Ciudades para un Futuro más Sostenible
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Política de la Unión Europea en materia de desarrollo urbano




Índice



Todas las políticas de la UE tienen un mayor o menor impacto en las ciudades de Europa, pero éste no siempre es fácil de medir. El impacto, tanto cuantitativo como cualitativo, puede observarse examinando algunas de las medidas más importantes de cuatro grupos de políticas que tienen una incidencia especial en el crecimiento y desarrollo de las ciudades europeas:




Fomento de la competitividad y del empleo

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La Unión Europea se enfrenta a la necesidad de mejorar su posición competitiva en el contexto actual de liberalización del comercio mundial. Una de las respuestas que se ha dado a ese reto ha sido el mercado único, que se creó para aumentar la competitividad de la Unión eliminando los obstáculos al comercio, las inversiones y la movilidad del trabajo y creando una economía integrada que ofreciera las ventajas de la economía de escala. De hecho, el mercado único ha sido el factor que más ha impulsado el cambio en los últimos años, ofreciendo un fuerte incentivo para el buen funcionamiento económico. Además, dentro de este mismo proceso de liberalización global y de creación del mercado único, la UE ha decidido también liberalizar mercados donde hasta ahora dominaban los monopolios nacionales, como es el caso de las telecomunicaciones y el transporte.
Las ciudades se ven hoy más directamente expuestas a los cambios económicos globales que antes. Esta evolución ha aumentado el potencial de la ciudad como fuente autónoma de prosperidad y la ha hecho menos dependiente de la coyuntura económica nacional. Gran parte de las inversiones exteriores e interiores en la Unión se dirigen a las grandes ciudades. Este es particularmente el caso de algunos servicios especializados (como, por ejemplo, la banca en Londres, Frankfurt y Amsterdam). De igual forma, la mayoría de las empresas internacionales han seleccionado para sus centrales europeas un pequeño número de ciudades, tales como Bruselas, París, Londres y Amsterdam o, en el caso de las sociedades japonesas, Düsseldorf. La zona metropolitana de Amsterdam ha sido tradicionalmente una de las principales sedes de los centros de distribución a nivel europeo. Asimismo, desde el establecimiento del mercado único, España, Portugal e Irlanda han venido recibiendo una importante parte de los flujos de inversión, lo que se refleja tanto en los buenos resultados económicos que registran la Comunidad de Madrid y las principales zonas urbanas de la costa oriental española como en el fuerte crecimiento de las regiones de Lisboa y Dublín.
Sin embargo, sólo las ciudades que son capaces de ofrecer unos servicios de alta calidad y que disponen de una buena dotación infraestructural pueden beneficiarse de la posibilidad de atraer actividades que tengan un futuro viable y un alto valor añadido. Por ello, el mercado único y la liberalización del comercio mundial están teniendo unos efectos espaciales muy diferenciados. El resultado negativo de este fenómeno puede verse ya en la ampliación de las disparidades regionales que se registra dentro de algunos Estados miembros. Para las ciudades menos dotadas, el proceso actual de liberalización puede implicar unos costes de ajuste muy considerables.
Por otra parte, la capacidad de innovación de las ciudades suele ser la clave para el éxito económico de su región. Algunas de las regiones más prósperas están dominadas por zonas urbanas que reúnen centros, tanto públicos como privados, de investigación y desarrollo tecnológico de alta calidad, imbuidos de una cultura de empresa orientada a la innovación. En este sentido, el Informe de Cohesión [1] ha mostrado que la mayor parte del esfuerzo de IDT en la Unión Europea está corriendo a cargo de un reducido número de ciudades.
Sin embargo, el problema más grave al que se enfrenta hoy la Unión es el del desempleo, que pone de manifiesto la incapacidad actual de crear suficientes puestos de trabajo para una población activa europea en expansión. Pese a los esfuerzos realizados en el campo de los recursos humanos y de la política de empleo, la Unión sigue siendo hoy relativamente impotente para la resolución de esta gravísimo problema. Si bien es importante que para la ampliación de las oportunidades de empleo se aumente la competitividad, especialmente de las PYME, en el comercio internacional de bienes y servicios, incluido el turismo, es también igualmente importante que las ciudades puedan beneficiarse de iniciativas de empleo locales que no estén sujetas a una lógica global. La Comunicación de la Comisión que lleva por título "Una estrategia europea de estímulo a las iniciativas locales de desarrollo y de empleo" [2] ha explorado, tanto en el sector público como en el privado, nuevas oportunidades de creación de empleo, por lo general fuera de las actividades donde se hace sentir con más fuerza la presión de la competencia internacional (por ejemplo, servicios de asistencia al hogar y servicios sociales, medio ambiente, transportes públicos locales, seguridad, vivienda, comercio local, turismo y patrimonio cultural).



