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Víctor Saúl Pelli, arquitecto (Argentina)[1]
Prof. Universidad de Resistencia. Director del IIDVI
La fecha de la reunión de Estambul encuentra a América Latina con
novedades en su panorama de pobreza habitacional y urbana. La
presencia masiva de los pobres y de sus viviendas de miseria ha
venido siendo tomada durante décadas como un dato permanente de la
ciudad latinoamericana, y esa imagen de permanencia ha ido
afianzando una vaga noción en los ámbitos de poder acerca de la
capacidad de espera y de tolerancia de la gente en esa condición de
vida.
Sin embargo los cambios estructurales producidos o puestos de
manifiesto en los últimos dos lustros, con tan fuerte impacto en el
comportamiento de la totalidad de los sistemas del planeta, no han
dejado de influir también en el papel de la pobreza latinoamericana
en sus ciudades y en sus sociedades, incorporando inquietantes
variantes a la imagen de paciencia y permanencia. Los cambios
globales ciertamente no han ayudado a los sectores populares a
superar su pobreza, pero han introducido nuevas coordenadas en su
situación, desde adentro y desde afuera. Estas nuevas coordenadas
(la penetración de los medios de comunicación y de la tecnología de
punta en el ámbito de los sectores populares, las migraciones
internacionales desde y hacia los asentamientos irregulares, el
debilitamiento -en todos los niveles sociales- del poder de
contención de los valores morales hasta hace un tiempo
consensuados, la globalización de la economía formal, el
fortalecimiento de la economía informal, la estructuración de
ámbitos de poder social del narcotráfico, las viejas epidemias
renovadas y las nuevas epidemias, el incremento de los riesgos por
catástrofe, el ensimismamiento de los sectores más pudientes en una
cultura de deslumbramiento y satisfacción costosa y efímera) le han
introducido mayor dinamismo y han subido el voltaje de su inserción
en la ciudad. Esto no debe leerse necesariamente, ni simplemente,
como incremento de la agresividad o del malestar de los sectores
más pobres: sería más adecuado a los hechos decir que se ha
incrementado la tensión social en la ciudad en general, entre y en
todos sus sectores, cada uno a su manera, así como el
extrañamiento, la segregación, el enfrentamiento y las actitudes
defensivas (todas estas actitudes con su correlato claro e
inmediato en las formas que va tomando el hábitat), con sus
consecuencias sobre la salud de la trama social en general,
entendida como sustento de vida. En este contexto más sensibilizado
y dinámico una situación crítica y masiva como la de la pobreza
extrema de los sectores populares está jugando un papel más activo.
Los datos del problema están cambiando o han cambiado, y no es
arriesgado afirmar que su abordaje con las fórmulas empleadas hasta
ahora puede ser inócuo o incluso puede llegar a profundizarlo.
Uno de los principales núcleos de expectativa generados por la
reunión Habitat II apunta a la posibilidad de perfeccionar la
comprensión de los problemas sectoriales de la ciudad, como el de
la vivienda, por ejemplo -y, de modo más particular, el de la
vivienda de los sectores más pobres- de manera de identificarlos y
abordarlos como parcialidades de las falencias estructurales,
físicas y sociales, del sistema urbano, o como emergentes de las
del sistema social general. La solución de esos problemas sectoriales sería así sólo una parte orgánica, o una consecuencia, del
tratamiento del problema urbano en su integralidad o, al menos, al
encarar su abordaje con una visión sectorial, sería planteada,
conceptual y técnicamente, como parte o emergente del problema
estructural mayor. Ciertamente esta noción no es nueva, pero
pertenece a la larga lista de los conceptos innovadores aceptados
y enfáticamente declamados, pero poco o nada incorporados, en
términos operativos efectivos, a las políticas, las operatorias o
los planes de acción de los organismos gubernamentales y también de
algunas de las grandes instituciones no gubernamentales.
El presente documento pretende hacer algunos aportes a esta
revisión conceptual desde el punto de vista que presta mayor
atención a la situación habitacional y urbana de los sectores
sociales más desfavorecidos.
En ambos casos se destacan dos rasgos de situación: la insuficiencia y la exclusión, en relación a la ciudad como sistema. Dos
rasgos que el análisis conceptual llega a fundir en el concepto de
pobreza.
