Nota del editor: Esta práctica es la continuación de Alianzas urbanas para la innovación, buena práctica best de 1998.

País/Estado — India
Región según Naciones Unidas — Asia
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — regional (internacional)
Agentes — organización de base comunitaria (OBC); gobierno central; agencia internacional.

Categorías — Erradicación de la pobreza: generación de ingresos. Servicios sociales: educación; ocio; salud y bienestar; seguridad ciudadana; reducción y prevención del delito; reforma del sistema judicial; acceso igualitario a los servicios sociales (especialmente para las mujeres); grupos vulnerables (incluyendo a las mujeres);. Agua y saneamiento: gestión del suministro y la demanda de agua; servicios para los pobres urbanos; saneamiento de bajo coste; saneamiento ecológico; prestación de servicios básicos por microempresas; acuerdos de colaboración pública, privada y comunitaria.

Contacto Principal

Slum Networking Project Cell 
Sardar Patel Bhavan, Danapith, 
Ahmedabad 380 001. INDIA. 
Tlf: +91-79-27552586 
Mov: +91-93761 -13008 

Socio

01-402, Akashganga Complex. Gujarat College 
Road. Navrangpura, Ahmedabad: 380009 India 
Tlf: +91-79-26560529 
Fax: +91-79-26560536 
Mov: +91-98250-29281 

Socio

18, Amber Society, IInd floor, 
Opp. Kameshwar School, Satellite Road, 
Ahmedabad 380 015. INDIA. 
Tlf: 91-79-2692 9821/ 2692 2827 
Fax: +91-79-2692 6604 
Mov: +91-98250 05198 

Socio

195, Sakar II, Nr. Town Hall, 
Tlf: +91-79-26581652 
Fax: +91-79-26576074 
Mov: +91-98240-76 

Socio

1, Krisnakunj Apartment, 
Opp.Pritamnagar no Akhado, Ellisbridge, 
Ahmedabad-380006, India 
Tlf: +91-79-26582258 

Resumen

El objetivo principal del proyecto consiste en intervenir en la áreas de infravivienda de la ciudad de Ahmedabad para lograr una buena conexión urbana. La gestión del proyecto se realiza con el consenso de tres partes: la Corporación Municipal de Ahmedabad (gobierno local), varias ONG y las comunidades afectadas. Cada parte tiene un área de trabajo determinada que funciona con las demás; este modelo de trabajo continúa una experiencia previa del año 1998, calificada como best y titulada Alianzas urbanas para la innovación. La propuesta de implantar una red organizada de módulos básicos de instalaciones dentro del área de infraviviendas ha ido evolucionando hasta parámetros cada vez más económicos, rentables y sostenibles. Ya en 1995, en una primera propuesta con capital privado, se optó por la prefabricación y la tecnología como medidas básicas sostenibles.

El proyecto realiza una serie de medidas de mejora del área de infraviviendas o asentamiento precario (slums) que consisten en: conexiones de abastecimiento y suministro de agua en las casas, instalación de servicios individuales y de sistemas de drenaje para agua de lluvia, pavimentación y alumbrado de calles. De esta manera se pretende dar acceso a las áreas de infravivienda de la ciudad al abastecimiento y suministro de agua general.

Todos los agentes intervienen en el proceso, aunque el gobierno local es el que asume el 80% de los gastos de implementación y construcción del proyecto. El 20% restante lo aportan las comunidades beneficiarias. Las ONG participan movilizando recursos y gestionando los ahorros comunitarios para el pago del proyecto. Reciben unos ingresos mínimos por parte de la municipalidad (1.000 rupias indias por unidad familiar) para ayudar al pago de las actividades que realizan dentro de la comunidad.

Las conclusiones deducidas de la implementación del proyecto en áreas de infravivienda han servido para elaborar un anteproyecto de ley del estado de Gujarat para la gestión de slums. Del mismo modo, se ha formalizado la propuesta de dotación de un medio de transporte que sirva para aumentar la escala de actuación del proyecto, con la participación de la Alianza de Ciudades y el Programa de Abastecimiento y Suministro de Agua y Servicios. Todos los agentes implicados en el proceso han participado en la propuesta de ley basada en la mejora gradual de las condiciones de los slums .

