Gobiernos Nacionales, Ciudades y Sociedad ante la Conferencia Habitat II, Istambul 1996

Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente, MOPTMA
Madrid (España), noviembre 1995.

(Elementos para una posición europea)
Nota introductoria a la Reunión de Comités Nacionales de la Unión Europea.

1. Conferencias de NN.UU. y globalización.

Las conferencias de NN.UU, a partir de la Conferencia de Río 92 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, han permitido plantear problemas globales que afronta la humanidad en su conjunto. Ello ha sido posible porque se han combinado tres factores.

La globalización de la economía debido sobretodo a la revolución de las telecomunicaciones. Las economías locales y nacionales se han abierto y cada región del mundo por acción o por omisión, es interdependiente del resto. No es posible resolver los problemas aisladamente, ni en su aspecto sectorial (p. ej. sólo medio ambiente) ni regional (p. ej. sólo mediterráneo)

El fin de la guerra fría y de la política de bloques ha hecho posible una nueva relación entre los Estados. Si por una parte la globalización ha debilitado el rol de los gobiernos nacionales por otra les ha convertido en las grandes protagonistas de los problemas de regulación económica y política a escala mundial (Conferencias de Paz, GATT, etc.). Son los gobiernos los que representan a las colectividades humanas en los organismos y conferencias internacionales.

La extensión de la "aldea global" de la Información ha creado unas condiciones más favorables al desarrollo de valores universalistas. Los derechos humanos, la protección del medio ambiente, la lucha contra la pobreza o el rechazo de la violencia son hoy valores ampliamente compartidos. Ya no es suficiente "pensar globalmente y actuar localmente". Véase la importancia internacional adquirida por las ONGs, las redes alternativas de telecomunicaciones como fue inicialmente Internet, las redes de colectivos que impulsan iniciativas de desarrollo local y de generación de empleo (la otra cara de la globalización económica) etc..

Así mismo los actores más tradicionales de la sociedad civil tienden a actuar en el campo internacional: Cámaras de Comercio, Asociaciones Profesionales, etc.. Por su propia naturaleza originaria en unos casos (p. ej. las ONG's internacionalistas) y por el carácter público de su actividad (p. ej. congresos mundiales de asociaciones profesionales), la actividad internacional de la sociedad civil es un factor fundamental de construcción de una conciencia universalista.

Como resultado de estos tres factores las conferencias de las NN.UU. como Rio 92 (Medio Ambiente y Desarrollo), Viena 93 (Derechos Humanos), El Cairo 94 (Población), Copenhague 95 (Desarrollo Social), Beijing 95 (Mujer), a pesar de su especialidad, han tendido a un planteamiento integral de las problemáticas de la humanidad.

Así mismo estas Conferencias formalmente intergubernamentales han desbordado ampliamente este carácter, tanto en su proceso de preparación como en su momento de celebración y en su posterior implementación (las Agendas 21). Por una parte la intervención de las organizaciones no gubernamentales, en el sentido más amplio, ha sido cada vez más importante: participación en los Prepcom, Comités Nacionales y Delegaciones, Foros alternativos, Comités y Conferencias de seguimiento etc. Por otra parte las conferencias de NN.UU. se han convertido en grandes acontecimientos mediáticos, con un enorme impacto sobre la opinión pública, y en consecuencia con un gran poder de difusión y legitimación de las problemáticas, las propuestas y las acuerdos.

2. La glocalización.

El planteamiento global de las problemáticas, el carácter integral o interdependiente de las propuestas y la vocación universalista de los valores exige una pista de aterrizaje. O, como en los grandes aeropuertos, por lo menos dos. Una pista son evidentemente los Estados o las naciones representadas por su Estado. Son el marco principal de las políticas públicas, además de ser los únicos actores que pueden tomar acuerdos de carácter general en las relaciones internacionales. Pero no es suficiente.

Las Conferencias de NN.UU. como la experiencia de las organizaciones internacionales tanto mundiales como regionales (Banco Mundial, Unión Europea, etc.) han revalorizado la dimensión local. En dos aspectos principales: a) ámbito para la aplicación de las políticas integrales (por ejemplo medio ambiente, promoción económica e integración social) b) marco para la concertación entre Administraciones públicas y actores privados. Se han valorizado el principio de subsidiaridad o proximidad de la gestión pública y el de participación o cooperación de la sociedad civil.

