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El actual marco económico tiene sus antecedentes más inmediatos en
el "Programa de Convergencia 1992-1996" aprobado por el Gobierno
español en cumplimiento de lo establecido en el Tratado de la Unión
Europea suscrito en Maastricht (Holanda) el 7 de febrero de 1992,
que señalaba determinados requisitos de convergencia con el resto
de los países signatarios para poder integrarse en la Unión
Económica y Monetaria.
El citado Programa, coherente por otra parte con los requerimientos
de una economía que, abandonando un largo período de proteccionismo
se abría al exterior incorporando en su funcionamiento nuevos
mecanismos de competencia, se diseñó en torno a dos ejes básicos.
En primer lugar, un paquete de medidas estructurales dirigidas (por
la vía de la supresión de las rigideces que impiden un
funcionamiento eficiente de la economía) a la flexibilización de
los mercados de bienes y factores que faciliten los necesarios
procesos de reasignación de recursos. En segundo lugar, una serie
de compromisos y medidas (de carácter monetario y fiscal) que
permitieran reforzar los objetivos de convergencia nominal
(fundamentalmente la reducción de la inflación y del déficit
público) que debe acompañar la consecución de los objetivos de
convergencia real: crecimiento económico y creación de empleo.
Elaborado el Programa de Convergencia en un momento (otoño de 1991)
en el que, tras cuatro años de desaceleración continuada, se
detectaban a nivel interno y externo síntomas claros de
recuperación económica, y constatado dos años después el desfase
entre sus previsiones y la realidad, como consecuencia de la fuerte
recesión del conjunto de las economías comunitarias entre 1991 y
1993, se procedió a una actualización del mismo en julio de 1994.
En esta actualización se hizo, en primer lugar, un balance de los
resultados obtenidos hasta el momento para, a continuación, fijar
los nuevos objetivos de la política económica para el período 1994-1998 y proceder, por último, a un análisis de las medidas de
reforma estructural ya tomadas y al planteamiento de otras nuevas
dirigidas a dotar a nuestra economía de la flexibilidad suficiente
para la creación de empleo.
Es, por tanto, en este marco del Programa de Convergencia
actualizado de 1994, en el que se plantean y encuadran los
distintos Planes sectoriales de Acción en materias relacionadas con
la vivienda y los asentamientos humanos. Algunas de las previsiones
de este escenario macroeconómico que tienen una incidencia mayor en
estos Planes son las siguientes:
Con ello se pretende superar las limitaciones inherentes a los
procesos de planificación sectorial y evitar, o al menos reducir,
los cambios inducidos en la política de infraestructuras por
variaciones coyunturales en el entorno económico o político.
Asimismo, el PDI pretende configurarse como un instrumento básico
de la política territorial del Gobierno Central, y como una base
objetiva sobre la que apoyar un desarrollo concertado de ésta con
las Administraciones Territoriales (regiones y municipios).
El PDI plantea inversiones por valor de más de 18,7 billones de
pesetas a lo largo de sus 15 años de vigencia, lo que supone una
inversión media anual del orden de 1,2 billones de pesetas. Aunque
la mayor parte de estas inversiones deberán ser financiadas con
cargo a los presupuestos estatales, el PDI propugna que en torno a
un 30% de la inversión se financie con recursos
extrapresupuestarios, para lo que propone desarrollar paulatinamente un conjunto de estrategias de financiación diferenciadas por
cada tipo de infraestructura. En términos generales, el PDI se
inclina hacia una mayor participación de los usuarios y
beneficiarios directos en la financiación de las infraestructuras.
Tras el esfuerzo inversor desarrollado a lo largo de la última
década por España, que ha permitido superar los principales déficit
históricos de dotación de infraestructuras, el PDI se propone
introducir un cierto cambio en la orientación de la política de
infraestructuras. Para ello, junto con la supresión de los
estrangulamientos, objetivo central de políticas anteriores, el PDI
introduce tres nuevos criterios básicos de actuación:
2.1.1 Las infraestructuras de transporte interurbano
Las infraestructuras de transporte interurbano concentran la parte
más importante de las inversiones del PDI, más de 10,7 billones de
pesetas (un 57% del total). Estas actuaciones se apoyan en un
enfoque intermodal de los problemas de transportes, que busca
orientar a cada modo de transporte hacia las demandas que es capaz
de satisfacer con mayor eficacia, intentando minimizar los costes,
no sólo económicos, sino también sociales y ambientales, asociados
a la actividad del transporte, al tiempo que se evita la
duplicación de los esfuerzos de inversión.
La modernización del ferrocarril constituye uno de los grandes
objetivos del Plan. El éxito experimentado en los últimos años con
las líneas de alta velocidad o con las cercanías ferroviarias, ha
venido a confirmar que el ferrocarril es un modo con grandes
potencialidades para atender determinados segmentos de demanda en
condiciones claramente ventajosas frente a los modos competitivos.
Por ello, el Plan contempla un fuerte crecimiento de las
inversiones en infraestructuras ferroviarias, dirigido a un
desarrollo selectivo de este modo en la línea apuntada.
Las inversiones en carreteras crecen menos que las ferroviarias,
aunque siguen concentrando la parte más importante de los recursos,
dado el papel básico que juega la carretera en el funcionamiento
del sistema de transportes en España. Las inversiones previstas en
carreteras pretenden completar la tarea iniciada con el I Plan de
Carreteras, fijando como objetivo una red de autopistas y autovías
de más de 11.000 km al final del PDI. Con ello se configura una red
mallada de gran capacidad, que permite una adecuada vertebración
territorial, al asegurar unos niveles óptimos de accesibilidad a
todas las regiones, y unas buenas conexiones con Francia y
Portugal.