Política de cohesión económica y social

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Los Fondos estructurales y el Fondo de cohesión son los principales instrumentos financieros de la Unión Europea en su política regional y de cohesión. Estos Fondos, en su conjunto, tienen asignados unos 170.000 millones de ecus (precios de 1995) para el periodo de 1994-1999, es decir, casi un 0,5% del PIB anual de la Unión. Las políticas estructurales de ésta se centran directamente en los problemas de competitividad, reestructuración y subdesarrollo de las regiones así como en la situación de los grupos sociales desfavorecidos, especialmente en el campo del empleo.
En el caso de las regiones del objetivo n. 1 (regiones menos desarrolladas), el éxito de las zonas urbanas situadas en ellas es de capital importancia para su crecimiento y desarrollo globales. Dentro de ese objetivo, se calcula que las medidas relacionadas con el desarrollo urbano absorben actualmente entre un 30% y un 40% de la dotación total del programa (véase el Anexo III). Por su parte, el objetivo n. 2 se centra en los problemas de reestructuración de las zonas industriales. Dado que éstas tienen por lo general un fuerte carácter urbano, gran parte de la ayuda de las políticas estructurales (en algunos casos, más del 80% de la ayuda total) se destina a proyectos de desarrollo de ciudades (véase el Anexo III).
Asimismo, las medidas de los Fondos estructurales y del Fondo de cohesión ayudan a mejorar el funcionamiento de las conurbaciones en su conjunto. Los sistemas de transporte público, la recuperación de terrenos urbanos abandonados y el tratamiento de aguas residuales urbanas son sólo tres ejemplos de los campos en los que las medidas de inversión de esos Fondos contribuyen tanto al crecimiento de las economías regionales como al desarrollo sostenible de las ciudades.
En el nuevo contexto de una economía global, los logros de las ciudades en materia de educación y formación se están convirtiendo en un factor cada vez más importante para la creación de prosperidad económica. A este respecto, las medidas del Fondo Social Europeo encuadradas en los objetivos nos 3 y 4, que son de carácter horizontal y afectan, por tanto, a todas las ciudades de la Unión, pueden complementar los esfuerzos realizados a nivel local para la mejora de los recursos humanos. A parte de las medidas que se centran en el paro de larga duración y en el desempleo de los jóvenes, los programas operativos específicos del objetivo n. 3 abordan con frecuencia la reintegración en el mercado laboral de los grupos sociales desfavorecidos (lo que reviste especial interés para las zonas urbanas). Es en este mismo contexto en el que la Comisión ha subrayado la importancia que tienen en la prevención de la exclusión social la sociedad del aprendizaje y la educación multicultural.
El Foro sobre Política Social, creado en 1994 al amparo del Libro Blanco de política social de la Comisión, reúne a representantes de organizaciones no gubernamentales y a interlocutores sociales con el fin de ofrecer a los ciudadanos de Europa un marco donde mantener un diálogo con la Comisión. Dentro del modelo europeo de sociedad, la exigencia de hacer gozar a la ciudadanía de una dimensión social se ha puesto particularmente de manifiesto en un informe elaborado por el "Comité de sabios" en torno a los derechos sociales fundamentales que se ven limitados por las condiciones de vida y de empleo en muchas zonas urbanas.
