Ciudades para un Futuro más Sostenible
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Alojar para el desarrollo: una tarea para los asentamientos humanos > http://habitat.aq.upm.es/iah/cepal/a003.html

Urbanización y metropolización




La consolidación de un continente urbano


En 1995 la población de América Latina y el Caribe alcanzaba a unos 478 millones de personas, repartidas en más de 40 países. Algunas naciones caribeñas no superan los cien mil habitantes, mientras que en el otro extremo Brasil y México por sí solos suman 253 millones; en conjunto con Argentina, Colombia, Perú y Venezuela totalizan 369 millones de personas, vale decir, 77% de los habitantes de la región (véase la tabla 1). La población de América Latina y el Caribe, representa 8.4% del total mundial [Naciones Unidas , 1995].

En las últimas décadas se consolidó el carácter urbano de la región. En 1995, 73.4% de su población, que corresponde a 351 millones de personas, vive en áreas urbanas. Este nivel de urbanización pone a América Latina y el Caribe a la par con regiones como Europa y a poca distancia de países como Estados Unidos y Japón. No obstante, interesa destacar que la tasa anual de crecimiento de la población urbana muestra una tendencia declinante, de 3.6% en los años setenta a 2.5% al iniciarse los noventa. Este descenso es aún más nítido en el caso de la subregión del Caribe, donde dicha tasa se redujo de 2.0% a 0.8% en el mismo período (véase la tabla 2).



Tabla 1
América Latina y el Caribe: población total (en miles)
y porcentaje urbano, por países, 1970, 1980, 1990 Y 1995

1970 1980 1990 1995
PAÍSES Y TERRITORIOS Población
total
% urbano Población
total
% urbano Población
total
% urbano Población
total
% urbano
América Latina y el Caribe 283.345 57,2 358.922 65,0 438.150 70,9 478.736 73,4
América Latinaa 274.696 57,4 349.194 65,3 427.312 71,1 467.363 73,6
Argentina 23.962 78,4 28.114 83,0 32.547 86,9 34.587 88,3
Bolivia 4.212 36,2 5.355 45,4 6.573 55,6 7.414 60,4
Brasil 95.847 55,6 121.286 67,3 148.477 74,7 161.790 77,8
Colombia 21.360 57,7 26.525 64,4 32.300 69,5 35.101 71,7
Costa Rica 1.731 38,8 2.284 43,1 3.035 46,7 3.424 48,5
Cuba 8.520 60,1 9.710 68,0 10.598 74,8 11.041 77,5
Chile 9.496 73,0 11.147 79,0 13.100 82,8 14.210 84,4
Ecuador 5.970 39,5 7.961 47,1 10.264 55,4 11.460 59,2
El Salvador 3.588 39,0 4.525 44,0 5.172 49,4 5.768 52,2
Guatemala 5.246 36,2 6.917 37,2 9.197 38,1 10.621 38,7
Haití 4.520 19,7 5.353 24,6 6.486 30,6 7.180 34,2
Honduras 2.592 29,0 3.569 35,0 4.879 40,8 5.654 44,4
México 50.596 58,9 67.570 65,5 83.226 71,4 91.145 74,1
Nicaragua 2.054 46,9 2.790 51,0 3.568 55,3 4.124 57,7
Panamá 1.506 47,6 1.950 49,7 2.398 53,8 2.631 55,7
Paraguay 2.350 37,1 3.114 41,6 4.219 48,6 4.828 52,4
Perú 13.193 58,1 17.324 64,2 21.569 68,7 23.532 71,2
República Dominicana 4.423 39,3 5.697 50,1 7.110 58,7 7.823 61,7
Uruguay 2.808 82,0 2.914 85,1 3.094 88,8 3.186 90,1
Venezuela 10.721 71,8 15.091 78,9 19.502 83,9 21.844 85,8
Caribe y otros países y territorios de la región 8.649 50,2 9.728 54,2 10.838,0 61,0 11.373,0 63,4
Anguila 6 0,0 7 0,0 7 0,0 8 0,0
Antigua y Barbuda 57 33,3 61 34,4 64 35,9 66 36,4
Antillas Neerlandesas 159 67,9 174 67,8 190 68,4 199 69,3
Aruba 61 0,0 60 0,0 67 0,0 70 0,0
Bahamas 170 71,8 210 75,2 256 83,6 276 86,6
Barbados 239 37,2 249 40,2 257 44,7 262 47,3
Belice 123 51,2 146 49,3 189 47,6 215 47,0
Dominica 70 0,0 74 0,0 71 0,0 71 0,0
Granada 94 0,0 89 0,0 91 0,0 92 0,0
Guadalupe 320 75,3 327 88,4 391 98,5 428 99,3
Guyana 709 29,5 759 30,6 796 33,7 835 36,2
Guyana francesa 49 67,3 68 70,6 117 74,4 147 76,2
Islas Caimán 10 100,0 17 100,0 26 100,0 31 100,0
Islas Turcas y Caicos 6 33,3 7 42,9 12 41,7 14 42,9
Islas Vírgenes Británicas 10 0,0 12 0,0 16 0,0 19 0,0
Islas Vírgenes Estados Unidos 64 43,8 97 44,3 102 44,1 105 45,7
Jamaica 1.869 41,5 2.133 46,8 2.366 51,4 2.447 53,7
Martinica 326 61,0 326 79,8 360 90,6 379 93,1
Montserrat 11 9,1 12 8,3 11 9,1 11 9,1
Puerto Rico 2.718 58,3 3.206 61,8 3.531 71,3 3.674 73,4
Saint Kitts y Nevis 47 34,0 44 36,4 42 40,5 41 43,9
Santa Lucía 101 40,6 115 41,7 133 45,9 142 48,6
San Vicente y las Granadinas 87 14,9 98 27,6 107 41,1 112 46,4
Suriname 372 46,0 355 44,8 400 47,5 423 50,4
Trinidad y Tabago 971 63,0 1.082 63,0 1.236 69,1 1.306 71,8
FUENTE: Para América Latina: Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE), "América Latina: proyecciones de población urbana-rural 1970-2025", serie Boletín demográfico, N. 56 (LC/DEM/G. 155), Santiago de Chile, 1995; para el Caribe y otros países y territorios de la región: Naciones Unidas, World Urbanization Prospects. The 1994 Revision: Estimates and Projections of Urban and Rural Populations and of Urban Agglomerations (ST/ESA/SER.A/150), Nueva York, 1995. Publicación de las Naciones Unidas, N. de venta: E.95.XIII.12.
a Incluye Cuba, Haití y República Dominicana.