Hoy la dimensión local está muy vinculada a la Urbanización. No solamente la mayoría de la población vive en ciudades sino que en diversas regiones del mundo (Europa especialmente, pero también América y parte de Asia) la urbanización caracteriza tanto las formas de vida como de asentamiento de casi toda de la población.

En consecuencia las conferencias de NN.UU., especialmente las Agendas 21 destinadas a implementar los acuerdos de Rio, asignan un rol importante a los gobiernos locales y, especialmente, a las políticas que puedan desarrollarse en los ámbitos urbanos.

Es lo que se ha llamado la glocalización es decir la articulación entre lo global y lo local. Esta noción se aplica hoy tanto a la economía (la ciudad como medio económico adecuado para la optimización de sinergías) como a la cultura (las identidades locales y su relación dialéctica con el universalismo informacional de base mediática). En este caso la glocalización supone enfatizar el ámbito urbano y el rol gestor-coordinador-promotor- de los gobiernos locales para la implementación de políticas que tienen en cuenta y se posicionan respecto a unos referentes globales. En síntesis: globalización más proximidad.

Sin embargo, aparecen algunas paradojas que dificultan el progreso de la glocalización:

Las Conferencias de NN.UU. son intergubernamentales. Las autoridades locales están ausentes o tienen sólo una presencia testimonial en algunas delegaciones y en algunos eventos "especiales". También tienen lógicamente una actividad marginal en los Foros alternativos. Este status de "capitis diminutio" caracteriza a la posición de las autoridades locales en los organismos y conferencias internacionales incluso cuando tratan temáticas de competencia local.

La práctica de la concertación a tres bandas entre organismos internacionales, nacionales y locales para la elaboración y/o ejecución de programas es muy escasa. También lo es la contractualización de las relaciones entre Administraciones nacionales y locales para la ejecución de proyectos o la prestación de servicios. En este campo la experiencia reciente europea es particularmente interesante y puede resultar de interés para otras regiones del mundo.

El reconocimiento de la dimensión local de las problemáticas económicas, sociales, demográficas, culturales y ambientales entra en contradicción tanto con la inercia administrativa de las Administraciones nacionales que actúan según una lógica sectorial-vertical como con la fragmentación de los poderes locales. Las zonas urbanizadas son hoy muchas veces áreas urbano-regionales sobre las que actúan una diversidad de entes locales con competencia propias, incluso exclusivas, pero sin los medios legales, territoriales y financieros para ejercerlas adecuadamente. La experiencia más interesante es la de aquellas ciudades (americanas y europeas pero también austro-asiáticas) que han elaborado planes estratégicos o proyectos globales-concertados de Ciudad o que han realizado un conjunto de proyectos integrales o polivalentes.

Los gobiernos locales adolecen muchas veces de debilidad política lo cual no facilita ni la construcción de un liderazgo promotor en la ciudad ni las relaciones de cooperación con la sociedad civil. También en este caso la aportación europea puede ser interesante, tanto por la larga tradición de autonomía local, como por experiencias más recientes de actuación integral en las ciudades.

El énfasis que se pone en la cooperación social y la participación ciudadana está bastantes veces en contradicción con el alejamiento de las instituciones políticas de la ciudadanía y las prácticas burocráticas de las Administraciones. Sin embargo, también se dan fenómenos positivos como son el prestigio creciente de las autoridades locales respecto a otros poderes más alejados de la sociedad civil, la iniciativa colectiva de la gente, creadores de la ciudad real, en mayor medida que la Administración o el mercado, o la multiplicación de formas diversas de cooperación debido a la complejidad e interdependencia de las problemáticas locales (p. ej. seguridad ciudadana, urbanización y empleo).

En resumen la glocalización es hoy una realidad escasamente institucionalizada pero no por ello menos fuerte. Su regulación solamente es posible si actúan los únicos mediadores que tiene los medios y la legitimidad formal para hacerlo: los gobiernos nacionales.

