Ciudades para un Futuro más Sostenible
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Ciudades


La ciudad latinoamericana es a la vez resultado y condición de los procesos económicos globales en que se encuentra inserta. El creciente aporte de las ciudades al PIB lleva a la conclusión de que la incorporación deliberada de progreso técnico para la transformación productiva ocurre básicamente en territorios urbanos. En este contexto, es importante revisar cómo la ciudad puede contribuir al desarrollo mediante su capacidad de ofrecer a los habitantes un acceso equitativo a condiciones de vida adecuadas, generar empleo y favorecer la acumulación de capital humano.



Pobreza urbana y ciudad


Cerca de la mitad de los latinoamericanos viven en la pobreza y 94 millones de personas no cuentan siquiera con los recursos necesarios para alimentarse adecuadamente [CEPAL , 1994a] [1]. Los mayores niveles de pobreza están concentrados en ciudades menores, lo cual orienta los focos de atención hacia las ciudades intermedias.

Los hogares pobres son víctimas del hecho de que la región de América Latina y el Caribe tenga la peor distribución del ingreso en el mundo. En 12 países latinoamericanos, que comprenden más de 360 millones de personas, el 20% más rico obtiene un ingreso 8.1 a 32.1 veces mayor que el 20% más pobre [PNUD , 1994]. Jamaica, Uruguay y Venezuela presentan el menor nivel de diferencia (8 a 10 veces), aunque tal relación está muy por encima de la de los países de Europa (6.1) o América del Norte (6.7). Honduras, Guatemala, Brasil y Panamá se ubican en el otro extremo, dado que triplican la relación _ya elevada_ de los países con menor desigualdad de ingresos en la región.

Un balance de los cambios distributivos de largo plazo que han tenido lugar en América Latina evidencia que en seis de ocho países se han producido retrocesos muy significativos respecto de comienzos de los años ochenta. Únicamente Uruguay y Colombia exhiben actualmente una distribución del ingreso más equitativa que a finales de los años setenta, y los avances en la distribución del ingreso urbano conseguidos en años recientes en países como Argentina, Brasil, Costa Rica, México, Panamá y Venezuela no bastan para contrarrestar los aumentos de la desigualdad registrados a lo largo de la década pasada. El predominio de estructuras distributivas del ingreso muy concentradas, junto con niveles medianos de ingreso por habitante, revelan que una parte importante de la pobreza urbana es consecuencia de esa inequidad o, por lo menos, lo es el incremento de la pobreza observado durante el primer quinquenio de 1980, cuando se produjeron los retrocesos más marcados en materia distributiva.

En la mayoría de los países de la región aumentó la incidencia de la pobreza, especialmente en las zonas urbanas. Para un contingente importante de los hogares pobres, las mejoras alcanzadas desde mediados de los años ochenta o durante los primeros años de los noventa no compensaron las fuertes disminuciones del ingreso ocurridas durante la crisis y los procesos de ajuste y de reestructuración de las economías. En la mayoría de los países, la recuperación del ingreso por habitante no permitió remontar, al menos no en su totalidad, el empeoramiento de la distribución del ingreso provocado por la recesión. En consecuencia, actualmente los porcentajes de pobreza son, en general, más altos que al iniciarse la crisis, lo cual afecta a las posibilidades de integración social e individual. Por eso resulta de importancia explorar las posibles conexiones entre ciertos aspectos de las ciudades y los factores que inciden en la reproducción de la pobreza, a fin de establecer las formas de neutralizar sus efectos negativos.


Tabla 1
Porcentaje de hogares pobres según área de residencia, América Latina, alrededor de 1990
Hogares bajo la línea de pobreza (a) Hogares bajo la línea de indigencia
Urbano Urbano
País Total Total
urb.
Zona
metrop.
Resto
Urbano
Rural Total Total
urb.
Zona
metrop.
Resto
urbano
Rural
Argentina - - 16 - - - - 4 - -
Bolivia - 50 - - - - 22 - - -
Brasil 43 39 - - 56 - 22 - - -
Chile 35 34 30 38 36 12 11 9 13 15
Colombia - 35 - - - - 12 - - -
Costa Rica 24 22 20 25 25 10 7 5 6 12
Guatemala - - - - 72 - - - - 45
Honduras 75 65 - - 84 54 38 - - 66
México (b) 39 34 - - 49 14 9 - - 23
Panamá (b) 38 34 32 42 48 18 15 14 20 25
Paraguay - - 37 - - - - 10 - -
Uruguay - 12 7 17 - - 2 1 3 -
Venezuela 34 33 25 36 38 12 11 7 12 17
América Latina 39 34 - - 53 18 13 - - 30
FUENTE: CEPAL, Panorama social de América Latina, edición 1994 (LC/G.1844), Santiago de Chile, 1994, pp. 158 y 159.
a Incluye a los hogares bajo la línea de indigencia o de extrema pobreza.
b 1989.
c Promedio entre las ciudades de Rio de Janeiro y Sào Paulo.


