Marco general y su evolución en los últimos veinte años

1. El comienzo de una época

En efecto, España iba a enfrentarse a un momento crucial de su historia en un mundo que recientemente había visto cambiar un orden mundial dominado por Europa, y que contemplaba, lo que se ha denominado dramático examen de conciencia de la Iglesia Católica en torno al Concilio Vaticano II, la rebelión de los jóvenes contra determinadas tradiciones, la llegada a la Luna, y las crisis del Sudeste Asiático, del Canal de Suez o de Biafra.

Dicho momento se enmarca en el primer quinquenio del período 1976-1996 que se analiza en este Informe Nacional para Hábitat II y se concreta en la aprobación de la Constitución Española de 1978, que nace en un contexto socioeconómico de crisis recesiva según muestran los siguientes indicadores [2]:

• Reducción notable de la tasa de crecimiento del PIB que para la media de los años 1975 a 1978 es del 2,1%.
  

• Caída de la cuota de formación interior bruta de capital desde el 27,9% del PIB en 1974 al 20% en 1978.
  

• Caída del excedente neto empresarial (ahorro y beneficio del capital), que de una participación equivalente al 9,4% de la Renta Nacional en 1974 pasa el 5,18% en 1978.
  

• Crecimiento de los precios a una tasa anual del 19,3% en el período 1974-1978.
  

• Reducción de la tasa de actividad desde el 38,2% de 1974 al 35,6% de población residente.
  

• La población activa se había reducido en una tasa anual acumulativa decreciente del 0,42%.
  

• El número de parados pasó de 431.400 en 1974 a 1.200.000 en 1979, y la tasa de paro del 3,2% al 9,2%.

Pero si estos son datos socioeconómicos de carácter general parece conveniente, en esta Conferencia Mundial, bautizada como "La cumbre de las Ciudades", hacer alguna referencia a los problemas más significativos con los que se encontraba el urbanismo en la España de los 70, que podemos sintetizar en los siguientes términos [3]:

• ordenación del territorio a escala de grandes zonas geográficas o regionales;
  

• reforma de las estructuras administrativas locales a efectos de garantizar una mayor participación y responsabilidad de los ciudadanos;
  

• actuación de la Administración en el mercado del suelo, considerado como oligopólico;
  

• inicio de una incipiente preocupación por temas medio-ambientales generados por los procesos de industrialización y urbanización;
  

• reordenación de los equipamientos y servicios urbanos.
  incremento de los servicios sociales de carácter personal que tienen al ciudadano como referencia explícita en función de sus condicionantes personales (inmigrantes, discapacitados, enfermos, marginados...).

• que España había entrado en un período de rápido crecimiento económico;
  

• que el ambiente económico general había sido ciertamente favorable;
  

• que la acción correctora del Gobierno debería centrarse menos en una restricción general de la demanda que en un planteamiento fundamentalmente selectivo.

• la vivienda es un tema social que puede y debe ser considerado desde distintos puntos de vista pero, indudablemente, se necesita una perspectiva eminentemente política y en consecuencia hace necesaria una decidida intervención de los poderes públicos;
  

• tal intervención debe estar orientada, de manera significativa en pro de los sectores sociales con menores niveles de ingresos lo que implica la reforma de determinadas instituciones jurídicas que afectan tanto el Derecho Privado como al Público;
  

• tales consideraciones no deben hacer olvidar los aspectos técnicos de la edificación en pro de una mejora de la calidad de la misma;
  

• una adecuada política de vivienda debe, necesariamente, estar vinculada a una racional planificación urbanística;
  

• las ayudas financieras a la edificación de viviendas debieran alcanzar tanto al promotor (ayuda a la piedra) como al adquirente (ayuda personalizada);
  

• es necesario reforzar los patrimonios municipales de suelo así como la movilización de los patrimonios de suelos de otros entes públicos y de los propietarios privados;

• convocatoria sistemática de procesos electorales de carácter político en el ámbito estatal, autonómico, provincial y municipal;
  

• convocatoria sistemática de procesos electorales en el ámbito de las organizaciones sindicales y corporaciones profesionales;
  

• aprobación de los Estatutos de Autonomía de las 17 Comunidades Autónomas que, junto a las Asambleas de Ceuta y Melilla, integran la estructura política del Reino de España;
  

• cambios profundos en las instituciones sociales, económicas y jurídicas.

"Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.
La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos".

Y, asimismo, señala en su artículo 45:

1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
   

2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente,....

• Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril y un amplio conjunto de normas de carácter reglamentario que lo desarrollaban.
  
• Real Decreto Ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre Política de Viviendas de Protección Oficial, el cual tenía como principio inspirador el de simplificar la multiplicidad de regímenes a que había conducido la pluralidad de normas sucesivas.

2. La evolución general

"La funcionalidad del Estado y los mecanismos de decisión ante las grandes alternativas nacionales son las preguntas esenciales que esperan respuesta durante los próximos años".

Cuál ha sido la función global del Estado Español - entendida en el conjunto de su estructura - y cómo ha funcionado su proceso de toma de decisiones en el período 1976-1996 es lo que se intenta sintetizar aquí haciendo sólo leves referencias a los temas básicos de Hábitat II.

El término que mejor podría identificar el proceso evolutivo del período 1976-1996 sería, sin duda, el de "modernización". No sería erróneo afirmar que la mayoría de los ciudadanos entiende que con el término "modernización" en la España del período analizado se quiere hacer referencia a un adecuado acercamiento a los niveles que, en diversos parámetros -no sólo económicos - se percibían en los países del entorno europeo más próximo a España y que integran hoy con ella la Unión Europea (U.E.).

Por ello el objetivo más claramente definido en la evolución española de los últimos veinte años y que configura su marco general en los aspectos socioeconómico, político y legal ha sido, sin duda, el proceso de integración en lo que hoy es la Unión Europea, que culminó con la firma del Tratado de Adhesión en junio de 1985 y que entró en vigor a principios de 1986, lo que supuso para España muchos valores positivos, y, al mismo tiempo, muchos retos en el horizonte.

A efectos de mantener la coherencia interna de este Informe Nacional se hacen a continuación breves referencias sistemáticas a los aspectos socioeconómicos, políticos y legales del período objeto de análisis, pero sin mención expresa de las cuestiones urbanísticas y de vivienda que son objeto de un tratamiento sustantivo en otro lugar de este Informe Nacional.

En el aspecto socioeconómico general España puede quedar reflejada mediante la evolución de los siguientes parámetros [5]:

• La tasa de actividad femenina ha pasado del 18% en 1970 al 33% en 1992, aunque en la U.E. alcanza ya el 44%.
  

• El PIB por habitante representa en 1994 el 77% de la media de la Unión Europea, cuando en 1985 era sólo del 66%.
  

• La evolución del gasto de protección social en términos de PIB ha pasado del 20% en 1985 al 24% en 1993 cuando en la U.E. es el 26,5% en 1992.
  

• La renta nominal por unidad de trabajo agrario ha pasado de 100 en el año 1985 a 225 en el 94.
  

• Los espacios naturales protegidos se han incrementado de 81 con 314.980 hectáreas en 1985 a 557 y 2.802.425 hectáreas en 1994.
  

• La contribución de España a la ayuda exterior de la U.E. y la ayuda española al desarrollo ha evolucionado desde los 36.663 millones de pesetas de 1986 a los 251.919 en 1994.

En el marco de la legalidad general puede decirse que el período 1976-1996 se caracteriza por una intensa actividad legisladora tanto de las Cortes Generales como de las Asambleas Autonómicas para adecuar a la Constitución de 1978 todas las estructuras jurídicas anteriores a la misma, tanto en el ámbito competencial como en la modernización de las instituciones jurídicas de cualquier naturaleza.

Los veinte años transcurridos desde la primera Conferencia son, sin lugar a dudas, unos años de importantísimas transformaciones sociales, políticas, económicas y, como resultado de todo ello, también territoriales.

Estas transformaciones, que se inician con la desaparición del antiguo régimen, la transición a la democracia, la integración en Europa (con sus efectos de fuerte reconversión de sectores industriales y agrarios) y la nueva configuración territorial del Estado, originan cambios en las estructuras económicas y sociales y, de modo particular, en las tendencias demográficas y migratorias

Por otro lado, en estos años aparecen otros fenómenos que podemos denominar como los efectos "perversos" del desarrollo:

• En los alrededores de las grandes ciudades comienzan a aparecer fenómenos de asentamiento espontáneo y marginal.
  

• El sistema productivo es incapaz de acoger a las generaciones surgidas durante el período del "Baby Boom", hecho que se ve agravado por el descenso de las migraciones hacia el exterior.
  

