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Todas las políticas de la UE tienen un mayor o menor impacto en las
ciudades de Europa, pero éste no siempre es fácil de medir. El
impacto, tanto cuantitativo como cualitativo, puede observarse
examinando algunas de las medidas más importantes de cuatro grupos
de políticas que tienen una incidencia especial en el crecimiento
y desarrollo de las ciudades europeas:
La Unión Europea se enfrenta a la necesidad de mejorar su posición
competitiva en el contexto actual de liberalización del comercio
mundial. Una de las respuestas que se ha dado a ese reto ha sido el
mercado único, que se creó para aumentar la competitividad de la
Unión eliminando los obstáculos al comercio, las inversiones y la
movilidad del trabajo y creando una economía integrada que
ofreciera las ventajas de la economía de escala. De hecho, el
mercado único ha sido el factor que más ha impulsado el cambio en
los últimos años, ofreciendo un fuerte incentivo para el buen
funcionamiento económico. Además, dentro de este mismo proceso de
liberalización global y de creación del mercado único, la UE ha
decidido también liberalizar mercados donde hasta ahora dominaban
los monopolios nacionales, como es el caso de las
telecomunicaciones y el transporte.
Las ciudades se ven hoy más directamente expuestas a los cambios
económicos globales que antes. Esta evolución ha aumentado el
potencial de la ciudad como fuente autónoma de prosperidad y la ha
hecho menos dependiente de la coyuntura económica nacional. Gran
parte de las inversiones exteriores e interiores en la Unión se
dirigen a las grandes ciudades. Este es particularmente el caso de
algunos servicios especializados (como, por ejemplo, la banca en
Londres, Frankfurt y Amsterdam). De igual forma, la mayoría de las
empresas internacionales han seleccionado para sus centrales
europeas un pequeño número de ciudades, tales como Bruselas, París,
Londres y Amsterdam o, en el caso de las sociedades japonesas,
Düsseldorf. La zona metropolitana de Amsterdam ha sido
tradicionalmente una de las principales sedes de los centros de
distribución a nivel europeo. Asimismo, desde el establecimiento
del mercado único, España, Portugal e Irlanda han venido recibiendo
una importante parte de los flujos de inversión, lo que se refleja
tanto en los buenos resultados económicos que registran la
Comunidad de Madrid y las principales zonas urbanas de la costa
oriental española como en el fuerte crecimiento de las regiones de
Lisboa y Dublín.
Sin embargo, sólo las ciudades que son capaces de ofrecer unos
servicios de alta calidad y que disponen de una buena dotación
infraestructural pueden beneficiarse de la posibilidad de atraer
actividades que tengan un futuro viable y un alto valor añadido.
Por ello, el mercado único y la liberalización del comercio mundial
están teniendo unos efectos espaciales muy diferenciados. El
resultado negativo de este fenómeno puede verse ya en la ampliación
de las disparidades regionales que se registra dentro de algunos
Estados miembros. Para las ciudades menos dotadas, el proceso
actual de liberalización puede implicar unos costes de ajuste muy
considerables.
Por otra parte, la capacidad de innovación de las ciudades suele
ser la clave para el éxito económico de su región. Algunas de las
regiones más prósperas están dominadas por zonas urbanas que reúnen
centros, tanto públicos como privados, de investigación y
desarrollo tecnológico de alta calidad, imbuidos de una cultura de
empresa orientada a la innovación. En este sentido, el Informe de
Cohesión [1] ha mostrado que la mayor parte del esfuerzo de IDT en
la Unión Europea está corriendo a cargo de un reducido número de
ciudades.