3. La Conferencia de Istambul.

Habitat I, Vancouver 1976, proclamó el derecho a la vivienda. Más precisamente: el derecho de todos a acceder a una vivienda socialmente digna y legalmente reconocida. Parece importante mantener este principio o consideración de la vivienda como derecho humano, equiparable a la educación, salud y empleo, a la igualdad de la mujer, o a la seguridad personal (tanto respecto a la violencia como a la arbitrariedad). Sin embargo conviene desarrollar este derecho por lo menos en tres aspectos:

El proceso de urbanización no se traduce necesariamente por la existencia de ciudad, es decir, una concentración de población en la que concurren la heterogeneidad (social, cultural, económica, profesional) con la igualdad (derechos formales, movilidad, acceso al empleo y a la cultura, etc.) La urbanización sin ciudad significa además la existencia de espacios definidos por flujos, de territorios de límites imprecisos o superpuestos y de lugares sin atributos y por lo tanto sin capacidad de integración simbólica. Son zonas en las que casi siempre la presencia del Estado es débil, la regulación por la vía del derecho escasa y el acceso a la justicia y a los servicios públicos urbanos deficiente y desigual. Por lo tanto, el derecho a la vivienda hoy debe ir unido al derecho a la ciudad. Por ello la formulación que lanzó Boutros-Ghali en el primer Prepcom [Ginebra , 1994] de "Cumbre de las Ciudades" tenía más un carácter profético, en el mejor sentido del término, que descriptivo.

En las áreas urbanas, donde vivirá el 90% de la población europea a principios de siglo XXI, la vivienda válida solamente lo es si forma parte de un conjunto formado por los servicios básicos (agua, saneamiento, energía etc.), la disponibilidad de medios de transporte y la accesibilidad a las actividades principales, la formación que atribuye las "habilidades" para obtener empleo y aceptación social y por descontado la ocupación legal del suelo y el reconocimiento jurídico y cultural de la zona o barrio como parte integrante de la ciudad. La vivienda urbana es la suma de todos estos elementos, no es un elemento aislado. Los ciudadanos deben tener por lo tanto el derecho a un entorno legalizado, socialmente valorado, equipado, accesible y educador.

La vivienda y su entorno deben garantizar convivencia y seguridad. En las sociedades urbanas esta garantía la da el Estado de derecho. Si la presencia del Estado (policía, incluida) es débil, si la justicia es prácticamente inaccesible para la población de las periferias urbanas y las prestaciones sociales (especialmente las denominadas de discriminación positiva) no alcanzan a todos, el habitat urbano no cumple los requisitos mínimos de dar seguridad y facilitar la convivencia. Debe contemplarse por lo tanto el derecho de los ciudadanos a la seguridad y a un tratamiento adecuado para que el Estado de derecho sea realmente accesible.

Europa, en su doble condición de cuna de los derechos humanos y de continente de ciudades, puede hacer, una aportación importante a Istambul 96.

Para que esta aportación sea bien entendida creemos que en el desarrollo de la Conferencia deben combinarse propuestas relativistas con afirmación de principios universalistas, y para ello los documentos y los acuerdos de la Conferencia deben reconocer la especificidad de los procesos y de las formas de los asentamientos humanos en cada región del mundo.

Pero el proceso de urbanización es un proceso irreversible y en todas las culturas la ciudad es la forma más compleja y más satisfactoria de organización social. La ciudad, no la urbanización. La ciudad, grande o pequeña, pero densa, cohesionada, polivalente y bien comunicada.

La ciudad no es exactamente un producto de la fatalidad histórica ni un resultado de un mercado abstracto ni una expresión de la voluntad política del soberano. Sólo lo es en parte, ya que la ciudad es obra de sus gentes, de sus trabajos y de sus ilusiones. En parte, porque en buena medida la ciudad ha sido construida por sus habitantes, casi al margen de la ley y del mercado, especialmente en los países en vías de desarrollo. Y, en parte, porque la vida social urbana, probablemente la mayor riqueza de nuestras ciudades, y es resultado de la acción cotidiana y conjunta, de los ciudadanos.

Este reconocimiento del significado de las ciudades no justifica una omisión de los organismos internacionales o de los gobiernos nacionales en la construcción de la ciudad. Al contrario. Hoy el futuro de las ciudades esta ligado al desarrollo de políticas ambiciosas para aprovechar la potencionalidad de los ejes o sistemas urbanos a los que se conectan o en los que pueden insertarse, a la eficiente utilización de sus recursos ambientales, y a su promoción exterior, para promover empleo y la necesaria cohesión social interna. Hacer la ciudad, como forma principal de regulación de los procesos de urbanización, es hacer una opción voluntarista que afecta a todas las dimensiones y a todos los niveles de la política.