• El despoblamiento del mundo rural crea auténticos desiertos demográficos en el interior peninsular (ver figura 1).
  

• Comienzan a aparecer los típicos fenómenos de deseconomías propios de las aglomeraciones urbanas cuando alcanzan ciertos límites de congestión: las áreas metropolitanas, por primera vez en muchos años, ven como su crecimiento demográfico se estanca, o incluso, se hace regresivo.
  

• El acceso a la vivienda se hace más difícil en amplias zonas del país, afectando principalmente a los segmentos de población joven que ven frustradas sus expectativas de emancipación.
  

• Aparecen nuevas formas de delincuencia asociadas fundamentalmente a las bolsas de marginalidad (consumo de drogas, etc.) en las grandes ciudades.

3. Los cambios demográficos

Efectivamente, los veinte años que transcurren desde 1970 a 1991, suponen para España desde el punto de vista demográfico, la transformación hacia una estructura poblacional propia de países industrializados, desarrollados y democráticos. Esta estructura demográfica se caracteriza por los siguientes rasgos:

• Estancamiento general en el crecimiento de la población, que se aproxima al crecimiento "Cero".
  

• Descenso progresivo de la fecundidad y natalidad con el consiguiente descenso del número de jóvenes.
  

• Descenso relativo también progresivo de las tasas de mortalidad, aumento de la esperanza de vida al nacer, con el consiguiente envejecimiento de la población.
  

• Incremento de los índices de dependencia por la acción conjunta de descenso de jóvenes y aumento de ancianos, ("pirámide poblacional invertida").

Figura 2: La población en España. Evolución intercensal. Período 1920-1991.

La figura 3 muestra cómo ha evolucionado nuestra población desde 1970. Se trata de las pirámides de población correspondientes a 1970 y 1991 que pasan de una forma típica de país en vías de desarrollo, a la propia de una país desarrollado. La drástica reducción de la base de la pirámide en 1991 nos señala la evolución de la natalidad en esos años.

Figura 3: Pirámide de población de España. (Población de hecho 1970-1991).

Los componentes del crecimiento vegetativo (natalidad y mortalidad), quedan reflejados en las figuras 4 y 5.

Figura 4: Tasas de natalidad en España. Evolución en el período 1975-1991.

Figura 5: La mortalidad en España. (Período 1980-1990).

Figura 6: La mortalidad infantil. Evolución de las tasas de mortalidad.

Mención especial cabe hacer, dentro del fenómeno de la mortalidad, de la evolución de la mortalidad infantil, como indicador del nivel de desarrollo de un país. En este sentido, la figura 6 nos muestra la evolución de este fenómeno, uno de los más espectaculares en cuanto a mejoría general de las condiciones de vida: En todos los casos, la reducción de la mortalidad supera el 50%, correspondiendo el avance más importante a los niños menores de un día, que han visto reducida la incidencia de la mortalidad en casi un setenta por ciento en 1988 con respecto a 1979. Sin duda este es un hecho de gran trascendencia, que incluso se cita como una de las causas principales del descenso sin precedentes de la fecundidad en España: la casi completa seguridad de la supervivencia del niño hace innecesario el tener muchos hijos para asegurar la descendencia.

Disponemos, por tanto, de una estructura demográfica caracterizada por una fuerte reducción de la natalidad, una fuerte reducción de la mortalidad (aunque debido al envejecimiento de la población, haya subido en el último trienio, aún seguimos teniendo las tasas de mortalidad más bajas de Europa), y con una drástica reducción de la mortalidad infantil.

En lo que se refiere a los procesos migratorios, estos constituyen, sin duda, uno de los fenómenos sociodemográficos que más ha condicionado el modelo territorial español.

Los parámetros globales de este proceso pueden establecerse en los siguientes términos:

• Importantes flujos de emigrantes hacia el exterior (principalmente Europa) a partir de 1960. Tendencia que se invierte a principios de la década de los setenta, hasta estabilizarse en cifras poco significativas en los últimos años.
  
  
• Expulsión de importantes contingentes del campo hacia la ciudad, a las zonas urbano-industriales propias del modelo territorial que se impone en España durante esos años. Este proceso es el resultado de la acción conjunta de dos factores:
  
  • * Malas condiciones de vida de nuestro mundo rural que se ven agravadas por la mecanización del campo que deja grandes excedentes de mano de obra.
    