2.1.2 La política de ciudades
Las ciudades, además del lugar de residencia de una gran parte de
la población española, son sistemas complejos de actividades
industriales y de servicios, y centros desde los que se difunden la
mayor parte de los procesos de innovación, cambio social y
desarrollo al resto del territorio. El modelo territorial español
es un modelo concentrado y polarizado en torno a una red
jerarquizada de ciudades, liderada por las grandes áreas metropolitanas.
De manera coherente con estos planteamientos, el PDI otorga un
tratamiento específico a los problemas de las ciudades como parte
integrante de la Política de Ciudades del Gobierno Central, que se
describe con mayor detalle en el punto 2.2. Esto constituye, sin
duda, una de las principales novedades y aportaciones del PDI
respecto a anteriores planes de carácter sectorial.
El PDI concentra sus esfuerzos de inversión en ciudades (más de 3,4
billones de pesetas) en los problemas de transporte urbano, para
los que es especialmente importante su tratamiento desde un enfoque
intermodal. En efecto, el Plan constata que los problemas de
movilidad dentro de las ciudades, y muy especialmente dentro de las
grandes áreas urbanas y metropolitanas, no pueden ser resueltos por
el vehículo privado, que genera además unos elevados costes
externos (accidentes, congestión, contaminación, ruido, etc.). Por
ello, se propone potenciar los modos colectivos, más eficientes y
menos agresivos con el entorno.
Si la concertación de las políticas es siempre conveniente, la
complejidad de los problemas urbanos hace más necesario que en
ningún otro caso un tratamiento integrado de los mismos y un
desarrollo concertado de las actuaciones. El PDI hace de la
concertación el método prioritario de intervención en las ciudades.
2.1.3 Las infraestructuras hidráulicas
Las infraestructuras hidráulicas son las segundas grandes
destinatarias de las inversiones del Plan, con más de 3,7 billones,
incluyendo las inversiones del programa de Calidad de las Aguas. El
gran volumen de recursos dedicados a estos programas se halla
plenamente justificado si se tiene en cuenta la importancia que
tienen en España los problemas asociados al ciclo del agua, tanto
desde una visión socioeconómica, pues la escasez del recurso
hídrico puede convertirse en un factor limitador del desarrollo de
algunas zonas, como desde una visión ambiental, ya que es preciso
asegurar una protección efectiva de los ecosistemas ligados al
agua.
Las actuaciones previstas en el Plan se sitúan dentro de la
filosofía general del Plan Hidrológico Nacional (véase punto 2.3),
y están orientadas a una gestión racional e integrada del recurso
hídrico a nivel nacional.
Con ser importantes las actuaciones propuestas en grandes infraestructuras hidráulicas de regulación, trasvase o distribución, el
programa al que se destinan las mayores inversiones es el de
Calidad del Agua (1,5 billones de pesetas), con el que se pretende
conseguir los niveles de depuración y calidad contemplados por la
normativa de la Unión Europea.
2.1.4 Las infraestructuras ambientales
El PDI, incluye dos grandes tipos de actuaciones ambientales:
2.1.5 Planes de las Comunidades Autónomas
Algunas Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus competencias
territoriales han formulado, asimismo, Planes de carácter
estratégico, como complemento de las previsiones que el PDI
contempla para su ámbito territorial. Este es el caso, por ejemplo,
del Plan Director de Infraestructuras de Andalucía 1994-2007
(PDIA). El Plan consta de dos fases: 1994-99 (coincidente con el
Nuevo Marco de Apoyo Comunitario) y 1999-2007. Las inversiones
totales previstas en el PDIA ascienden a 4,9 billones de pesetas,
de los que 1,4 billones corresponden a la Junta de Andalucía y el
resto a actuaciones a desarrollar por la Administración Central,
las Administraciones Locales y otros entes.
La aplicación de los objetivos de la Política de Ciudades obliga a
la puesta en marcha de un proceso de concertación administrativa,
dado el régimen competencial existente, que confiere a la
administración local y autonómica la facultad de definir la
ordenación urbanística y del territorio. Gran parte de estas
iniciativas se producían anteriormente de forma aislada, siendo
objeto de actuaciones muy sectoriales. El nuevo enfoque ha
permitido racionalizar el sentido y la lógica de estas
intervenciones en la ciudad con un criterio de:
2.2.1 Líneas de actuación
La Política de Ciudades desarrolla las siguientes modalidades de
actuación:
En la ría de Bilbao, se esta desarrollando una operación que afecta
a la transformación e integración de infraestructuras ferroviarias
en la ciudad, la recuperación de un amplio sector industrial
obsoleto para nuevos usos urbanos, la creación de nuevos
equipamientos, la modernización y ampliación de las instalaciones
portuarias, etc.
En Barcelona se está desarrollando una actuación en el Delta del
Llobregat, que incluye la implantación integrada de nuevas
infraestructuras viarias y ferroviarias en los accesos al
aeropuerto, puerto y ciudad de Barcelona, la creación de nuevas
plataformas logísticas, apoyadas en la mejora de la accesibilidad,
la dotación de nuevos usos recualificadores en los espacios de
oportunidad surgidos por la mejora de las infraestructuras, etc.