En un plano de análisis más profundo, es posible verificar también
que la insuficiencia y la exclusión incluyen una condición de total
o parcial inmovilidad o imposibilidad de gestión por carencia
crítica de cuotas de poder, en todas sus variantes, por parte de
los sectores populares, dentro de las categorías y códigos de la
sociedad urbana moderna, entendiendo al poder social en su
significación más abarcante de poder económico, político, intelectual, cultural, emocional y ritual, y en la intrincada distribución
de estas formas de poder entre la variedad de actores integrados
al sistema urbano-moderno. Esta carencia, que se muestra tan
degradante como la carencia de recursos de supervivencia
inmediata, aunque las relaciones de causa-efecto sean menos
evidentes, puede leerse también como excesiva desvalorización
dentro del juego de transacciones de la sociedad formal, tanto en
el ámbito social global y estructural como en el de los contactos
personales intersectoriales de todos los días: trabajo, prestación
y recepción de servicios, simple convivencia lado a lado. Esta
carencia en el plano del poder no sería, aparentemente, tema
pertinente en la reflexión dedicada específicamente al problema
habitacional, pero la experiencia latinoamericana, así como la de
otras regiones del Tercer Mundo, ha permitido construir la
hipótesis de que las modalidades convencionales de gestión
habitacional institucional que reproducen en su mecánica operativa
los esquemas de relación de la sociedad establecida, no asignando
espacio (de poder) alguno a los sectores pobres en la toma de
decisiones sobre procesos y productos de los que son directos
destinatarios, contribuye a las principales características de
inadecuación, ineficacia y costos confusos de los programas
convencionales de transformación urbana, en particular los
habitacionales, reiteradamente verificadas en los productos de la
aplicación de estas modalidades.
La situación de exclusión ha venido, por otra parte, experimentando
cambios: los asentamientos precarios, en sus diversas versiones,
han ido perdiendo su actitud de espera. La exclusión no ha
desaparecido, pues de hecho están físicamente asentados en una
ciudad pero no conectados (o desfavorablmente conectados) a sus
sistemas de sustentación (físicos, culturales, legales), han ido
desarrollando sus propios sistemas sustitutivos y transformando la
marginalidad pasiva, "a la espera", en una exclusión creativa,
forzosamente autosuficiente dentro de sus márgenes de
insuficiencia: la economía informal (con su propia formalidad, más
allá de la irregularidad de los recursos empleados), la ciudad
ilegal (con sus propias leyes), como sistemas, son vías de
evolución propias, alternativas a las de la economía formal y las
de la ciudad legal. En un escenario de gran escala, en cada ciudad
latinoamericana están creciendo simultáneamente dos ciudades.
A diferencia de la fisonomía del problema habitacional en otros
lugares, momentos o niveles sociales, en que es válido identificarlo y tratarlo de manera relativamente aislada como tema técnico
específico dentro de una situación general de satisfacción de otras
necesidades y de modos tolerables de interrelación entre sectores
sociales, la pobreza habitacional de los sectores populares
latinoamericanos no se limita a ser necesidad de casas con sus
correspondientes servicios, sino una necesidad global de
modificación positiva de su inserción en la ciudad, física y
social. Hay suficiente experiencia en Latinoamérica acerca de la
escasa capacidad de transformación positiva de las acciones
habitacionales encaradas como producción acumulativa y provisión
masiva de bienes y servicios.
Dentro de este marco conceptual la solución de la pobreza habitacional se entiende no sólo como acceso a bienes y servicios para la
satisfaccion inmediata de necesidades de supervivencia, sino
también, y complementariamente, como acceso de los sectores
populares a mayores espacios y cuotas de poder en la gestión de su
habitat y como un proceso de incorporación de esos sectores, en
paridad de derechos y obligaciones con los demás sectores, a la
trama tangible e intangible de interrelaciones de la sociedad
urbana moderna. La solución habitacional así entendida trae
aparejada, inevitablemente, la modificación del conjunto urbano
social y físico por la cesión de espacios y cuotas de riqueza y de
poder por parte de la sociedad predominante y por la incorporación,
aceptada, en el conjunto, de nuevos componentes de fuerte
gravitación.
