Urbanización y metropolización

La consolidación de un continente urbano

En las últimas décadas se consolidó el carácter urbano de la región. En 1995, 73.4% de su población, que corresponde a 351 millones de personas, vive en áreas urbanas. Este nivel de urbanización pone a América Latina y el Caribe a la par con regiones como Europa y a poca distancia de países como Estados Unidos y Japón. No obstante, interesa destacar que la tasa anual de crecimiento de la población urbana muestra una tendencia declinante, de 3.6% en los años setenta a 2.5% al iniciarse los noventa. Este descenso es aún más nítido en el caso de la subregión del Caribe, donde dicha tasa se redujo de 2.0% a 0.8% en el mismo período (véase la tabla 2).

El balance de estas tendencias de la fecundidad y la mortalidad ha sido decisivo en la curva de crecimiento de la población latinoamericana y del Caribe. En los últimos 30 años, la migración internacional ha tenido un impacto demográfico poco significativo a escala regional, aunque en ciertos países, en particular algunos más pequeños de América Central y del Caribe, ha desempeñado un papel importante en la dinámica poblacional. En esta forma, el ritmo de crecimiento demográfico de la región ha descendido con rapidez, de 2.4% anual en el período 1970-1980 a 1.8% entre 1990 y 1995. En el Caribe, la tasa de crecimiento de la población ha caído de manera aún más acentuada, de 1.2% anual en el período 1970-1980 a 0.5% en el sexenio 1990-1995 (véase la tabla 2). El hecho de que el incremento demográfico sea ahí tanto más pausado que en el resto de América Latina puede sorprender, si se considera que las tasas de crecimiento vegetativo de la subregión continúan siendo elevadas, pero es explicable a la luz de sus altos niveles de emigración. Del mismo modo, las marcadas diferencias entre las tasas de crecimiento de la población rural y urbana que se registran en algunos países del Caribe responden fundamentalmente a sus respectivos patrones migratorios [CEPAL , 1996].

La estructura etaria de la región es aún relativamente joven y con una elevada proporción de personas en edad reproductiva, como resultado de la alta fecundidad que existía antes de los años setenta; esta es la causa de que su potencial de expansión demográfica siga siendo alto. Según las proyecciones, sólo hacia el año 2020 se llegará a una tasa media de crecimiento anual de 1% y el volumen de población no se estabilizará antes de pasada la mitad del siglo XXI, cuando la región cuente con algo más de 800 millones de habitantes. De esta manera, las tendencias hacia una desaceleración del ritmo de aumento demográfico no impedirán que en los próximos 25 años se sumen unos 200 millones de personas a la población regional [CELADE , 1995].

El panorama que se observa a escala regional varía de acuerdo con los países. Es posible identificar, con relativa claridad, cuatro grupos según su grado de avance en la transición demográfica [CEPAL/CELADE , 1993]. En primer lugar, Bolivia y Haití se encuentran en una etapa de transición demográfica incipiente, y se distinguen por un alto nivel de pobreza, escasa accesibilidad a los servicios sociales y un predominio de la población rural. En estas circunstancias, persisten altos índices de natalidad y mortalidad, con una gran proporción de niños y jóvenes. Su tasa de crecimiento medio natural es del orden de 2.5% anual.

El segundo conjunto se caracteriza por una transición moderada y una urbanización todavía reducida; presenta las mayores tasas de crecimiento natural (cercanas a 3% anual en promedio), que resultan de una mortalidad en declinación y una natalidad elevada y sostenida. Los países que se encuentran en esta etapa de la transición son El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. Si bien en ellos se ha conseguido disminuir en parte la mortalidad, lo que se reflejó en un rejuvenecimiento de la población y un aumento de los índices de dependencia, estos progresos todavía no alcanzan a vastos sectores de la población rural, ni a quienes se encuentran ubicados bajo la línea de la pobreza. Dada la alta proporción de niños y jóvenes, es probable que, en el corto plazo, la natalidad continúe siendo elevada en estos países.