La transición demográfica que ha experimentado la región ha sido el cambio más relevante en materia de población ocurrido en los últimos 30 años. Aunque la mortalidad ya venía descendiendo de manera sostenida desde los años treinta, sólo desde mediados del decenio de 1970 comenzó a producirse una baja sostenida y generalizada de la fecundidad. La esperanza de vida al nacer, por su parte, aumentó de 59 años a comienzos de la década de 1960, a 69 años alrededor de 1995 [CELADE , 1995].

El balance de estas tendencias de la fecundidad y la mortalidad ha sido decisivo en la curva de crecimiento de la población latinoamericana y del Caribe. En los últimos 30 años, la migración internacional ha tenido un impacto demográfico poco significativo a escala regional, aunque en ciertos países, en particular algunos más pequeños de América Central y del Caribe, ha desempeñado un papel importante en la dinámica poblacional. En esta forma, el ritmo de crecimiento demográfico de la región ha descendido con rapidez, de 2.4% anual en el período 1970-1980 a 1.8% entre 1990 y 1995. En el Caribe, la tasa de crecimiento de la población ha caído de manera aún más acentuada, de 1.2% anual en el período 1970-1980 a 0.5% en el sexenio 1990-1995 (véase la tabla 2). El hecho de que el incremento demográfico sea ahí tanto más pausado que en el resto de América Latina puede sorprender, si se considera que las tasas de crecimiento vegetativo de la subregión continúan siendo elevadas, pero es explicable a la luz de sus altos niveles de emigración. Del mismo modo, las marcadas diferencias entre las tasas de crecimiento de la población rural y urbana que se registran en algunos países del Caribe responden fundamentalmente a sus respectivos patrones migratorios [CEPAL , 1996].

La estructura etaria de la región es aún relativamente joven y con una elevada proporción de personas en edad reproductiva, como resultado de la alta fecundidad que existía antes de los años setenta; esta es la causa de que su potencial de expansión demográfica siga siendo alto. Según las proyecciones, sólo hacia el año 2020 se llegará a una tasa media de crecimiento anual de 1% y el volumen de población no se estabilizará antes de pasada la mitad del siglo XXI, cuando la región cuente con algo más de 800 millones de habitantes. De esta manera, las tendencias hacia una desaceleración del ritmo de aumento demográfico no impedirán que en los próximos 25 años se sumen unos 200 millones de personas a la población regional [CELADE , 1995].

El panorama que se observa a escala regional varía de acuerdo con los países. Es posible identificar, con relativa claridad, cuatro grupos según su grado de avance en la transición demográfica [CEPAL/CELADE , 1993]. En primer lugar, Bolivia y Haití se encuentran en una etapa de transición demográfica incipiente, y se distinguen por un alto nivel de pobreza, escasa accesibilidad a los servicios sociales y un predominio de la población rural. En estas circunstancias, persisten altos índices de natalidad y mortalidad, con una gran proporción de niños y jóvenes. Su tasa de crecimiento medio natural es del orden de 2.5% anual.

El segundo conjunto se caracteriza por una transición moderada y una urbanización todavía reducida; presenta las mayores tasas de crecimiento natural (cercanas a 3% anual en promedio), que resultan de una mortalidad en declinación y una natalidad elevada y sostenida. Los países que se encuentran en esta etapa de la transición son El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. Si bien en ellos se ha conseguido disminuir en parte la mortalidad, lo que se reflejó en un rejuvenecimiento de la población y un aumento de los índices de dependencia, estos progresos todavía no alcanzan a vastos sectores de la población rural, ni a quienes se encuentran ubicados bajo la línea de la pobreza. Dada la alta proporción de niños y jóvenes, es probable que, en el corto plazo, la natalidad continúe siendo elevada en estos países.

Las tres cuartas partes de los habitantes de la región se encuentran en Brasil, Colombia, Costa Rica, Guyana, Ecuador, México, Panamá, Perú, República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tabago y Venezuela, países con predominio urbano y en plena transición demográfica. Esto se infiere de su natalidad en vías de declinación y del considerable descenso de su mortalidad. Entre los integrantes de este tercer conjunto el crecimiento medio natural es cercano a 2% anual.