A medida que se ha moderado el ritmo de crecimiento de las grandes metrópolis de América Latina, éstas ofrecen un cierto acceso a servicios urbanos adecuado a sus habitantes. Hoy los antiguos asentamientos precarios en las afueras de las ciudades se han transformado en barrios consolidados, que cuentan con electricidad, agua potable, locomoción y otros servicios propios de la vida urbana. Sin embargo, la pobreza no desaparece, sino que tiene otras manifestaciones. Los bajos ingresos de los habitantes urbanos producen un deterioro creciente en los recursos humanos, que es una de las formas que asume la pobreza urbana. Las enfermedades no atendidas impiden mantener una salud adecuada y el ingreso temprano a la fuerza de trabajo reduce la permanencia en la escuela. La confluencia de estos factores condiciona y reproduce una participación desmedrada en el mercado de trabajo, y contribuye a perpetuar un circuito que alimenta la pobreza.

La caracterización de la ciudad latinoamericana como un territorio segregado, en términos espaciales, tiene su origen en la imagen que surgió en el período de urbanización acelerada, de una ciudad tradicional sobrepasada primero, y cercada después, por las masas de migrantes de las áreas rurales. Dicha caracterización se recogió más tarde en el concepto de marginalidad desarrollado en la región en los años sesenta. Si bien luego se cuestionó la "simetría" postulada en ese entonces entre sectores marginales (pobres) urbanos y áreas residenciales periféricas y deterioradas, la evolución posterior de las ciudades confirma la relación entre las dimensiones social y espacial de la pobreza urbana latinoamericana. No obstante, hoy es evidente que no todos los habitantes de la denominada "ciudad periférica" son pobres, y que no todos los pobres urbanos viven necesariamente en esa "otra" ciudad. Aun cuando se haya difundido ampliamente la imagen de polarización espacial, es difícil encontrar ciudades de América Latina donde la segregación del espacio coincida plenamente con las desigualdades socioeconómicas [Portes Itzigsohn y Dore-Cabral , 1994]. En la actualidad la cercanía entre los distritos más pobres y más ricos parece ser mayor que lo que señala el estereotipo de la ciudad latinoamericana, y se advierte la complejidad de las relaciones entre el espacio urbano y la desigualdad socioeconómica.

La segregación del espacio puede acentuarse cuando existe un esfuerzo deliberado en las políticas urbanas por homogeneizar zonas de la ciudad en términos socioeconómicos, como sucedió en el caso de Santiago de Chile [Morales y Rojas , 1987] en la década de 1980, en que se produjo un enérgico proceso de radicación y erradicación. Sin embargo, en la mayoría de las ciudades de la región, las cifras y tendencias de distribución del ingreso señalan que inevitablemente los grupos minoritarios de ingreso alto deberán acomodarse espacialmente con una creciente mayoría pobre. A la luz de su cartografía socioeconómica, la imagen de la urbe latinoamericana debería transformarse: en lugar de la tan internalizada idea de la ciudad acomodada con "bolsones de pobreza", debería pensarse en una ciudad pobre con "bolsones de riqueza" [Portes , 1989] [Portes, Itzigsohn y Dore-Cabral , 1994] [Villasante , 1994].

El acercamiento entre barrios de condiciones socioeconómicas diferentes podría ser consecuencia, por una parte, de la urbanización no planificada y, por otra, de la resistencia de los barrios, una vez consolidados, a las dinámicas de desalojo del negocio inmobiliario. En su época de mayor expansión, las ciudades incorporaron nuevas tierras al tejido urbano, muchas veces sin orden ni concierto. Si bien los asentamientos más pobres tendían a ubicarse "fuera del mercado", también lo hacían en terrenos aledaños a los sectores de mayor ingreso. Así por ejemplo, en Santafé de Bogotá o en Rio de Janeiro, las operaciones de regularización de asentamientos han consolidado barrios pobres cercanos a zonas de alto ingreso. La propia expansión de los barrios de mayor ingreso los llevó a conectarse a poblados o sectores ya establecidos, cuyos habitantes tenían diversos niveles socioeconómicos. En ciudades como Santafé de Bogotá o Kingston se aprecia la instalación de grupos de mayor ingreso en barrios más pobres que adquieren atractivo por su localización y menor precio [Portes , 1989] [Portes, Itzigsohn y Dore-Cabral , 1994].

