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Nota del editor: Esta práctica es una actualización de Reconstrucción de la infraestructura residencial dañada por los huracanes Isidore y Lili, buena práctica GOOD de 2004. El texto resaltado en negrilla corresponde al añadido en la práctica actualizada.
País/Estado — Cuba
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — isleña
Ámbito de la actuación — provincial/estatal
Agentes — asociación de profesionales; agencia internacional; paraestatal; gobierno central; gobierno regional.Categorías — Situaciones de emergencia y desastres naturales: reducción de la vulnerabilidad (ordenanzas de la edificación y normativa de la ingeniería); reducción de riesgos; rehabilitación y reconstrucción. Vivienda: vivienda asequible; carencia de hogar, personas sin hogar. Cooperación Técnica e Internacional: cooperación y ayuda multilateral; cooperación y ayuda bilateral.
Humboldt No. 104 esquina a Infanta Vedado. CP 10400 Ciudad de La Habana. Cuba Teléfono: (537) 8704241 Fax: (537) 8733523E-mail: inv@ceniai.inf.cu
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Calle Martí No. 50 e/ Recreo y Velez Caviedes Pinar del Río. Cuba Teléfono: (53082)778060Colaboración financiera.
Las autoridades provinciales y locales han estado haciendo un considerable esfuerzo para resolver los numerosos daños con los recursos asignados por el gobierno nacional, a pesar de las dificultades económicas que atraviesa el país desde 1991.
Teniendo en cuenta la magnitud de la reconstrucción y rehabilitación de la infraestructura residencial, se hizo necesaria la movilización de recursos adicionales provenientes de Naciones Unidas.
Esta práctica incluye el desarrollo de una experiencia integral, participativa y progresiva de construcción de viviendas que se está llevando a cabo simultáneamente en tres localidades de la provincia que fueron afectadas por los huracanes y donde numerosas familias vieron arruinadas sus viviendas.
Se ha otorgado especial importancia a la elaboración de estudios preliminares previos al comienzo de cada proyecto de edificación. Un análisis de los riesgos de desastre ha recomendado la reubicación de algunos de los nuevos asentamientos para reducir los riesgos de inundación. Otro requisito que se estableció fue la evaluación de las condiciones ambientales existentes y la protección de la salud humana de cada emplazamiento.
Los resultados obtenidos han supuesto una reducción de la vulnerabilidad, una mejora de la seguridad, el confort y las condiciones de vida de la población. Otro éxito reseñable es la recuperación de las técnicas tradicionales en el proceso de reconstrucción.
El trabajo conjunto desarrollado en esta iniciativa ha facilitado la tranferencia de conocimientos y ha reforzado los vínculos entre las diversas instituciones provinciales y locales encargadas de la planificación territorial, la protección civil y la vivienda.
La participación de la comunidad y el papel de las autoridades locales han recibido una atención especial a lo largo del proceso, ya que son elementos imprescindibles para garantizar la correcta ejecución y buen fin de todos estos proyectos.
Estas prioridades fueron establecidas por un comité de coordinación integrado por representantes del Instituto Nacional de Vivienda, de instituciones provinciales y de PNUD-Cuba. En su definición también participaron las autoridades provinciales y locales y los organismos municipales de vivienda.
Teniendo en cuenta las prioridades, el referido comité de coordinación fijó los objetivos y estrategias y seleccionó a los agentes que debía liderar cada uno de los procesos. Por ejemplo, los institutos provinciales de planificación física y de protección civil han sido responsables directos de los estudios de reducción de la vulnerabilidad frente a desastres y de la reubicación de los asentamientos.
Los organismos provinciales y municipales de vivienda son los encargados de gestionar estos recursos y sus expertos se ocupan de controlar los plazos y la calidad de la ejecución de las obras, así como la adquisición de los materiales de construcción.
La elaboración de los estudios y proyectos ha corrido a cargo de otras instituciones provinciales, como el Instituto de Planificación Física, que han colaborado con los expertos del Instituto Nacional de Vivienda para definir los criterios constructivos.
La ejecución de las obras la están realizando empresas de la provincia, mientras que las autoridades locales controlan periódicamente el cumplimiento de los objetivos previstos.
La participación de la población se ha hecho efectiva, siguiendo criterios de equidad de género, durante el proceso de toma de decisiones y a partir del inicio de las obras. Un aspecto importante es que las familias también han podido aprender nuevas técnicas constructivas.
