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Este evento constituye un segundo paso para discutir y proponer
lineamientos para el desarrollo de los asentamientos humanos,
habiendo sido el primero la Conferencia Mundial de Canadá en 1976
y que fuera conocido como Hábitat I.
Casi 20 años han transcurrido desde que se diera este novedoso
tratamiento a la problemática del hábitat, y muchos cambios se
han suscitado a nivel mundial, poniendo a la orden del día la
necesidad de replantearse y produndizar las recomendaciones
surgidas del evento realizado en Vancouver. Tal es el objetivo
que se trazan los organizadores, para lo cual los distintos
organismos e instancias de la comunidad internacional han
comenzado, desde 1994 a realizar una importante cantidad de
actividades.
La Red "Viviendo y Construyendo" del Programa CYTED se integra
al proceso generado por la dinámica de preparación de la Cumbre
abordando aquellos aspectos de la agenda definida por las
Naciones Unidas que más directamente conciernen al compromiso y
naturaleza de la Red.
Lo primero consistió en la adquisición de conciencia de la
importancia del espacio que se abría en un momento (1994) en que
todavía el tema de la Cumbre tenía una perfil bastante bajo en
el contexto de nuestro continente. No podríamos dar la espalda
a un tema que nos concernía de una forma tan directa.
Sin perder de vista el carácter integral que requiere el abordaje
de problemas de techo, la Red trata de identificar aspectos
prioritarios para ella.
La Conferencia de Vancouver marca una ruptura con la visión
predominante, hasta ese momento, sobre la problemática de la
vivienda y el desarrollo urbano.
Por un lado, la vivienda se había enfocado casi exlusivamente a
sus aspectos físicos ignorando el contexto urbano o rural en que
se encuentra inmersa. Por otro lado, el desarrollo urbano se
había limitado a la ciudad "formal", ignorando que la mayor parte
de las ciudades de los países en desarrollo se edifica
"ilegalmente".
Haciendo una retrospección desde las preocupaciones de la Red
"Viviendo y Construyendo" vemos que la conferencia Hábitat I
plantea la cuestión de los asentamientos humanos de diferente
manera, destacándose el papel de la participación popular en su
desarrollo. El problema es que esta recomendación surgida de la
conferencia no ha sido tenida en cuenta en la formulación de las
políticas nacionales y mucho menos en la práctica; por lo que el
proceso desencadenado por Hábitat II que va más allá de la
conferencia de Estambul, constituye una excelente oportunidad
para avanzar en este aspecto que es el que le da vida y razón de
ser a la Red; especialmente porque los procesos de
democratización en los países Latinoamericanos hacen que las
recomendaciones de Vancouver referidas a la gestión del
desarrollo urbano sean insuficientes para los años que vienen.
El trabajo realizado por la Red se centró en cuatro temas de la
agenda propuesta por los organizadores de la conferencia:
La entusiasta acogida de los miembros de la Red y la dedicación
con que empeñaron los mejores esfuerzos para llevar a feliz
término este objetivo, es el reflejo no solamente de la
importancia de dicho tema, sino también del grado de
involucramiento que a nivel local estaban teniendo muchos de
ellos, quienes desde Comisiones Nacionales, participaban en el
debate generado por uno de los eventos más importantes de finales
de siglo, en relación a los asentamientos humanos.
El proceso de investigación y análisis de la Red de cara a
Estambul, inicia con la producción de varios ensayos relativos
a la situación de varios países de América Latina, y concluye con
la presentación a la comunidad internacional, de los Diez
Postulados Básicos de la Red Viviendo y Construyendo de Cara a
la Conferencia Mundial.
Arribar a los Postulados significó un fuerte esfuerzo de
reflexión colectiva, que pasó no solamente por el análisis de
situaciones nacionales, sino también obligó a los miembros de la
Red a cuestionarse sobre la Misión, estrategias y mecanismos que
deben ser utilizados por la Red en el desarrollo de sus
actividades.
Mientras los miembros de la Red estaban enfrascados en el
análisis regional, paralelamente se desarrollaban los procesos
locales que concluyeron con la presentación de los diversos
Planes de Acción a nivel de cada país, surgidos de los Comités
Nacionales.