Finalmente, el grupo en la fase de transición avanzada lo componen aquellos países con más alto grado de urbanización y tasas anuales de crecimiento demográfico promedio relativamente bajas (del orden de 1%), producto de una natalidad comparativamente reducida y de una mortalidad moderada o baja; figuran en este conjunto Argentina, Bahamas, Barbados, Chile, Cuba, Guadalupe, Jamaica, Martinica, Puerto Rico y Uruguay. En algunos de estos países los descensos de la fecundidad se registraron hace largo tiempo, y ahora se distinguen por un envejecimiento de sus estructuras etarias.



La población en el espacio regional


En los últimos 20 años, el proceso de redistribución de la población en América Latina ha combinado un mantenimiento de las tendencias urbanizadoras con una intensificación de la ocupación territorial, expresada en un aumento del número de localidades urbanas y una expansión de su superficie [Chackiel y Villa , 1992].

Tabla 2
América Latina y el Caribe: Tasas medias anuales de crecimiento de la población total, urbana y rural y de urbanización (por cien), períodos 1970-1980, 1980-1990, 1990-1995
1970-1980 1980-1990 1990-1995
PAÍSES Y TERRITORIOS Pobl.
total
Pobl.
urbana
Pobl.
rural
Urbani zación Pobl.
total
Pobl.
urbana
Pobl.
rural
Urbaniz ación Pobl.
total
Pobl.
Urbana
Pobl.
rural
Urbani zación
América Latina y el Caribe 2.37 3.63 0.38 1.26 2.00 2.87 0.14 0.87 1.77 2.47 -0.04 0.70
América Latina a 2.40 3.67 0.38 1.27 2.02 2.88 0.16 0.86 1.79 2.49 -0.03 0.69
Argentina 1.60 2.16 -0.77 0.56 1.46 1.92 -1.13 0.46 1.22 1.55 -1.17 0.34
Bolivia 2.40 3.97 1.30 1.57 2.05 3.99 0.15 1.94 2.41 4.56 -0.49 2.15
Brasil 2.35 4.26 -0.70 1.90 2.02 3.06 -0.53 1.04 1.72 2.53 -0.89 0.81
Colombia 2.17 3.27 0.43 1.11 1.97 2.72 0.44 0.75 1.66 2.31 0.11 0.64
Costa Rica 2.78 3.82 2.05 1.04 2.84 3.64 2.19 0.80 2.41 3.20 1.70 0.79
Cuba 1.31 2.54 -0.90 1.23 0.88 1.82 -1.51 0.95 0.82 1.54 -1.48 0.72
Chile 1.60 2.39 -0.90 0.79 1.61 2.09 -0.41 0.48 1.63 2.00 -0.25 0.37
Ecuador 2.88 4.63 1.55 1.75 2.54 4.16 0.84 1.62 2.20 3.54 0.41 1.34
El Salvador 2.32 3.66 1.36 1.34 1.34 2.48 0.32 1.15 2.18 3.14 1.18 0.96
Guatemala 2.76 3.05 2.60 0.28 2.85 3.07 2.71 0.22 2.88 3.20 2.68 0.32
Haití 1.69 3.92 1.06 2.23 1.92 4.11 1.09 2.19 2.03 4.21 0.99 2.18
Honduras 3.20 5.08 2.31 1.88 3.13 4.66 2.19 1.54 2.95 4.65 1.69 1.70
México 2.89 3.91 1.23 1.01 2.08 3.00 0.10 0.92 1.82 2.53 -0.09 0.72
Nicaragua 3.06 3.89 2.26 0.83 2.46 3.26 1.55 0.80 2.90 3.72 .83 0.82
Panamá 2.58 3.02 2.16 0.44 2.07 2.84 1.24 0.78 1.86 2.58 0.99 0.72
Paraguay 2.81 3.97 2.06 1.16 3.04 4.60 1.76 1.56 2.70 4.19 1.17 .50
Perú 2.72 3.74 .13 1.01 2.19 2.86 0.87 0.67 1.74 2.47 0.05 0.73
República Dominicana 2.53 4.96 0.57 2.43 2.22 3.80 0.33 1.58 1.91 2.91 0.40 1.00
Uruguay 0.37 0.74 -1.54 0.37 0.60 1.03 -2.25 0.42 0.58 0.87 -1.87 0.29
Venezuela 3.42 4.36 0.51 0.94 2.56 3.18 -0.13 0.61 2.27 2.72 -0.26 0.45
Caribe y otros países y
territorios de la región
1.2 2.0 0.4 0.8 1.1 2.3 -0.6 1.2 0.5 0.8 -0.1 0.4
Anguila 1.5 - 1.5 - 0.0 - 0.0 - 1.3 - 1.3 -
Antigua y Barbuda 0.7 1.0 0.5 0.3 0.5 0.9 0.2 0.4 0.3 0.4 0.2 0.1
Antillas Neerlandesas 0.9 0.9 0.9 -0.0 0.9 1.0 0.7 0.1 0.5 0.6 0.2 0.1
Aruba -0.2 - -0.2 - 1.1 - 1.1 - 0.4 - 0.4 -
Bahamas 2.1 2.6 0.8 0.5 2.0 3.0 -2.1 1.1 0.8 1.1 -1.3 0.4
Barbados 0.4 1.2 -0.1 0.8 0.3 1.4 -0.5 1.1 0.2 0.8 -0.3 0.6
Belice 1.7 1.3 2.1 -0.4 2.6 2.2 2.9 -0.3 1.3 1.2 .4 -0.1
Dominica 0.6 - 0.6 - -0.4 - -0.4 - 0.0 - 0.0 -
Granada -0.5 - -0.5 - 0.2 - 0.2 - 0.1 - 0.1 -
Guadalupe 0.2 1.8 -7.3 1.6 1.8 2.9 -18.5 1.1 0.9 1.0 -6.9 0.1
Guyana 0.7 1.0 0.5 0.4 0.5 1.4 0.0 1.0 0.5 1.2 0.1 0.7
Guyana francesa 3.3 3.7 2.2 0.5 5.4 5.9 4.1 0.5 2.3 2.5 1.5 0.2
Islas Caimán 5.3 5.3 - 0.0 4.2 4.2 - 0.0 1.8 1.8 - 0.0
Islas Turcas y Caicos 1.5 4.1 0.0 2.5 5.4 5.1 5.6 -0.3 1.5 1.8 1.3 0.3
Islas Vírgenes Británicas 1.8 - 1.8 - 2.9 - 2.9 - 1.7 - 1.7 -
Islas Vírgenes Estados Unidos 4.2 4.3 4.1 0.1 0.5 0.5 0.5 -0.0 0.3 0.6 0.0 0.4
Jamaica 1.3 2.5 0.4 1.2 1.0 2.0 0.1 0.9 0.3 0.8 -0.1 0.4
Martinica 0.0 2.7 -6.5 2.7 1.0 2.3 -6.6 1.3 0.5 0.8 -2.7 0.3
Montserrat 0.9 0.0 1.0 -0.9 -0.9 0.0 -1.0 0.9 0.0 0 0.0 0.0
Puerto Rico 1.7 2.2 0.8 0.6 1.0 2.4 -1.9 1.4 0.4 0.7 -0.4 0.3
Saint Kitts y Nevis -0.7 0.0 -1.0 0.7 -0.5 0.6 -1.1 1.1 -0.2 0.6 -0.8 0.8
Santa Lucía 1.3 .6 1.1 0.3 1.5 2.4 0.7 0.9 0.7 1.2 0.1 0.6
San Vicente y las Granadinas 1.2 7.3 -0.4 6.1 0.9 4.9 -1.2 4.0 0.5 1.7 -0.5 1.2
Suriname -0.5 -0.7 -0.3 -0.3 1.2 1.8 0.7 0.6 0.6 1.1 0.0 0.6
Trinidad y Tabago 1.1 1.1 1.1 0.0 1.3 2.2 -0.5 0.9 0.6 0.9 -0.4 0.4