2.2.2 Procedimiento de actuación
El proceso operativo de la Política de Ciudades se apoya en un
esquema general, que se organiza de la siguiente forma:
El Plan Hidrológico Nacional, que junto con los Planes Hidrológicos
de cuencas constituye la base de la planificación en esta materia,
tiene como objetivos básicos:
La cifra global de inversiones que requiere la ejecución del Plan
se estima en algo más de seis billones y medio de pesetas (unos
50.000 millones de dólares) de los que un 65% aproximadamente
corresponderá a la Administración del Estado (Ministerio de Obras
Públicas, Transportes y Medio Ambiente y Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentación), un 30% a otras Administraciones
(principalmente en saneamiento y depuración de aguas) y un 5% al
sector privado (básicamente en la mejora, modernización y
conservación de infraestructuras).
El Plan Hidrológico Nacional irá complementado con un Plan Agrario
de Regadíos y con un Plan de Ahorro y Reutilización de Aguas para
diversos usos.
La Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Vivienda, como parte de
los trabajos para la elaboración de un Plan Nacional de Medio
Ambiente ha definido un planteamiento estratégico, partiendo de la
selección de las cinco áreas de actuación prioritaria siguientes:
En la definición de esta estrategia se han seleccionado tres líneas
de acción tendentes a conformar un proceso de desarrollo
sostenible:
El Plan Nacional de Depuración de Aguas Residuales tiene como
objetivo fundamental garantizar la calidad de depuración y de
vertido de las aguas residuales urbanas de acuerdo con los
criterios de la Unión Europea y contempla, asimismo, una serie de
medidas de acompañamiento que van desde la reducción en origen de
la carga contaminante y el control de los vertidos hasta la
restauración ambiental de las cuencas, entre otras. La inversión
total que habrán de realizar las tres Administraciones (Estado,
Comunidades Autónomas y Ayuntamientos) se estima en una cifra del
orden de los 1,8 billones de pesetas a lo largo de los diez años de
vigencia del Plan - unos 14.000 millones de dólares - de los que el
Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente aportará
unos 460.000 millones de pesetas - 3.600 millones de dólares.
El Plan Nacional de Residuos Peligrosos, que responde también a las
prioridades y criterios establecidos por la Unión Europea, en
particular a lo contenido en la Directiva 91/689, tiene como
principales objetivos la reducción en origen de los residuos
generados, el fomento del reciclaje y reutilización de los mismos
y su adecuado tratamiento. La inversión total en los cinco años de
su vigencia ascenderá a unos 180.000 millones de pesetas - 1.450
millones de dólares - de los que el Estado aportará un veinticinco
por ciento.
El Plan Nacional de Recuperación de Suelos Contaminados, elaborado
en base a un primer inventario que detectó la gravedad del problema
(más de 4.500 emplazamientos potencialmente contaminados) se
plantea como objetivo básico no sólo la prevención de la
contaminación de los suelos sino también la recuperación concreta
de los correspondientes a los emplazamientos detectados de mayor
prioridad (por su situación junto a cascos urbanos o su posible
afección a recursos hidráulicos) cuyo número es inicialmente de
274, así como la elaboración de normas específicas sobre la
materia, hoy día inexistentes a nivel estatal. En los diez años de
vigencia del Plan, la inversión total prevista asciende a unos
130.000 millones de pesetas - algo más de 1.000 millones de dólares
- de los que el Estado aportará la mitad y las Comunidades
Autónomas la otra mitad, sin perjuicio de los recursos adicionales
que puedan derivarse de eventuales acciones legales contra los
responsables de la contaminación de los suelos tratados.
Otros Planes de carácter medioambiental están en estudio o
elaboración, en relación con otras de las cinco áreas de acción
prioritaria antes enumeradas (por ejemplo, en relación con los
problemas de la desertización, que está afectando gravemente a
nuestro país, o con la mejora del medio ambiente urbano), en
desarrollo de la Estrategia Nacional para el Medio Ambiente
definida por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Vivienda
del MOPTMA.
El Plan de Vivienda 1992-1995 tenía como objetivo básico el de
facilitar el acceso a la vivienda (en compra o en alquiler) a las
personas que no pueden conseguir ese acceso en las condiciones
actuales del mercado. Para ello estableció estrategias de distinto
carácter:
El Plan 1992-1995 estableció unos objetivos de financiación de
400.783 viviendas y de suelo para otras 93. 326 viviendas; pero las
previsiones presupuestarias del Estado han ido siendo objeto de
reajuste en función del grado de cumplimiento por cada Comunidad
Autónoma de los objetivos inicialmente establecidos, a favor de
aquéllas con mayor grado de cumplimiento de los compromisos
asumidos. El Plan ha tenido así un grado de flexibilidad que le ha
permitido adaptarse a la diferente dinámica de cada territorio, lo
que ha hecho posible alcanzar ampliamente los objetivos previstos.
Son de destacar en el Plan que ahora termina, la introducción, por
primera vez de ayudas muy notables para la adquisición y
urbanización de suelo destinado preferentemente a viviendas de
protección oficial, así como las medidas de fomento de la promoción
de viviendas en alquiler y las ayudas a la rehabilitación. Se
amplió, asimismo el ámbito de la protección, haciéndola extensiva
a adquirentes con ingresos anuales ponderados de hasta 5,5 veces el
salario mínimo interprofesional e incluyendo las viviendas libres
a precio tasado entre las que pueden ser objeto de ayudas; el
abanico de posibilidades es así mucho más amplio, respondiendo al
objetivo principal de facilitar el acceso a la vivienda, en
cualquiera de sus formas, a quienes no pueden tenerlo en las
condiciones normales del mercado.