Las formas de organización política de cada país tienen especificidades propias. Pero de la misma forma que la democracia es en nuestra época un valor universal, la descentralización de los sistemas políticos nacionales parece un corolario indispensable de la globalización económica, de la creación de estructuras supra estatales, y de la complejidad económico-social y de la necesidad de multiplicar los mecanismos de cooperación pública privada.

En consecuencia, la reivindicación de la democracia y de las autonomías locales, la innovación permanente para desarrollar la participación ciudadana, la igualdad política y jurídica de todos los habitantes y la definición concertada de los proyectos de ciudad, nos parecen condiciones fundamentales para una buena gestión de los asentamientos humanos.

La conferencia intergubernamental de Habitat II debería servir para realizar un importante avance en la integración y concertación de políticas en las ciudades y en la potenciación de la participación de los gobiernos locales y de las organizaciones ciudadanas en su desarrollo.

Asimismo debe potenciarse la participación de los gobiernos locales en la vida internacional para la mejor implementación de los acuerdos y de las propuestas de la Conferencia. El desarrollo de estas políticas requiere también que los gobiernos locales y las organizaciones ciudadanas multipliquen los intercambios y la cooperación entre ellos y están presentes en los Foros internacionales. Es decir se refuerzan mutuamente. Dada la necesidad de que los objetivos y valores universalistas impregnen las situaciones propias de cada región del mundo, los representantes locales deben tener una presencia continuada en la vida internacional, mediante sus organizaciones de forma que se sientan corresponsables de los acuerdos y de las iniciativas de las organizaciones y conferencias intergubernamentales.

En este sentido se considera de gran interés la Asamblea Mundial de Ciudades y autoridades locales (AMCAL) convocada por todas las organizaciones internacionales de ciudades conjuntamente con la conferencia de Habitat II así como la participación de representantes de la misma en la Conferencia.

4. Políticas nacionales para las ciudades.

Los gobiernos nacionales, a pesar de la cultura tradicional de "soberanía" y de la lógica jerárquica y sectorial de su Administración, han ido aceptando en la práctica la necesidad de contractualizar, los planes y los proyectos territoriales, con las autoridades regionales y locales, con el fin de facilitar la aplicación de políticas integradas.

Al mismo tiempo las ciudades tienden a aceptar, y reclamar, que los gobiernos nacionales asuman una parte importante de responsabilidad en la ejecución de proyectos y gestión de servicios que superan las posibilidades de los gobiernos locales, como las infraestructuras de comunicación y de telecomunicaciones, el sistema de transportes, los grandes equipamientos económicos y culturales, los proyectos medioambientales de sostenibilidad, o las políticas de generación de empleo y de cohesión social.

Estos proyectos y servicios tienen ámbitos territoriales específicos definidos por problemas u oportunidades ambientales, sociales y económicos, que tienen que ser, en muchos casos, objeto de una responsabilidad compartida entre las autoridades locales, regionales y nacionales, y con organismos comunitarios.

Diez criterios para una política nacional de ciudades.

Dada la diversidad de formas de organización de los Estados nacionales europeos, se ha optado por redactar este apartado desde una perspectiva de Estado Federal y por lo tanto se aplica mejor a países como Alemania o Bélgica que a la mayoría de países europeos para los que en algunos puntos debe hacerse una traslación terminológica sustituyendo "federal" por "estatal", y "estatales" por "regionales".

1. Las grandes ciudades son hoy objeto de una especial atención de los gobiernos nacionales por dos razones principales: a) Su problemática desborda el ámbito del gobierno local o municipal, tanto en el territorio y la población afectada, como en las competencias y recursos. b) la globalización de la economía y la sostenibilidad del desarrollo por una parte, y los procesos de descentralización política por otra, plantean unos desafíos nuevos y fuertes a los que sólo se puede responder mediante una acción concertada de las instituciones políticas y de la sociedad civil.
   

