, permitirá decidir cuándo y cómo innovar, de modo que el perfeccionamiento de los mecanismos de financiamiento de la vivienda no afecte a las metas de producción y atención que requiere una evolución positiva del panorama habitacional.

Es necesario que cambie la óptica de las políticas sectoriales para que la vivienda social ya no se entienda como gasto, sino que se destaque el apoyo que las políticas habitacionales pueden prestar a una gestión macroeconómica coherente y estable, mediante el aumento de la inversión y el ahorro. Las estrategias orientadas a estimular y captar el ahorro familiar mediante el incentivo de llegar a poseer una vivienda, así como la canalización hacia el sector de otros recursos provenientes de inversionistas institucionales, facilitan una complementariedad entre los clásicos logros sociales de la política habitacional con otros de tipo económico. Una política de vivienda bien encauzada puede acortar plazos o eliminar barreras para que los beneficios del progreso lleguen a la población más necesitada. Así, a través de este sector se cumpliría una meta del desarrollo con equidad.

Accesibilidad de la vivienda

Parece concordarse en que los subsidios directos a las familias que compran su vivienda son, en general, más propicios al establecimiento de sistemas justos y objetivos de acceso a este bien. Al ser claramente dimensionables, estos subsidios permiten un manejo eficiente del presupuesto sectorial, así como la progresividad, si se otorgan por montos inversamente proporcionales al valor de la vivienda correspondiente. La tendencia a la eliminación de subsidios indirectos y encubiertos también es deseable. No obstante, en la práctica los países han constatado que una producción suficiente, adecuada y oportuna de viviendas sociales puede exigir apoyos a la oferta o subsidios generales, al menos en algunas etapas o situaciones. Particularmente en el caso de los programas de vivienda mínima, la experiencia de la región permite señalar que los modelos abstractos de subsidios deben ajustarse con pragmatismo a la luz de la verdadera prioridad, que es suministrar viviendas a los que las necesitan. Así, por ejemplo, para proveer de viviendas a localidades menores o sectores rurales, puede ser necesario dar un sustancial apoyo a la oferta de modo que se extienda más allá de los centros urbanos.

Un sistema de acceso a la vivienda es más que un conjunto de subsidios. Hace falta un paquete complejo de mecanismos financieros e instrumentos normativos, institucionales y comunicacionales para posibilitar la consecución de una vivienda a aquellos que la necesitan. Con el fin de reducir los costos y riesgos de una gestión financiera a cargo de las instituciones públicas de vivienda, se tiende a manejar en la banca abierta el ahorro previo acumulado por el postulante, así como la deuda que contrae para complementar el precio de la solución habitacional.

En cuanto a las condiciones que se establecen para postular a la vivienda, se ha subrayado la necesidad de reglas claras, objetivas y transparentes, que fomenten la credibilidad del sistema de asignación habitacional entre la población. Más allá de los criterios de selección, también se privilegia la estabilidad en el tiempo de los sistemas de postulación y asignación, de modo que las familias puedan conocerlos y manejarlos a pesar de su considerable complejidad. La atmósfera institucional y administrativa puede ser importante para facilitar el acceso de las personas al sistema, así como para dotarlas de información suficiente, que les permita tomar decisiones correctas en cuanto a la obtención de una vivienda.

La objetividad de las reglas del juego no implica que el Estado deba abstenerse de orientar la política habitacional. Interesantes experiencias que ponen el acento, por ejemplo, en la renovación urbana, la densificación predial o la postulación asociativa, entre otras metas, demuestran que las políticas habitacionales pueden lograr, mediante adecuados sistemas de acceso, objetivos que les resultan prioritarios.

Dado el predominio urbano entre los hogares de la región, y los desafíos en cuanto a movilidad social y geográfica que genera un escenario de transformación productiva, parece conveniente diseñar sistemas integrados de acceso a la vivienda, en los cuales las familias puedan optar según sus necesidades, posibilidades y preferencias, entre diferentes productos habitacionales. Un mercado habitacional moderno tenderá a la autofocalización por la vía de un conjunto concertado de programas en que el sector público preste un apoyo directo diferenciado a los diversos tramos de ingreso. Asimismo, el premio al ahorro preliminar y al pago responsable de las deudas contraídas puede ser un incentivo importante para que las familias internalicen conductas positivas que serán indispensables en un escenario de transformación productiva auténtica en la región.