Sin embargo, el problema más grave al que se enfrenta hoy la Unión
es el del desempleo, que pone de manifiesto la incapacidad actual
de crear suficientes puestos de trabajo para una población activa
europea en expansión. Pese a los esfuerzos realizados en el campo
de los recursos humanos y de la política de empleo, la Unión sigue
siendo hoy relativamente impotente para la resolución de esta
gravísimo problema. Si bien es importante que para la ampliación de
las oportunidades de empleo se aumente la competitividad,
especialmente de las PYME, en el comercio internacional de bienes
y servicios, incluido el turismo, es también igualmente importante
que las ciudades puedan beneficiarse de iniciativas de empleo
locales que no estén sujetas a una lógica global. La Comunicación
de la Comisión que lleva por título "Una estrategia europea de
estímulo a las iniciativas locales de desarrollo y de empleo" [2] ha
explorado, tanto en el sector público como en el privado, nuevas
oportunidades de creación de empleo, por lo general fuera de las
actividades donde se hace sentir con más fuerza la presión de la
competencia internacional (por ejemplo, servicios de asistencia al
hogar y servicios sociales, medio ambiente, transportes públicos
locales, seguridad, vivienda, comercio local, turismo y patrimonio
cultural).
Los Fondos estructurales y el Fondo de cohesión son los principales
instrumentos financieros de la Unión Europea en su política
regional y de cohesión. Estos Fondos, en su conjunto, tienen
asignados unos 170.000 millones de ecus (precios de 1995) para el
periodo de 1994-1999, es decir, casi un 0,5% del PIB anual de la
Unión. Las políticas estructurales de ésta se centran directamente
en los problemas de competitividad, reestructuración y
subdesarrollo de las regiones así como en la situación de los
grupos sociales desfavorecidos, especialmente en el campo del
empleo.
En el caso de las regiones del objetivo n. 1 (regiones menos
desarrolladas), el éxito de las zonas urbanas situadas en ellas es
de capital importancia para su crecimiento y desarrollo globales.
Dentro de ese objetivo, se calcula que las medidas relacionadas con
el desarrollo urbano absorben actualmente entre un 30% y un 40% de
la dotación total del programa (véase el Anexo III). Por su parte,
el objetivo n. 2 se centra en los problemas de reestructuración de
las zonas industriales. Dado que éstas tienen por lo general un
fuerte carácter urbano, gran parte de la ayuda de las políticas
estructurales (en algunos casos, más del 80% de la ayuda total) se
destina a proyectos de desarrollo de ciudades (véase el Anexo III).
Asimismo, las medidas de los Fondos estructurales y del Fondo de
cohesión ayudan a mejorar el funcionamiento de las conurbaciones en
su conjunto. Los sistemas de transporte público, la recuperación de
terrenos urbanos abandonados y el tratamiento de aguas residuales
urbanas son sólo tres ejemplos de los campos en los que las medidas
de inversión de esos Fondos contribuyen tanto al crecimiento de las
economías regionales como al desarrollo sostenible de las ciudades.
En el nuevo contexto de una economía global, los logros de las
ciudades en materia de educación y formación se están convirtiendo
en un factor cada vez más importante para la creación de
prosperidad económica. A este respecto, las medidas del Fondo
Social Europeo encuadradas en los objetivos nos 3 y 4, que son de
carácter horizontal y afectan, por tanto, a todas las ciudades de
la Unión, pueden complementar los esfuerzos realizados a nivel
local para la mejora de los recursos humanos. A parte de las
medidas que se centran en el paro de larga duración y en el
desempleo de los jóvenes, los programas operativos específicos del
objetivo n. 3 abordan con frecuencia la reintegración en el mercado
laboral de los grupos sociales desfavorecidos (lo que reviste
especial interés para las zonas urbanas). Es en este mismo contexto
en el que la Comisión ha subrayado la importancia que tienen en la
prevención de la exclusión social la sociedad del aprendizaje y la
educación multicultural.
El Foro sobre Política Social, creado en 1994 al amparo del Libro
Blanco de política social de la Comisión, reúne a representantes de
organizaciones no gubernamentales y a interlocutores sociales con
el fin de ofrecer a los ciudadanos de Europa un marco donde
mantener un diálogo con la Comisión. Dentro del modelo europeo de
sociedad, la exigencia de hacer gozar a la ciudadanía de una
dimensión social se ha puesto particularmente de manifiesto en un
informe elaborado por el "Comité de sabios" en torno a los derechos
sociales fundamentales que se ven limitados por las condiciones de
vida y de empleo en muchas zonas urbanas.