Esta evolución de las ciudades hacia estructuras territoriales más complejas no equivale a integración; las enormes desigualdades socioeconómicas perduran y tienden a fragmentar los espacios urbanos, ya que impiden las relaciones de integración social y provocan una creciente desvalorización de los espacios públicos. La existencia de grandes desigualdades origina actitudes defensivas de "egoísmo solidario". La violencia, la criminalidad, la drogadicción y otras patologías sociales, sin ser componentes naturales de la vida urbana ni productos de la segregación, encuentran un campo propicio para su desarrollo en la fragmentación del espacio.



Empleo y contexto urbano


La generación de empleo es un problema clave para muchos países de la región y lo seguirá siendo en el futuro. En las próximas décadas, el envejecimiento de la población latinoamericana planteará una creciente demanda de puestos de trabajo urbanos, agravando el ya difícil panorama del empleo. Los jóvenes prácticamente duplicarán su participación económica y sin duda enfrentarán dificultades para encontrar una posición estable en el mercado de trabajo. Algo similar podría darse ante la mayor integración de las mujeres a la fuerza de trabajo, por períodos más prolongados y regulares.

El empleo urbano tiene cada vez más importancia en un continente donde la mayor parte de la población vive en ciudades. En los años setenta, el tema del empleo urbano se consideraba un problema de baja productividad vinculado a la expansión del sector informal de la economía. En el contexto de una creciente migración rural-urbana, los recién llegados autogeneraban empleos de baja productividad o informales, que bajaban la productividad media de las ciudades. Posteriormente los estudios de la dinámica del sector informal en los años ochenta contribuyeron a aclarar, por ejemplo, que no se trataba necesariamente de un sector desvinculado de la economía formal, relacionado con prácticas de sobrevivencia familiar, sino que podía formar parte de una cadena productiva vinculada a la economía formal.

Al reactivarse las economías en la segunda mitad de los años ochenta, se incrementó el empleo; de finales de los años ochenta a comienzos de los noventa, el desempleo abierto urbano se redujo significativamente (véase la tabla 2). En ocho países alcanzó niveles cercanos o inferiores a 7% hacia fines de 1992, y en cinco a 5% o menos. Las cifras disponibles indican que hacia 1993 la desocupación urbana seguía baja o había descendido con respecto al año anterior en Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala y Venezuela. En 1994, sin embargo, el desempleo urbano aumentó levemente en Bolivia, Brasil y México y algo más en otros cinco países, alcanzando a valores de dos dígitos en Nicaragua, Panamá y Argentina. La crisis ocurrida a fines de 1994 en México agudizó esta situación, particularmente en ese país y en Argentina. En todo caso, aun con los resultados de 1993, la tasa de desempleo continuaba superando a la de los años setenta. Los incrementos del PIB alcanzados en la mayoría de los países aún resultan insuficientes para reducir la tasa de desempleo a los niveles históricos.

El desempleo abierto en las zonas urbanas de América Latina afecta principalmente a hombres y mujeres jóvenes. En 10 de los 11 países para los cuales se dispuso de información [CEPAL , 1994a], alrededor del año 1992, las tasas de desocupación entre la población de ambos sexos de 15 a 24 años de edad duplicaban las tasas globales y las correspondientes a la población mayor de 24 años. Los datos demográficos reflejan el aumento de la población joven en la mayoría de los países de la región y el incremento de su participación en la actividad económica, especialmente de las mujeres jóvenes. Por otra parte, se advierte una segmentación de género: en los tres países donde, a comienzos de los años noventa, el desempleo abierto alcanzaba a los niveles más altos, las mujeres eran las más afectadas.