Las tres cuartas partes de los habitantes de la región se encuentran en Brasil, Colombia, Costa Rica, Guyana, Ecuador, México, Panamá, Perú, República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tabago y Venezuela, países con predominio urbano y en plena transición demográfica. Esto se infiere de su natalidad en vías de declinación y del considerable descenso de su mortalidad. Entre los integrantes de este tercer conjunto el crecimiento medio natural es cercano a 2% anual.

Finalmente, el grupo en la fase de transición avanzada lo componen aquellos países con más alto grado de urbanización y tasas anuales de crecimiento demográfico promedio relativamente bajas (del orden de 1%), producto de una natalidad comparativamente reducida y de una mortalidad moderada o baja; figuran en este conjunto Argentina, Bahamas, Barbados, Chile, Cuba, Guadalupe, Jamaica, Martinica, Puerto Rico y Uruguay. En algunos de estos países los descensos de la fecundidad se registraron hace largo tiempo, y ahora se distinguen por un envejecimiento de sus estructuras etarias.

La población en el espacio regional

^a Incluye Cuba, Haití y República Dominicana.

Pese al amplio predominio de la población urbana, el volumen de la población rural, 127 millones de personas, ilustra por sí solo la importancia que aún tiene el mundo rural para la región. Si a lo anterior se añaden las condiciones de vida más precarias que, en promedio, enfrenta la gente del campo, así como el atraso tecnológico y de organización de la mayoría de las actividades agrícolas, puede concluirse que, tanto en términos cuantitativos como cualitativos, los asentamientos y la población dispersa en zonas rurales todavía constituyen objetivos prioritarios para el desarrollo.

En algunos países aún se dan fuertes procesos migratorios, debido a que las condiciones de vida en el campo no han mejorado en las últimas décadas. Sin embargo, estos movimientos son cada vez menos importantes en la explicación de la dinámica del crecimiento de las grandes ciudades.

El declive de las migraciones en la región coincide con los años de ajuste estructural, por lo que también puede atribuirse a una decisión informada de los potenciales migrantes a la luz de las altas tasas de desempleo que se registraban en las ciudades [Gilbert , 1993]. Si la migración depende de decisiones racionales adoptadas sobre la base de las oportunidades de empleo urbano, en la medida en que éstas mejoren se podría prever un incremento de la migración hacia las metrópolis.

En los últimos años se han intensificado las corrientes migratorias desde los países de la región hacia el mundo desarrollado. Argentina y Venezuela, que por décadas fueron países receptores de migrantes, no exhiben saldos positivos desde los años ochenta [Singer , 1993]. En las subregiones centroamericana y del Caribe la migración hacia Estados Unidos es una estrategia frecuente entre los más jóvenes para superar las dificultades de empleo o intentar mejorar sus condiciones de vida.

Características de la urbanización en los países latinoamericanos y del Caribe

En Argentina, Chile y Uruguay, cuyos grados de urbanización son altos y que alcanzaron un predominio urbano antes de los años cincuenta, el ritmo de este proceso se ha desacelerado en las últimas décadas. Sus altos porcentajes de población urbana implican que el crecimiento de ésta se funda básicamente en su propio incremento natural. Además, esta elevada proporción urbana tiende a inhibir la posibilidad de nuevos éxodos rurales.

Hacia 1995, por el contrario, el dinamismo urbano de algunos países presagiaría que, de no variar otros factores, se producirían importantes ascensos del porcentaje urbano de la población total; tal parece ser el caso de Haití, Bolivia, Ecuador, República Dominicana, Honduras y Paraguay. Los países con menor población, especialmente en América Central, crecen a tasas aún bastante altas, lo cual plantea problemas urbanos serios para la provisión adecuada de servicios. En general, estos países todavía tienen proporciones considerables de población rural, por lo que el ímpetu de la urbanización proviene en gran medida de los procesos migratorios del campo a la ciudad.