Focalización de los programas habitacionales

El afinamiento de la focalización presupone identificar claramente a la población objetivo y disponer de mecanismos y programas que garanticen que esa población sea atendida. Es necesario emprender un esfuerzo explícito por determinar cuáles subsidios y programas adolecen de filtraciones hacia grupos que no los necesitan.

La diversidad de las actuales carencias hace que no sea conveniente restringir las políticas de vivienda a esquemas rígidos de focalización: se requiere de programas diseñados específicamente para grupos diferentes cuyas características y problemas son también singulares. En la práctica, un esquema que provea soluciones diversificadas incluye desde programas muy focalizados hasta otros que, sin estar dirigidos a segmentos en situación de extrema pobreza, también pueden beneficiar a los estratos de menores recursos gracias a su efecto en el empleo, la actividad local o el mejoramiento del entorno urbano y rural.

En el caso de los programas para aliviar la extrema pobreza, la capacidad de autofocalización constituye un requisito deseable que puede realzarse mediante el diseño de soluciones y programas que, por el tipo de producto entregado, tengan mayor potencial para servir a los más pobres. Este esquema puede ser particularmente relevante en países con restricciones para reforzar la selectividad habitacional por medio de sistemas informatizados de clasificación socioeconómica de la demanda.

En el caso de los programas masivos de vivienda mínima o económica, que suponen mayores niveles de actividad constructiva y movilización de recursos, una selectividad adecuada exige sistemas de postulación estables, pero también en permanente ajuste a lo largo del tiempo. En algunos países los sistemas de estadísticas sociales han permitido una mejor focalización en las familias de menores recursos, a la vez que constituyen elementos útiles para establecer criterios objetivos en la asignación de beneficios habitacionales [3].

En la actividad habitacional no es frecuente que se considere una adecuada complementación con programas en otras áreas. En esta perspectiva, la focalización territorial ofrece una herramienta útil para movilizar recursos de diversos sectores hacia comunas y vecindarios postergados en cuanto a participación en las inversiones públicas y privadas, así como a sus expectativas de desarrollo.

Tecnología habitacional

Al considerar el déficit acumulado y las metas de producción que se fijan a partir del acelerado aumento anual de hogares, el primer desafío tecnológico parece ser una ampliación sustancial y sostenida de las escalas de producción habitacional en la mayoría de los países. Para ello es necesario establecer un marco institucional y financiero que favorezca la consolidación de la oferta, entendida no sólo como producción de viviendas convencionales, sino en forma amplia, como generación y distribución de un abanico de componentes tecnológicos, productivos, financieros y administrativos orientados al mejoramiento del hábitat. En este contexto aumenta la importancia de los aspectos de gestión con respecto a los de construcción hasta ahora predominantes.

Más de 50% del déficit regional de construcción e inversión en las áreas residenciales urbanas y rurales de América Latina y el Caribe es de tipo cualitativo, por lo que será importante que, en el futuro, la política tecnológica se oriente hacia el mercado del mejoramiento habitacional. La producción y distribución de módulos prefabricados permitirá ampliar viviendas que en su mayoría tienen sólo dos o tres recintos. Para reponer muros, techos y pisos resulta necesario estandarizar materiales y componentes y, simultáneamente, buscar mecanismos simples de financiamiento, tales como créditos automáticos, créditos rotatorios, sistemas de tarjetas de crédito especializadas y bancos de materiales y componentes.

Un mejor uso de los recursos es necesario para rebajar los costos de la vivienda y permitir una focalización en los hogares de menores recursos. La revisión o simplificación de los procedimientos burocráticos, de modo de acortar los plazos de ejecución de obras, y el perfeccionamiento de los sistemas de adjudicación y control de las mismas, harían posible rebajar en forma importante los costos directos e indirectos y situar las utilidades que se perciben en las diversas etapas de producción en niveles razonables y transparentes.

En general, una gestión descentralizada puede contribuir a reducir los costos y aumentar la eficiencia, al reforzar la capacidad de gestión local y hacer posible un mayor control sobre la oferta habitacional. Por eso resulta necesario compatibilizar las ventajas de operar con volúmenes de producción que permitan economías de escala, con el traspaso creciente de responsabilidades al nivel local. La incorporación de tecnologías más avanzadas tanto en las industrias de materiales y componentes como en la construcción misma, influye en los costos directos, indirectos y financieros. En este campo interesa destacar los efectos de economía de escala que podría general la estandarización dimensional y cualitativa de viviendas, componentes y materiales tanto en el mercado de la vivienda nueva como en la actividad de mejoramiento de viviendas existentes.