Tabla 2
América Latina (13 países): tasas de desempleo urbano y
PIB por habitante, 1980-1992
1980 1992
País Desempleo urbano
(%)
PIB por habitante
(en dólares de 1980)
Desempleo urbano
(%)
PIB por habitante
(en dólares de 1980)
Argentina 2,6 4.110 6,6 3.786
Bolivia 7,1 785 5,8 628
Brasil 6,4 (a) 1.879 (a) 5,9 1.839
Chile 9,0 2.315 6,0 2.774
Colombia 9,7 1.225 9,1 1.473
Costa Rica 9,1 (b) 1.471 (b) 4,2 1.516
Guatemala - - 6,1 945
Honduras 8,8 705 5,1 657
México - - 4,3 2.491
Panamá 11,6 (a) 1.592 (a) 18,6 (c) 1.357 (c)
Paraguay - - 5,0 1.279
Uruguay 6,7 (b) 2.289 (b) 8,4 2.426
Venezuela 6,8 (b) 3.905 (b) 7,3 3.714
FUENTE: CEPAL, Panorama social de América Latina, edición 1994 (LC/G. 1844), Santiago de Chile, 1994, 1994, pp. 127 y 128.
a 1979.
b 1981.
c 1991.


A comienzos de los años noventa en todos los países, cerca de 70% o más de los desempleados urbanos habían completado entre 6 y 12 años de educación. La importante expansión de la cobertura de la enseñanza posprimaria en América Latina durante las dos décadas pasadas y el enorme número de jóvenes con ciclo escolar medio completo o incompleto en busca de empleo explican el elevado porcentaje de desempleados en ese grupo. Actualmente se requieren por lo menos 10 años de estudios y, en muchos casos, haber completado el ciclo secundario, para que un individuo tenga buenas posibilidades de acceder a un empleo que lo aleje del riesgo de la pobreza.

Hoy las ciudades de la región deben aumentar significativa y urgentemente la capacidad de generar empleo para sus habitantes. En este contexto habría que identificar las áreas en que cada centro urbano en particular ofrece mayor potencial. Es importante tener en cuenta que el peso relativo del empleo improductivo es menor en las ciudades mayores de cada país que en el resto de las áreas urbanas. Tal es el ejemplo de São Paulo (35.6%), comparado con el resto urbano de Brasil (52.7%). En consecuencia, los principales problemas de productividad se concentrarían en las ciudades menores, hacia las cuales deberían orientarse preferentemente los esfuerzos por generar más empleo (véase la tabla 4 del Anexo).



Ciudad y acumulación de capital humano

[2]

La acumulación de capital humano exige romper los circuitos que perpetúan la pobreza intergeneracional, los cuales incluyen elementos culturales, sociales, institucionales y económicos. En tal sentido, el crecimiento económico por sí solo no garantiza automáticamente la superación de la pobreza. En la medida en que los pobres actúen como receptores pasivos de los eventuales beneficios de tal crecimiento, aumentará, entre otros, el riesgo de desnutrición infantil, que afecta al rendimiento escolar, con las consiguientes tasas de repetición altas, rezago y, por último, deserción temprana de la escuela. Así pues, los hijos de los pobres estarán en desventaja, pues habrán vivido en esa condición casi toda su vida anterior a la adultez.

El desempeño educacional es un aspecto clave en la formación del capital humano. Más de la mitad de los logros en esta esfera se relacionan con el clima educacional del hogar, vale decir, el promedio de años de estudio con que cuentan las personas de 15 años y más que residen en él. A este factor le sigue en importancia la capacidad económica del hogar, que explicaría entre 25% y 30% de los logros. En conjunto, la infraestructura física de la vivienda y la organización familiar determinan del 20% al 25% restante [CEPAL , 1994a].

Mejorar el clima educacional del hogar parece una tarea difícil en el corto plazo, ya que requiere que alguno de sus miembros alcance un grado de educación muy superior al promedio del resto o que todos participen del incremento de la escolaridad. El clima educacional pobre debe compensarse con intervenciones centradas en los otros factores que también inciden en la formación de capital humano. Las políticas sociales que mejoren la calidad de la vivienda y reduzcan el hacinamiento incidirán positivamente en el logro escolar, del mismo modo que las destinadas a favorecer la productividad de los adultos. Por lo tanto, un rasgo innovador de las políticas sociales podría consistir en "simular" climas educacionales estimulantes en aquellos casos en que la inserción social y la estructura familiar no lo proveen. Las iniciativas de este tipo parecerían estar muy ligadas a temas como el equipamiento comunitario, la vivienda, el saneamiento y la organización de la comunidad. Afinar propuestas en esta línea constituye un desafío para que las políticas urbanas se conciban de un modo más articulado con las políticas económica y social.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Fecha de referencia: 30-04-1997


1:  Se utiliza aquí la clasificación por ingreso ("línea de pobreza") desarrollada por la CEPAL (1991).
2:  En esta sección, a menos que se indique lo contrario, la fuente es "Panorama social de América Latina, edición 1994" (CEPAL, 1994a), en que se analizan fundamentalmente las encuestas de hogares de los países.

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