En este punto, conviene recordar que 1997 ha sido declarado "Año
europeo contra el racismo", lo que representa una clara toma de
posición en favor de las medidas destinadas a las zonas urbanas que
se caracterizan por la presencia de un número significativo de
inmigrantes.
En los últimos años, las políticas estructurales de la UE han
prestado mayor atención a los efectos socieconómicos de la
segregación espacial en las zonas urbanas. En una primera fase, los
proyectos piloto urbanos (artículo 10 del Reglamento del FEDER) se
han utilizado, a iniciativa de la Comisión, para el logro de
objetivos de innovación en las ciudades. Así, por ejemplo, el
llamado proyecto Amberes, que estableció una estrecha colaboración
de vecindad entre grupos ciudadanos, diversas autoridades y el
sector privado, obtuvo de distintas fuentes recursos
complementarios para aplicar un plan operativo de medidas
económicas, sociales y medioambientales. También el de Dublín fue
un proyecto innovador de regeneración; demostró cómo el desarrollo
de las artes y la cultura puede servir de base para la regeneración
de un barrio deprimido del casco urbano.
Fue esta experiencia la que decidió a la Comisión en 1994 a lanzar
en el marco de los Fondos estructurales la iniciativa comunitaria
URBAN, que tiene por objeto establecer en los distritos urbanos
deprimidos unos marcos de colaboración vecinal que permitan aplicar
a los problemas de desarrollo soluciones conjuntas. Además, para
fomentar la inversión y la creación de empleo, la Comisión ha
ampliado también las posibilidades de intervenir en esas zonas
urbanas permitiendo que se concedan ayudas estatales adicionales a
las pequeñas empresas que operen a nivel local [3].
Desde la reforma de las políticas estructurales de la Unión en 1989
se ha producido un cambio de percepción, considerándose que las
medidas de lucha contra la segregación social en las ciudades deben
integrarse también dentro de la política general de desarrollo
regional. Cada vez son más las medidas de los objetivos nos 1 y 2
de los Fondos estructurales que tratan de resolver los problemas de
los distritos urbanos deprimidos y de garantizar que las nuevas
oportunidades creadas en el conjunto de la región sean también
provechosas para ellos. En Portugal, por ejemplo, hay medidas que
persiguen una mejora de las condiciones de vida para los habitantes
de las "barracas" de Lisboa y Oporto. También los programas
italianos incluyen medidas destinadas a impulsar el desarrollo
socioeconómico del barrio napolitano de Pianura. El Reino Unido,
por su parte, ha estimado que el "Community Economic Development"
(desarrollo económico ciudadano) debe convertirse en una de las
prioridades principales de los programas para poder concentrar
recursos en los distritos urbanos especialmente necesitados. La
misma prioridad se contempla también en el programa del Hainaut
francés (objetivo n. 1).
Por otra parte, dentro de las medidas horizontales para el
desarrollo de los recursos humanos, la Comisión lanzó INTEGRA como
parte de la iniciativa comunitaria del FEDER para el empleo.
INTEGRA financia en distritos urbanos desfavorecidos medidas en las
que se combinan un tratamiento local de la regeneración de los
barrios y la puesta en práctica de iniciativas de empleo. Con estas
medidas se pretende que los beneficiarios tomen conciencia de la
necesidad de un planteamiento global que trate simultáneamente los
múltiples problemas a los que se enfrentan las personas que están
excluidas del mercado laboral (vivienda, sanidad, protección
social, movilidad, acceso a la justicia o suministro de servicios
públicos).