Tras otras experiencias pasadas, en las que la participación de empresas privadas en la implantación de las instalaciones suponía unos dos años de trabajo, esta vez se ha optado por contar con las ONG que han mejorado los plazos y reducido el tiempo de implementación considerablemente.

Los objetivos del Programa para la Mejora de Slums son:

1. Mejora de las infraestructuras básicas del asentamiento en general y las casas en particular, con la colaboración de la comunidad, las ONG participantes y algunos agentes privados.
2. Fomentar el desarrollo de la comunidad a partir de la participación y contribución comunitarias y con la implementación de servicios sociales.
3. Matener las infraestructuras establecidas por las ONG y las asociaciones vecinales.
4. Potenciar la implementación de medidas sostenibles para la ciudad.

Tras varios años de trabajo, en diciembre de 2005, se han completado 28 proyectos que han beneficiado a 24.340 personas, mientras que otros 13 proyectos que abarcan 19.175 personas están a punto de finalizarse. Se han propuesto otros 7 proyectos para ser realizados durante los años 2005-2006 que beneficiarían a 5.920 personas. A más largo plazo, el gobierno local, pretende resolver la infraestructura sanitaria básica de 120 slums en los próximos 5 años, lo que implicaría 24.368 familias.

Fechas Clave

• 28 de septiembre de 1995 — El Proyecto recibe el permiso oficial municipal.
• 5 de agosto de 1996 — Inicio del proyecto piloto.
• 13 de agosto de 1997 — Finalización del proyecto piloto.
• 5 de septiembre de 2001 — Propuesta de dotación de un medio de transporte que sirva para aumentar la escala de actuación del Proyecto.
• 15 de febrero de 2003 — El CMAG concede un premio al Programa de Mejora de Asentamientos precarios.
• Noviembre 2003 — Se incorporan varias ONG impulsadas por el gobierno local a participar.
• 30 de diciembre de 2005 — Se completan 28 proyectos.

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Alrededor del 20% de la población de Ahmedabad vive en condiciones infrahumanas en asentamientos precarios o slums. Son 1.760.754 familias que viven en 710 asentamientos, de los cuales, tan sólo 417 están dotados de infraestructuras. Los 190 restantes comprenden 47.300 familias que son el objetivo de acción del programa. El Ayuntamiento de Ahmedabad pretende dotar de infraestructuras sociales a éstos asentamientos.

Establecimiento de prioridades

Existen experiencias previas de implementación de infraestructuras de servicios en asentamientos de infravivienda que se han llevado a cabo en India, Gujarat y Ahmedabad. Comenzaron en los años setenta con la puesta en práctica de diversos Programas Gubernamentales como el Programa para la Mejora Medioambiental de Slums [Environmental Improvement of Urban Slums (EIUS)] y el Programa Nacional para el Desarrollo de Slums [National Slum Program (NSDP)]. Sin embargo, la instalación de algunas dotaciones o servicios en algunos slums no mejoró sustancialmente la calidad de vida de sus habitantes, ni las condiciones medioambientales.

El Programa para la Inserción y Mejora de Slums se ha basado en la experiencia previa del Programa de Mejora Habitacional de Indore [Indore Habitat Improvement Project (IHIP)] que la municipalidad de Ahmedabad se ha encargado de adaptar. Este proyecto se diferencia del anterior en cuanto a la escala de actuación, ahora mucho más definida, y a las colaboraciones participativas de las comunidades afectadas y varias ONG.

En Ahmedabad, este proyecto sólo se aplica a comunidades que hayan alcanzado un acuerdo previo de colaboración entre las familias, para contribuir en parte de los gastos de instalación (unas 2.000 rupias indias por familia). Estos gastos cubren la instalación de tomas de abastecimiento de agua en las casas, alcantarillado y desagües. El trabajo de las ONG consiste básicamente en movilizar a la población e implicarles en el proceso, contando con el apoyo del gobierno local. La implicación de los afectados en el proyecto resulta muy difícil de conseguir, teniendo en cuenta que otros organismos gubernamentales se encargan de proporcionar gratuitamente acceso a servicios comunitarios a determinados slums. Algunos de los vecinos cuyo nivel de vida es superior al resto suelen estar relacionados con actividades ilegales, por lo que es probable que no colaboren en el proceso.

