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Uno de los acuerdos más importantes que surgieron fue generar una
serie de postulados que se pudiesen divulgar a nivel
internacional para contribuir al debate y proceso de concertación
abierto a propósito de la Conferencia Mundial sobre la ciudad.
Presentamos a la comunidad internacional el producto del trabajo
realizado en el cual quedan plasmados los aspectos más
importantes a juicio de la Red sobre los procesos que inciden en
el desarrollo sostenible de las ciudades y los postulados de cara
a la Conferencia Mundial sobre la ciudad Hábitat II.
El modelo de desarrollo que rápidamente se está imponiendo a
nivel mundial integra los mercados de capital y bienes, y en una
dimensión menor los mercados laborales, antes fragmentados por
las fronteras nacionales, modificando las relaciones y mecanismos
de dependencia. Implica también el cambio de papel del Estado en
la regulación de los procesos económicos y sociales y en la
producción de bienes y servicios urbanos, rol que pasa a ser
asumido en forma cada vez más creciente por el mercado.
Las sociedades más desarrolladas y hegemónicas han planteado la
apertura total, abriendo las economías a la interacción en una
batalla desigual entre los más fuertes y los más débiles. Ello
acentúa el carácter dual del desarrollo en los países periféricos
donde lo que varía por país es su intensidad. Los Estados
latinoamericanos se encuentran envueltos en una paradoja: por un
lado, están enfrascados en reacomodar su estructura y dinámica
económica a las nuevas demandas internacionales, disminuir sus
déficits fiscales e ineficiencias gubernamentales; y por el otro,
ven incrementarse la situación de pobreza de la población, lo que
cuestiona la esencia del modelo adoptado, donde los programas de
compensación resultan poco eficaces.
La globalización de la economía está transformando así,
sustancialmente, las funciones de las ciudades, pero las nuevas
actividades productivas no generan empleo de forma sostenida
mientras se intensifica la terciarización de las economías
urbanas, donde se destacan las actividades informales, que aunque
productivas, no generan ingresos suficientes incrementando los
niveles de pobreza existentes.
B. A nivel social las transformaciones económicas se traducen en
un incremento de la fragmentación y exclusión social
Los cambios económicos a escala internacional y la política
recesiva adoptada por los gobiernos nacionales, bajo los dictados
de los centros económicos mundiales y sus organismos financieros,
hacen perder capacidad de compra a los salarios de la clase
trabajadora y aumenta el desempleo, agudizando los problemas de
la mayoría de la población de la región, con un fuerte impacto
negativo sobre los procesos de urbanización y en el medio
ambiente.
La ciudad se encuentra en crisis. El crecimiento acelerado de las
mismas se da de manera desordenada, carente de una política que
oriente el desarrollo de su trama urbana, con una concentración
de la propiedad de la tierra, una actuación sin control del
mercado inmobiliario, un deterioro del patrimonio ambiental e
histórico, con insuficiencia de la distribución del agua y de la
instalación del saneamiento básico, deficiencia de los
transportes públicos, etc.
Con la crisis fiscal, las políticas sectoriales de salud,
vivienda; saneamiento, transporte, atienden cada vez menos al
conjunto de la población empobrecida, dándose un retiro del
Estado en la prestación gratuita o subsidiada de los servicios
urbanos básicos, en detrimento constante de la calidad de vida
y del deterioro del hábitat popular.
Las transformaciones económicas en curso, a pesar de algunos
aspectos positivos y el carácter ineludible de algunos de éstos,
se están traduciendo en un incremento de la fragmentación y la
exclusión social en nuestras ciudades.
C. Paralelamente, las formas actuales de gobernar las ciudades
se comienzan a agotar, generándose una crisis de gobernabilidad
urbana
En el contexto actual, las formas de gobierno de nuestras
ciudades muestran rápidamente su obsolescencia, generando agudos
problemas, lo que podría calificarse como una crisis de
gobernabilidad urbana.