Por otra parte, varias Comunidades Autónomas han elaborado, como
desarrollo y complemento del Plan Nacional, sus propios Planes de
Vivienda, lo que las ha permitido potenciar o completar
determinadas líneas de ayuda en función de objetivos específicos
ligados a la particular situación de su parque de viviendas y a las
características sociales de la demanda en su territorio
(fomentando, por ejemplo, la autorehabilitación o la
autoconstrucción, etc...).
El Gobierno, previos los acuerdos alcanzados con las Comunidades
Autónomas en la Conferencia Sectorial de los días 23 y 24 de
noviembre de 1995, ha aprobado un nuevo Plan de Vivienda 1996-1999
que, prolongando la vigencia del actual marco normativo, introduce
determinadas modificaciones en función de dichos acuerdos.
El Plan 1996-1999, prevé la financiación de un total de 500.000
actuaciones (objetivo cuantitativo similar al del Plan cuya
vigencia finaliza el presenta año) pero introduce modificaciones en
varios aspectos, entre los que cabe resaltar los relativos a la
redefinición y al fortalecimiento de las Áreas de rehabilitación;
la creación de una línea de ayudas a medio y largo plazo para la
creación de patrimonios públicos de suelo destinados a la
construcción de viviendas de protección oficial; la posibilidad,
inédita hasta ahora, de que el Estado cofinancie las viviendas de
promoción pública de las Comunidades Autónomas destinadas
preferentemente a alquiler para familias de ingresos bajos; la de
que se acojan a financiación cualificada nuevas tipologías de
vivienda (destinadas a colectivos específicos, como los jóvenes o
la tercera edad); y la posibilidad, asimismo, de que se acojan a
dicha financiación experiencias piloto de carácter medioambiental
(viviendas de menos consumo energético y de agua, viviendas
construidas con materiales reciclables no contaminantes, etc...).
El Plan, sin perjuicio de la estabilidad que le confiere su
carácter plurianual, podrá ser revisado anualmente, si se considera
necesario y existiera el suficiente consenso entre las
Administraciones implicadas.
El marco conceptual en el que se plantean estas líneas es el del
desarrollo sostenible en su sentido más amplio: el de las
condiciones a promover en la vivienda y en las ciudades para que la
sociedad española, en su conjunto, avance hacia un desarrollo
equilibrado capaz de preservar el capital natural que asegura el
mantenimiento de la vida y el bienestar humanos de nuestra
generación y de las generaciones futuras.
El reto principal del hábitat es la propia ciudad: la ciudad es un
activo físico y humano fundamental, de la sociedad, y el de mayor
potencialidad para su desarrollo. Pero siendo un instrumento
determinante para el crecimiento de la economía y la creación de
empleo, y para el desarrollo social y cultural, sufre también
fracturas sociales y genera una gran insostenibildad ambiental.
La situación se resume en dos problemas básicos relativos a la
construcción y funcionamiento de las ciudades españolas:
Las ciudades no siempre funcionan en un marco de desarrollo
sostenible que satisfaga condiciones de habitabilidad suficientes,
ni que permita su mantenimiento a largo plazo, y, por lo tanto, a
las futuras generaciones.
Con frecuencia, se produce urbanización sin hacer ciudad. El
derecho a la ciudad, debe ser entendido como el establecimiento de
una serie de garantías de calidad de vida, generalizables a todos
los ciudadanos, incluyendo vivienda, empleo, servicios, entorno,
etc.
Frente a estos retos es necesario un mayor liderazgo publico,
social, en la concepción de la ciudad y en su construcción. Así,
por ejemplo, el medio ambiente y el desarrollo local siguen siendo
cuestiones sectoriales, sin que las ciudades se planteen
globalmente los retos de la sostenibilidad y la cohesión social.
La ciudad sigue sin plantearse como una cuestión de Estado, que
debe acometerse por todos los gobiernos, con el máximo consenso
social y político, y provocando la participación de los agentes
sociales en el desarrollo de un proyecto común en cada ciudad. La
cooperación entre las administraciones es manifiestamente mejorable
y el marco en el que se producen las actuaciones urbanas sigue
privilegiando la infraestructura urbana (las obras), y los
servicios públicos vinculados, frente a lo que se entiende como
Estado del Bienestar (servicios urbanos, salud, educación, cultura
y seguridad social).
El resultado es un gobierno de la ciudad y unos mecanismos para su
construcción, que no siempre se adaptan a los problemas de los
ciudadanos y las empresas productivas, y que puede resumirse de la
siguiente manera:
La gobernabilidad se apoya fundamentalmente en políticas
sectoriales (económicas, sociales, urbanísticas, ambientales, etc.)
que se aplican, en ocasiones, de forma excesivamente burocratizada,
sin capacidad de desarrollar políticas que aborden de forma
integrada los problemas, y por organismos (incluidos los
ayuntamientos) que se encuentran, en algunos casos, políticamente
distantes de las comunidades sociales, en que se desarrollan los
problemas.
La ciudad física, o construida, está dirigida por conceptos
urbanísticos demasiado funcionalistas, basados en el coche, y por
los mecanismos del mercado inmobiliario (sistema de precios,
coyunturas, etc), que determinan muchos problemas de
sostenibilidad, segregación y exclusión social.
Se examinan a continuación los principales retos a los que ha de
enfrentarse la sociedad española en los próximos años, en relación
con tres grandes áreas temáticas:
Facilitar el acceso a la vivienda:
Ello supone favorecer el acceso de todos los ciudadanos a una
vivienda digna y adecuada, cumpliendo así el mandato constitucional
al que se hizo referencia en el apartado B de este Informe, en
cualquiera de sus formas (propiedad o alquiler), mejorando la
eficiencia del mercado y a través de otras medidas de carácter
financiero o fiscal.