En los países más poblados de la región _en particular Brasil, México, Colombia y Perú_ los máximos ritmos de expansión de la población urbana se registraron antes de los años setenta (con cifras cercanas a 5% anual). A partir de esa década, los índices de crecimiento urbano de esos países comenzaron a descender de manera sostenida, aunque sus valores actuales aún se mantienen por encima de 2.5% anual. La decisiva influencia de los índices de esos países en los promedios regionales contribuye a explicar la tendencia declinante del ritmo de crecimiento de la población urbana latinoamericana y del Caribe. Las causas de esta reducción radican, por una parte, en la sostenida desaceleración de los flujos migratorios del campo a la ciudad y, por la otra, en la persistente baja de la tasa de crecimiento natural de la población urbana.

En síntesis, la realidad de la región en este plano muestra, por una parte, el avance inexorable de la urbanización y, por la otra, el hecho de que mientras algunos países tienen que encaran la expansión de una población urbana consolidada, otros enfrentan situaciones típicas vinculadas a la urbanización rápida. En términos cuantitativos, el primer caso se da en los países con mayor población. Desde el punto de vista de las políticas y la planificación urbana cabe considerar que un número considerable de países con menor número de habitantes aún se ven ante las tensiones de la urbanización rápida.

Al mismo tiempo, el hecho de que tres quintas partes del aumento de la población urbana en los últimos 25 años sean imputables a su crecimiento natural, y sólo dos quintas partes a las migraciones, señala que, dado el nivel de urbanización alcanzado, será la realidad urbana de la región la que definirá sus propias tendencias hacia el futuro.

La evolución de las grandes ciudades

Tal imagen regional es válida para un conjunto importante de países de la región. Así, como resultado de un proceso histórico de concentración, en Argentina, Chile, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay una fracción significativa de la población, de más de 25%, está asentada en la ciudad principal _Buenos Aires, Santiago, Managua, Ciudad de Panamá, Lima, Santo Domingo y Montevideo, respectivamente_, que en todos los casos mencionados coincide con la capital político-administrativa del país.

Además, la imagen "metropolitana" de los sistemas de asentamientos humanos de los países de la región tiene que ser examinada con cuidado por cuanto la última información censal disponible muestra una tendencia, más o menos fuerte según los países, hacia una menor concentración demográfica en la ciudad principal [Rodríguez y Villa , 1994] [Naciones Unidas , 1995].

Si se considera retrospectivamente la evolución de las localidades de 1 millón y más de habitantes, se advierte que su crecimiento demográfico ha sido menos dinámico que el de otras que integran los sistemas urbanos nacionales. El ritmo de expansión demográfica de las 40 ciudades que en 1995 superaban la barrera del millón de habitantes ha experimentado una importante merma en los últimos 25 años; en la década de 1970 crecieron, en promedio, a una tasa de 3.2% anual, mientras que entre 1980 y 1995 lo hicieron a razón de 2.3% anual, vale decir, más lentamente que la población urbana total (que aumentó a un ritmo de 2.8% anual en el mismo período). A causa de ello, la participación de tales ciudades en la población urbana total se ha reducido de 44% en 1970 a 39% en 1995 (véase la tabla 3).

La desaceleración del crecimiento ha sido aún más marcada en las 18 ciudades que ya tenían más de un millón de habitantes en 1970; su tasa de incremento anual descendió de 3.2% en 1970-1980 _ritmo que ya era inferior al del conjunto urbano_ a 1.8% en 1980-1995. Así, en 1970 esas 18 ciudades acogían a 35.8% de la población urbana de América Latina, mientras que en 1990 esta proporción había disminuido a 29.4% del total.

El examen de los índices de primacía urbana _vale decir, la razón entre la ciudad más grande de un país y las tres que la siguen en tamaño_ también ilustra los cambios que han estado ocurriendo en el sistema de asentamientos humanos. Según se aprecia en la tabla 4, este indicador ha tendido a disminuir (10 países) o a mantenerse (5 países), con la sola excepción de Haití. Cabe destacar que la tendencia descendente de la primacía se da en países con distintos niveles de urbanización y de avance en el proceso de transición demográfica, lo cual ratifica el carácter generalizado del cambio.