En cuanto a las motivaciones, "el problema de vivienda de los
pobres es un problema de todos", en este enfoque deja de ser una
manifestación de solidaridad de los que están bien hacia los que
están mal (que proporciona, a los que están bien, la ilusoria
sensación de que el problema no es suyo, como no sea por
motivaciones altruistas, y a los que están mal, una situación más
soportable para ellos y también para los demás, pero sin
modificaciones sustanciales en su condición social y urbana de
subordinación y desventaja), para pasar a ser la expresión de una
decisión técnica y política de la sociedad urbana de actuar sobre
sí misma, sin perder de vista la totalidad de su estructura,
corrigiendo patologías que afectan por igual a todos, aunque su
efecto sobre los sectores pobres, expresado en su situación
habitacional, sea el más visible, el más urgente y cargue, lamentablemente, con la apariencia equívoca de ser el problema
"Vivienda para todos", uno de los dos temas centrales de la reunión
de Habitat II es, en este marco conceptual, una exigencia que se
satisface sólo con complejos procesos de tránsito, adecuados a los
ritmos de los actores, desde una situación habitacional de
profundas carencias y exclusiones hacia una situación de
transformación de la ciudad y de la sociedad urbana para dar lugar
a la gente excluida, o mal incluida, en paridad de derechos y
obligaciones, en el tejido físico consolidado y en la totalidad del
sistema de gestión y vida urbana. Esto está muy lejos, me permito
reiterar, de la solución por mera agregación de más casas con
infraestructura, que sólo resuelve algunas insuficiencias, pero
deja sin solución las más profundas, y deja también sin respuesta
al núcleo de la situación de exclusión, que forma parte tanto de
los problemas del sector popular en su carencia de vivienda como
de los de la sociedad urbana en la calidad de su conjunto.
Desde esta orientación, los ejes socio-organizativos de la solución
técnica de las necesidades habitacionales populares masivas pasan
por:
1. La inclusión de todos los aspectos del déficit: insuficiencia de
satisfactores tangibles e intangibles, exclusión física y social,
e insuficiencia de espacios de poder de gestión, en el diagnostico
de carencia habitacional, y la incorporación activa de todos los
actores involucrados en el problema y en sus posibles soluciones,
en la formulación del diagnóstico.
Las críticas y complejas condiciones en que se da el déficit
habitacional de los sectores populares dentro de la ciudad latinoamericana moderna hace imprescindible tomar contacto con la
estructura de las tensiones sociales y personales que se encuentran
en la raíz de la carencia habitacional y en su relación con la
conformación física y social de la ciudad. El diagnóstico, como
base para la solución correcta, es también el embrión de la
estructura de esa solución. La clave de su acierto no se encuentra,
por otra parte, sólo en la correcta definición del objeto de
diagnóstico: cuáles son los datos y cómo se los interpreta, sino
también en la correcta definición del sujeto: a quien corresponde
diagnosticar. La necesidad de incorporación de todos los actores,
en particular de los propios habitantes, en la gestión del proceso
de transformación del hábitat, a que se refiere el punto siguiente,
incluye, con particular énfasis, la determinación del embrión
correcto de ese proceso en la etapa de diagnóstico. La percepción
de "las tensiones en la raíz de la carencia habitacional" por parte
de sus propios protagonistas, y también su interpretación dirigida
a conformar hipótesis de solución, aparece hoy en día como obvio,
incuestionable y principal componente del diagnóstico.
2. La puesta en evidencia e incorporación en la gestión
habitacional, particularmente en su aspecto de modificación
negociada de la ciudad, de todos, o los principales, actores con
intereses y con incidencia en ella.
Toda acción de gestión habitacional, en particular cuando se trata
de escalas masivas de acción, implica una modificación de la
ciudad, modificación de la que son parte interesada, en forma
directa y consciente, una gran variedad de actores sociales además
de los que lo son en forma indirecta y/o inadvertida. Casi todos
ellos actúan, también directa o indirectamente, consciente o
inadvertidamente, sobre el curso de la gestión, a veces con claras
demostraciones de poder [2]. Cuando se trata de una gestión
destinada a satisfacer las necesidades habitacionales de sectores
sociales pudientes, claramente integrados a la estructura jurídica
de la sociedad, y económica y culturalmente habilitados para
moverse en los mecanismos formales del mercado, esta estructura y
estos mecanismos se ponen en normal funcionamiento de acuerdo a sus
leyes, y los actores interesados se ponen de manifiesto en sus
roles y con sus libretos "oficiales". El actor protagónico, el
habitante, cuenta con recursos de poder para hacer valer sus