Estructuradas estas formas de gobierno urbano alrededor de una
concepción centralizante y tecnocrática del Estado, donde los
saberes y las decisiones estaban en manos de un reducido grupo
de poseedores de la capacidad de planificar el desarrollo de las
ciudades, este modelo se derrumba paulatinamente a medida que el
modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones
y en la creación de "Estados de Bienestar" llega a sus límites.
Queda entonces el desarrollo de las ciudades en manos de la
anarquía del mercado, incapaz de solucionar las contradicciones
urbanas que van emergiendo cada vez con mayor fuerza. Pero son
a la vez, los negativos efectos de este reino de la
desregularización los que van a crear la conciencia de la
insostenibilidad de esta forma de crecimiento de nuestras
ciudades.
Y surgen entonces las propuestas sobre nuevas modalidades de
gestión urbana, de concebir la planificación como un espacio de
concertación, como la única forma de superar la crisis de
gobernabilidad urbana imperante.
D. Estos procesos, sumados al acelerado deterioro del medio
ambiente urbano, se constituyen en obstáculos que impiden el
desarrollo sostenible de las ciudades
El modelo de desarrollo económico basado en la concentración de
las actividades económicas y del poder político, en una cada vez
más desigual distribución del ingreso a favor de una minoría de
la población mundial, y en la explotación y agotamiento de los
recursos naturales del planeta, está planteando umbrales críticos
al desarrollo sustentable, en tanto que las necesidades de
reproducción misma del modelo compromete progresivamente las
posibilidades de desarrollo vital de la población más
desfavorecidas y la calidad del medio ambiente urbano.
Los puntos de conflicto ambiental en el ámbito urbano surgen
aceleradamente. A los problemas más tradicionales de escasez de
tierra y limitada disponibilidad de agua potable se suman la
incapacidad de manejar los desechos sólidos y líquidos, la
contaminación del aire, la desaparición de la flora y la fauna
urbanas.
Pero los límites son políticos y no de recursos. Satisfacer las
necesidades de la población no necesariamente implica agotar los
recursos naturales actuales si se acompaña de patrones diferentes
en el uso de los mismos, prestando una mayor atención a la
protección y conservación del medio ambiente. Ello se vincula
estrechamente con la democracia como práctica política en la vida
social para lograr una justicia redistributiva que haga posible
un desarrollo urbano socialmente sostenible.
Todos los seres humanos tienen derecho al uso y disfrute del
espacio urbano, la vivienda y los servicios inherentes. Su
carencia e insuficiencia es una injusticia estructural que se
relaciona con la inequitativa distribución del ingreso y en
consecuencia, de los bienes y servicios básicos.
Satisfacer estas necesidades humanas fundamentales transciende
lo individual y se ubica como un proceso social vital frente al
cual, la sociedad en su conjunto y los gobiernos en especial,
tienen responsabilidades y obligaciones para garantizar su
satisfacción, constituyéndose en un derecho absoluto,
inalienable, independiente de los recursos económicos de las
familias.
El derecho a la vivienda implica un reconocimiento de: la demanda
de individuos y familias por usufructuar un espacio adecuado y
seguro; los cambios de las personas y del núcleo familiar en las
distintas etapas de vida; la seguridad de la tenencia; el respeto
a la identidad cultural de los grupos sociales; su inserción en
un medio ambiente sano, el acceso a información, tecnología y
participación en el proceso de producción de viviendas y de la
ciudad; y la libre organización para luchar por hacerlo efectivo.
Construir una ciudad solidaria y equitativa implica una inserción
social amplia en las luchas y la atención a las demandas de
millones de personas alrededor del mundo por un lugar digno donde
vivir, lo cual atenta contra intereses económicos profundamente
ligados al orden social vigente. La función social del espacio
y los derechos urbanos son estrategias y se insertan en la
gestión democrática de la ciudad y en la remoción de obstáculos,
de todo tipo, para que la población pueda acceder a vivienda y
servicios urbanos, y usufructuar la ciudad plenamente por el
simple hecho de pertenecer a una sociedad.