Por lo tanto, al contrario de lo que fuera casi un axioma hasta mediados de los años setenta, en la mayoría de los países de la región las áreas metropolitanas más grandes (Ciudad de México, São Paulo, Buenos Aires, Rio de Janeiro, Santiago, Caracas) han perdido importancia relativa dentro de los contextos urbanos nacionales. Este fenómeno no parece ser privativo de los países de mayores dimensiones; también en Bolivia, Cuba, Ecuador y Honduras, las urbes más pobladas han mostrado menos dinamismo que otras de rango demográfico medio.

¿Cuál es la explicación de los cambios que registran el sistema de asentamientos humanos y, en particular, las tendencias de la gravitación y primacía de las metrópolis? En el corto plazo se deben considerar los efectos de la crisis económica que se abatió sobre la mayoría de los países en la década de 1980. En el largo plazo cabe tener en cuenta la reestructuración y consiguiente internacionalización de las economías regionales, el impacto de las nuevas tecnologías y la inversión en infraestructura.

La localización de empresas en las grandes ciudades era óptima en el esquema de industrialización mediante sustitución de importaciones, ya que permitía beneficiarse de las economías de aglomeración y la cercanía de los mercados, así como responder a la necesidad de negociar permanentemente con el gobierno [Singer , 1975]. Las ventajas que ofrecen los mercados urbanos por concepto de economías de escala y de concentración, al igual que la proximidad de la mano de obra, el capital y la tecnología, continúan siendo válidas. Sin embargo, el esquema de apertura económica vino a modificar algunas de las ventajas de la aglomeración, y a favorecer la elección de localizaciones diferentes de la ciudad más grande. La disponibilidad de nuevas tecnologías propicia la segmentación y descentralización de los procesos productivos y aun la especialización económica de las ciudades. Además, la relevancia que adquirió el mercado en la asignación de recursos económicos hace menos necesaria la cercanía de los centros políticos de decisión. Junto con ello, las actuales tecnologías y las facilidades de comunicación tienden a independizar la localización económica de las correspondientes fuentes de materia prima, mercados de consumo e incluso actividades complementarias [Singer , 1993]. Estas señales permiten interpretar la creciente importancia de los centros intermedios en el marco de los cambios registrados por las estrategias de localización de la actividad económica.

La experiencia de algunos países de la región en años recientes hace posible analizar el potencial descentralizador del modelo de asignación de recursos. El caso de Chile, que iniciara su proceso de liberalización económica a mediados de los años setenta, aporta elementos de juicio para evaluar estas tendencias. En un primer momento, la liberalización, la estabilización y la apertura ocasionaron una crisis de las industrias sustitutivas de importaciones, lo que afectó a los grandes centros urbanos y metropolitanos, cuya participación en el PIB se redujo, y favoreció una cierta descentralización.

No obstante, en una fase más avanzada del proceso de apertura económica, la diversificación industrial, la terciarización, los aumentos salariales y la caída de la desocupación reactivaron y fomentaron un mercado interno para los productos, servicios y actividades. El regreso de una tendencia hacia la concentración metropolitana observado en Chile puede vincularse a la gestión de los procesos económicos nacionales y la articulación con la economía global. Los servicios más dinámicos del sector terciario están localizados en las grandes ciudades, al igual que los centros de decisión empresarial. También se concentran allí los servicios de educación y capacitación superiores [de Mattos , 1995]. Las áreas metropolitanas aseguraron una mejor dotación de infraestructura y equipamiento, fuerza de trabajo calificada, proveedores y consumidores, así como mejores y más fáciles contactos empresariales, sociales y culturales [Sassen , 1991 y 1994].

Estos procesos apuntan a una especialización geográfica de la actividad económica. Por una parte, el notable desarrollo de las comunicaciones y el transporte permite la localización ventajosa de importantes subprocesos productivos en la cercanía de los recursos naturales. Esto explica el crecimiento y la dinámica de ciudades vinculadas a los procesos productivos exportadores. Por otra parte, las actividades de más alta jerarquía se mantienen en la metrópolis para aprovechar las ventajas económicas, urbanas y sociales que ésta ofrece. En suma, las tendencias hacia la descentralización originadas por el surgimiento de nuevas actividades productivas son compensadas por la expansión de los servicios prestados a los centros de decisión empresarial.