propios intereses en la negociación. Cuando se trata de las
necesidades habitacionales de los sectores populares en la forma en
que se encuentran insertados hasta ahora en la sociedad urbana
latinoamericana, desaventajados en su inclusión en la estructura
jurídica e insuficiente y defectuosamente incluidos en las
posibilidades del mercado formal, la presencia de los actores
interesados no se da en una mesa de negociación, que acá aparece
con visos de utopía, sino en los mecanismos y vericuetos del poder
[3]. La presencia de los habitantes en la negociación de la
gestión de su hábitat aparece con fuertes rasgos reivindicativos
cuando esa gestión se realiza en el campo de la marginalidad o de
la involuntaria ilegalidad de los asentamientos irregulares y
espontáneos, con escaso márgenes para una real concertación. Esa
presencia de los habitantes es nula en los modelos de gestión hasta
ahora puestos en práctica en forma masiva por los estados
latinoamericanos, cuando han actuado en respuesta a las necesidades
habitacionales populares. A la luz de los numerosos trabajos
experimentales de las más diversas escalas, llevados a cabo por los
grupos autónomos de trabajo en vivienda, aparece como indiscutible
y obvia la necesidad de desarrollar la gestión habitacional en
torno a mesas de concertación integradas, básicamente, por los
propios pobladores y por las instituciones encargadas de la
canalización de recursos de la sociedad y de la coordinación de la
gestión, pero también por los demás actores interesados, puestos
en evidencia con sus propios libretos de gestión. Pese a su
apariencia reivindicativa, la experiencia ha demostrado
reiteradamente que la mecánica de concertación-negociación no es
solamente un resguardo de los intereses de los sectores menos
poderosos, sino básicamente un mecanismo regulador del juego de
intereses de todos los sectores, dentro de los límites del
resguardo de los intereses del conjunto, corporizados en este caso
por la ciudad. Se trataría, en este esquema supuestamente utópico,
de una ciudad más justa, y también más sana.
3. La introducción de pautas democráticas de equidad en la
negociación concertada de la gestión habitacional entre todos los
actores involucrados.
(Es decir una negociación en la que no se reproduzcan las situaciones de privilegio o subordinación para decidir, operar y
hablar, que cada uno de los actores tiene asignadas en la estructura social existente).
Si un primero y difícil paso de "redistribución del poder" se da en
la incorporación de los habitantes a la mesa de gestión, un segundo
y no menos difícil paso se hace indispensable ante la conformación
espontánea de la mesa de gestión concertada: cada actor tiende a
sentarse en ella ocupando y ejerciendo el espacio de poder con que
cuenta en la estructura social, con lo que el sector popular, en
esa mesa, sólo puede optar por su espacio habitual: recibir y
acatar, o, en casos límite, protestar y presionar con sus limitados
recursos de poder, que son su número y la exteriorización de su
propio malestar. El rol redistributivo y regulador del Estado, o de
la institución delegada para ello por el conjunto social, se
extiende en este caso a la regulación de la distribución de
espacios equivalentes de poder de gestión para todos y cada uno de
los actores en la discusión e implementación de soluciones
habitacionales que, además de contemplar, en cada acto de
transformación urbana, los intereses de todos, como ellos los
expresan, introduzcan un mínimo admisible de equidad en la
configuración de la ciudad.
4. La subordinación de la implementación arquitectónico-urbana y
técnico-constructiva, jurídico-administrativa, e inmobiliaria, a la
decisión concertada entre todos los actores.
El rumbo de la gestión de resolución de un determinado estado de
carencia habitacional y, consecuentemente, la configuración física
y jurídica de la solución concreta, así como la índole de los
instrumentos que se aplicarán a su producción, son función directa
del correcto diagnóstico del estado y naturaleza de la situación
de carencia, de un agudo inventario de los recursos disponibles y
accesibles, y de una precisa evaluación de los condicionantes
inamovibles de origen externo a la gestión de resolución.
En coherencia con la apertura introducida en el diagnóstico por la
aceptación de datos no tradicionales en la definición de la pobreza
habitacional, así como con el perfeccionamiento del sujeto decisor
y actuante a través de su conformación como mesa de
concertación/negociación, se hace necesario admitir que los pasos
que llevan del diagnostico a la resolución, convencionalmente
restringidos al criterio y responsabilidad de los técnicos dentro
de los lineamientos políticos definidos por los decisores
institucionales, entran también en el amplio conjunto de decisiones
opinables y negociables entre todos los actores, dentro, siempre,
de la mecánica de soluciones concertadas.