2. Es preciso distinguir las políticas de ciudades que competen al Gobierno Federal de las que deben asumir los estados y las que corresponden a los gobiernos locales. Es conveniente desarrollar progresivamente los principios del federalismo cooperativo aplicados a las políticas de ciudades, es decir, reducir las relaciones jerárquicas y emplear las relaciones contractuales. Lo cual no significa minusvalorar las funciones del Gobierno Federal, al contrario, las ciudades por sus problemas y potenciales económicos, culturales, sociales y ambientales, suponen un desafío político que requiere una política con ambiciones de integralidad por parte de los gobiernos.
   

3. A nivel Federal se debe garantizar que el desarrollo se produce con unos mínimos básicos (igualdad), unos márgenes grandes de autonomía local (libertad) y unas actuaciones equilibradoras y redistributivas (solidaridad). Se trata más de una cuestión de cooperación política y financiera, que legal.
   

4. Esta política requiere sin embargo una actuación estratégica de acciones integrales selectivas para optimizar una acción que cuenta siempre con recursos limitados y que debe estimular y no bloquear otras iniciativas, públicas y privadas, al tiempo que ha de procurar que no se deriven nuevos problemas por no contemplar adecuadamente los efectos económicos, sociales y ambientales de las actuaciones que se promueven.
   

5. Para ello la política federal debe desarrollar la capacidad y disponibilidad para coordinar a las Administraciones públicas, en muchos casos más difícil que la cooperación público-privada. Un buen método consiste en articular la visión integrada que pueden aportar las ciudades (o los estados o regiones en algunos casos), especialmente si se han dotado de un Plan Estratégico, con los Planes y los programas de inversiones del gobierno federal. Las fórmulas son diversas: Consorcios, Contratos-programa, participación en los organismos del Plan Estratégico, holding de financiación y/o empresas mixtas de ejecución de proyectos, etc.
   

6. Los gobiernos federales y estatales deben optar por reforzar el sistema de ciudades y para ello concebir y desarrollar una política de comunicaciones que mejore la accesibilidad externa (puertos, aeropuertos, ferrocarril y autopistas) e interna (vías de circunvalación, sistema intermodal de transporte masivo, nuevas centralidades), y de infraestructuras potentes de telecomunicaciones. También deben asumir la cuestión de las ciudades como "una riqueza de la nación" y contribuir a potenciar infraestructuras de apoyo a la actividad económica, mediante las acciones singulares y diferenciales, apropiadas a cada ciudad y a sus entornos regionales, como pueden ser: zonas integradas de actividades logísticas, areas de ferias y exposiciones, sedes de organismos nacionales e internacionales, parques teconológicos y científicos que articulen Universidades y sectores económicos locales, promoción de las ciudades y el turismo, diseño y promoción de grandes eventos extraordinarios de carácter cultural o deportivo, etc. Estas actuaciones suelen requerir en su definición, financiación y ejecución la coparticipación de varios niveles de gobierno y agencias con competencias concurrentes.
   

7. La sostenibilidad ambiental del desarrollo urbano y la modificación de la insostenibilidad del funcionamiento de las ciudades con las actuales pautas de producción, consumo y movilidad, requieren la cooperación de los gobiernos federales con los demás niveles. Los gobiernos federales deben garantizar la mejora del capital natural (cantidad y calidad de los recursos naturales) en ámbitos adecuados, y la disminución de los impactos sobre aspectos globales del medio ambiente (forestación, biodiversidad, efecto invernadero y cambio climático, etc), a través de políticas que promuevan la adecuada evolución de los ecosistemas. Para ello en las ciudades es necesario garantizar la existencia y buen funcionamiento de aquellas infraestructuras y servicios básicos, como son las redes hidrológicas y de transporte, los flujos de energía y materiales , así como las actuaciones sobre el medio ambiente necesarias para la recuperación de ecosistemas degradados. La actuación del gobierno federal en estos casos no supone necesariamente la gestión o ejecución directa, en general es preferible que lo haga la autoridad más próxima, con intervención de la sociedad civil, pero si el control y la participación financiera.
   