  • * Nuevas oportunidades que surgen en los grandes centros metropolitanos que comienzan a formarse en nuestro país (Madrid, Barcelona, Valencia, País Vasco, etc.) y que demandan importantes contingentes de mano de obra.
    

• Incremento desde mediados de los años setenta de la inmigración extranjera en España, con población procedente fundamentalmente de Iberoamérica, Norte de África y Europa del Este.

Por otro lado, se produce un aluvión de gente a las ciudades que estas no son capaces de "digerir" de una forma racional, creándose una estructura urbana desordenada, marginal, de baja calidad y segregada social y espacialmente del resto de la ciudad.

Las migraciones interiores han contribuido decisivamente a configurar el acelerado proceso de urbanización de estos últimos veinte años.

En el período 1974-1980 se atenúan apreciablemente los desplazamientos que caracterizaron la década de los sesenta aunque aún se mantienen cifran importantes (algo más de tres millones de personas).

A partir de 1981 los flujos se reducen (alrededor de dos millones de personas), pero con una diferencia cualitativa importante: los grandes centros urbano-industriales dejan de ser los principales centros de acogida y comienzan a perder población en favor de los núcleos urbanos de menor tamaño. Por otra parte, las zonas tradicionalmente expulsoras de población, comienzan a tener saldos positivos. Se invierten, por tanto, la magnitud y la tendencia.

Figura 7: Movimientos migratorios interiores en España. Evolución en el período 1941-1991.

Figura 8: Movimientos migratorios de extranjeros a España. Evolución en el período 1960-1991.

Figura 9: Mapas de saldos migratorios positivos por provincias entre 1961 y 1991.

Figura 10: Mapas de saldos migratorios negativos entre 1961 y 1991.

En los mapas de las figuras 9 y 10, podemos ver la territorialización del fenómeno de la migración interior en España a lo largo de los tres períodos más característicos: 1961-1970, 1971-1980 y 1981-1991. En los tres primeros se presentan las provincias con saldos positivos en los tres períodos. En el período 1961-1970, que es cuando se produce el mayor número de desplazamientos interiores (algo más de cuatro millones de personas), tan solo quince provincias de las cincuenta con que cuenta España, mantienen saldos positivos, de estas, Madrid y Barcelona concentran el 64% del total de saldos positivos del período. La zona mediterránea se manifiesta como altamente receptora de inmigración, mientras que Andalucía, las dos Castillas y Extremadura son las regiones que más expulsan población. Tan solo Andalucía, se recupera en el último período y pasa a tener un papel de receptora de población inmigrante. Sin duda en este fenómeno se encuentra la base del proceso urbanizador acelerado en nuestro país

Por otra parte, la inmigración extranjera en España es, sin duda, uno de los fenómenos sociodemográficos más importantes de los últimos años, no tanto por su volumen, como por la novedad que representa en un país que ha sido tradicionalmente expulsor de población al exterior.

En la figura 8 se puede ver la evolución que ha seguido en nuestro país el número de residentes extranjeros desde 1960 a 1991.

La depresión en el año 1989 tiene como explicación el hecho de que en ese año se depuraron los datos del Ministerio del Interior, y de la entrada en vigor de la ley de Extranjería. En cualquier caso, en el período 1986-1991, se produce un salto cualitativo, de tal forma que en solo seis años 119.000 extranjeros se hacen residentes en España, es decir, unos 20.000 anuales. Este hecho adquiere todavía mayor relevancia si tenemos en cuenta que la emigración de españoles al extranjero se reduce a unas 90.000 personas en ese mismo período.

Las consecuencias sociales y económicas de este hecho son importantísimas al ser un fenómeno nuevo que afecta a personas de ámbitos culturales, étnicos y lingüísticos diferentes y conlleva, por ello, problemas de integración social importantes. Por otro lado y a diferencia de lo que sucedió con las corrientes migratorias de españoles al extranjero de los cincuenta y sesenta, no se trata de una inmigración inducida o "deseada", sino que se produce en un momento de crisis económica con elevadas tasas de paro en España.

La Unión Europea, Iberoamérica y África del Norte son las zonas que aportan más residentes extranjeros en España, notándose últimamente un notable incremento de personas procedentes de los países de la Europa del Este.

Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente

Fecha de referencia: 31-05-1997