FUENTE: Para América Latina: Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE), "América Latina: proyecciones de población urbana-rural 1970-2025", serie Boletín demográfico, N. 56 (LC/DEM/G. 155), Santiago de Chile, 1995; para el Caribe y otros países y territorios de la región: Naciones Unidas, World Urbanization Prospects. The 1994 Revision: Estimates and Projections of Urban and Rural Populations and of Urban Agglomerations (ST/ESA/SER.A/150), Nueva York, 1995. Publicación de las Naciones Unidas, N. de venta: E.95.XIII.12.

a Incluye Cuba, Haití y República Dominicana.



Figura 1: Tasas de crecimiento de la población urbana y rural
América Latina, 1970-2000
.


La densidad media de la población de América Latina, siguiendo el ritmo del crecimiento demográfico, subió de 17 personas por km² en 1980 a casi 22 en 1990, valor que, sin embargo, continúa siendo bastante inferior a los que se registran en otras grandes regiones del planeta. En todo caso, este promedio regional oculta una fuerte dispersión de las densidades demográficas nacionales, que fluctúan desde unos 7 habitantes por km² en Bolivia hasta más de 230 en Haití y El Salvador. Como en los últimos 20 años el ritmo de incremento demográfico en general ha sido mayor en los países más densamente poblados, las diferencias de este indicador entre naciones se han acentuado paulatinamente.

Pese al amplio predominio de la población urbana, el volumen de la población rural, 127 millones de personas, ilustra por sí solo la importancia que aún tiene el mundo rural para la región. Si a lo anterior se añaden las condiciones de vida más precarias que, en promedio, enfrenta la gente del campo, así como el atraso tecnológico y de organización de la mayoría de las actividades agrícolas, puede concluirse que, tanto en términos cuantitativos como cualitativos, los asentamientos y la población dispersa en zonas rurales todavía constituyen objetivos prioritarios para el desarrollo.

En algunos países aún se dan fuertes procesos migratorios, debido a que las condiciones de vida en el campo no han mejorado en las últimas décadas. Sin embargo, estos movimientos son cada vez menos importantes en la explicación de la dinámica del crecimiento de las grandes ciudades.

El declive de las migraciones en la región coincide con los años de ajuste estructural, por lo que también puede atribuirse a una decisión informada de los potenciales migrantes a la luz de las altas tasas de desempleo que se registraban en las ciudades [Gilbert , 1993]. Si la migración depende de decisiones racionales adoptadas sobre la base de las oportunidades de empleo urbano, en la medida en que éstas mejoren se podría prever un incremento de la migración hacia las metrópolis.


Figura 2: Porcentaje de población urbana, por países, 1990.


También se observan cambios en las pautas de migración. Los censos de 1990 sugieren una tendencia a desplazarse desde las urbes más grandes, como ocurre, por ejemplo, en Ciudad de México [CELADE , 1994] y São Paulo. Más aún, la migración dista de ser un cambio definitivo de residencia; son frecuentes los movimientos temporarios, estacionales, itinerantes o cíclicos, que configuran un modo de vida en rangos territoriales amplios. Así, por ejemplo, el empleo temporal en el campo se ha incorporado como parte del programa laboral de los trabajadores urbanos pobres, sobre todo de las mujeres.