En este sentido es esencial una política de suelo que permita poner
en el mercado, al menor coste posible, suelo urbanizado suficiente
para absorber la demanda de construcción de nuevas viviendas: el
Plan Urgente de Urbanización de Suelo cuya realización acordó
recientemente el Gobierno español es un ejemplo de este tipo de
acciones.
De manera particular es necesario apoyar, además, a los sectores
más desfavorecidos de la sociedad, a través de regímenes especiales
de protección y ayudas públicas, para que puedan tener acceso a la
vivienda que no pueden obtener en las condiciones normales del
mercado.
En esta línea, el Plan de Vivienda 1992 - 1995 y el Nuevo Plan
recientemente aprobado 1996 - 1999, contemplan medidas específicas
de fomento de la promoción de viviendas en alquiler, de ayudas a
las familias de menores ingresos o incluso de que puedan acogerse
a una financiación cualificada nuevas tipologías de vivienda
destinadas a colectivos muy concretos (jóvenes, tercera edad,...).
Favorecer la reutilización del parque de viviendas existente:
En España existe un importante parque de viviendas, en buena parte
subutilizado o abandonado como consecuencia de su inadecuación
física o funcional (o de ambas circunstancias). Esta situación
supone un despilfarro de recursos y contribuye a la
"insostenibilidad" del crecimiento urbano al dirigirse la demanda
hacia la urbanización de nuevos suelos donde ubicar las viviendas
adecuadas a la demanda existente.
Ello requiere medidas que favorezcan la rehabilitación de viviendas
y la mejora de las condiciones de habitabilidad de las inadecuadas,
para que puedan entrar en el mercado y ser reutilizadas.
Mejorar su eficiencia energética y medioambiental
Tanto por sus características constructivas (materiales, técnicas
de construcción e instalaciones) una gran parte de las viviendas
existentes (y también de las de nueva construcción) son, con
independencia de su calidad, claramente ineficientes desde el punto
de vista de ahorro de energía, consumo de agua y, en general, de
sus aspectos medioambientales.
Su repercusión en el desarrollo sostenible de la ciudad es
importante, por lo que se requieren medidas, tanto normativas como
de apoyo financiero y fiscal que favorezcan las actuaciones
encaminadas a mejorar dicha eficiencia y que contribuyan a la
adaptación de las viviendas a las condiciones climáticas de las
distintas regiones españolas. En este sentido, el compromiso
reflejado en el Nuevo Plan de Vivienda 1996 - 99 para desarrollar
la exigencia de la Certificación Energética de los Edificios (en
cumplimiento de la Directiva 93/76/CEE) constituye un paso
fundamental.
En particular, las edificaciones con viviendas en alquiler ocupadas
por inquilinos con rentas antiguas, no generan recursos que
permitan a sus propietarios invertir en la mejora de sus
instalaciones y, en general, de sus condiciones de habitabilidad.
La aprobación, en noviembre de 1994, de la nueva Ley de
Arrendamientos Urbanos, que permite una actualización progresiva de
las rentas más antiguas, junto a determinadas ayudas sectoriales
(por ejemplo, las del Ministerio de Industria y Energía destinadas
a fomentar el ahorro y la utilización de energías menos
contaminantes), favorecerá este necesario proceso.
Considerar la vivienda inseparable de su entorno:
El entorno urbano de la vivienda (equipamientos públicos, espacios
libres, etc...) constituye un complemento necesario e inseparable
de ella para asegurar un nivel adecuado de calidad de vida.
La vivienda no puede hoy plantearse separadamente como un elemento
al margen del entorno que constituye su ecosistema inmediato; la
vida urbana se desarrolla en la vivienda y en los espacios y
equipamientos públicos que la rodean, a nivel de barrio en un
primer escalón y a nivel del conjunto urbano en un segundo escalón
del que el barrio constituye un elemento del sistema global.
Las actuaciones en materia de vivienda han de considerarse, por
ello, incardinadas en la construcción de la ciudad, enlazando así
con el segundo de los grandes temas aquí considerados.
Recuperar el concepto de ciudad frente a la mera urbanización
Las ciudades españolas se expanden, aunque las grandes no tengan
crecimiento poblacional. Las áreas de centralidad de las ciudades
se congestionan de actividad y trafico, y también los itinerarios
mas afectados por el incremento de la movilidad.
La tendencia es a un mayor consumo por habitante de techo
residencial y de suelo urbano para empleo y servicios, y a una
mayor motorización y crecimiento de la movilidad. Si la renta
disponible crece durante unos años, amplios sectores de la
población, consumirán más suelo, más coches, y más productos en
general. Todo ello implicará un mayor consumo de recursos y
producción de deshechos, si se mantiene la actual organización y
gestión de la ciudad y las actuales pautas de comportamiento.
La expansión se produce, en ocasiones, dejando agujeros negros en
la ciudad, como las áreas centrales, o periféricas, de industria y
servicios abandonadas, y como los barrios deteriorados, y barrios
en declive social, que quedan fuera de los mercados, con alto
desempleo y sin inversión productiva, estancados en situaciones de
vulnerabilidad cuando no de marginalidad.