En este punto, conviene recordar que 1997 ha sido declarado "Año europeo contra el racismo", lo que representa una clara toma de posición en favor de las medidas destinadas a las zonas urbanas que se caracterizan por la presencia de un número significativo de inmigrantes.
En los últimos años, las políticas estructurales de la UE han prestado mayor atención a los efectos socieconómicos de la segregación espacial en las zonas urbanas. En una primera fase, los proyectos piloto urbanos (artículo 10 del Reglamento del FEDER) se han utilizado, a iniciativa de la Comisión, para el logro de objetivos de innovación en las ciudades. Así, por ejemplo, el llamado proyecto Amberes, que estableció una estrecha colaboración de vecindad entre grupos ciudadanos, diversas autoridades y el sector privado, obtuvo de distintas fuentes recursos complementarios para aplicar un plan operativo de medidas económicas, sociales y medioambientales. También el de Dublín fue un proyecto innovador de regeneración; demostró cómo el desarrollo de las artes y la cultura puede servir de base para la regeneración de un barrio deprimido del casco urbano.
Fue esta experiencia la que decidió a la Comisión en 1994 a lanzar en el marco de los Fondos estructurales la iniciativa comunitaria URBAN, que tiene por objeto establecer en los distritos urbanos deprimidos unos marcos de colaboración vecinal que permitan aplicar a los problemas de desarrollo soluciones conjuntas. Además, para fomentar la inversión y la creación de empleo, la Comisión ha ampliado también las posibilidades de intervenir en esas zonas urbanas permitiendo que se concedan ayudas estatales adicionales a las pequeñas empresas que operen a nivel local [3].
Desde la reforma de las políticas estructurales de la Unión en 1989 se ha producido un cambio de percepción, considerándose que las medidas de lucha contra la segregación social en las ciudades deben integrarse también dentro de la política general de desarrollo regional. Cada vez son más las medidas de los objetivos nos 1 y 2 de los Fondos estructurales que tratan de resolver los problemas de los distritos urbanos deprimidos y de garantizar que las nuevas oportunidades creadas en el conjunto de la región sean también provechosas para ellos. En Portugal, por ejemplo, hay medidas que persiguen una mejora de las condiciones de vida para los habitantes de las "barracas" de Lisboa y Oporto. También los programas italianos incluyen medidas destinadas a impulsar el desarrollo socioeconómico del barrio napolitano de Pianura. El Reino Unido, por su parte, ha estimado que el "Community Economic Development" (desarrollo económico ciudadano) debe convertirse en una de las prioridades principales de los programas para poder concentrar recursos en los distritos urbanos especialmente necesitados. La misma prioridad se contempla también en el programa del Hainaut francés (objetivo n. 1).
Por otra parte, dentro de las medidas horizontales para el desarrollo de los recursos humanos, la Comisión lanzó INTEGRA como parte de la iniciativa comunitaria del FEDER para el empleo. INTEGRA financia en distritos urbanos desfavorecidos medidas en las que se combinan un tratamiento local de la regeneración de los barrios y la puesta en práctica de iniciativas de empleo. Con estas medidas se pretende que los beneficiarios tomen conciencia de la necesidad de un planteamiento global que trate simultáneamente los múltiples problemas a los que se enfrentan las personas que están excluidas del mercado laboral (vivienda, sanidad, protección social, movilidad, acceso a la justicia o suministro de servicios públicos).