En los últimos años se han intensificado las corrientes migratorias desde los países de la región hacia el mundo desarrollado. Argentina y Venezuela, que por décadas fueron países receptores de migrantes, no exhiben saldos positivos desde los años ochenta [Singer , 1993]. En las subregiones centroamericana y del Caribe la migración hacia Estados Unidos es una estrategia frecuente entre los más jóvenes para superar las dificultades de empleo o intentar mejorar sus condiciones de vida.



Características de la urbanización en los países latinoamericanos y del Caribe


La visión general de un continente muy urbanizado no revela la heterogeneidad del proceso. Hay variaciones notorias, por ejemplo, entre los grados de urbanización de las subregiones; mientras en América del Sur el porcentaje urbano llega a 78%, en América Central alcanza a 68% y en el Caribe a 62%. Entre países las diferencias son incluso más marcadas.

En Argentina, Chile y Uruguay, cuyos grados de urbanización son altos y que alcanzaron un predominio urbano antes de los años cincuenta, el ritmo de este proceso se ha desacelerado en las últimas décadas. Sus altos porcentajes de población urbana implican que el crecimiento de ésta se funda básicamente en su propio incremento natural. Además, esta elevada proporción urbana tiende a inhibir la posibilidad de nuevos éxodos rurales.

Hacia 1995, por el contrario, el dinamismo urbano de algunos países presagiaría que, de no variar otros factores, se producirían importantes ascensos del porcentaje urbano de la población total; tal parece ser el caso de Haití, Bolivia, Ecuador, República Dominicana, Honduras y Paraguay. Los países con menor población, especialmente en América Central, crecen a tasas aún bastante altas, lo cual plantea problemas urbanos serios para la provisión adecuada de servicios. En general, estos países todavía tienen proporciones considerables de población rural, por lo que el ímpetu de la urbanización proviene en gran medida de los procesos migratorios del campo a la ciudad.

En los países más poblados de la región _en particular Brasil, México, Colombia y Perú_ los máximos ritmos de expansión de la población urbana se registraron antes de los años setenta (con cifras cercanas a 5% anual). A partir de esa década, los índices de crecimiento urbano de esos países comenzaron a descender de manera sostenida, aunque sus valores actuales aún se mantienen por encima de 2.5% anual. La decisiva influencia de los índices de esos países en los promedios regionales contribuye a explicar la tendencia declinante del ritmo de crecimiento de la población urbana latinoamericana y del Caribe. Las causas de esta reducción radican, por una parte, en la sostenida desaceleración de los flujos migratorios del campo a la ciudad y, por la otra, en la persistente baja de la tasa de crecimiento natural de la población urbana.

En síntesis, la realidad de la región en este plano muestra, por una parte, el avance inexorable de la urbanización y, por la otra, el hecho de que mientras algunos países tienen que encaran la expansión de una población urbana consolidada, otros enfrentan situaciones típicas vinculadas a la urbanización rápida. En términos cuantitativos, el primer caso se da en los países con mayor población. Desde el punto de vista de las políticas y la planificación urbana cabe considerar que un número considerable de países con menor número de habitantes aún se ven ante las tensiones de la urbanización rápida.

Al mismo tiempo, el hecho de que tres quintas partes del aumento de la población urbana en los últimos 25 años sean imputables a su crecimiento natural, y sólo dos quintas partes a las migraciones, señala que, dado el nivel de urbanización alcanzado, será la realidad urbana de la región la que definirá sus propias tendencias hacia el futuro.



La evolución de las grandes ciudades


Sucede a menudo que la estructura del sistema de asentamientos humanos de los países de América Latina y el Caribe se singulariza por su propensión metropolitana, es decir, por una elevada concentración de la población y las funciones socioeconómicas y administrativas en unas pocas ciudades de gran tamaño. En este sentido, resulta sugerente señalar que de las 15 urbes más pobladas del mundo en 1994, 4 se localizaban en América Latina (São Paulo, Ciudad de México, Buenos Aires y Rio de Janeiro). También es ilustrativo el hecho de que en 1995 casi 30% de la población total y 40% de la población urbana de la región se concentraba en ciudades de 1 millón o más de habitantes (véase la tabla 3).

Tal imagen regional es válida para un conjunto importante de países de la región. Así, como resultado de un proceso histórico de concentración, en Argentina, Chile, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay una fracción significativa de la población, de más de 25%, está asentada en la ciudad principal _Buenos Aires, Santiago, Managua, Ciudad de Panamá, Lima, Santo Domingo y Montevideo, respectivamente_, que en todos los casos mencionados coincide con la capital político-administrativa del país.