La ciudad se desarrolla al margen de estas zonas, al margen de las
infraestructuras ya realizadas, muchas veces infrautilizadas, y de
los solares o el suelo semiurbanizado. Se invierte, en nueva
urbanización discontinua, en áreas alejadas o aisladas, que
exigirán la ampliación de las infraestructuras, sin producir
ninguna sinergia sobre las áreas en declive, favoreciendo la
segregación social y funcional.
Además, esta extensión permanente, discontinua y funcionalista,
ocupa de forma desproporcionada el campo y desestructura los
sistemas naturales, afectando aceleradamente el medio ambiente y
degradando, especialmente, los ecosistemas de los que depende el
funcionamiento de las ciudades, los que las soportan, tanto por la
ocupación directa de su suelo, como por la explotación de recursos,
transporte y disposición de deshechos.
Se produce así una quiebra del concepto de ciudad, y se construye
un tipo de barrio y ciudad que no se corresponde con el
tradicional, asumido por la conciencia colectiva, que permite una
vida social mas intensa e integrada.
Es este un proceso de urbanización insostenible a lago plazo, tanto
social como ambientalmente, que además es perjudicial para el
crecimiento económico, por lo que la recuperación del concepto
tradicional de la ciudad, más allá del mero desarrollo de la
urbanización, es una exigencia insoslayable.
Lograr la ciudad próspera y cohesionada
Las economías locales y nacionales se abren progresivamente y las
ciudades son cada vez más interdependientes del conjunto y, en
particular, de determinadas redes, según sea la base de su economía
y sus relaciones con los mercados.
En las ultimas décadas muchas ciudades han realizado grandes
esfuerzos en la creación de infraestructuras destinadas a mejorar
su competitividad, con resultados desiguales, por la falta de
estrategias globales de desarrollo, de incorporación y concertación
suficiente con los agentes sociales, y por la falta de políticas
complementarias para conectar al conjunto de la ciudad a los
sectores mas desfavorecidos, con las posibles ventajas de las
nuevas infraestructuras y las actividades avanzadas que, en su
caso, éstas conseguían atraer.
Las ciudades y regiones carecen en general de planes para orientar
su desarrollo, adecuadamente:
Los Planes de Desarrollo Regional son, con frecuencia, documentos
formales y burocráticos entre administraciones, que no se someten
al suficiente debate social y político respecto a sus objetivos y
programas estratégicos, ni se conciertan con los agentes sociales.
Las regiones suelen carecer de estrategias de desarrollo
territorializadas, y los planes territoriales regionales cuando se
abordan son planes limitados a competencias físicas, y con una
participación publica restringida por plazos y procesos
reglamentarios de información.
Los planes estratégicos municipales carecen de operatividad en la
mayoría de sus propuestas, y, en general se han sesgado hacia un
planteamiento reduccionista de la competitividad basado en la las
actividades emergentes, las grandes infraestructuras y la promoción
externa de la ciudad. Los planes urbanísticos se limitan a plantear
los usos del suelo y los mecanismos inmobiliarios de promoción.
No se formulan, por lo tanto, estrategias que contemplen
desarrollo, sostenibilidad y cohesión en paralelo, ni se abordan
los problemas en los ámbitos espaciales adecuados, a pesar del
voluntarismo que muestran muchos municipios cuando abordan sus
planes tocando temas de otros colindantes y de ámbitos superiores
sin lograr la adecuada coordinación. Las experiencias de trabajo en
órganos mancomunados, comarcales o subregionales, son escasas y
suelen referirse a cuestiones sectoriales (transporte, agua,
residuos, etc) a través de organismos especializados de gestión, de
representación indirecta.
Tampoco existe la práctica del estudio de los impactos locales de
las políticas y actuaciones sectoriales, en aspectos sociales,
económicos y ambientales, que debería producirse desde el inicio de
la toma de decisiones, especialmente cuando no existen estrategias
de desarrollo globales y consensuadas. Como consecuencia, de la
imprevisión de estos efectos, se comprueba a posteriori como se han
generado problemas que, en muchos casos, habrían podido ser
evitados o compensados con otras medidas, diseñando paquetes de
políticas.
Esta falta de previsión conduce también a que no se aprovechen
adecuadamente las ventajas de competitividad de muchas ciudades,
especialmente para los mercados propios y próximos, no generándose
suficiente empleo en el conjunto de la ciudad, por falta de
políticas integradas y complejas que favorezcan las relaciones
necesarias y rompan los cuellos de botella que impiden que áreas y
actividades vulnerables dispongan de condiciones para desarrollar
actividades económicas basadas en sus propios recursos,
conectándose a los mercados.
Un reto importante para la prosperidad y cohesión de las ciudades
es la creación de los ambientes productivos adecuados,
especialmente en los barrios o áreas en declive, así como el logro
de la conexión de las áreas en recesión, con los mercados locales
y con las actividades dinámicas de las áreas de "oportunidad", de
economía expansiva, que asientan actividades modernas.
Reducir la "huella de la ciudad" en el territorio
Las ciudades son sociedades humanas, ecosistemas abiertos que
dependen de los intercambios con el exterior del territorio que
ocupan. Para su funcionamiento necesitan tener garantizada la
aportación de suministros externos, su distribución y utilización
interna, y la posterior exportación de productos y expulsión de
residuos al exterior.
La ciudad debe conformar su espacio, y organizar las actividades
que se realizan en su seno, para la mejor habitabilidad de la
población, asegurando también el mantenimiento o mejora de estas
condiciones para los habitantes futuros, y sin comprometer la
sostenibilidad de sus diversos ámbitos de influencia, en áreas
próximas, en otras alejadas, o en aspectos globales del planeta por
efecto agregado del conjunto de ciudades.