2. Reconociendo la diversidad urbana: sí a la integración, no a
la exclusión
La ciudad constituye un patrimonio social, económico y cultural,
y en su construcción y dinámica los sectores populares han jugado
un rol importante como autoproductores de asentamientos y
organizadores de actividades productivas que conforman y hacen
posible la vida en gran parte de las ciudades contemporáneas
latinoamericanas. Este esfuerzo económico y social de los
pobladores ha constituido una salida para demandas de la
población de menores ingresos y demuestra la viabilidad de formas
no convencionales y masivas de enfrentar esta realidad.
La ciudad es una creación cultural y participativa de todos sus
habitantes y no debe ser utilizada como un instrumento más de
dominación que profundice las desigualdades sociales, aumentando
las exigencias en sectores con menos recursos, sino que debe
estar inserta dentro de las políticas, ser un instrumento para
contribuir a elevar los beneficios y reducir los costos de la
reproducción social, como una vía para lograr que cada familia
pueda gozar de un hogar adecuado a su condición, reforzando las
identidades individuales y familiares, comunitarias y locales,
integrando a los excluidos al tejido social urbano. No hay
inserción, ni identidad, sin hogar.
Los caminos de la integración social y el reconocimiento de la
diversidad del hábitat para construir un mundo más equitativo,
solidario y responsable, son múltiples, complejos y difíciles,
aunque reales y eficaces en la medida que se fundamente
principalmente en las fuerzas sociales que subyacen en los
procesos de gestión urbana y economía popular, en sus actores,
sin idealizarlas, respetando su esencia, potenciándolas. Supone
la superación de la dualidad: "ciudad legal-ciudad ilegal", con
la integración del territorio popular y de las lógicas económicas
propias, donde la planificación urbana y sectorial pueden ser
útiles en la implantación de un sistema urbanístico y económico-legal único para la totalidad de la ciudad.
3. La ciudad, un proceso de construcción permanente
La construcción progresiva es una de las lecciones aprendidas por
los habitantes urbanos de las ciudades del tercer mundo. La gente
vive construyendo, como señala el título de la Red CYTED
"Viviendo y Construyendo", por la fuerza que le imprime la
necesidad y la obligación social de tener un hogar. Los lapsos
de tiempo empleados para ello son muy disímiles entre las
distintas familias y están mediados, por un lado, por formas de
vida, por prioridades familiares, por agentes dinamizadores, y
por otro, por desigualdades del ingreso, salarios de
subsistencia, inestabilidad de los puestos de trabajo, subempleo,
desempleo, situación que empeora cada día.
La transformación cualitativa de la vivienda precaria en casa y
la evolución gradual del asentamiento, ponen en relieve el rol
activo de las familias en la toma de decisiones y revela el tesón
de los pobladores, lo que inspira e impele a estimular la
creatividad e inventiva popular dentro de una estratégica alianza
y organizar una ciudad más equitativa y sustentable.
Mejorar un barrio, transformar mesones en condominios, poblar
nuevos asentamientos, organizar las formas de vida comunitarias,
en un proceso concatenado de sucesivas y diversas acciones
habitacionales, son ocasiones para ejercitar formas populares de
autogestión urbana, cuya cultura recodifica en forma inédita
usos, costumbres y valores de los pueblos.
La rehabilitación de los barrios precarios parte del
reconocimiento del derecho de permanencia de los pobladores en
el sitio original de asentamiento, integrando procesos de
regularización jurídica de la propiedad y la mejora de
condiciones de habitabilidad e inserción en el orden urbanístico,
económico, social, político, articulado a otras formas de
construcción y disfrute de la ciudad.
4. Ampliando la participación social
La solución de los problemas urbanos y habitacionales debe
movilizar a todos los sectores sociales y ser un punto de
concurrencia para la participación activa de los actores
interesados y espacio de concertación y negociación equitativa:
población organizada, gobierno local y central, organismos no
gubernamentales, sector empresarial, cooperación internacional.
No basta reconocer sujetos, hay que asegurar sus interrelaciones
y articulación, que superando la formación de pequeños grupos,
la participación política, el paternalismo y el clientelismo,
creen y fortalezcan verdaderas redes sociales para la
construcción de ciudades socialmente sustentables.
