Cooperación internacional
1. Líneas generales. Criterios y prioridades
de la cooperación internacional
1.1 Instrumentos y medios
España, país desarrollado de tipo medio, miembro de la Unión
Europea, y unido por vínculos históricos y culturales de especial
fuerza con los países iberoamericanos, ha empezado a definir en el
último decenio, a través de una política exterior renovada, el
lugar que le corresponde ocupar en un mundo como el actual,
pequeño, interdependiente, cerrado ecológicamente y con una base de
recursos naturales amenazada, que experimenta graves problemas por
la persistencia de extensas zonas de pobreza y por un ritmo de
crecimiento demográfico insostenible. Ante tal panorama, la
respuesta de los países desarrollados ha sido la puesta en marcha
de políticas de cooperación. Estas políticas, imprescindibles hoy
en la conducta internacional de los países desarrollados, son al
mismo tiempo, un instrumento poderoso de vinculación entre las
sociedades, y, especialmente, de conexión del mundo empresarial y
de las organizaciones ciudadanas. En ese contexto, España pone en
marcha su propia política de cooperación, con los objetivos
siguientes:
- Hacer una contribución significativa al desarrollo de los
países receptores.
- Reforzar las líneas de acción de nuestra política exterior, con
el doble objetivo de:
- ayudar a construir un mundo seguro y en desarrollo, para lo
que es importante el diálogo político que lleve a la elaboración de
políticas internas viables a largo plazo en los países terceros.
- más a largo plazo, que nuestra acción espese la red de
intercambios con los países receptores de ayuda.
- Contribuir a la consecución de la paz, la estabilidad y la
seguridad mundial.
- Impulsar y articular la participación ciudadana en la acción
exterior.
Tales objetivos quedan, asimismo, reflejados en el actual
Anteproyecto de Ley de Cooperación, informado favorablemente por el
Consejo de Cooperación al Desarrollo, que señala como principios
rectores de la política española de cooperación internacional, los
siguientes:
- El reconocimiento del ser humano en su dimensión individual y
colectiva, como protagonista y destinatario último de la Política
de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
- El respeto de los derechos humanos, y la igualdad de derechos
y libertades de todas las personas y pueblos.
- El compromiso con la democracia y las libertades públicas, y,
- La participación ciudadana en la consecución de un desarrollo
sostenido y sostenible.
Sobre la base de todo lo anterior, se pueden distinguir los
siguientes rasgos que caracterizan la filosofía y métodos de la
cooperación española:
- Concentración en el desarrollo humano, partiendo de la
consideración de la persona como objeto principal de toda política
de desarrollo. Se da prioridad a las políticas de gasto social; se
concentra la ayuda en los países más desfavorecidos, y, dentro de
ellos, a los núcleos de población más pobres y vulnerables; se
refuerzan así programas específicos de eliminación de tensiones
sociales y apoyo a los procesos de paz en ciertas zonas; y se apoya
las políticas que consoliden el estado democrático y la
modernización de las instituciones. Se completa todo lo anterior
con programas de ayudas de emergencia, ejecutados directamente o a
través de los organismos internacionales competentes.
- Contribución al despliegue económico de los países
beneficiarios, partiendo de la idea de que la articulación y
potenciación de sus economías es requisito imprescindible para
lograr un desarrollo y crecimiento autosostenidos.
- Concentración y especialización geográfica y sectorial.
- Cooperación integral, entendiendo por ello la coordinación de
flujos públicos y privados con el objetivo de integrar al sector
privado en nuestra cooperación.
- Distinción del tipo de cooperación en función del nivel de
desarrollo de los países receptores.
- Coordinación con otros donantes y con organismos
multilaterales, especialmente, en la Unión Europea.
- Atención especial a la consecución de un desarrollo sostenido
que tenga en cuenta el impacto medioambiental, los temas de
población y de desarrollo social.
- Incorporación de la perspectiva de género a los programas y
proyectos, de modo que se garantice la participación de la mujer
como agente activa en el proceso de desarrollo.
- Integración de los programas de condonación de la deuda en la
cooperación al desarrollo.