Tabla 3
América Latina: concentración de la población en ciudades de gran tamaño (a)
Ciudades de 1 millón
o más de habitantes
Ciudades de 5 millones
o más de habitantes
1970 1980 1995 1970 1980 1995
Número de ciudades 18 24 40 4 4 7
Población (en miles de personas) 56.877 84.351 135.455 32.972 45.404 72.962
Porcentaje de la población total (b) 20,7 24,2 28,8 12,0 13,0 15,6
Porcentaje de la población urbana 36,0 37,0 39,1 20,9 19,9 21,2
40 ciudades de 1 millón
o más de habitantes en 1995
18 ciudades de 1 millón
o más de habitantes en 1970
1970 1980 1995 1970 1980 1995
Población (en miles de personas) 69.266 95.788 135.445 56.493 77.480 101.304
Tasa media anual de crecimiento de la población (por cien) 3,2 2,3 3,2 1,8
Porcentaje de la población total (b) 25,2 27,4 28,8 20,6 22,2 21,7
Porcentaje de la población urbana 43,9 42,0 39,1 35,8 34,0 29,4
FUENTE: Naciones Unidas, World Urbanization Prospects. The 1994 Revision: Estimates and Projections of Urban and Rural Population and of Urban Agglomerations (ST/ESA/SER.A/150), Nueva York, 1995. Publicación de las Naciones Unidas, N. de venta: E.95.XIII.12.
a No incluye la ciudad de San Juan de Puerto Rico. La localidad de Naucalpan queda comprendida en la Ciudad de México (en las estimaciones y proyecciones de las Naciones Unidas es considerada como localidad independiente).
b Los porcentajes han sido calculados sobre la base de la población de América Latina (véase la tabla 3 del Anexo).



Sin embargo, otro grupo de países, más numeroso y de mayor cuantía en términos demográficos, muestra un panorama distinto. Brasil, Colombia, México y Venezuela, entre otros, se distinguen porque una parte importante de su población se distribuye de manera más equilibrada entre un conjunto de ciudades de gran tamaño [Naciones Unidas , 1995] [Rodríguez y Villa , 1994].

Además, la imagen "metropolitana" de los sistemas de asentamientos humanos de los países de la región tiene que ser examinada con cuidado por cuanto la última información censal disponible muestra una tendencia, más o menos fuerte según los países, hacia una menor concentración demográfica en la ciudad principal [Rodríguez y Villa , 1994] [Naciones Unidas , 1995].

Si se considera retrospectivamente la evolución de las localidades de 1 millón y más de habitantes, se advierte que su crecimiento demográfico ha sido menos dinámico que el de otras que integran los sistemas urbanos nacionales. El ritmo de expansión demográfica de las 40 ciudades que en 1995 superaban la barrera del millón de habitantes ha experimentado una importante merma en los últimos 25 años; en la década de 1970 crecieron, en promedio, a una tasa de 3.2% anual, mientras que entre 1980 y 1995 lo hicieron a razón de 2.3% anual, vale decir, más lentamente que la población urbana total (que aumentó a un ritmo de 2.8% anual en el mismo período). A causa de ello, la participación de tales ciudades en la población urbana total se ha reducido de 44% en 1970 a 39% en 1995 (véase la tabla 3).

La desaceleración del crecimiento ha sido aún más marcada en las 18 ciudades que ya tenían más de un millón de habitantes en 1970; su tasa de incremento anual descendió de 3.2% en 1970-1980 _ritmo que ya era inferior al del conjunto urbano_ a 1.8% en 1980-1995. Así, en 1970 esas 18 ciudades acogían a 35.8% de la población urbana de América Latina, mientras que en 1990 esta proporción había disminuido a 29.4% del total.

El examen de los índices de primacía urbana _vale decir, la razón entre la ciudad más grande de un país y las tres que la siguen en tamaño_ también ilustra los cambios que han estado ocurriendo en el sistema de asentamientos humanos. Según se aprecia en la tabla 4, este indicador ha tendido a disminuir (10 países) o a mantenerse (5 países), con la sola excepción de Haití. Cabe destacar que la tendencia descendente de la primacía se da en países con distintos niveles de urbanización y de avance en el proceso de transición demográfica, lo cual ratifica el carácter generalizado del cambio.

Por lo tanto, al contrario de lo que fuera casi un axioma hasta mediados de los años setenta, en la mayoría de los países de la región las áreas metropolitanas más grandes (Ciudad de México, São Paulo, Buenos Aires, Rio de Janeiro, Santiago, Caracas) han perdido importancia relativa dentro de los contextos urbanos nacionales. Este fenómeno no parece ser privativo de los países de mayores dimensiones; también en Bolivia, Cuba, Ecuador y Honduras, las urbes más pobladas han mostrado menos dinamismo que otras de rango demográfico medio.

¿Cuál es la explicación de los cambios que registran el sistema de asentamientos humanos y, en particular, las tendencias de la gravitación y primacía de las metrópolis? En el corto plazo se deben considerar los efectos de la crisis económica que se abatió sobre la mayoría de los países en la década de 1980. En el largo plazo cabe tener en cuenta la reestructuración y consiguiente internacionalización de las economías regionales, el impacto de las nuevas tecnologías y la inversión en infraestructura.

La localización de empresas en las grandes ciudades era óptima en el esquema de industrialización mediante sustitución de importaciones, ya que permitía beneficiarse de las economías de aglomeración y la cercanía de los mercados, así como responder a la necesidad de negociar permanentemente con el gobierno [Singer , 1975]. Las ventajas que ofrecen los mercados urbanos por concepto de economías de escala y de concentración, al igual que la proximidad de la mano de obra, el capital y la tecnología, continúan siendo válidas. Sin embargo, el esquema de apertura económica vino a modificar algunas de las ventajas de la aglomeración, y a favorecer la elección de localizaciones diferentes de la ciudad más grande. La disponibilidad de nuevas tecnologías propicia la segmentación y descentralización de los procesos productivos y aun la especialización económica de las ciudades. Además, la relevancia que adquirió el mercado en la asignación de recursos económicos hace menos necesaria la cercanía de los centros políticos de decisión. Junto con ello, las actuales tecnologías y las facilidades de comunicación tienden a independizar la localización económica de las correspondientes fuentes de materia prima, mercados de consumo e incluso actividades complementarias [Singer , 1993]. Estas señales permiten interpretar la creciente importancia de los centros intermedios en el marco de los cambios registrados por las estrategias de localización de la actividad económica.