El Programa para la Inserción y Mejora de Slums en Ahmedabad se realiza en total consenso de las partes; las comunidades afectadas, ONG y organismos privados. Siguiendo estos principios, se determinó que las ONG se encargarían de dar acceso directo a las comunidades a los servicios de salud y educación. Las alianzas con el sector privado no se han desarrollado demasiado, mientras que la asociación entre las autoridades locales y las ONG ha evolucionado considerablemente desde la implementación del primer proyecto piloto en Sanjay Nagar en 1996-97.

Formulación de objetivos y estrategias

El principal objetivo de la iniciativa es conseguir intergrar a los habitantes de los slums en la sociedad que les rodea. Para ello hay que dotarlos de las infraestructuras sanitarias básicas y servicios sociales necesarios para mejorar su nivel de vida. La estrategia de actuación consistió en involucrar activamente a la comunidad como agentes y responsables del proyecto. Las ONG participantes fueron las encargadas de coordinar esta labor de movilización vecinal. De este modo se consiguió realizar un proyecto de y para los afectados, que dejaban de ser tan solo beneficiarios para convertirse en agentes que contribuían económica y activamente a lo largo del proceso junto con otras organizaciones privadas. Se puede decir que la estrategia funcionó y se alcanzaron los objetivos prefijados.

Además, se estableció una Asociación Vecinal que se encargaba de gestionar las contribuciones comunitarias, en lugar de los bancos. Con esta asociación, el proceso evitaba a los intermediarios y, de este modo, el dinero llegaba sin ningún tipo de retención al gobierno local. Esta contribución que realizaba la comunidad a la municipalidad era necesaria para cubrir una parte de los gastos de la construcción de las distintas fases del proyecto, así como su posterior gestión y mantenimiento. Esta medida ha resultado ser muy positiva para la comunidad y su desarrollo. Este sistema económico ha ido evolucionando hasta convertirse en un fondo de inversión, donde las familias ingresan sus correspondientes contribuciones que permanecen guardadas hasta una vez finalizado el proyecto, que es cuando se paga la deuda adquirida con la municipalidad. De esta manera se consigue asegurar la viabilidad económica del proceso y se previenen posibles riesgos de la comunidad. También, al ser los propios vecinos los responsables de gestionar sus propios ingresos y tener la posibilidad de acceder a créditos, se ha fomentado el sentido de responsabilidad y su consecuente capacitación.

La colaboración entre las autoridades locales y las ONG dentro del proyecto ha evolucionado positivamente, tanto que dichas ONG se están resposabilizando de tareas a las que no se habían comprometido en un principio, como el diseño y construcción de las instalaciones dentro de los asentamientos. La gestión de la municipalidad también ha evolucionado hacia parámetros de mayor responsabilidad; actualmente supervisa tanto el diseño como la instalación de los servicios y su mantenimiento y seguimiento posterior.

Debido a esta productividad, a finales de diciembre de 2005, se había finalizado la dotación de 28 asentamientos mientras estaban en proceso otros 13 y se proyectaba actuar en 41 nuevos asentamientos que beneficiarían a 8.703 familias y a un total de 43.515 personas. Este cambio en el modelo de trabajo inicial, demuestra el grado de compromiso adquirido por todos los agentes y el objetivo común de trabajar asociadamente para conseguir dar acceso a los servicios básicos a las familias afectadas.

Movilización de recursos

Recursos financieros:

El proyecto tenía como objetivo la colaboración asociativa entre varios agentes que debían compartir los gastos resultantes del proceso de mejora y desarrollo de las dotaciones sociales para asentamientos precarios. Una parte de la contribución total que cada familia debe destinar al proyecto (100 rupias indias.), se invierte en la asociación vecinal para tareas de mantenimiento. Como la mayor parte del gasto lo asume el gobierno local, éste destina parte de sus ingresos anuales directamente al Programa para la Inserción y Mejora de Slums. Además cuenta con ayudas del gobierno nacional a través del Programa Nacional para el Desarrollo de Slums (NSDP) y de la Corporación para el Desarrollo Habitacional y Urbano (HUDCO). A pesar de los esfuerzos realizados, aún no se ha conseguido que el Banco Mundial invierta en la mejora y potenciación del proyecto.