Transporte y redes transeuropeas

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Las redes transeuropeas de transporte y, en general, el suministro de servicios de transporte eficaces son de capital importancia para el desarrollo y la política urbanos. La existencia de un buen sistema de transportes es un factor determinante para la competitividad económica de la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes. Sin embargo, la necesidad de satisfacer esa demanda de movilidad (tanto para las personas como para los negocios) y de reconocer, al mismo tiempo, la limitación de los recursos y el impacto medioambiental de las operaciones de transporte ha hecho que la noción de "movilidad sostenible" se convierta en el elemento central de la política común de transportes. Esta política aborda también otras cuestiones tales como la promoción del transporte intermodal o el ajuste de la planificación de la infraestructura de transportes a las prioridades de ordenación territorial.
Dados los desequilibrios existentes en el sistema urbano y en las zonas metropolitanas, la política de transportes debe configurarse de modo que contribuya a solucionar los problemas de congestión y medioambientales. Además, esta política ha de mitigar los problemas de las zonas periféricas, conectándolas no sólo con el núcleo de la Comunidad sino también entre ellas, dotándolas de una mejor infraestructura y estableciendo un marco dispositivo que les garantice el suministro, desde el sector privado o, en su caso, desde el público, de unos servicios de transporte eficaces y de alta calidad.
El transporte público tiene una importante contribución que hacer en favor de las redes locales de transporte y de la cohesión social, especialmente en las zonas urbanas donde los ciudadanos que no tienen automóvil (en particular, grupos con ingresos bajos y jóvenes y ancianos) necesitan poder acceder a las actividades económicas y sociales. Además, la situación del tráfico en gran parte de las ciudades medianas y grandes no hace sino reforzar la necesidad de un buen transporte público. Sin embargo, para que todos los habitantes de la ciudad puedan beneficiarse, es preciso que estos servicios de transporte sean accesibles en términos de cobertura, coste y accesibilidad física (particularmente en el caso de la tercera edad y de las personas con movilidad disminuida). Asimismo, toda política de transporte urbano debe favorecer también las alternativas que permitan evitar el uso de los automóviles privados (como, por ejemplo, ir en bicicleta o caminar). En definitiva, es indiscutible que la existencia de una política de transporte urbano bien concebida aporta grandes ventajas a las ciudades: garantiza un sistema de transportes más eficaz que reduce la congestión y, con ella, los costes, disminuye el número de accidentes y limita el impacto en el medio ambiente. El Libro Verde de la Comisión sobre la "red de ciudadanos" [4] examina las ventajas del transporte público y los principales ámbitos de acción a nivel comunitario para fomentar un sistema integrado de transporte intermodal que desarrolle plenamente el potencial de ese transporte.
Por lo demás, las políticas de transporte urbano deben complementarse con una política de precios adecuada que garantice una asignación más racional de los recursos en el sector. Con esa política (descrita en el Libro Verde de la Comisión sobre la equidad y eficiencia de los precios del transporte), no cabe duda de que se beneficiarán las ciudades al reducirse la congestión, el impacto medio ambiental y los accidentes y al obtenerse, como resultado final, un sistema de transportes más práctico y eficaz.
Por su parte, las redes transeuropeas de transporte (RTT) son también un importante instrumento dado que mejoran el acceso a las ciudades, generan empleo y facilitan los intercambios entre ciudades y regiones. En términos más generales, puede decirse que las RTT abrirán el territorio comunitario, creando nuevas oportunidades para las ciudades conectadas a ellas. No obstante, un reto permanente al que tendrán que hacer frente las políticas de transporte y estructurales será el de garantizar que las inversiones en las RTT se complementen perfectamente con las de las redes locales a fin de que las zonas periféricas y las poblaciones locales puedan beneficiarse plenamente de las conexiones de larga distancia. En este sentido, las ciudades constituyen los centros que conectan las redes modales y son, por tanto, un elemento esencial de las RTT al hacer posible un desarrollo ininterrumpido de las operaciones en el transporte intermodal de pasajeros y mercancías.
La integración progresiva de los mercados europeos del transporte ha aportado grandes ventajas al consumidor, ofreciéndole un mayor abanico de posibilidades de elección y unos precios más bajos. Es evidente que las ciudades están bien situadas para beneficiarse de este proceso de liberalización, pero en los casos en que la demanda es insuficiente para que las fuerzas del mercado suministren unos servicios regulares y de coste abordable, la normativa comunitaria impone a las autoridades nacionales una obligación de servicio público.
Esta obligación es esencial también en las redes de telecomunicación con el fin de evitar entre las ciudades un desequilibrio de oportunidades en este nuevo entorno de liberalización. Algunas zonas urbanas desfavorecidas y grupos de usuarios específicos pueden pedir medidas complementarias para acelerar el establecimiento de las redes necesarias. Además, la expansión de una red de telecomunicaciones eficaz tiene que ayudar a superar los problemas de movilidad y de congestión urbana al ampliar para las empresas las posibilidades de elección de su domicilio social y al hacer posible una organización más flexible del trabajo.