El reto está pues en lograr mejorar la habitabilidad interna
manteniendo la sostenibilidad global, es decir, sin incrementar los
impactos ambientales globales ni destruir innecesariamente los
recursos locales, ni los de otras áreas que la sustentan,
procurando un balance positivo en el capital natural de las mismas
que evite nueva degradación y permita recuperar la producida con
anterioridad, aún no compensada.
La creciente población de ciertas áreas, y la concentración en
otras de actividades económicas, como la industria y el turismo,
suponen una presión sobre las ciudades y el territorio, con el
consiguiente deterioro de los recursos naturales
Cuando el deterioro se produce de forma incontrolada, por falta de
previsión y limitación de las posibilidades de carga de los
sistemas naturales, se crean situaciones de gran gravedad para el
medio natural y para las actividades humanas (escasez de agua,
deforestación, desertización, pérdida de biodiversidad, etc.).
Se debe establecer la protección de los ecosistemas por su valor
natural y social, comprobando sus capacidades de carga y limitando
la explotación de sus recursos, mediante los estudios, planes y
actuaciones necesarias, y promoviendo el consenso social y
político. No se trata sólo de proteger ciertos ecosistemas
singulares, sino de comprender el valor de los sistemas naturales
entendidos globalmente, como la atmósfera, el agua, el suelo, o el
paisaje, y tomar medidas para controlar los efectos agregados que
los deterioran.
La habitabilidad urbana presenta aún situaciones de degradación
elevada que puede mejorarse al tiempo que se reducen los impactos
sobre otros ecosistemas. Las mejoras de habitabilidad que
contemplen los aspectos ambientales y sociales contribuirán a la
sostenibilidad global de la ciudad y el territorio.
Dar prioridad a la mejora de la ciudad existente
Se han expuesto muchos retos del hábitat en España en el momento
actual. Las expectativas para su resolución están puestas en las
ciudades, por ser el modo de vida de la gran mayoría de la
población y un activo básico de la sociedad.
De su mayor éxito o fracaso dependerán el bienestar y la
sostenibilidad. Las ciudades están ahí, y han de ser la base de la
sostenibilidad global, y la base del estado del bienestar (empleo,
servicios, etc.) de una población urbana creciente.
Para ello hay que plantear objetivos para los conflictos conocidos,
e identificar los procesos interrelacionados con éstos que deben
abordarse para lograr los efectos deseados. Dado el gran número de
retos y la complejidad de los mismos, es necesario priorizar los
criterios de intervención.
La primera consideración a tener en cuenta es que los retos
expuestos no cuestionan tanto el cómo construir nuevas ciudades,
sino, fundamentalmente, el qué hacer con lo que tenemos: un medio
en degradación y unas ciudades ineficientes, sobre todo ante los
objetivos de sostenibilidad, cohesión social y competitividad.
Hay que reestructurar las ciudades existentes, rehabilitarlas,
regenerar sus áreas en declive, aprovechar las infraestructuras
infrautilizadas. El reto fundamental de la ciudad es crecer hacia
dentro, y hacerlo bien, creando prosperidad, equidad y
sostenibilidad, independientemente de si algunas ciudades puedan
requerir en ciertos momentos expansiones y cierto crecimiento hacia
el exterior.
Necesidad de actuaciones integradas
Las ciudades tienen nuevos problemas, pero, su problema principal
es que suelen disponer de unos mecanismos de gestión inadecuados
para abordarlos, tanto en cuanto a medios como en cuanto a
organización. La gestión de la ciudad tiende a compartimentarse
sectorialmente, pretendiendo la simplificación y agilización de
procedimientos, sin un marco de actuación que aborde los problemas
integralmente.
Estas consideraciones son de particular importancia si se tiene en
cuenta que, además:
Entre las posibilidades de actuación, que deben estudiarse, las hay
complejas y de efecto a largo plazo, y también hay medidas
sencillas. Pero lo que fundamentalmente hace falta es un proceso de
reflexión colectiva que permita asumir nuevos valores y obtener
consenso social y político para abordar los retos que se presentan.
Adecuar la gestión al ámbito territorial de los problemas
El esfuerzo por lograr mejorar las prácticas políticas y
administrativas, y dotar al territorio y las ciudades de un buen
gobierno, implica estudiar en cada caso los ámbitos territoriales
adecuados a la resolución de cada problema, y la mejor articulación
de competencias para la intervención.
La reconsideración de territorios y competencias, no debe conducir
necesariamente a fuertes reestructuraciones de unos y otras, dentro
de y entre las administraciones, especialmente a corto plazo. Más
bien debe provocar la coordinación y cooperación entre ellas. La
ciudad es un sujeto vital para todos los niveles de gobierno.
Los retos enunciados suponen la actuación en ámbitos territoriales
diversos, que no se corresponden normalmente con los niveles
territoriales de gobierno, como: el barrio, el distrito o área
submunicipal, las ciudades plurimunicipales y metrópolis, las
comarcas y áreas subregionales, los sistemas naturales sub o
supraregionales, etc...
Los gobiernos municipales, regionales y nacional deberán encontrar
fórmulas adecuadas de cooperación en cada caso, e incorporar a la
población afectada a través de los órganos de representación
instituidos, o con nuevas fórmulas cuando sea conveniente.
Fortalecer la autonomía local y la participación ciudadana
El municipio es el gobierno más cercano al ciudadano, y es por
ello, en el que hay que apoyarse para desarrollar actuaciones
locales. Los problemas no se van a acometer con políticas más
adecuadas si los municipios no asumen el protagonismo local en las
políticas de desarrollo, cohesión y sostenibilidad.