La riqueza de la experiencia de la autoconstrucción de viviendas
no termina solamente en la habilidad de la población de
procurarse un techo, un hábitat en general. Detrás de esa
experiencia de producción autogestionaria hay también un concepto
arquitectónico, un concepto de urbanismo, un concepto de ciudad,
un conjunto de símbolos, elementos que contribuyen o dificultan
el proceso de producción de las ciudades, relaciones con los
procesos constructivos, descubrimiento y uso de materiales de
construcción, hay también un manejo político de las relaciones
que se dan entre la población y su entorno en su constante
búsqueda de legitimidad.
Rescatar la experiencia de ese grueso contingente de
autoconstructores latinoamericanos, es abrir espacios para
aprovechar sinergías potenciales que existen entre los eternos
hacedores de ciudad de los estratos mayoritarios de América
Latina. Es también aprovechar la profunda riqueza que existe en
las experiencias locales, con la perspectiva de generar sinergias
internacionales para que el conjunto de los micro conformen macro
experiencias, macro procesos y se puedan encontrar plataformas
para lanzar propuestas, conocer diferencias que reafirmen sus
identidades y similitudes que profundicen sus uniones.
La Red busca los mecanismos para poner al servicio de la
experiencia de los sectores populares, el conocimiento acumulado
por investigadores y organizaciones directamente involucradas en
la gestión y ejecución de los procesos de producción del hábitat.
Se trata de poner al servicio de los autoconstructores, aquellas
investigaciones de procesos de producción, elementos técnicos,
componentes materiales y procesos constructivos alternativos, a
fin de permitir un encuentro de la práctica con el conocimiento
científico acumulado y de este con aquella.
La Red está articulando a investigadores y a expertos de
organizaciones que están más relacionadas a los grupos de base
para desarrollar un proceso de profundización, en el conocimiento
de ese inmenso torrente de energía constructiva y productora de
ciudad de los pobladores latinoamericanos.
Se pretende abrir espacios para influenciar en la generación o
fortalecimiento de políticas públicas que refuercen la
participación de la población en la producción del hábitat, lo
cual permitiría a las instituciones y organizaciones relacionadas
con la autoconstrucción popular, autolegitimarse como hacedores
de políticas en el campo de la vivienda y los asentamientos
humanos. Permitiría también el fortalecimiento y mejoramiento de
la práctica que se viene desarrollando desde estos sectores.
Se busca, en fin, espacios para el intercambio y apoyo mutuo
entre países con distintos grados de desarrollo y niveles
tecnológicos para la producción social del hábitat.
Actualmente la Red está ejecutando tres programas fundamentales,
que surgen y proyectan desde la perspectiva dibujada
anteriormente:
Los Postulados pretenden ser el aporte principal de la Red al
debate abierto por Naciones Unidas en el Foro de la II
Conferencia de Estambul. Surgen de la constatación de que la
globalización conduce a nuevas funciones de las ciudades y al
incremento de la pobreza urbana, a la fragmentación y exclusión
social y a una crisis de gobernabilidad, que junto con el
acelerado deterioro del medio ambiente, constituyen un obstáculo
para el desarrollo sostenible de las ciudades.
LOS DIEZ POSTULADOS parten de la consideración de que todos los
habitantes tienen derecho a la ciudad, su carencia e
insuficiencia es una injusticia estructural que se relaciona con
la inequitativa distribución del ingreso y en consecuencia, de
los bienes y servicios básicos. Se reconoce en ellos la
diversidad urbana, se plantea un sí a la integración y un no a
la exclusión, debe superarse la dualidad "ciudad legal-ciudad
ilegal". La ciudad es un proceso de construcción permanente,
donde se manifiesta el tesón de los pobladores por construir su
propio hábitat, ampliando la participación social, que se concibe
como protagonismo de los pobladores en el diagnóstico, diseño e
implementación de soluciones y como control y administración de
los procesos. El papel del Estado debe ser repensado para que
potencie los procesos de construcción de una autentica ciudadanía
urbana. Los Gobiernos locales que se mueven en la tensión
generada entre la descentralización y la privatización, son
potenciales agentes del cambio social, requiriendo para ello el
fortalecimiento de su autonomía política y financiera, así como
la creación de estructuras organizativas y formas operativas
adecuadas. Se propone además modelos de gestión habitacional de
gestión habitacional participativa dónde los usuarios se
conviertan en actores involucrados en la construcción de sus
comunidades, en el planteamiento de sus diseños, lo mismo que de
su tecnología y en definitiva en la edificación de la ciudad. Los
postulados dan una importancia muy grande al Acceso al suelo
urbano para todos, debemos encontrar nuevas vías que permitan
recuperar la función social del suelo y la propiedad urbana,
redistribuir beneficios de la urbanización y facilitar el acceso
al suelo a todos los sectores sociales. Se nos invita a imaginar
nuevas formas de financiamiento que algunos de ellos no son tan
nuevos pues se debe reconocer por un lado la validez de las
prácticas financieras populares, así como la validez de las
formas institucionales novedosas para la movilización de recursos
financieros hacia los distintos agentes económicos involucrados.