La experiencia de algunos países de la región en años recientes hace posible analizar el potencial descentralizador del modelo de asignación de recursos. El caso de Chile, que iniciara su proceso de liberalización económica a mediados de los años setenta, aporta elementos de juicio para evaluar estas tendencias. En un primer momento, la liberalización, la estabilización y la apertura ocasionaron una crisis de las industrias sustitutivas de importaciones, lo que afectó a los grandes centros urbanos y metropolitanos, cuya participación en el PIB se redujo, y favoreció una cierta descentralización.

No obstante, en una fase más avanzada del proceso de apertura económica, la diversificación industrial, la terciarización, los aumentos salariales y la caída de la desocupación reactivaron y fomentaron un mercado interno para los productos, servicios y actividades. El regreso de una tendencia hacia la concentración metropolitana observado en Chile puede vincularse a la gestión de los procesos económicos nacionales y la articulación con la economía global. Los servicios más dinámicos del sector terciario están localizados en las grandes ciudades, al igual que los centros de decisión empresarial. También se concentran allí los servicios de educación y capacitación superiores [de Mattos , 1995]. Las áreas metropolitanas aseguraron una mejor dotación de infraestructura y equipamiento, fuerza de trabajo calificada, proveedores y consumidores, así como mejores y más fáciles contactos empresariales, sociales y culturales [Sassen , 1991 y 1994].

Estos procesos apuntan a una especialización geográfica de la actividad económica. Por una parte, el notable desarrollo de las comunicaciones y el transporte permite la localización ventajosa de importantes subprocesos productivos en la cercanía de los recursos naturales. Esto explica el crecimiento y la dinámica de ciudades vinculadas a los procesos productivos exportadores. Por otra parte, las actividades de más alta jerarquía se mantienen en la metrópolis para aprovechar las ventajas económicas, urbanas y sociales que ésta ofrece. En suma, las tendencias hacia la descentralización originadas por el surgimiento de nuevas actividades productivas son compensadas por la expansión de los servicios prestados a los centros de decisión empresarial.

Si bien la localización de la actividad económica puede independizarse de sus mercados, las ciudades se mantienen como espacios relevantes, interconectadas en redes por medio de flujos productivos, financieros o de mano de obra. La localización de la actividad económica determina la especialización de las ciudades; unas cobran importancia como urbes industriales, otras por sus servicios y otras como centros de decisión [Sabatini y Jordan , 1993]. Para establecer una adecuada articulación con la red de flujos y desempeñar un papel significativo en la economía mundial, los países necesitan contar con aglomeraciones urbanas capaces de asumir la función de cuasi-ciudades globales, con niveles de masa crítica en los ámbitos económico, cultural y tecnológico. Por eso, necesitan conciliar medidas destinadas a controlar los problemas inevitables de la urbanización con otras que busquen mejorar la calidad de las áreas metropolitanas imprescindibles para participar en la economía global [de Mattos , 1995].


Tabla 4
Primacía urbana en ciudades de América Latina y el Caribe, 1970 Y 1990 (a)
País Ciudad Alrededor de 1970 Alrededor de 1990 Porcentaje urbano 1990
Venezuela Caracas 1,5 0,9 84
Colombia Santafé de Bogotá 0,9 0,9 70
Brasil São Paulo 0,8 0,9 75
Honduras Tegucigalpa 1,8 1,1 41
Bolivia La Paz 1,4 1,1 56
Ecuador Guayaquil 1,2 1,1 55
México México, D.F. 2,7 2,0 71
Jamaica Kingston 4,4 2,2 52
Chile Santiago 2,8 2,9 83
Cuba La Habana 2,5 2,4 75
Paraguay Asunción 6,0 3,5 49
Argentina Buenos Aires 4,0 3,5 87
Perú Lima 4,5 4,2 69
Costa Rica San José 5,4 4,7 47
Haití Puerto Príncipe 4,7 5,4 31
Uruguay Montevideo 4,7 7,9 89

Fuente:Para Caracas, São Paulo, México, D.F., Santiago, Buenos Aires y Lima: J. Rodríguez y M. Villa, "Dinámica sociodemográfica de las metrópolis latinoamericanas 1950-1990 en grandes ciudades de América Latina: dos capítulos", serie Documentos docentes, N. 98 (LC/DEM/R.210), Santiago de Chile, Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE), 1994; para Santafé de Bogotá, Tegucigalpa, La Paz, Guayaquil, La Habana, Asunción y Montevideo: A. Portes, "Latin American urbanization in the years of the crisis", Latin American Research Review, vol. 24, N. 3, 1989; para Kingston, San José y Puerto Príncipe: A. Portes, J. Itzigsohn y C. Dore-Cabral, "Urbanization in the Caribbean Basin: social change during the years of the crisis", Latin American Research Review, vol. 29, N. 2, 1994 y Naciones Unidas, World Urbanization Prospects. The 1994 Revision: Estimates and Projections of Urban and Rural Populations and of Urban Agglomerations (ST/ESA/SER.A/150), Nueva York, 1995. Publicación de las Naciones Unidas, N. de venta: E.95.XIII.12.

a La primacía se define como el cuociente entre la población de la ciudad principal (numerador) y la suma de la población de las tres ciudades que la siguen en tamaño (denominador).