Recursos técnicos:

La municipalidad de Ahmedabad está capacitada técnicamente para proporcionar apoyo técnico en el proyecto. Dentro del Programa se estableció un grupo formado por técnicos profesionales para supervisar y complementar todos los aspectos técnicos del proyecto.

Recursos humanos:

Las ONG realizaron una gran labor de movilización ciudadana para fomentar la participación comunitaria. Para establecer las dotaciones de servicios locales fue necesaria la aportación de recursos humanos por parte de las ONG y la participación a nivel técnico y de gestión de las autoridades locales.

Recursos humanos de Mahila Housing Self Employed Women's Association (SEWA) Trust

Mahila Housing SEWA Trust es una asociación de mujeres destinada a promover proyectos de mejora habitacional. Comenzó con dos personas; un cooordinador y un trabajador de campo. Actualmente, esta Federación (MHT) está presente en toda la ciudad y participa en la promoción de 59 asentamientos y en el establecimiento de una nueva normativa zonal que haga más efectiva la implantación del Programa. Los responsables del equipo se esfuerzan en promover el Programa para la Inserción y Mejora de Slums en las áreas de las que son responsables. También organizan talleres formativos para los vecinos, donde enseñan aspectos varios aspectos del programa. Existe una comunicación entre los responsables del proyecto y los equipos zonales; cada sección informa a su responsable que responde ante un coordinador. Este sistema es gestionado por una Célula de Movilización Comunitaria creada dentro del proyecto. Paralelamente funciona la Célula de Formación Comunitaria, que cuenta con dos profesionales que se encargan de la capacitación de los vecinos para la construcción de las infraestructuras. Además, trabajan conjuntamente con otros estamentos gubernamentales en el mantenimiento de las instalaciones posteriormente a la implantación.

Recursos humanos de SAATH:

SAATH es una de las ONG que participa en el proyecto desde que comenzó en 1995. Actualmente, se encarga de proporcionar las estructuras físicas para el establecimiento de las infraestructuras de servicios necesarias en los slums (sanidad comunitaria, educación no formal, participación comunitaria, infraestucturas físicas). Los recursos humanos que aporta la organización al proyecto son un coordinador de proyecto en obra, un asistente de proyecto en obra y dos coordinadores de actividades. Además, SAATH fomenta la participación comunitaria, de tal modo que incluye en su equipo de trabajo a tres miembros activos de la comunidad para servir de apoyo. Por otro lado, dicho equipo recibe ayuda administrativa para la gestión de fondos y documentación.

SEWA bank

SEWA Bank es una federación de mujeres que colabora con el proyecto financieramente con la concesión de un crédito y la gestión de las cuentas de la comunidad. A cambio, los vecinos deben pagar 2.100 rupias indias. por familia para completar la contribución comunitaria. La federación ayuda a dar acceso a los beneficios del proyecto a las familias mediante la concesión de un crédito que les permite completar la contrbución. Para la gestión de los créditos y cuentas, la Federación ha destinado 22 empleados y 18 sucursales donde se pueden gestionar los ingresos.

Proceso

Motivar a los habitantes del slum para avalar el proyecto mediante una contribución económica además de garantizar su participación activa, resulta una tarea dificil de cumplir. Era necesario cambiar su mentalidad. Acostumbrados a conseguir dotaciones de manera gratuita (aunque tarde y muy restringidas), fue difícil pasar a ser responsables de la correcta consecución del proyecto. Para ello fue fundamental el trabajo de las ONG dentro de la comunidad. La asociación con la municipalidad dió confianza a los vecinos para creer en el sistema y asumir su parte en la implementación de su comunidad.

Resultados obtenidos

Hacia finales de diciembre de 2005 se consiguió completar la mejora e implementación de 28 asentamientos precarios que abarcaban 4.868 familias y un total de 24.340 personas beneficiadas. Del mismo modo, se continuaba el trabajo en otros 13 asentamientos que beneficiaban a 19.175 personas. Entonces se proyectaba actuar en 41 nuevos slums que beneficiarían a 8.703 familias y a un total de 43.515 personas. En este caso y, al igual que en los anteriores, la contribución comunitaria ascendió a los 3.010.600 dólares EEUU que gestionaba la Corporación Municipal de Ahmedabad. Este tipo de contribución y acuerdo comunitario nunca se había puesto en práctica en India.