Hay que buscar además nuevas formas de cooperación internacional,
es importante que las agencias financieras internacionales
acepten, reconozcan y apoyen, procesos de producción social y
concertación equitativa del hábitat, superando el impacto puntual
de experiencias novedosas, donde juegue un importante rol la
cooperación descentralizada.
Tardíamente el Gobierno de la República inició el proceso
interno, organizando el Comité Nacional Hábitat II, al cual fue
convocada la FUNDASAL, dado el trabajo que esta institución había
venido desarrollando desde los primeros meses de 1995. El
producto del trabajo del Comité Nacional, es el Plan de Acción
que fue comentado en la Carta Urbana No. 43 publicada por
FUNDASAL en el mes de abril de este año. El Plan enfoca tres
aspectos, evolución del desarrollo urbano y vivienda, situación
actual y aprendizaje de las prácticas más eficientes.
Respecto al desarrollo urbano y a la vivienda en general se
señala "que la implementación de la política de vivienda a partir
de 1990, se hizo sin haber definido una política de asentamientos
humanos, sin la existencia de una política de desarrollo urbano,
sin un marco de ordenamiento territorial y sumando a esto, que
los eventos bélicos, la centralización del Estado... han llevado
a los desequilibrios sociales existentes, principalmente la
situación actual del desorden urbano y extrema pobreza urbana-rural del país".
Consideramos que si bien la guerra de los años 80 alteró y
modificó las tendencias del desarrollo urbano, se deja por fuera
el impacto de los cambios en el modelo de desarrollo económico,
que está profundizando y agudizando más los desequibrios y
desigualdades regionales y entre ciudades, acelerando el proceso
de urbanización.
Sobre el crecimiento urbano se señala "El fenómeno de la
concentración creciente de la población en las principales
ciudades, produciéndose una situación monocéntrica focalizada en
el Area Metropolitana de San Salvador (AMSS), lo que impide el
desarrollo del potencial económico y social de otras ciudades;
la concentración en estas áreas urbanas ha causado explotación
irracional del suelo; ha generado déficits de servicios y
equipamiento... no se ha podido organizar el espacio geográfico
y esto ha provocado exclusión y desintegración de las ciudades".
En lo que se refiere a vivienda, si bien los hechos demuestran
que a partir de 1990 se generan una serie de reformas en el
sector vivienda: la reestructuración de las instituciones, la
restauración del sistema financiero y la regularización de la
propiedad privada en las comunidades, no se ha podido detener la
expansión, el crecimiento y la densificación de los tugurios en
las principales ciudades, la ocupación de las mejores tierras del
país por la proliferación de lotificaciones en las periferias de
las ciudades y las parcelaciones en el campo; la degradación y
contaminación del medio ambiente; el déficit y los obstáculos al
financiamiento a la vivienda; y las dificultades en el acceso a
la tierra y a la propiedad de la vivienda principalmente para las
familias de menores ingresos.
Aunque en el documento se destacan la ausencia de visión integral
en el proceso de planificación urbana, la falta de una
Institución con capacidad y autonomía para guiar el desarrollo
urbano, no se avanza sustancialmente en la propuesta de nuevas
formas de gestión del desarrollo urbano.
En relación al aprendizaje de las prácticas más eficaces, se
destaca sobre todo los beneficios de los programas desarrollados
e implementados por el gobierno y sus instituciones los
relacionados con la política de vivienda, donde las prácticas
demuestran tener más o menos un cierto "éxito" como son los
programas de contribuciones habitacionales, línea especial de
crédito y parcelaciones municipales.