El comité de coordinación y otros socios, incluyendo a la propia población, está manteniendo reuniones cada tres meses con el fin de evaluar los resultados obtenidos y controlar las directrices financieras, técnicas y políticas que se han definido.
Se ha producido la reubicación de las 55 nuevas viviendas cerca de una colina, situada dentro de los límites del asentamiento existente, y que, según han demostrado los estudios realizados, reduce considerablemente los riesgos frente a desastres naturales.
En este proyecto también se ha incorporado el suministro de agua potable y red de saneamiento para el total de 793 viviendas que componen el asentamiento, con el objetivo de mejorar el medio ambiente y la protección de la salud humana, que se encontraban en situación precaria.
Los estudios de reducción del riesgo determinaron que era conveniente que las 11 nuevas viviendas fueran construidas en una aldea, situada a un kilómetro de la costa aproximadamente. Esta decisión fue aceptada por la población afectada. El proyecto incluía el sistema de abastecimiento de agua y saneamiento para las viviendas existentes, y se planificó una posible ampliación en el lugar.
En ambos casos, la recuperación de un sistema constructivo de prefabricados manuales, muy utilizado en la provincia en los años 60, y el tamaño de la parcela, que permite el desarrollo de huertos familiares urbanos, fueron criterios acordados con las familias.
El realojo de las 33 familias, provenientes de zonas inundadas, se realizó en los edificios estatales vacíos existentes, que fueron transformados en viviendas, aunque con unas condiciones sanitarias inadecuadas debido a la inexistencia de infraestructuras suficientes de suministro de agua y saneamiento. La solución a este problema también ha sido resuelta en el proyecto.
El desarrollo de estas experiencias se ha enfrentado a diversos problemas y deficiencias que han requerido la ejecución de una serie de actuaciones.
En general, ha resultado esencial reforzar la actividad inversora, fijando las responsabilidades de cada agente en los niveles provincial y local durante toda la duración del proceso. De hecho ha sido indispensable realizar un enorme esfuerzo, aunque insuficiente hasta el momento, para ofrecer a los técnicos y constructores una adecuada preparación.
Las edificaciones no han alcanzado el nivel de calidad exigido, por lo que resulta indispensable continuar mejorando esta situación con un mayor ahorro de recursos y una máxima eficiencia. En concreto, se ha tenido que realizar un enorme esfuerzo en la fabricación de los elementos prefabricados debido a la parálisis que ha afectado durante muchos años a esta industria.
En los tres casos, las familias han estado participando en las principales decisiones relativas a los estudios de planificación --incluyendo los realizados sobre las zonas de riesgo--, el diseño urbano, el proyecto de las viviendas y el proceso de edificación. Sin embargo, es necesario consolidar esta participación, sobre todo durante las fases de gestión, evaluación y control, y en lo que respecta a las relaciones con las autoridades gubernamentales.
La mejora de las condiciones de vida de la población ha sido evidente. Por una parte, en los tres asentamientos se han edificado 99 viviendas que suponen una evolución en la tipología constructiva en relación con las viviendas anteriores. Por otra, las nuevas infraestructuras urbanas, como las redes de saneamiento y de suministro de agua y electricidad, han supuesto un importante logro. Particularmente, en Cortés y Boca de Galafre, estas infraestructuras han beneficiado también a la población ya existente. Estos resultados han contribuido a la mejora del medio ambiente y a la protección de la salud humana.
En términos de integración entre los agentes provinciales y locales y de participación de la comunidad, los resultados han sido satisfactorios, aunque estos aspectos no han alcanzado todavía las expectativas. Específicamente, la participación de la población, que ha sido muy intensa durante el proceso de construcción, necesita sumir más protagonismo durante el proceso de toma de decisiones.
Por último, en términos de capacitación institucional, las instituciones provinciales y locales se han beneficiado de esta experiencia, viendo reforzada su capacidad de dirigir, controlar y regular el sector de la construcción.
La importancia de estudiar los riesgos frente a desastres antes de decidir el emplazamiento de los nuevos asentamientos
Una de las lecciones más importantes ha sido la conveniencia de fortalecer la capacidad local para mitigar y recuperarse de los daños producidos por los desastres naturales. Esta práctica también ha confirmado que debe seguirse el principio básico de no volver a construir en zonas consideradas de alto riesgo de sufrir nuevos desastres naturales. Con estos antecedentes, la creación de las condiciones requeridas de habitabilidad y las necesarias actuaciones de edificación serán más seguras y las inversiones, más sostenibles.