Las redes transeuropeas de transporte y, en general, el suministro
de servicios de transporte eficaces son de capital importancia para
el desarrollo y la política urbanos. La existencia de un buen
sistema de transportes es un factor determinante para la
competitividad económica de la ciudad y la calidad de vida de sus
habitantes. Sin embargo, la necesidad de satisfacer esa demanda de
movilidad (tanto para las personas como para los negocios) y de
reconocer, al mismo tiempo, la limitación de los recursos y el
impacto medioambiental de las operaciones de transporte ha hecho
que la noción de "movilidad sostenible" se convierta en el elemento
central de la política común de transportes. Esta política aborda
también otras cuestiones tales como la promoción del transporte
intermodal o el ajuste de la planificación de la infraestructura de
transportes a las prioridades de ordenación territorial.
Dados los desequilibrios existentes en el sistema urbano y en las
zonas metropolitanas, la política de transportes debe configurarse
de modo que contribuya a solucionar los problemas de congestión y
medioambientales. Además, esta política ha de mitigar los problemas
de las zonas periféricas, conectándolas no sólo con el núcleo de la
Comunidad sino también entre ellas, dotándolas de una mejor
infraestructura y estableciendo un marco dispositivo que les
garantice el suministro, desde el sector privado o, en su caso,
desde el público, de unos servicios de transporte eficaces y de
alta calidad.
El transporte público tiene una importante contribución que hacer
en favor de las redes locales de transporte y de la cohesión
social, especialmente en las zonas urbanas donde los ciudadanos que
no tienen automóvil (en particular, grupos con ingresos bajos y
jóvenes y ancianos) necesitan poder acceder a las actividades
económicas y sociales. Además, la situación del tráfico en gran
parte de las ciudades medianas y grandes no hace sino reforzar la
necesidad de un buen transporte público. Sin embargo, para que
todos los habitantes de la ciudad puedan beneficiarse, es preciso
que estos servicios de transporte sean accesibles en términos de
cobertura, coste y accesibilidad física (particularmente en el caso
de la tercera edad y de las personas con movilidad disminuida).
Asimismo, toda política de transporte urbano debe favorecer también
las alternativas que permitan evitar el uso de los automóviles
privados (como, por ejemplo, ir en bicicleta o caminar). En
definitiva, es indiscutible que la existencia de una política de
transporte urbano bien concebida aporta grandes ventajas a las
ciudades: garantiza un sistema de transportes más eficaz que reduce
la congestión y, con ella, los costes, disminuye el número de
accidentes y limita el impacto en el medio ambiente. El Libro Verde
de la Comisión sobre la "red de ciudadanos" [4] examina las ventajas
del transporte público y los principales ámbitos de acción a nivel
comunitario para fomentar un sistema integrado de transporte
intermodal que desarrolle plenamente el potencial de ese
transporte.
Por lo demás, las políticas de transporte urbano deben
complementarse con una política de precios adecuada que garantice
una asignación más racional de los recursos en el sector. Con esa
política (descrita en el Libro Verde de la Comisión sobre la
equidad y eficiencia de los precios del transporte), no cabe duda
de que se beneficiarán las ciudades al reducirse la congestión, el
impacto medio ambiental y los accidentes y al obtenerse, como
resultado final, un sistema de transportes más práctico y eficaz.
Por su parte, las redes transeuropeas de transporte (RTT) son
también un importante instrumento dado que mejoran el acceso a las
ciudades, generan empleo y facilitan los intercambios entre
ciudades y regiones. En términos más generales, puede decirse que
las RTT abrirán el territorio comunitario, creando nuevas
oportunidades para las ciudades conectadas a ellas. No obstante, un
reto permanente al que tendrán que hacer frente las políticas de
transporte y estructurales será el de garantizar que las
inversiones en las RTT se complementen perfectamente con las de las
redes locales a fin de que las zonas periféricas y las poblaciones
locales puedan beneficiarse plenamente de las conexiones de larga
distancia. En este sentido, las ciudades constituyen los centros
que conectan las redes modales y son, por tanto, un elemento
esencial de las RTT al hacer posible un desarrollo ininterrumpido
de las operaciones en el transporte intermodal de pasajeros y
mercancías.