La participación popular, reconocida como indispensable por
HABITAT I se concibe como protagonismo de los pobladores en el
diagnóstico, diseño e implementación de soluciones, como control
y administración de los procesos. Participación plena en
asociación con las autoridades gubernamentales, tomando
decisiones de conjunto, compartiendo con el Estado la
responsabilidad solidaria en la cohesión social, coherencia
urbana, prestación de servicios públicos, superando el papel de
simples beneficiarios de las medidas gubernamentales y medios
para reducir costos. Lograrlo requiere de un largo trabajo de
base, de promoción y organización social dentro de un modelo de
participación que, adoptado a los pobladores, cuestiona la simple
lógica de eficiencia.
Es necesario reconocer avances del movimiento urbano popular de
lo contestario y reivindicativo a lo propositivo y de
reconocimiento institucional. El pensamiento y las acciones
actuales contribuyen a gestar un proyecto democrático para una
administración descentralizada de la complejidad y pluralidad
urbana, respetando el medio ambiente y distribuyendo mejor los
recursos, lo que lleva implícito todo un potencial de cambio
social que conviene redimensionar para constituir una demanda
organizada capaz de negociar recursos, acelerar el proceso de
consolidación de los asentamientos y otorgar racionalidad al
crecimiento urbano.
5. Repensado el papel del Estado
En general, el rol del Estado frente a los procesos urbanos y
habitacionales ha tendido a la centralización y al autoritarismo;
a la planificación urbana tecnocrática que fomenta la dualidad
ciudad legal/ilegal y la especulación inmobiliaria; a promocionar
soluciones habitacionales donde prima la reducción de costos
finales sobre la calidad, la adecuación a los usuarios o
consideraciones económicas; a favorecer intereses de los sectores
de la construcción, industrial, inmobiliario y financiero; a
establecer relaciones Estado-población paternalistas o
clientelistas; elementos todos generadores de una ciudad
socialmente injusta y ambientalmente desequilibrada.
Repensar su papel, parte de considerar sus responsabilidades ante
esta problemática. Los cambios mundiales actuales disminuyen el
rol del Estado a favor del mercado y ante la crisis, reconoce la
validez de los procesos de descentralización de la participación
de la sociedad civil y el protagonismo de los pobladores
organizados para alcanzar el reto de construir ciudades
democráticas y sustentables para el siglo XXI.
Repensar el papel del Estado en el desarrollo sostenible y
democrático de nuestras ciudades exige imaginar nuevas
modalidades de planificación, regulación y administración
urbanas, exige un nuevo esquema de prioridades para orientar la
inversión pública y privada en el desarrollo de estas ciudades
en que en el aumento de la productividad urbana, intervenga el
Estado para garantizar una distribución equitativa de sus
beneficios; exige inventar mecanismos para que éste potencie los
procesos de construcción de una auténtica ciudadana urbana.
6. Gobiernos locales: entre la descentralización y la
privatización
Los gobiernos locales tienden a ocupar un importante lugar en la
escena urbana ante la comente actual de reforma del Estado que
propugna la descentralización de la administración pública, en
la cual convergen una diversidad de concepciones y de formas de
implementación. Ello conlleva un significativo giro en la gestión
local que va más allá de recuperar atribuciones que perdió por
la centralización del aparato público durante las décadas
pasadas, abriendo procesos de transferencias de poder político
y económico hacia los municipios.
Es en este contexto que adquieren fuerza las expresiones de las
unidades organizativas de base de la sociedad local como son: las
asociaciones comunitarias, las asociaciones civiles, la pequeña
y mediana industria, los Consejos Municipales y Comités locales
de vivienda y desarrollo urbano, etc. las cuales juegan un papel
clave dentro de las estrategias de desarrollo local.
Los gobiernos municipales, por ser el ente gubernamental más
cercano a la problemática local, son potenciales agentes del
cambio social, articuladores de las distintas fuerzas sociales
en el territorio municipal, del proceso de construcción de la
ciudad y la ciudadanía, requiriendo para ello el fortalecimiento
de su autonomía política y financiera, así como la creación de
estructuras organizativas y formas operativas adecuadas.