El Programa para la Inserción y Mejora de Slums en Ahmedabad es un ejemplo de trabajo asociado entre varios agentes implicados para mejorar las condiciones habitacionales de unas comunidades desfavorecidas. Del mismo modo, demuestra la capacidad que tienen las autoridades locales para aplicar buenas políticas de actuación basadas en la equidad, transparencia y sostenibilidad.

Se realizan algunas intervenciones sanitarias dentro de los progrmas de actuación de los slums para fomentar el uso de medidas higiénicas entre las comunidades y así mejorar su calidad de vida:

• Se han organizado unos 250 programas de formación destinados a cada colectivo (hombres, mujeres, niñas y niños) y que pretenden generar una concienciación acerca de la salud y la higiene personal y familiar.
• Se han establecido unos 110 puestos de consulta médica gestionados por profesionales médicos.
• Se han distribuido medicamentos genéricos entre la población más necesitada que ascienden a unos 1.350.000 INR.
• Se ha vacunado a 16.800 niños en 41 asentamientos de la ciudad.
• Se han realizado varias campañas de concienciación sobre SIDA y otras enfermedades dentro de los slums.
• Se han establecido nueve centros médicos infantiles con el apoyo del Programa Integral de Desarrollo Infantil (ICDS) y otras aportaciones privadas. Con estas dotaciones se cubren las necesidades sanitarias de 402 niños pertenecientes a las comunidades participantes. Se han asociado otros cuatro asentamientos que se benefician de estas dotaciones y de este modo quedan cubiertas las necesidades sanitarias de 79 niños más.
• Unas 5.904 personas tienen una póliza de seguros.

La gestión municipal se caracteriza por su transparencia:

• La municipalidad, junto con las ONG y demás agentes, se reunen mensualmente para supervisar las acciones y los progresos realizados por el proyecto. Estas reuniones permiten comparar puntos de vista y fomentan la participación comunitaria en las decisiones y propuestas que se plantean en ellas.
• Todos los diseños y propuestas que realiza la Corporación Municipal deben ser aprobados previamente por todos los agentes; de lo contrario se deben replantear hasta conseguir la aprobación de tdas las partes.
• Las autoridades locales junto con la Asociación Mahila Housing SEWA Trust, dirigen unos talleres formativos para orientar en aspectos técnicos a las comunidades. De este modo, se consigue una aceptación total de las medidas que se implantan.
• La municipalidad convoca reuniones informales o comidas donde todas las partes tienen oportunidad de interaccionar, incluídas las comunidades afectadas.

Sostenibilidad

El Programa para la Mejora de Asentamientos Precarios funciona como una asociación participativa autónoma sin necesidad de inversiones externas. El proyecto ha aumentado considerablemente hasta abarcar unas 8.703 familias que implican 43.515 personas directamente beneficiadas de 41 slums de la ciudad de Ahmedabad.

Los aspectos principales que han hecho posible el éxito del programa son:

• Compromiso a largo plazo: Las autoridades locales han desarrollado una sección dentro de la municipalidad para la gestión del Proyecto. Los habitantes firman un contrato de permanencia a 10 años con la municipalidad si participan en el programa. Una vez finalizada la obra y supervisada por la propia comunidad, se determina el último pago comunitario.
• Participación comunitaria: Es fundamental la implicación de los vecinos en todas las etapas del Proyecto. Para asegurar una participación fija se establecen unos grupos de trabajo que se registran en dos de las organizaciones participantes: Mahila Housing Trust y SAATH. Compartir el gasto del proceso por parte de toda la comunidad fomenta el sentido de responsabilidad y propiedad.
• Demanda de servicios básicos: Se atienden las necesidades básicas de los afectados con medidas tecnológicas de bajo coste; como la implantación de sanitarios indviduales.
• Viabilidad financiera: Se ha invertido un 10% de los ingresos de la municipalidad en la mejora de las instalaciones en los slums (según establece una enmienda de 1978). Hasta el momento, estos asentamientos precarios se consideraban partes aisladas de la ciudad, con la que no mantenían conexión alguna de servicios sociales. Este Proyecto ha logrado transfromar el slum para integrarlo dentro de la sociedad y el funcionamiento de la ciudad.