1.2 La cooperación internacional al desarrollo o ayuda
oficial al desarrollo (AOD)
Anualmente para organizar la cooperación internacional, se elabora
el Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI) que recoge las
distintas actuaciones programadas de la cooperación española: la
cooperación internacional, según los criterios del Comité de Ayuda
al Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE), se califica como Ayuda Oficial al Desarrollo
(AOD) cuando satisface los requisitos de:
- Los fondos para la cooperación provienen del sector público,
bien en forma de donaciones o como préstamos o créditos blandos;
- El elemento de liberalidad de los créditos blandos es de al
menos un 25%;
- Tiene por objetivo esencial la mejora del desarrollo económico
y el nivel de vida de los países en vías de desarrollo (PVD); y,
- El país beneficiario figura incluido en la lista de PVD
elaborada por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE.
En España, el coste previsto para la cooperación internacional al
desarrollo en el Plan Anual de Cooperación Internacional para 1995,
es de 277.668 millones de pesetas distribuídos en 142.606 millones
para cooperación bilateral, y 135.061 millones para cooperación
multilateral.
Sin embargo, de esos 277.668 millones, sólo se considera Ayuda
Oficial al Desarrollo (AOD) 190.741 millones, de los que 126.071
son destinados a ayuda bilateral y 64.669 a multilateral.
Se analiza a continuación la cooperación multilateral y la
bilateral en la actualidad:
1.2.1 Cooperación Multilateral
Comprende las cuotas y contribuciones a organismos internacionales.
La previsión de gastos de la AOD para 1995 en la cooperación
multilateral se eleva a 64.669 millones.
Los instrumentos a través de los que España desarrolla esta
cooperación multilateral son:
- La política comunitaria de cooperación al desarrollo, que se
articula a través de: el Fondo Europeo de Desarrollo (FED); y el
capítulo VII del Presupuesto Comunitario Ordinario que financia
programas de cooperación con países en vías de desarrollo. La
contribución española a este componente se estima en 48.108
millones de pesetas.
- Las Organizaciones Internacionales Financieras: aportaciones
que se estiman en 10.278 millones de pesetas.
- Los Organismos Internacionales no Financieros, con unas
aportaciones estimadas en 6.282 millones de pesetas.
1.2.2 Cooperación Bilateral
Se refiere a las relaciones que se establecen directamente entre el
país donante y el beneficiario de la ayuda, y, también, las que se
realizan con organismos internacionales, en caso de que el país
donante pueda decidir el programa concreto a que deben ser
destinados los fondos o el país receptor de los mismos. La
precisión de gastos de la AOD en la cooperación bilateral para 1995
se eleva a 126.071 millones.
Sus componentes básicos son:
- Créditos FAD, estimándose sus desembolsos netos para 1995 en
80.000 millones de pesetas. (Para 1.996 está prevista una
importante disminución en la estimación de desembolsos netos de
créditos FAD, haciendo a la AOD menos dependiente de su componente
crediticia, previéndose, en cambio, una variación positiva en las
estimaciones del resto de componentes de la AOD).
- Programas/Proyectos de Asistencia Técnica, Cultural,
Científica; Ayuda Alimentaria; Ayuda de Emergencia; Subvenciones a
ONGDs, habiéndose previsto un gasto de 32.676 millones. En el caso
de las subvenciones a las ONGD,s, al crédito inicialmente previsto
en 1995 de 792 millones de ptas., hay que añadir el crédito
ampliable de 7.500 millones de ptas. en la convocatoria ordinaria;
así como 2.573 millones de ptas. en la convocatoria del IRPF.
- La Cooperación oficial descentralizada llevada a cabo por las
Comunidades Autónomas y Entidades Locales, que se estima en 13.395
millones.
2. Cooperación española en los sectores de la
vivienda y del desarrollo de los
asentamientos humanos
2.1 Programas y actividades prioritarias en materia de
vivienda y asentamientos humanos
La cooperación española en vivienda y asentamientos humanos se
centra en:
- Promoción del intercambio de información y documentación.