8. Los gobiernos federales deben promover políticas de cohesión social que aborden la integración social de los grupos excluidos y la atención a grupos vulnerables sujetos a dinámicas de exclusión. Los programas sociales (educación, salud, empleo, pobreza, etc.) y de vivienda, se desarrollan por los gobiernos locales y estatales, estableciendo el gobierno federal marcos legales y financieros con el fin de promover la igualdad de la ciudadanía. Las situaciones críticas o los déficits estructurales requieren políticas públicas concertadas que pueden ser impulsadas por el gobierno federal, como las que se acometen ya en algunos países europeos para actuar en zonas urbanas en crisis, o incluso por la CE como la Iniciativa URBAN. En algunos casos convendrá desarrollar programas nacionales que articulen la actuación de todos los agentes implicados, desde organismos internacionales hasta organizaciones sociales.
   

9. El nivel federal debe facilitar un marco de relación entre los distintos niveles de gobierno que facilite el desarrollo de la coordinación de las actuaciones entre administraciones y la participación del sector privado, en términos de eficiencia económica y eficacia social, y aplicando el principio de subsidiariedad. Los mecanismos de actuación deben estar abiertos a la participación de los agentes y organizaciones o individuos, mas apropiados en cada caso, y ser auditables, permitiendo en los niveles mas próximos al ciudadano la adquisición de responsabilidades por la sociedad civil en determinadas funciones de gestión de la ciudad que favorecen la articulación social y el sentido de pertenencia y responsabilidad respecto a los espacios y los servicios. Estos planteamientos conducirán, en muchos casos, a nuevos enfoques de gestión empresarial de los servicios y colaboración con ONGs y voluntariado en las actividades publicas, así como a nuevos planteamientos en la descentralización administrativa municipal, la participación de las comunidades locales y la elección de representantes municipales y su relación con los ciudadanos.
   

10. Es deseable contar a nivel federal con un Observatorio urbano permanentemente actualizado que sirva como "tableau de bord" para guiar los programas de actuación sobre las ciudades. La investigación sobre indicadores significativos para el seguimiento de la evolución de los procesos urbanos debe potenciarse profundizando en la problemática especifica de las ciudades y esclareciendo las relaciones entre distintos problemas, de forma que se pueda mejorar progresivamente el conocimiento, las formas de actuación y los resultados de la misma.

5. Nuevos roles para las ciudades europeas.

Las ciudades europeas están reaccionado a los nuevos desafíos planteados por la glocalización. La experiencia de la última década se puede sintetizar en una frase: de la gestión local a la promoción global por medio de la competitividad económica y la cohesión social. Pero el sistema territorial europeo tiene el reto de mejorar esta experiencia y progresar hacia un desarrollo sostenible, como ha quedado establecido en el tratado de la UE.

El cambio de rol que están asumiendo las ciudades supone un replanteamiento de las competencias, funciones y organización de los gobiernos locales, que han de ser capaces de dar respuesta a los actuales desafíos urbanos y de construir un proyecto de ciudad y liderarlo. Las ciudades necesitan un gobierno local con liderazgo promotor.

El principio legitimador del gobierno local es el de la proximidad, la cual permite establecer una relación directa, e inmediata, de la organización representativa y la estructura administrativa, con el territorio y la población.

Pero ciudad y gobierno local no son lo mismo que antes. La ciudad es hoy, en muchos casos, una ciudad plurimunicipal o metropolitana, con tendencia a estructurar funcionalmente un espacio regional discontinuo y asimétrico. Es difícil determinar la población urbana puesto que los usuarios de la ciudad central pueden ser a veces tan o más numerosos que los residentes. Las administraciones públicas y parapúblicas actuantes en la ciudad son muchas y sus competencias y funciones a veces son compartidas, otras concurrentes y otras se confunden (o justifican mutuamente su omisión). La ciudad se define especialmente por su centralidad, y el gobierno local debe plantearse funciones para una población y un territorio que más amplio. Y, por descontado, estas funciones debe ejercerlas de forma abierta.

De todo ello se deducen algunas consecuencias para el planteamiento de la organización del gobierno local, que debe basarse en una autonomía suficiente de autoorganización, actuación en ciertas materias de interés de la ciudadanía, y disponibilidad de recursos propios.