Finalmente, se debe subrayar que el desarrollo futuro de la tecnología habitacional deberá considerar con mayor atención aspectos tales como la durabilidad y los costos de mantenimiento y operación de la vivienda, y los efectos ambientales y urbanos que implican las diversas modalidades de producción habitacional.

Producción de nuevas viviendas

Cada país de América Latina y el Caribe presenta un cuadro diferente en cuanto a la gravedad de sus carencias de vivienda y el ritmo de formación de nuevos hogares. Estos hechos deberán orientar la forma en que se encare, en cada caso, la tarea de absorber el déficit cuantitativo.

Por una parte, en países como Paraguay y Perú, que durante su último período intercensal han debido absorber un rápido aumento del número de hogares y donde actualmente existe escasa disponibilidad de viviendas adecuadas en comparación con la presente demanda, se requiere de ingentes esfuerzos de construcción para atender tanto el déficit habitacional acumulado como la significativa cantidad de hogares que se crean anualmente. En dicho escenario, la producción de viviendas constituye un tema prioritario, que exige el concurso de los diferentes sectores y actores vinculados a la actividad de la construcción.

En otros países el ritmo de crecimiento de la demanda también fue alto, pero el último censo los encontró con una dotación de viviendas más abundante (como en el caso de México y Panamá). Probablemente su preocupación hoy se centre, sobre todo, en asegurar una provisión suficiente de alojamientos para los nuevos hogares, lo que ya en sí constituye una meta difícil de alcanzar.

Un tercer grupo es el integrado por aquellos países en los que la tasa de incremento de hogares fue comparativamente más reducida durante la última década (menos de 3% anual en promedio). Ésta es la situación de países como Argentina, Brasil y Chile, que comparados con otros cuentan con un parque de viviendas aceptables más satisfactorio (superior a las 130 unidades adecuadas por cada mil habitantes), por lo que se encuentran menos presionados por construir nuevas casas, en la medida en que mantengan una producción acorde con el incremento de los hogares.

La consolidación de sociedades predominantemente urbanas en la región hace necesario implementar sistemas de producción habitacional capaces de diversificar su oferta y atender la demanda de nuevos segmentos, tales como jóvenes, mujeres jefas de hogar y ancianos. A esto se suma el hecho de que la elevación de las expectativas relacionadas con los estándares de vivienda que acompaña el mejoramiento de los niveles de vida puede originar también una rápida obsolescencia funcional de segmentos importantes de la dotación habitacional urbana, lo que exigiría dar prioridad a las mejoras cualitativas y prestar atención a la creciente exigencia de movilidad que se advierte en materia de vivienda.

Por otra parte, el segmento rural del déficit debe encararse con programas adecuados a la realidad geográfica, económica y cultural de ese sector. Los costos vinculados a la infraestructura y la vivienda rural están condicionados por la dispersión residencial. Si se considera que la pobreza es más acentuada en las zonas que presentan mayor dispersión, puede ser conveniente recurrir a intervenciones que favorezcan un mayor agrupamiento espacial de las familias campesinas, de modo de lograr economías de escala. En este caso, será necesario considerar los efectos de la relocalización sobre la forma de subsistencia de la población rural, de modo de evitar un desarraigo que finalmente fomente la migración.

Mejoramiento y saneamiento

Conforme en la región descienden las tasas migratorias y demográficas y, en algunos casos, se agravan los problemas sociales generados por la segregación urbana, aumenta el interés en atender el déficit cualitativo.

La importancia relativa de los problemas de cantidad y calidad de la vivienda varía de un país a otro. En aquellos que presentan cuadros de agudo déficit cuantitativo, combinado con deficiencias cualitativas menos intensas (como El Salvador y Venezuela), parece razonable mantener el modelo imperante en la región, que privilegia la construcción de viviendas nuevas. Sin embargo, aun allí las intervenciones para mejorar el parque existente pueden reducir el empuje de la demanda de viviendas nuevas, al retener en casas rehabilitables a población que, de otra manera, presionaría para que se aumentara la construcción de unidades habitacionales.

En otros países existe, simultáneamente, una fuerte demanda de viviendas nuevas (que corresponde a más de 20% de los hogares), y de mejoramientos, requeridos para más de 20% del parque habitacional. En estos países, entre los que se cuentan Bolivia y Perú, la experiencia parece señalar que tales insuficiencias pueden abordarse con mayor realismo mediante estrategias en que la rehabilitación de viviendas subnormales (por precariedad u obsolescencia) complemente la construcción de viviendas nuevas.