- Fortalecimiento de la gestión de las Administraciones locales.
- Proyectos de vivienda, suministro y depuración de agua,
tratamiento de residuos urbanos.
- Asesoramiento técnico en planificación urbanística.
Tales líneas de actuación se han abordado, a través de los años,
desde perspectivas diferentes. En la actualidad, sin desdeñar la
atención a proyectos concretos, que con la adecuada formulación
puedan ser abordados aisladamente, se tiende a tratar el ámbito de
los asentamientos humanos desde un enfoque integrado.
Tras una primera etapa en la que abundaron los proyectos de
construcción de viviendas, especialmente en el área
centroamericana, para dar respuesta urgente a problemas de
reasentamiento y dotación de recursos habitacionales a poblaciones
con deficiencias en este sentido, se ha ido pasando a una línea de
trabajo en el ámbito de los asentamientos humanos más centrado en
el fortalecimiento de las entidades locales como agentes de
desarrollo.
La experiencia sobre el terreno ha permitido detectar que son las
municipalidades el factor potencialmente más operativo en este
ámbito, pero las municipalidades de muchos de los países
receptores, cuentan con escasos recursos humanos, escasez de medios
económicos por ausencia de canales eficaces y claros de
financiación y recaudación de contribuciones e ineficiencia, cuando
no simple ausencia de servicios básicos.
Por otra parte, la tradición municipalista de España, revitalizada
desde mediados de los setenta como elemento esencial de la
consolidación democrática, muy valorada en el exterior y
especialmente en Iberoamérica, constituye una enorme ventaja
comparativa de la cooperación española. Los municipios, las
diputaciones y los organismos españoles especializados en formación
e información sobre temas municipales, tanto desde el punto de
vista de la gestión, como del tratamiento técnico de los servicios,
atesoran una gran capacidad de oferta de recursos. Incluso, la
creciente preocupación social respecto a la cooperación para el
desarrollo lleva a los ayuntamientos españoles a generar una
excelente buena disposición para aportar sus medios, básicamente
técnicos, pero también financieros, para actuar en el ámbito que
les es más propio.
Se trabaja, así, en una línea del fortalecimiento institucional,
administrativo y técnico de las municipalidades. Una más cercana
gestión de los recursos y ejecución de proyectos urbanísticos, de
vivienda y de infraestructuras y servicios constituirían, además,
objetivos enmarcados en el afianzamiento democrático y los procesos
de descentralización administrativa, una de las metas estratégicas
de nuestra cooperación.
En ese sentido, se perfilan las líneas de trabajo siguientes:
- Programas de desarrollo municipal integrado.
- Asesoría, formación y documentación por parte de instituciones
españolas especializadas.
- Programas horizontales de asistencia técnica.
- Proyectos puntuales.
- Proyectos de Desarrollo Rural Integrado.
2.1.1 Programas de desarrollo municipal
En 1990 se puso en marcha el Programa de Desarrollo Municipal en
Centroamérica (DEMUCA), cuyos resultados, tras cinco años de
experiencia, permiten que pueda ser concebido como una auténtica
experiencia piloto con perspectivas de ser ampliado a otras
regiones. Una somera descripción del mismo nos permite perfilar lo
que puede ser un modelo de intervención trasladable a otros ámbitos
geográficos, incorporando las peculiaridades de cada caso.
Los objetivos del DEMUCA son:
- Formación de recursos humanos.
- Fomento de la participación democrática.
- Fortalecimiento de la gestión municipal.
- Mejora de los servicios públicos.
- Descentralización y autonomía municipal.
- Creación de canales de intercambio de información entre
instituciones.
Lo que se busca es la transformación efectiva de la gestión
municipal en el área de los servicios públicos y en la
administración general del municipio, de manera que, a la retirada
de la cooperación, estas municipalidades sean capaces de gestionar
adecuadamente sus recursos y brindar servicios a sus ciudadanos,
con la participación de éstos en la gestión, control y seguimiento
de los mismos.