Esta proposición supone un cambio en la concepción de la responsabilidad técnico-profesional: En la versión concertada de la
gestión de resolución, que reconoce el carácter político de toda
transformación urbana y abre un espacio para su discusión, cada una
de estas instancias: la ubicación del asentamiento en la ciudad, la
solución de diseño urbano, la conformación de las calles y de los
lotes, la decisión sobre qué y cómo es la vivienda (la casa), la
decisión sobre materiales, herramientas y máquinas a utilizar, el
monto y extensión de las cuotas de reintegro, etc., es objeto de
intensa negociación en la mesa de concertación, de la que forman
parte los técnicos. Estos siguen siendo técnicamente responsables
de introducir en la discusión los límites inherentes a las leyes
del conocimiento científico, de la organización jurídica y del
mercado, y siguen introduciendo también su aporte de creatividad y
destreza en el manejo de problemas y recursos pero, inevitablemente, dejarán de ser autores, transfiriendo al cuerpo concertado
la carga de responsabilidad ideológica de las decisiones, y también
de poder y mérito que acarrea este rol.
La proposición no se apoya solamente, ni principalmente, sobre
motivaciones de carácter reivindicativo: La experiencia acumulada
de las prácticas experimentales de los grupos de gestión
habitacional en América Latina ha aportado evidencias de la riqueza
de las propuestas técnicas originadas en el aporte conjunto y
compatibilizado de la mesa de actores, así como de su acierto y
mejor adecuación a la naturaleza de las situaciones.
Es probable que se entre al tercer milenio con profundas grietas en
la estructura visible e invisible de la ciudad, grietas que, de
acentuarse, o de no cerrarse en un plazo prudente, no hay mayor
alternativa que prever que tardarán siglos en cerrarse, o que serán
el punto de partida de mutaciones imposibles de predecir.
La exclusión de los sectores populares de la estructura y de la
dinámica de la ciudad moderna no es nueva en América Latina. Es,
por el contrario, un dato histórico presente desde el origen,
aunque en cada período haya asumido diferente fisonomía.
La construcción del hábitat, que es sólo un instrumento y una
expresión de la interacción entre los diversos sectores, ha dado
siempre evidencias de su capacidad para acentuar, subrayar y aún
precipitar las tendencias de esa interacción, dejando huellas
visibles de los momentos de exceso o de armonía, de sometimiento o
de estructuración más o menos consensuada. En una reunión, como la
de Estambul, destinada explícitamente a determinar las posibles
líneas positivas de evolución de la ciudad y de restauración de sus
deformaciones, a reforzar y estimular la implementación de estas
líneas y a intentar ejercer influencia histórica en el sentido
indicado por ellas, parece indispensable sumar voces al
señalamiento de esta profunda grieta, e intentar aportes, por
modestos que sean, a las propuestas de caminos operativos para que
la construcción del hábitat, en sus procesos y en sus productos,
asuma un papel restaurador y orientador, acompañante e
instrumentador de los proyectos mas sanos de evolución de nuestras
sociedades.
Los sectores populares, los pobres, los carenciados, la población
de mínimos ingresos, los sin techo, no están esperando,
ciertamente, que les "demos casas". La realidad de la ciudad
latinoamericana actual está mostrando que la actitud predominante
no es la de espera, aunque en su estrategia hay siempre lugar para
lo que venga, a precios bien o mal negociados. Sólo queda en
nuestra decisión, la de los que estamos del lado de la acumulación
de recursos y de poder, la opción por invertir racionalmente parte
de ese poder, no sólo el "gran poder", el de las grandes
acumulaciones de riqueza y de autoridad, sino también el "pequeño
poder", aquel del que disponemos todos con nuestros conocimientos,
nuestra salud y nuestros pequeños privilegios y acumulaciones, en
la construcción de un andamiaje de gestión equitativa e inclusiva,
que permita integrar en uno sólo los dos proyectos que en este
momento se están desarrollando lado a lado, con creciente
hostilidad, en la mayoría de las ciudades de nuestra América
Latina.
Victor Saúl Pelli, arquitecto por la Universidad de Buenos Aires.
Profesor en la Universidad de Resistencia. Director del Instituto
de Investigación y Desarrollo en Vivienda (IIDVI) de la Facultad de
Arquitectura de la Universidad Nacional del Nordeste y del
Instituto para la Comunidad y el Hábitat (ICOHa). Investigador
independiente del CONICET y miembro de la Comisión Asesora sobre
Arquitectura y Hábitat. Ha dictado cursos en Universidades y
Centros de Estudios de Argentina, América Latina y Europa. Autor de
diversas publicaciones. Ex-Jefe de Misión Técnica de la OEA en la
República Dominicana. Ex-Jefe del Proyecto Latinoamericano CYTED-D.XIV.1: "Autoconstrucción, construcción progresiva y
participativa".
Fecha de referencia: 30-04-1997
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