La prioridad de proteger el medio ambiente y la salud humana
Esta práctica, centrada en la reconstrucción de viviendas y en la reducción de la vulnerabilidad, ha confirmado también este punto. En los proyectos no sólo se incluyeron las soluciones habitacionales para las nuevas construcciones, sino que también se hizo necesario evaluar el estado real de las viviendas existentes las proximidades para llevar a cabo las actuaciones necesarias para ofrecerles el mismo acceso a las nuevas infraestructuras urbanas del asentamiento, a pesar del incremento de los costes, tanto materiales como financieros.
El papel decisivo de los agentes locales
En esta práctica, la participación activa de todos los agentes desde la fase incial ha ofrecido la posibilidad de incrementar las capacidades técnicas y constructivas de las instituciones locales para desarrollar soluciones adecuadas. Simultáneamente, esta participación ha contribuido a reforzar la capacidad local de hacer frente a situaciones similares.
Por último, la participación de las familias beneficiarias en la construcción de sus propias viviendas ha exigido, de una parte, la máxima exigencia en el cumplimiento del programa, y de otra, de los mayores niveles de calidad en el proceso.
Hay que destacar la importancia de la cooperación multilateral y bilateral: la recepción de la financiación externa se caracterizó por la puntualidad y el cumplimiento de todas las obligaciones.
Los resultados obtenidos en los estudios de reducción del riesgo fueron esenciales para la localización de las nuevas viviendas, y han vuelto a confirmar la validez de las herramientas de planificación, así como se ha verificado la aceptación real de la población del traslado, al demostrarse que la decisión eliminaba la posibilidad de que volviera a repetirse un nuevo desastre natural.
Simultáneamente, la subsanación definitiva de los déficits de infraestructuras urbanas básicas ha sido un objetivo prioritario.
En Isabel Rubio las familias, que vivían aisladas en zonas inundables, fueron reubicadas en emplazamientos seguros. En Campo Alegre fue necesario trasladarlas a tres kilómetros de la costa siguiendo las indicaciones de los estudios de reducción del riesgo.
En los tres ejemplos la tecnología empleada ha sido la misma, y ha sido necesario construir las viviendas en dos alturas debido a la disponibilidad del suelo, aunque se ha mantenido la parcela familiar. El personal técnico ha supervisado los tres proyectos, y se le ha dado un nuevo uso a la planta de prefabricación recuperada. La participación de la comunidad y las acciones de las instituciones locales han hecho más eficiente la gestión de las inversiones.
En algunos aspectos, esta práctica tiene características específicas que se corresponden con las condiciones políticas, económicas, sociales y culturales de este país. Pero los principales resultados alcanzados tienen su origen en problemas comunes y latentes en todas las zonas vulnerables frente a desastres naturales que existen en multitud de regiones y países, por lo que la estrategia podría ser replicada en situaciones similares en otros lugares del mundo. El contenido de esta transferencia incluiría asesoramiento técnico e intercambio de experiencias. Además, hay diferentes formas de alcanzar esos objetivos comunes que podrían ser difundidas a través del intercambio de expertos, tales como: la selección de la tecnología adecuada a cada lugar; la mejora de la calidad constructiva; la participación efectiva de la comunidad a lo largo del proceso; y la evaluación económica de las inversiones.
Los resultados logrados en estos proyectos han contribuido a establecer la obligatoriedad de la elaboración de estudios de reducción del riesgo en todos los proyectos que se desarrollen en la provincia.
Por esta razón, la Dirección Provincial de Planificación Física, en coordinación con el gobierno provincial, ha incorporado la reducción del riesgo a los estudios preliminares para nuevas inversiones.
Cifras en dólares EEUU
| Año | 2003 | 2004 | 2005 | Total |
| Proyecto de Cortés | ||||
| Gobierno sueco & PNUD-Cuba | 324.408 | 134.092 | 458.500 | |
| Dirección Provincial de Vivienda | 561.009 | 240.434 | 801.443 | |
| Proyecto de Boca de Galafre | ||||
| VITOL | 63.280 | 15.810 | 79.090 | |
| Dirección Provincial de Vivienda | 113.904 | 25.290 | 139.194 | |
| Proyecto de Guillén | ||||
| VITOL | 31.100 | 22.207 | 17.670 | 70.977 |
| Dirección Provincial de Vivienda | 55.900 | 34.310 | 23.355 | 113.565 |
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