Lecciones aprendidas

• El sistema de trabajo asociado para la mejora de los asentamientos precarios entre el gobierno local (AMC) de Ahmedabad, varias ONG y las comunidades afectadas ha funcionado a la perfección.
• Se ha mejorado considerablemente el nivel de vida de los beneficiarios.
• La mejor manera de afrontar un problema de escala urbana de gestión y habitabilidad de asentamientos precarios, es la acción in situ que permite una rápida mejora de las condiciones de los habitantes.
• Para motivar la participación de los beneficiarios en la mejora de sus asentamientos, es necesario invertir en la implantación de las infaestructuras básicas y de la propiedad del suelo.
• Los habitantes de los slums, al contario de lo que se piensa, quieren pagar sus impuestos y contribuir con su comunidad.
• La participación activa de los vecinos en el proyecto contribuye a generar un sentido de propiedad y responsabilidad que favorecen el mantenimiento del proyecto. Ya no son sólo beneficiarios pasivos, sino que son agentes activos.
• Se ha comprobado que es más efectivo (tanto económica como socialmente) la implantación de instalaciones individualizadas que compartidas. De este modo se observa un cambio de actitud de los vecinos al considerar estos que mejoraba su condición social.
• Sin embargo, la instalación de los servicios mínimos no es suficiente. Es necesario seguir actuando mediante pequeñas intervenciones, que mejoren aspectos particulares de la comunidad, para así conseguir una implicación mayor de los vecinos.
• Se debe establecer una contribución comunitaria basada en el trabajo realizado y los ahorros de la comunidad.
• El precio del suelo en el mercado se ha incrementado gracias a la introducción de las infraestructuras.
• Gracias al proyecto se ha conseguido pasar de una degradación material y una falta de servicios a una notable mejora e implantación de una red de infraestructuras básicas; de una falta de relación entre las autoridades y los afectados a un proceso de participación conjunta productivo; de lo ilegal a lo respetable; de sucio a limpio; de nido de enfermedades a salud. En definitiva, ha pasado de ser un asentamiento precario o slum a convertirse en una sociedad.

Transferibilidad

El Proyecto de Asociación para la Mejora de Slums en Ahmedabad es un concepto fácilmente aplicable en otros lugares tal y como se ha llevado a cabo en los 28 asentamientos precarios de la ciudad. Varias comunidades, incluso de otras localidades, que viven en asentamientos marginados han mostrado interés en formar parte del proyecto y así mejorar su calidad de vida. Durante los próximos cinco años se calcula ampliar el Proyecto para beneficiar a unos 24.368 hogares y 1.210.840 personas en total que están asentados en los más de 120 slums de la ciudad.

En otra de las mayores ciudades de Gujarat, Vadodara, el gobierno local ha desarrollado el mismo modelo de actuación, adquirido de la experiencia previa de Ahmedabad. En este caso, se ha centrado en un slum en particular (Sonianaganar) donde se ha modificado ligeramente la contribución comunitaria, aumentándola de 2.100 rupias indias a 3.100 rupias indias por unidad familiar.

Para los próximos cinco años se planea actuar en un total de 120 slums y un total de 24.368 unidades familiares dentro de Ahmedabad, con la instalación de módulos prefabricados sanitarios. También se prevé la formulación de nuevas Políticas de Actuación Estatales mediante consenso con los agentes implicados. Estas medidas fomentarán el desarrollo y ampliación gradual del Proyecto, con lo que será necesario la utilización de un medio de transporte adecuado para la comunicación.

Referencias

Asnani P.U.  (septiembre 2001)   Slum Networking Project, Ahmedabad Good Urban Governance Campaign   India Launch; Learning from One Another, pag 308-331. 

Bhatt Bijal  (septiembre 2001)   Ahmedabad Parivartan Programme, Good Urban Gobernance Campaign   India Launch; Learning from One Another, pag 285-290. 

-   ()   Wealth Creation and Well Being Impacts of Slum Upgradation and Improved Service Delivery to the poor   WSP - SA 

Bhatt Bijal  (abril 2001)   Good Gobernance through Partnership: Ahmedabad, Parivatan Programme Shelter   volume IV, n.2, pag 22-27. 

-   ()   Parivatan and its Impact: A Partnership Programme of Infraestructure Development in Slums of Ahmedabad City   Gujarat Mahila Housing SEWA Trust.