La integración progresiva de los mercados europeos del transporte
ha aportado grandes ventajas al consumidor, ofreciéndole un mayor
abanico de posibilidades de elección y unos precios más bajos. Es
evidente que las ciudades están bien situadas para beneficiarse de
este proceso de liberalización, pero en los casos en que la demanda
es insuficiente para que las fuerzas del mercado suministren unos
servicios regulares y de coste abordable, la normativa comunitaria
impone a las autoridades nacionales una obligación de servicio
público.
Esta obligación es esencial también en las redes de
telecomunicación con el fin de evitar entre las ciudades un
desequilibrio de oportunidades en este nuevo entorno de
liberalización. Algunas zonas urbanas desfavorecidas y grupos de
usuarios específicos pueden pedir medidas complementarias para
acelerar el establecimiento de las redes necesarias. Además, la
expansión de una red de telecomunicaciones eficaz tiene que ayudar
a superar los problemas de movilidad y de congestión urbana al
ampliar para las empresas las posibilidades de elección de su
domicilio social y al hacer posible una organización más flexible
del trabajo.
El desarrollo sostenible ha ganado cada vez más legitimidad entre
los ciudadanos de Europa como factor determinante de la calidad de
vida de las generaciones actuales y futuras. Tanto el Libro Verde
de 1990 sobre el medio ambiente urbano como el Informe de 1996
sobre las ciudades sostenibles recomiendan para los problemas
urbanos un tratamiento integrado que englobe los factores sociales,
económicos y medioambientales. El proyecto "ciudades sostenibles",
iniciado en 1993, tiene por objeto incentivar y asistir a las
ciudades grandes y medianas para que establezcan y apliquen a nivel
local el programa 21 u otros planes similares de sostenibilidad
mediante la elaboración de informes, el intercambio de
experiencias, la creación de redes y la difusión de casos de buenas
prácticas.
En el campo específico de la política medioambiental, la Unión
Europea está adoptando ahora un tratamiento más integral de los
problemas. En esa política, el recurso a la cooperación y el uso de
instrumentos alternativos son ahora prioridades en las que la
dimensión urbana desempeña un importante papel. En este contexto
general, tal y como se explica en la Comunicación sobre la cohesión
y el medio ambiente, la "ecologización" de los Fondos estructurales
se ha convertido hoy en una preocupación fundamental.
En el campo de la IDT, la Comisión ha estado investigando las
formas de descongestionar la circulación urbana con medidas de
control del tráfico y de fomento del transporte público, incluido
el uso de nuevas tecnologías en materia de precios, pagos
integrados, información al viajero, etc. Actualmente se está
llevando a cabo una importante labor de investigación en el
tratamiento de las aguas residuales, residuos sólidos y ruido
urbanos, en la protección del patrimonio cultural, en la mejora de
la calidad del aire de las ciudades y de sus efectos en la salud
humana y en otras cuestiones medioambientales y socioeconómicas
relacionadas con los problemas urbanos. Otros aspectos de la
gestión urbana a los que se presta atención en los programas de IDT
son la telemática, la sociedad de la información, la energía, los
transportes y las nuevas tecnologías de la industria de la
construcción, de la arquitectura y del diseño y planificación
urbanos. Además, algunos de los proyectos del programa de
aplicación telemática se centran en los grupos sociales que sufren
de exclusión en las ciudades, como los desempleados y los
inmigrantes. De igual forma, el programa SAVE II apoya el
establecimiento de agencias locales que ayuden a las autoridades
municipales a formular sus políticas energéticas.
Por último, en el ámbito del desarrollo sostenible, merece también
atención el papel del turismo urbano en el crecimiento de las
economías locales.
Comisión de las Comunidades Europeas
Fecha de referencia: 24-03-1998
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