Desarrollo sostenible y calidad de vida en las ciudades

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El desarrollo sostenible ha ganado cada vez más legitimidad entre los ciudadanos de Europa como factor determinante de la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras. Tanto el Libro Verde de 1990 sobre el medio ambiente urbano como el Informe de 1996 sobre las ciudades sostenibles recomiendan para los problemas urbanos un tratamiento integrado que englobe los factores sociales, económicos y medioambientales. El proyecto "ciudades sostenibles", iniciado en 1993, tiene por objeto incentivar y asistir a las ciudades grandes y medianas para que establezcan y apliquen a nivel local el programa 21 u otros planes similares de sostenibilidad mediante la elaboración de informes, el intercambio de experiencias, la creación de redes y la difusión de casos de buenas prácticas.
En el campo específico de la política medioambiental, la Unión Europea está adoptando ahora un tratamiento más integral de los problemas. En esa política, el recurso a la cooperación y el uso de instrumentos alternativos son ahora prioridades en las que la dimensión urbana desempeña un importante papel. En este contexto general, tal y como se explica en la Comunicación sobre la cohesión y el medio ambiente, la "ecologización" de los Fondos estructurales se ha convertido hoy en una preocupación fundamental.
En el campo de la IDT, la Comisión ha estado investigando las formas de descongestionar la circulación urbana con medidas de control del tráfico y de fomento del transporte público, incluido el uso de nuevas tecnologías en materia de precios, pagos integrados, información al viajero, etc. Actualmente se está llevando a cabo una importante labor de investigación en el tratamiento de las aguas residuales, residuos sólidos y ruido urbanos, en la protección del patrimonio cultural, en la mejora de la calidad del aire de las ciudades y de sus efectos en la salud humana y en otras cuestiones medioambientales y socioeconómicas relacionadas con los problemas urbanos. Otros aspectos de la gestión urbana a los que se presta atención en los programas de IDT son la telemática, la sociedad de la información, la energía, los transportes y las nuevas tecnologías de la industria de la construcción, de la arquitectura y del diseño y planificación urbanos. Además, algunos de los proyectos del programa de aplicación telemática se centran en los grupos sociales que sufren de exclusión en las ciudades, como los desempleados y los inmigrantes. De igual forma, el programa SAVE II apoya el establecimiento de agencias locales que ayuden a las autoridades municipales a formular sus políticas energéticas.
Por último, en el ámbito del desarrollo sostenible, merece también atención el papel del turismo urbano en el crecimiento de las economías locales.

Comisión de las Comunidades Europeas

Fecha de referencia: 24-03-1998


1: COM(96)542: Primer Informe de la Comisión sobre la Cohesión económica y social (1996). Este Informe ha destacado la existencia del llamado "Archipiélago de Europa" o de las "islas de IDT": Londres, Amsterdam-Rotterdam, París, región del Ruhr, Frankfurt, Stuttgart, Munich, Lyon/Grenoble, Turín y Milán. Casi la mitad de los recursos asignados al segundo y tercer Programa marco ha ido a parar a las regiones donde se hallan situadas esas zonas urbanas, que constituyen los centros europeos de excelencia.
2: DOCE n. C 265/3 de 12.10.1995.
3: Véanse las directrices sobre las ayudas estatales para empresas en zonas urbanas deprimidas (SEC(96) 1706). Además, hay otras tres vías para la concesión de ayudas a las pequeñas empresas: la regla de "minimis", las directrices de las ayudas a las PYME y las normas aplicables a las ayudas al empleo.
4: La red de ciudadanos - Cómo aprovechar el potencial del transporte público de viajeros en Europa. [Libro Verde de la Comisión Europea, Bruselas-Luxemburgo, 1996].

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