Para ello deben elaborar planes estratégicos, o marcos de
actuación, consensuando social y políticamente objetivos y
programas de desarrollo, que permitan programar actuaciones con
visión de medio y largo plazo.
El liderazgo municipal no puede realizarse al margen de otros
gobiernos de nivel superior, ni de municipios próximos, para todos
los programas de actuación que superen su territorio o su
competencias. La coordinación interadministrativa debe basarse en
la cooperación.
Asimismo corresponde a los ayuntamientos encontrar las formas de
incorporar a los agentes locales y la ciudadanía a participar en
políticas activas, superando los problemas derivados de la falta de
adecuación que en los grandes municipios hay entre la
circunscripción electoral y los barrios, u otros ámbitos de
actuación.
Sin embargo, la cooperación con los vecindarios se ha reducido, en
general, en las dos ultimas décadas, como consecuencia de los
esfuerzos empleados en la creación, capacitación y consolidación de
los nuevos ayuntamientos democráticos. Escasas ciudades han hecho
esfuerzos de descentralización, y son pocas las actuaciones que
cuentan con una participación real del vecindario.
La colaboración con el sector privado es también escasa, ya que el
sector público no asume suficientemente su papel de promotor de
propuestas a las que incorporar a los privados, y tiende, bien a
liberalizar los sectores de intervención, bien a asumir las
actuaciones con un protagonismo excesivamente excluyente.
Estos planteamientos hacen necesaria una reconsideración de la
actuación pública, a partir del municipio, dotando a los de mayor
tamaño de la de los mecanismos de participación local (de barrio)
de los que carecen y creando las estructuras subregionales o
plurimunicipales para las actuaciones que les desbordan. El
incremento de la autonomía local y de sus competencias sigue siendo
un reto que requiere reflexión y debate.
Fomentar la cooperación interadministrativa
Los retos del desarrollo sostenible exigen una mayor integración y
cooperación en la actuación de todos los agentes públicos. Hay que
reenfocar el gobierno del territorio coordinando la ordenación
territorial, la coordinación de inversiones, la gestión urbana, el
desarrollo local, y las políticas social y ambiental. Y para ello
hace falta organizar en torno a estrategias de actuación a los
agentes dependientes de los distintos niveles de la administración:
el sistema territorial nacional, las regiones y sistemas
subregionales, las ciudades y dentro de ellas los barrios.
A pesar de que en la ultima década se han desarrollado formas de
cooperación interadministrativa en muchas actuaciones a distinto
nivel, aún falta concienciación social y política respecto a la
necesidad de actuar de forma integrada. Es común, encontrar
posturas que pretenden excluir a otras administraciones o agentes
de la toma de decisiones, en base a la prevalencia de una
competencia sobre las demás, cuando en muchos casos es más efectivo
el trabajo consorciado.
Es conveniente desarrollar progresivamente los principios del
federalismo cooperativo aplicados a las políticas de ciudades, es
decir, reducir las relaciones jerárquicas y emplear las relaciones
cooperativas y contractuales. Lo cual supone la aceptación de un
desafío para desarrollar una política con ambiciones de
integralidad por parte de todos los niveles de gobierno, incluyendo
las políticas de la Unión Europea.
El desarrollo sostenible de las ciudades, es el único desarrollo
posible a largo plazo, y, por lo tanto, el único aceptable como
marco de trabajo. Es un desafió político fundamental para la
democracia, y para el gobierno de las ciudades.
Ningún agente por sí mismo puede desarrollar las actuaciones
necesarias. Hace falta una concertación amplia de todos los
sectores sociales para definir y desarrollar las políticas
adecuadas.
Es necesaria una respuesta fuerte basada en acuerdos políticos,
sociales e institucionales para definir estrategias que orienten
las actuaciones de forma continuada y duradera, asumiendo que la
cuestión de las ciudades y el desarrollo sostenible, es una
cuestión de Estado.
No se trata sólo de nuevas políticas necesarias sino de un debate
a todos los niveles para alcanzar un consenso que reoriente las
políticas económicas y sectoriales, y establezca mecanismos de toma
de decisiones y de gestión que contemplen los nuevos objetivos y se
coordinen en cada caso en el nivel y en el ámbito territorial
adecuados a cada problema.
La complejidad de los problemas que se nos resisten requiere,
probablemente, la aplicación de más recursos, pero sobre todo
reconsiderar la manera de aplicar los existentes, romper barreras
y cooperar ampliando la base social e institucional, integrando los
recursos en nuevas formas de actuación. Este es quizás el principal
reto, en estos momentos.
La elaboración de un Programa HÁBITAT para España es,
fundamentalmente, un proceso hacia la sostenibilidad y ello
requiere un previo debate sobre los temas más importantes que
afectan a la vivienda, a la ciudad y al territorio, debate en el
que tengan una participación activa todos los agentes sociales e
institucionales y que, al tiempo que profundicen en la problemática
y propongan nuevas formas de actuación, contribuyan a la creación
de opinión y al cambio de los hábitos de consumo que están en la
raíz del desarrollo no sostenible de nuestra sociedad.
Se propone, en este sentido, la creación de Foros de debate que se
articulen en torno a algunos temas clave, como pueden ser:
Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente
Fecha de referencia: 31-05-1997
| Documentos > Informe Nacional España Habitat II > http://habitat.aq.upm.es/in/a004.html |