Los beneficiarios del Programa son:
- Municipalidades de jerarquía secundaria o terciaria de los
sistemas urbanos de los países. Se trata de ciudades mayores de
50.000 habitantes, exceptuando las ciudades capitales, que reúnen
la doble condición de ser las más deficitarias en estructuras para
la prestación de servicios básicos municipales y, por otra parte,
las más receptivas a un desarrollo de la autonomía local.
- Institutos de fomento o desarrollo municipal de ámbito nacional
o regional.
- Agentes sociales o institucionales ligados al despliegue de los
proyectos concretos de desarrollo urbano.
El Programa comprende:
- Capacitación de recursos humanos (gestión de servicios públicos
municipales).
- Intercambio de experiencias e información (cursos, seminarios,
encuentros, pasantías, difusión de materiales y publicaciones).
- Ejecución de proyectos de servicios públicos municipales:
- Proyectos de mejora integral de la gestión de los servicios
públicos.
- Proyectos sobre suministro y potabilidad de agua.
- Proyectos sobre tratamiento de residuos sólidos urbanos.
En este último aspecto, el Programa se ha planteado en términos de
la mayor concentración sectorial, de recursos y de tecnología
disponible de manera que los proyectos tuvieran éxito asegurado y
carácter de experiencia piloto en la gestión de unos servicios
básicos municipales prioritarios.
Otro factor de importancia en este proceso es la creación de
canales de intercambio de información técnica entre las
instituciones locales que han servido de contraparte -institutos
nacionales de fomento y asesoría municipal- e instituciones
españolas que han participado en el Programa tanto en el aspecto
formativo como en la ejecución de proyectos concretos, entre los
que destaca el Centro de Estudios Municipales y de Cooperación
Interprovincial - CEMCI- de la Diputación de Granada.
Por lo que se refiere a su cobertura el programa ha tenido un
aspecto:
- Regional: dadas las parecidas circunstancias que concurren en
los países centroamericanos se han celebrado cursos, encuentros,
seminarios y actividades comunes que han permitido rentabilizar el
esfuerzo, una vez detectadas las necesidades comunes.
- Nacional: se ha procedido a la puesta en marcha de talleres y
seminarios más precisos sobre gestión municipal y gestión de
servicios. Simultáneamente, el Programa ha servido para crear o
fortalecer, en su caso, instituciones nacionales de formación y
asesoramiento. En este ámbito, el Programa se complementa con las
líneas generales de la cooperación española en el sentido de
fortalecer los procesos de descentralización administrativa y la
autonomía municipal, lo que permite generar recursos municipales,
antes casi inexistentes, y descargar al Estado de atribuciones.
- Local: se ha procedido a poner en marcha asesorías y proyectos
concretos de servicios municipales. Una vez seleccionadas las
comunidades participantes y, simultáneamente a la participación del
municipio en los programas de formación y asesoramiento, se ha
optado por poner en marcha un proyecto-muestra, que pudiera servir
de experiencia piloto, en abastecimiento y depuración de agua o en
tratamiento de residuos sólidos urbanos.
2.1.2 Cursos de formación en gestión municipal y servicios sociales
básicos
Independientemente de las actividades de formación incorporadas al
Programa DEMUCA o a los Programas de Desarrollo Municipal que se
lleven a cabo siguiendo su modelo, existen también cursos genéricos
de formación para el seguimiento del desarrollo de la cooperación
de España con determinados países. Inicialmente se ofrecen cursos
intensivos de gestión municipal, pero, en función de las demandas
específicas se está en disposición de abordar cursos de formación
sectorial. Se cuenta con el concurso del CEMCI, antes mencionado,
así como con las Comunidades Autónomas.
2.1.3 Asesoramiento y asistencia técnica
Se sustenta, para el área iberoamericana, en un Acuerdo con el
Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU) para
ayuda directa a las municipalidades en la elaboración o mejora de
planes urbanísticos de las ciudades miembros de esa Institución.
2.1.4 Otros
Existen, también, otras actuaciones concretas, a partir de demandas
específicas de actuación formuladas a través de las Oficinas
Técnicas de Cooperación que tiene España en determinados países.