FUNDASAL cree que existen, a nivel nacional, otras prácticas
significativas realizadas por varias ONG que no se toman en
cuenta y que se han generado conjuntamente con los propios
pobladores en el marco de la reconstrucción del país después de
la firma de los Acuerdos de Paz, del terremoto de 1986 y otras
coyunturas. En el diagnóstico están ausentes dos procesos claves:
uno la creciente exclusión y desintegración social que
experimentan las ciudades del país, cuestión que está asociada
a problemas como el de la violencia urbana; y dos, el bajo nivel
de participación social en la gestión del desarrollo urbano,
tanto de los gobiernos municipales, como especialmente de los
grupos sociales más vulnerables (entre ellos las mujeres).
Consideramos que éstos procesos y sus consecuencias en el
desarrollo de las ciudades justas, equitativas, competitivas y
sustentables, es indispensable incorporarlos para un análisis
integral como sugiere la guía del Secretariado de Hábitat II para
la formulación de la propuesta.
Como se puede observar en las tablas siguientes, construidas a
partir de la matriz que contiene la formulación de la propuesta
del Plan de Acción Nacional para 1996-1999, el punto de partida
son dos objetivos base con sus respectivas metas y medidas de
política. Estos dos objetivos orientan dos líneas básicas de
acción: vivienda y desarrollo urbano, las cuales y de acuerdo a
los problemas, cuantificados y cualificados en el diagnóstico,
se identifican en relación a cada uno de los objetivos
propuestos.
| Objetivos | Metas | Políticas |
| 1. Priorizar el desarrollo de asentamientos humanos para sectores de bajos ingresos y en especial los de extrema pobreza, integrándolos al desarrollo socioeconómico | Disminuir déficit habitacional en un 25%, dando respuesta integral a las necesidades del hábitat a 150,000 familias. |
Modernización del
marco
institucional. Simplificación del marco normativo. Ampliar la oferta de soluciones habitacionales Potenciar en acceso al financiamiento y legalización habitacional |
| 2. Desarrollar un sistema de asentamientos humanos (ciudades) urbanas y rurales, reduciendo los niveles de desequilibrio socio-económico. | Ejecutar planes de desarrollo urbano en las principales ciudades a fin de facilitar y reordenar la inversión en infraestructura social, transporte, medio ambiente, y equipamiento cultural. |
Establecer un
ordenamiento
territorial. Establecer una estrategia de desarrollo de las ciudades. Elaborar e iniciar la ejecución de los planes de desarrollo urbano en cinco principales ciudades. Redefinir el marco político institucional. |
| Acciones | Proyectos | Actores |
| Coordinar con las municipalidades convenios de trabajo participativo. | Descentralización y desconcentración de proyectos en atención a los asentamientos humanos | Comunidades, Gobiernos locales, ONG, Instituciones gubernamentales y privadas |
| Fortalecer la capacidad institucional en la planificación, promoción, coordinación y aplicación normativa | Capacitación del recurso humano calificado. | ONG, Gobiernos locales, Instituciones Gubernamentales y privadas |
| Activar el consejo Nacional de la Vivienda (CNV). | Propuesta de reestructuracicón del CNV y activación del mismo. | VMVDU, ONG, Instituciones Gubernamentales y privadas |
| Continuar reformas y simplificación de leyes, reglamentos, instructivos, Acuerdos, Decretos, etc. | Propuestas de normas facilitadoras y reformar las leyes de inquilinato, planificación territorial, urbanismo y construcción, de agua, del registro social, del Notariado, régimen de la aprobación de planos. |
VMVDU, Ministerio
de Justicia, MOP,
OPAMSS, MAG,
Ministerio de
Economía, CASALCO. |
| Habilitar nuevos terrenos urbanos y aquellos subutilizados con los servicios existentes para vivienda de bajo costo. | Inicio de desarrollo urbanístico con núcleos urbanos en la zona norte y dentro del AMSS ampliado | VMVDU, FSV, FONAVIPO, Ministerio de hacienda, Gobiernos locales y privados. |
| Promover la participación de constructores privados y ONG en la generación de vivienda de bajo costo de todo tipo, minimizando la normativa de los procesos de construcción. | Propuesta de producción y mejoramiento de 150,000 unidades de bajo costo. | Sector Vivienda, privado, ONG, Sistema Financiero, Formal e Informal. |