Si bien la localización de la actividad económica puede independizarse de sus mercados, las ciudades se mantienen como espacios relevantes, interconectadas en redes por medio de flujos productivos, financieros o de mano de obra. La localización de la actividad económica determina la especialización de las ciudades; unas cobran importancia como urbes industriales, otras por sus servicios y otras como centros de decisión [Sabatini y Jordan , 1993]. Para establecer una adecuada articulación con la red de flujos y desempeñar un papel significativo en la economía mundial, los países necesitan contar con aglomeraciones urbanas capaces de asumir la función de cuasi-ciudades globales, con niveles de masa crítica en los ámbitos económico, cultural y tecnológico. Por eso, necesitan conciliar medidas destinadas a controlar los problemas inevitables de la urbanización con otras que busquen mejorar la calidad de las áreas metropolitanas imprescindibles para participar en la economía global [de Mattos , 1995].

^a La primacía se define como el cuociente entre la población de la ciudad principal (numerador) y la suma de la población de las tres ciudades que la siguen en tamaño (denominador).

Otro proceso que se ha desencadenado a la par con esta disminución del dinamismo demográfico metropolitano se refiere a la desigualdad espacial de los patrones de crecimiento intraurbano. Por lo común, en las zonas centrales la población ha disminuido y envejecido, en tanto que en algunas áreas exteriores de las urbes ha crecido velozmente, lo que ha redundado en un rejuvenecimiento de las estructuras de edad e impuesto la necesidad de relocalizar servicios. Este proceso, alimentado por diversas formas de uso especulativo del suelo, no sólo ha dado lugar a una acentuada movilidad residencial y a fuertes presiones sobre los recursos públicos, sino que a la vez ha tenido importantes repercusiones ambientales, ya que se han ocupado progresivamente terrenos periféricos vulnerables.

Pautas de urbanización y desafíos de política

Entre los países con niveles más altos de urbanización hay un grupo con claro predominio de una ciudad principal y otro con baja primacía urbana. Este último conjunto incluye a países de gran tamaño, en los cuales se ubica la mayoría de las ciudades más pobladas de la región. La baja primacía es atribuible tanto a la presencia tradicional de fuertes economías regionales dentro del país (Colombia, Brasil), como a tendencias desconcentradoras recientes (México, Brasil). Los países donde se observa evidente preponderancia de una ciudad principal, son de tamaño mediano o pequeño, salvo Argentina.

Los patrones de urbanización y primacía urbana pueden orientar las decisiones acerca de dónde y cómo encarar el desarrollo urbano. Pese a tener un menor margen de maniobra para modificar el asentamiento de su población urbana, incluso los países con altos grados de urbanización y primacía pueden compatibilizar el manejo de los problemas propios de las grandes áreas metropolitanas con el apoyo a centros intermedios y menores, de modo de lograr un mayor equilibrio urbano. Para el grupo de países altamente urbanizados y con menor concentración, el desafío probablemente consistirá en mantener un sistema de ciudades equilibrado.

En cambio, un nivel de urbanización menor combinado con alta primacía plantea a los países la alternativa de priorizar la inversión en infraestructura productiva y urbana de la ciudad principal, para aumentar su competitividad, o bien favorecer las inversiones en las ciudades menores con el fin de no acentuar la concentración urbana en el futuro. Por otra parte, en los países que aún tienen un bajo nivel de urbanización y cuya población urbana se asienta en forma menos concentrada se debería tener conciencia de que las decisiones que hoy se adopten con respecto a las ciudades probablemente determinarán la calidad del desarrollo urbano futuro.

La tendencia de los países ha sido, en general, a concentrar las inversiones en una gran ciudad para favorecer el desarrollo económico. Pero la metropolización está lejos de constituir una ley inexorable y se tendrían que considerar los costos y beneficios vinculados a la promoción de una u otra pauta de desarrollo.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Fecha de referencia: 30-04-1997