En ámbitos rurales, se mantienen la puesta en marcha de proyectos
de Desarrollo Rural Integrado, especialmente en el área
centroamericana.
También existen proyectos de gestión integral y de rehabilitación
de centros históricos.
3. Proyectos de cooperación
En el anexo II se relacionan los principales proyectos de
cooperación en el ámbito de los asentamientos humanos, que han sido
financiados a Organizaciones no Gubernamentales por la Secretaría
de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica,
durante los años 1993 y 1994, así como los que actualmente están
siendo financiados por la Agencia Española de cooperación
Internacional (AECI).
Entre los primeros, destacan los de reasentamiento de población
refugiada -cuatro en el período que se analiza a continuación-; por
su singularidad, se señala el establecimiento de dos campos de
refugiados en Bosnia-Herzegovina; y los desarrollados en Guatemala
y Mozambique.
Otro grupo lo configuran los cinco proyectos relacionados con la
construcción de viviendas.
En el sector del agua se subvencionan seis proyectos para
abastecimiento de agua potable; y dos de letrinización. En este
ámbito se observa una progresiva demanda de subvención de proyectos
por la importancia de la disponibilidad de agua para lograr una
adecuada salud de la población.
Otros proyectos abarcan el terreno de la electrificación rural y
urbana -tres-; y el resto de subvenciones se destinan a proyectos
referentes a otras actuaciones medioambientales o de desarrollo
rural integrado en los que se combinan la componente
específicamente habitacional con la de carácter educativo y
sanitario (como construcción de escuelas, colegios o centros de
asistencia médica).
Entre los segundos, son de señalar los correspondientes a planes
integrados para el desarrollo de los países del Norte de África
(Marruecos y Mauritania) y los de desarrollo urbanístico o
viviendas en países de Iberoamérica (Nicaragua, Guatemala o
Uruguay, entre otros).
España ha colaborado, asimismo, con las distintas organizaciones
del sistema de Naciones Unidas especializadas en asentamientos
humanos y población, como el Fondo de Naciones Unidas para Asuntos
de Población (FNUAP) con el que existe un programa conjunto en
Filipinas; con la Agencia de Naciones Unidas de Socorro y Obras
Públicas para los Refugiados Palestinos en Oriente Próximo (UNRWA);
y con el Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) con quien se ha trabajado en diversos países con
problemas de migraciones forzadas por conflictos bélicos.
4. Posibilidades de cooperación que España
puede ofrecer en el campo de Asentamientos
Humanos
España, como se ha ido viendo en los apartados anteriores, ha
centrado sus actuaciones en el campo de los asentamientos humanos,
en el fortalecimiento y modernización de las administraciones
locales en edificación de viviendas, depuración de aguas residuales
y tratamiento de desechos sólidos, en asesoramiento técnico en
materia de planificación urbanística y en la recuperación y
rehabilitación de cascos históricos urbanos.
La experiencia de la cooperación española en algunos de estos
terrenos, permite la formulación de proyectos con carácter integral
que dan prioridad al fortalecimiento de los municipios como agentes
de desarrollo social. Por consiguiente, la cooperación española
está en condiciones de ofrecer su colaboración en:
- la formación de técnicos, aspecto donde se cuenta con una
acreditada labor desarrollada desde hace más de diez años, muy
especialmente en cursos intensivos de formación municipal y de
gestión de servicios sociales básicos;
- el intercambio de experiencias, tanto sobre nuestro trabajo con
las contrapartes como en todo lo relacionado con la formulación y
gestión de los proyectos en aquellos ámbitos directamente
relacionados con los asentamientos humanos;
- el asesoramiento técnico, que ha constituido una de nuestras
prácticas más fructíferas, realizado con la colaboración del Centro
Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU);
- la colaboración y cofinanciación de programas concretos de
actuación en materias como la ordenación del territorio y gestión
del suelo urbano, la elaboración de planes estratégicos para las
ciudades, el reasentamiento e integración de las poblaciones
desplazadas y la gestión de los servicios municipales básicos.
Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente
Fecha de referencia: 31-05-1997