En primer lugar es necesario, según ya se ha expuesto, un nuevo tipo de relación con las Administraciones públicas consideradas "superiores" (especialmente gobierno central). Sin perjuicio de un mayor reconocimiento de la autonomía local, conviene desarrollar las relaciones contractuales para ejercer conjuntamente aquellas competencias y funciones que requieren necesariamente cooperación interadministrativa (p.ej. infraestructura de comunicaciones y financiación del transporte público, promoción económica del territorio, seguridad ciudadana, grandes operaciones de desarrollo urbano, políticas medioambientales y contra la pobreza, etc.). Los contratos urbanos parecen destinados a convertirse en un nuevo paradigma de relación entre Administraciones Públicas.

En segundo lugar, en el ámbito metropolitano el gobierno del territorio exige casi siempre ir más allá de la relación contractual, sin que ello conlleve necesariamente crear un nuevo gobierno local o departamental que elimine o someta a los gobiernos municipales.

En tercer lugar, la organización política local no puede basarse como hoy en la dicotomía ejecutivo-legislativo, en una Administración centralizada y en la separación rígida entre el sector público y el privado, que dificultan la continuidad de la gestión municipal. Las formas de gestión y de contratación deben garantizar la agilidad y la transparencia, y responder a criterios de eficiencia económica y eficacia social.

Consecuentemente, el gobierno local debe asumir una cuota de responsabilidad en el ejercicio de competencias y funciones que tradicionalmente han estado reservadas al Estado (p.ej. Justicia y Seguridad) o al sector privado (p. ej. actividad empresarial en el mercado). Esta cuota de responsabilidad debe conllevar el reconocimiento del derecho y de los medios para actuar, en la atribución de competencias legales específicas o en la capacidad de ejercer un rol de liderazgo o coordinación respecto a otras Administraciones y al sector privado.

Las funciones novedosas que la sociedad plantea a las ciudades, y los gobiernos nacionales deben ayudar a promover para que los gobiernos locales puedan cumplir un rol de liderazgo promotor, son:

a) La promoción de la ciudad hacia el exterior desarrollando una imagen fuerte y positiva, apoyada en una oferta de infraestructuras y de servicios que atraiga inversores, visitantes y usuarios a la ciudad y que facilite el desarrollo de actividad económica local, contribuya a la satisfacción de las necesidades de la ciudad y permita la "exportación" de bienes y servicios. Esta función ha de desarrollarse creando las condiciones para su realización por agentes públicos o privados, vía planeamiento, programas específicos, campañas de opinión y promoción, etc...

b) La concertación con otras Administraciones públicas y la cooperación público-privada como medios para realizar tanto la promoción exterior citada como aquellas obras y servicios que los déficits acumulados, los nuevos requerimientos urbanos y el cambio de escala de la ciudad exigen. La concertación y la cooperación requieren iniciativa política, innovación legal y financiera y consenso ciudadano.

c) La promoción interna en la ciudad para dotar a sus habitantes de "patriotismo cívico", de sentido de pertenencia, de voluntad colectiva de participación y de confianza e ilusión en el futuro de la ciudad. Esta promoción interna debe apoyarse en obras y servicios visibles, tanto los que tienen un carácter monumental o simbólico como los dirigidos a mejorar la calidad de los espacios públicos y el bienestar de las gentes.

d) La innovación político-administrativa para generar múltiples mecanismos de cooperación social y de participación ciudadana. El rol promotor del gobierno local consiste en gran parte en estimular y orientar las energías de la población hacia el bienestar colectivo y la convivencia cívica. Cuatro ejemplos: empleo, seguridad ciudadana, gestión sostenible de servicios como el agua o la energía, y mantenimiento de equipamientos y espacios públicos. Se trata de distintos tipos de problemáticas que requieren un tratamiento a nivel local (sean cuales sean los factores causantes y los organismos competentes), y una capacidad considerable de innovación y de cooperación. Ni una acción estatal o pública unilateral, ni la mano mágica del mercado los resolverán. Lo cual plantea la necesidad de definir un nuevo bloque competencial y nuevas formas de gestión del gobierno y de la administración locales.