También se observaron indicios de un escenario urbano más equilibrado en incipientes sistemas de urbanización policéntrica de áreas metropolitanas, como resultado de tendencias que apuntan a la suburbanización y desconcentración industrial hacia localidades cercanas a los grandes aglomerados urbanos; los casos de Buenos Aires, Ciudad de México y São Paulo son ilustrativos de tal fenómeno [Gilbert , 1993]. Las nuevas tecnologías y las condiciones actuales del quehacer económico permiten ubicar la actividad industrial en localidades situadas a más de un centenar de kilómetros de las grandes metrópolis. Así, puede originarse una tendencia hacia la reconcentración territorial como consecuencia del crecimiento de pueblos y ciudades en un radio cercano al área metropolitana y de la expansión de los suburbios de ésta [de Mattos, Sabatini y Soler , 1995], en un proceso de conurbación de pequeños poblados e incremento de la superficie metropolitana [Sabatini y Jordan , 1993]. Este tipo de crecimiento puede superar las fronteras entre países, como efecto de la integración de mercados. El MERCOSUR, por ejemplo, refuerza el eje Rio de Janeiro-São Paulo-Montevideo-Buenos Aires, e impone el nuevo desafío de coordinar el sistema urbano de esa subregión.

Otro proceso que se ha desencadenado a la par con esta disminución del dinamismo demográfico metropolitano se refiere a la desigualdad espacial de los patrones de crecimiento intraurbano. Por lo común, en las zonas centrales la población ha disminuido y envejecido, en tanto que en algunas áreas exteriores de las urbes ha crecido velozmente, lo que ha redundado en un rejuvenecimiento de las estructuras de edad e impuesto la necesidad de relocalizar servicios. Este proceso, alimentado por diversas formas de uso especulativo del suelo, no sólo ha dado lugar a una acentuada movilidad residencial y a fuertes presiones sobre los recursos públicos, sino que a la vez ha tenido importantes repercusiones ambientales, ya que se han ocupado progresivamente terrenos periféricos vulnerables.



Pautas de urbanización y desafíos de política


De acuerdo con la reciente experiencia regional, las tendencias de las pautas de urbanización no pueden reducirse a una sola, y la estructura urbana puede asumir diversas formas en distintos niveles de urbanización. Para analizar las tendencias y sus desafíos implícitos parece más adecuado tipificar las situaciones nacionales que generalizarlas. En la figura 3 los países se agrupan de acuerdo con sus niveles de urbanización y primacía urbana, que corresponden a la posición relativa de cada uno de ellos, según puede apreciarse en el gráfico incluido en el recuadro.

Entre los países con niveles más altos de urbanización hay un grupo con claro predominio de una ciudad principal y otro con baja primacía urbana. Este último conjunto incluye a países de gran tamaño, en los cuales se ubica la mayoría de las ciudades más pobladas de la región. La baja primacía es atribuible tanto a la presencia tradicional de fuertes economías regionales dentro del país (Colombia, Brasil), como a tendencias desconcentradoras recientes (México, Brasil). Los países donde se observa evidente preponderancia de una ciudad principal, son de tamaño mediano o pequeño, salvo Argentina.


Figura 3: Algunos países: peso de la ciudad mayor con respecto a la población urbana, 1995


A su vez, los países con bajo grado de urbanización son aquellos que tienen poca población y se encuentran en procesos de urbanización relativamente rápida. En algunos, la población urbana se concentra fuertemente en la ciudad principal, en tanto que en otros se halla repartida en varios centros.

Los patrones de urbanización y primacía urbana pueden orientar las decisiones acerca de dónde y cómo encarar el desarrollo urbano. Pese a tener un menor margen de maniobra para modificar el asentamiento de su población urbana, incluso los países con altos grados de urbanización y primacía pueden compatibilizar el manejo de los problemas propios de las grandes áreas metropolitanas con el apoyo a centros intermedios y menores, de modo de lograr un mayor equilibrio urbano. Para el grupo de países altamente urbanizados y con menor concentración, el desafío probablemente consistirá en mantener un sistema de ciudades equilibrado.

En cambio, un nivel de urbanización menor combinado con alta primacía plantea a los países la alternativa de priorizar la inversión en infraestructura productiva y urbana de la ciudad principal, para aumentar su competitividad, o bien favorecer las inversiones en las ciudades menores con el fin de no acentuar la concentración urbana en el futuro. Por otra parte, en los países que aún tienen un bajo nivel de urbanización y cuya población urbana se asienta en forma menos concentrada se debería tener conciencia de que las decisiones que hoy se adopten con respecto a las ciudades probablemente determinarán la calidad del desarrollo urbano futuro.

La tendencia de los países ha sido, en general, a concentrar las inversiones en una gran ciudad para favorecer el desarrollo económico. Pero la metropolización está lejos de constituir una ley inexorable y se tendrían que considerar los costos y beneficios vinculados a la promoción de una u otra pauta de desarrollo.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Fecha de referencia: 30-04-1997

Alojar para el desarrollo: una tarea para los asentamientos humanos > http://habitat.aq.upm.es/iah/cepal/a003.html
 
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