Dentro de la gestión urbana adquiere capital importancia la
decidida intervención del gobierno local en el manejo de la
tierra urbana y en la regulación de la prestación de servicios
urbanos, actualmente en proceso de privatización creciente,
aspectos claves donde el mercado ha mostrado insuficiencia -
cuando no interacciones perversas- para lograr un mejoramiento
de las condiciones de vida de los sectores populares y para
alcanzar la equidad del desarrollo de las ciudades.
7. Construyendo comunidades: el diseño y la tecnología
La formación de núcleos habitacionales en las ciudades es un
proceso multidimensional. El espacio físico es la base material
de un tejido social complejo, con interrelaciones entre
pobladores que comparten valores, costumbres, formas de vida, con
rasgos de identidad colectiva en permanente construcción
alrededor de la cual forjan cotidianamente las comunidades
urbanas.
La inclusión de la gente en la gestación y conducción de los
procesos urbanos y habitacionales es condición insoslayable en
el desarrollo pleno de la producción como acto social. Así
procesos de autoconstrucción-autourbanización se revalorizan como
creación y garantía de condiciones innovadoras, trabajo
asociativo y valoración recíproca de distintas formas de poder,
tena y saber.
Se proponen modelos de gestión habitacional participativa para
la política habitacional que posibiliten, además de la solución
funcional, formas de operación donde los usuarios, a través de
cambios en las reglas del juego uso de instrumentos se conviertan
en actores urbanos involucrados en la edificación de la ciudad
en su conjunto. Ello implica transformar sistemas de producción
habitacional convencionales en nuevas formas de producir
socialmente vivienda-barrio-ciudad, cambios cualitativos que
modificarán inevitablemente el conjunto de las ciudades.
Planificación urbana participativa, diseño participativo,
autoconstrucción asistida, gestión asociada, suponen métodos de
interacción mutua entre técnicos y usuarios, entre políticos y
pobladores, en la búsqueda de la construcción colectiva de las
soluciones basada en la conjunción de saberes y habilidades.
Supone el respeto a ritmos de vida de pobladores y toma en cuenta
sus características socio-económicas y culturales; supone espacio
físico suficiente por persona, relación adecuada entre espacio
público y espacios privados; revalorización de formas
constructivas tradicionales, uso de recursos locales y
consideración de la relación del espacio construido con el medio
ambiente urbano.
8. Acceso al suelo urbano para todos
Ante la crisis urbana que afrontan las ciudades latinoamericanas
es cada vez mayor la población con menores ingresos que no tiene
acceso al suelo urbano a través del mercado legal, y que mediante
mecanismos no formales va conformando vastos asentamientos
populares con carencia o insuficiencia de servicios básicos, en
áreas periféricas o sitios de alto riesgo ambiental frágiles ante
eventos destructivos y con altos grados de precariedad legal. Así
se estructura una ciudad dual, segregada, fragmentada entre "lo
formal y lo informal", "legal e ilegal" que profundiza las
desigualdades en el uso y apropiación del espacio urbano y
refuerza los procesos de exclusión social.
La construcción de una ciudad equitativa y sustentable exige
profundizar en la lógica de producción que generan los mecanismos
de exclusión propiamente urbanos, entre ellos los procesos de
valorización de la tierra y las formas de apropiación privada de
un valor socialmente producido, a fin de encontrar nuevas vías
que permitan recuperar la función social del suelo y la propiedad
urbana, redistribuir beneficios de la urbanización y facilitar
el acceso al suelo a todos los sectores sociales.
En esta línea se considera insoslayable: nuevas formas de
planificar y construir la ciudad, con el protagonismo central de
los ciudadanos, en el marco de nuevas reglas, más justas y
democráticas; el reconocimiento físico y jurídico del territorio
popular que implica la consolidación en las condiciones de
habitabilidad y en la seguridad de la tenencia de la tierra; la
remoción de obstáculos que impiden la disponibilidad real de
tierra urbana en cantidad y calidad suficiente para los nuevos
retos del desarrollo urbano y en especial de la urbanización
popular, concepto que incorpora al suelo, los servicios urbanos
necesarios y localización integrada a la trama urbana existente;
y el involucramiento responsable de todos los sectores sociales
en una acción concertada donde el gobierno local cumple un rol
estratégico en el manejo del suelo urbano para salvaguardar el
carácter sustentable y equitativo del desarrollo urbano.