| Fortalecer y crear nuevos proyectos y nuevas tecnologías para el desarrollo de proyectos masivos de vivienda de bajo costo. | Tecnología apropiada para autoconstrucción, bambú, prefabricados, vivienda en altura, mejoramiento modular y otros. | ONG, VMVDU, CASALCO y Gobiernos Locales. |
| Solicitar al ente rector del sistema financiero, un tratamiento especial en el financiamiento y tasas de interés para la construcción y adquisición masiva de vivienda de bajo costo | Propuesta de uso y tratamiento de la inversión en CEDEVIV y cambio de a tasa activa para vivienda de bajo costo. | VMVDU, FSV, FONAVIPO, BCR, CASALCO. |
| Ampliar operaciones y sostenibilidad de FONAVIPO y FVS para consolidar el acceso al crédito y subsidio a la población de bajos ingresos y extrema pobreza | Fortalecimiento financiero del Fondo de subsidios y creación de nuevos mecanismos y modalidades de financiamiento hipotecario. | VMVDU, Ministerio de Hacienda, BCR, ONG, CASALCO. |
| Creación de Fondo Especial para reubicación de familias en zonas de riesgo o preservación. | Propuesta de aumento presupuestario al VMVDU, en base a identificación de demanda efectiva. | VMVDU, Ministerio de Hacienda, ONG. |
| Crear mecanismos de captación de recursos del ISSS, INPEP, IPSFA, FVS. | Propuesta de manejo de inversiones de largo plazo a partir de la modernización del marco operativo. | Instituciones Previsionales, BCR, VMVDU. |
| Acciones | Proyectos | Actores |
| Puesta en marcha del diseño de ley política de ordenamiento territorial | Ley y política de ordenamiento y desarrollo territorial, difusión y aplicación. | VMVDU, ONG, Sector Privado y Gobiernos Locales, MOP y MAG. |
| Puesta en marcha del diseño de la política de Asentamientos humanos | Propuesta de implementación de la política de Asentamientos Humanos. | VMVDU, MAG y Gobiernos Locales, ONG, Sector Privado. |
| Fijar estándares para la armonización entre distintos usos del suelo (e.g. industrial, comercial residencial) generación de tráfico, infraestructura, contaminación, etc. | Planes de desarrollo urbano para las ciudades de San Salvador, Santa Ana, San Miguel, Sonsonate y Usulután, como ciudades prioritarias | VMVDU, Gobiernos Locales, FOSEP, BID. |
| Propiciar la participación local en la planificación urbana y rural de asentamientos humanos | Fortalecimiento local, en coordinación, promoción y asistencia técnica. | Comunidades, Gobiernos locales, ONG, Instituciones gubernamentales y privadas |
| Fortalecer los enlaces económicos, regionales y locales para el ordenamiento territorial | Implementación de los Planes de desarrollo urbano con la participación local en la planificación de asentamientos humanos. | VMVDU, Gobiernos Locales, Sector Privado y Público. |
| Elaborar cartas urbanas regionales o locales (agrupación de municipios). | Estudio de uso de suelos y evaluación del mercado de tierras urbanas. | VMVDU, Gobiernos Locales, Sector Privado y Público. |
| Redefinir el concepto de municipio como unidad administrativa local, con una base territorial, poblacional y tributaria. | Propuesta de ordenamiento del sistema de inversiones a partir de la descentralización del Presupuesto Nacional. | VMVDU, Gobiernos Locales, Sector Privado y Público. |
Reconocemos que en los aspectos enfatizados es donde se han
producido las mayores transformaciones durante los últimos años,
y que dada la atomización y la descoordinación institucional
existente, no es fácil la incorporación de los aspectos que en
nuestra opinión han sido dejados en un segundo planos en el
documento.
A partir de esta lectura del Plan de Acción Nacional para Hábitat
II, FUNDASAL sugiere que deben, a partir de su discusión pública,
elaborarse propuestas en torno a los siguientes puntos:
Finalmente tenemos que decir que los Postulados planteados por
la Red a la comunidad internacional de cara a la Cumbre, guardan
una gran coincidencia con las observaciones que estamos señalando
al plan nacional para Hábitat II.
Edín Martínez Ortega. Licenciado en Filosofía por la Universidad
Centroamericana José Simeón Cañas y Sociólogo por la Universidad
Rodrigo Facio de Costa Rica. Secretario General de FUNDASAL y
Coordinador Internacional de la Red Iberoamericana XIV.B del
CYTED "Viviendo y Construyendo". Además, es miembro del Comité
Ejecutivo Internacional de la red "Innovaciones y Redes para el
Desarrollo" (IRED).
Fecha de referencia: 30-04-1997
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