6. Conclusiones sobre la Agenda HABITAT y la política de ciudades en europa.

Se proponen a continuación diez líneas de acción de la política urbana europea, referidas tanto a los gobiernos nacionales (o estatales), como locales, y en menor grado a los organismos comunitarios y a la sociedad civil. Estas líneas de acción consideramos que pueden servir como una aportación común europea a la Conferencia Habitat II.

a) La competitividad del conjunto del territorio, basada en el reforzamiento del sistema urbano y en consecuencia en la potenciación de las comunicaciones y de las centralidades. Opción por una competitividad integradora de todo el territorio. Concepción de las ciudades grandes y medianas como puntos fuertes de la comunicación y del intercambio (económico y cultural) con el resto del mundo.

b) La sostenibilidad del sistema urbano debe plantearse a distintos niveles:

el medio natural y cultural propio de las ciudades, sus barrios y distritos, y de sus entornos (regiones metropolitanas, ecosistemas que sustentan la ciudad, etc)
el país o nación, y los países de la Unión Europea (cuestiones transfronterizas), que en los temas que requieran un tratamiento de mayor globalidad, como la gestión de ciertos recursos naturales (p. ej. agua, forestación, desertización, etc).
las repercusiones globales a nivel planetario (efecto invernadero, capa de ozono, consumo de recursos energéticos no renovables, etc.)

c) Desarrollo de un modelo de ciudad que contemple la continuidad formal, la proximidad funcional y la diversidad social. La concepción de las grandes ciudades, en particular, debe favorecer la creación de un conjunto de centralidades, y la organización de sus infraestructuras, dotando de accesibilidad y atractividad a cada una de sus partes.

d) El Derecho a la ciudad para todas las poblaciones que viven los procesos de urbanización, favoreciendo su acceso real a la ciudad y a la ciudadanía. El derecho a la ciudad incluye vivienda, barrio equipado materialmente y valorizado socialmente, articulación con el conjunto de la ciudad, disponiendo de acceso fácil a sus centralidades, posibilidades de empleo y de formación adecuada e igualdad política y jurídica de todos los habitantes. El ejercicio de este derecho puede requerir políticas de discriminación positiva, y valorización cultural, para aquellos barrios o grupos en situación de marginación por razones economicas, sociales o culturales.

e) Incorporación de los objetivos de Cohesión Social e Integración cultural en todas las politicas sobre la ciudad, frente a las dinámicas fragmentaduras que se derivan muchas veces de la globalización económica y de las respuestas mediante iniciativas puntuales. Los proyectos de desarrollo y renovación urbanos deben expresar siempre la voluntad de polivalencia funcional y social, y la capacidad de integración material y simbólica de la población.

f) Generalizar la experiencia de la concertación interadministrativa para la concepción y ejecución de las politicas integradas sobre la ciudad que afronten los problemas principales de competitividad, cohesión social y sostenibilidad. Estas actuaciones requieren normalmente un impulso ambicioso del sector público, incorporando a las administraciones en su concepción y desarrollo, para lograr consenso social y fomentar un proyecto global de ciudad. Para ello, es tambien necesario, desarrollar las formas de incorporación de las comunidades locales y el sector privado, según las caracteristicas de cada actuación.

g) Desarrollar la concepción de la democracia y de la autonomía locales, como reconocimiento del principio de subsidiaridad o proximidad y del rol del liderazgo promotor que deben desarrollar los gobiernos territoriales. Es necesario una mas adecuada distribución de competencias entre administraciones acorde con estos principios, y los mecanismos de financiación apropiados para su ejercicio.

h) Promover la participación cívica e innovar constantemente en los procedimientos y técnicas de relación administración-sociedad civil, de comunicación y de cooperación. Las politicas de ciudad requieren adhesión ciudadana.

i) La voluntad política de hacer de las ciudades un lugar privilegiado de construcción de la ciudadanía europea, potenciando su rol de intercambio y de integración de todos los europeos. Las ciudades pueden y deben jugar un rol importante en las relaciones de intercambio y cooperación con los otros pueblos y ciudades del mundo, en especial el menos desarrollado.

j) Los Gobiernos nacionales, y en su caso regionales, en su doble rol de definidores de las políticas comunitarias europeas y de responsables de establecer los marcos normativos y financieros, y de promover muchas actuaciones en las ciudades, deben asumir y garantizar la implementación de estos objetivos mediante su apoyo, y participación en las formas que sea conveniente, en el desarrollo de politicas para las ciudades.

Fecha de referencia: 08-10-1997