9. Imaginando nuevas formas de financiamiento
Los sistemas de financiamiento en América Latina no han generado
respuestas suficientemente válidas ante la grave problemática
habitacional y del desarrollo urbano, particularmente en la falta
de acceso al crédito habitacional para la población de menores
ingresos, situación agudizada por el impacto negativo de la
reestructuración económica, la privatización y la desregulación.
Enfrentar este problema exige definir e implementar políticas de
financiamiento de vivienda y desarrollo urbano para los distintos
sectores sociales, priorizando los de menores ingresos,
incrementando los recursos financieros y modificando los
conceptos y formas de atención.
Recorrer nuevos caminos pasa necesariamente por reconocer por un
lado la validez de las prácticas financieras populares, mediante
las cuales pobladores construyen masivamente vivienda aportando
formas de organización social, ritmos de inversión y el uso de
recursos y mecanismos financieros elementales propios, como
ahorro familiar, préstamos solidarios, cajas comunales de ahorro;
y por otro lado, la validez de las formas institucionales
novedosas desarrolladas por estos sectores especialmente las
nuevas modalidades de promoción inmobiliaria de carácter social,
que tienen un gran potencial de especialización, clave para la
movilización de recursos financieros hacia los distintos agentes
económicos involucrados en la gestión productiva y en la
elevación de la eficiencia y eficacia en el proceso de producción
del hábitat popular, papel que vienen desarrollando con éxito
organismos comunitarios, ONG y gobiernos locales.
Créditos sin imposiciones de paquetes tecnológicos, atención a
territorios populares en consolidación, fondos municipales e
impulso a los gobiernos locales, entre otras son medidas que
coadyuvarían a hacer realidad en América Latina y El Caribe la
construcción de vivienda digna y una ciudad para todos.
10. Por nuevas formas de cooperación internacional
El empobrecimiento de las grandes mayorías y el deterioro
creciente de las ciudades en la región ocurre sobre enormes
desigualdades en los grados de desarrollo entre países, lo que
deja muy poco margen de acción a los más débiles para
salvaguardar sus intereses, asumiendo éstos la mayor cuota de los
costos sociales y ambientales y la menor participación en la
distribución de los beneficios generados, minando sus
posibilidades de desarrollo sustentable.
Cambiar el rumbo de estas tendencias exige necesariamente que los
gobiernos de todos los países y las agencias internacionales de
cooperación, asignen una alta prioridad y den pasos decisivos
para lograr una redistribución de los recursos mundiales. Ello
conlleva a desarrollar formas de convivencia -entre países- más
justas y solidarias, que partan entre otros, del reconocimiento
del valor real de nuestros recursos y productos, de la promoción
de procesos de transferencia tecnológica, de la revaloración de
la deuda económica externa, de considerar la deuda social
contraída por los países desarrollados por siglos de explotación
de los países en desarrollo. Así, cooperación, transformación
estructural y desarrollo sustentable son aspectos vitales y retos
impostergables.
Es importante que las agencias financieras internacionales
acepten, reconozcan y apoyen con recursos suficientes, procesos
de producción social y concertación equitativa del hábitat,
superando el impacto puntual de experiencias novedosas, donde
juegue un importante rol la cooperación descentralizada cuyos
contrapartes nacionales son organismos comunitarios, no
gubernamentales y gobiernos locales, como una vía importante para
dar respuestas a la problemática de la integración socioespacial
de los sectores urbanos desfavorecidos, como un camino para
impulsar un desarrollo socialmente sustentable de nuestras
ciudades.
Fecha de referencia: 30-04-1997
| Documentos > Iberoamérica ante Hábitat II > Ponencias > http://habitat.aq.upm.es/iah/ponenc/a011.html |