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Venezuela ante el Hábitat II


Leandro Quintana Uranga, arquitecto (Venezuela)
Coordinador General del Comité Preparatorio de Hábitat II en Venezuela



A. Introduccion


La realización de la Conferencia HABITAT I en Vancouver en 1976, se realizó en un momento histórico propicio para Venezuela: Desde la creación del Banco Obrero en 1928, orientado a la construcción de urbanizaciones populares, dotadas de todos los servicios y después de las erradas políticas de vivienda seguidas por la dictadura con la "Guerra al Rancho" y los nefastos superbloques, Venezuela en el período 1958-74, cuando se inicia y se consolida la democracia representativa en el país acumula una experiencia importante en el desarrollo y ejecución de políticas habitacionales y las tendencias que se estaban configurando coincidían con los planteamientos que se discutieron en HABITAT I: se estaba sustituyendo la posición inicial de circunscribir el problema de la vivienda exclusivamente a la construcción de nuevas unidades por la necesidad de lograr el equilibrio entre la construcción y el mejoramiento de los desarrollos urbanos existentes, no sólo desde el punto de vista del casco, sino más importante aún, la dotación de los servicios ambientales y el mejoramiento del entorno.

De igual manera, el papel del Estado se iba transformando desde el de proveedor directo de los servicios a su papel de facilitador, creando las condiciones necesarias para promover la participación del sector privado promotor y las comunidades, aún cuando se reservaba de manera casi exclusiva la solución del problema habitacional de los más pobres, dando origen a una industria de la construcción altamente tecnificada y de gran capacidad instalada. Con la introducción del concepto de Soluciones Habitacionales (entendidas como toda la gama posible de alternativas para familias de todos los sectores socioeconómicos que requieren respuesta a su problema habitacional), se oficializa la aceptación de la solución progresiva de la vivienda, tanto en su estructura como en la conformación de un entorno urbano adecuado. Así mismo se aceptan oficialmente los asentamientos urbanos no controlados y la capacidad demostrada por la población de mejorar progresivamente su solución habitacional.

Pero el violento incremento de los precios del petróleo en 1974, provocaron un desbordamiento fiscal que se reflejó en el valor de la construcción residencial, en el incremento de la captación de recursos por el sistema financiero, expandiéndose la actividad inmobiliaria, especialmente la privada que elevó los precios de los suelos y las viviendas. El sector público perdió la correcta orientacuión que habìa alcanzado y que hubiera permitido al país resolver su déficit habitacional en 15 años, es decir, para 1989..

Lamentablemente en la década de los ochenta, década perdida para muchos en toda América Latina, la economía venezolana se vio afectada por la caída progresiva de los precios del petróleo , fuente fundamental de ingresos de la economía venezolana, dando origen a una rigidez del gasto público, afectando al sector habitacional, lo que motivó al Congreso Nacional en 1990 a plantear un gran acuerdo nacional de todos los sectores del país para aprobar una Ley de Política Habitacional, enmarcada en los lineamientos de la Estrategia Mundial de Vivienda de 1988, que planteaba la continuidad de las políticas habitacionales y que perseguía dos objetivos fundamentales: garantizar la disponibilidad de recursos suficientes y recurrentes para atender la situación habitacional y fijar los incentivos dirigidos a estimular la participación de los diferentes sectores involucrados: todo ello dentro de un marco integral y de largo plazo, establecido inicialmente en 15 años.

Se definieron dos fuentes básicas de recursos, de acuerdo a la población a atender y sus niveles de ingresos:

  1. 5% de los ingresos ordinarios del Presupuesto Nacional.

  2. Ahorro Habitacional obligatorio: producto del aporte del 3% de la remuneración mensual básica de los empleados y obreros, tanto del sector público como del privado (este aporte se distribuye en un 2% que corresponde al patrono y en 1% al trabajador).

Se crearon tres áreas de asistencia, según la capacidad de pago de la población. Con el objeto de coordinar la definición de la política habitacional y los programas que se deriven de ella, así como vigilar su ejecución y la adecuada utilización de los fondos de la Ley de Política Habitacional, se creó el Consejo Nacional de la Vivienda CONAVI, con lapsos de duración que deliberadamente no coinciden con los períodos de gobierno a fin de garantizar la continuidad de los programas habitacionales entre los diferentes gobiernos, evitando así uno de los factores que mas han incidido en el fracaso de nuestras políticas habitacionales: la discontinuidad.

Venezuela, con una población que supera los veinte millones de habitantes, con un 87% urbano y un 13% rural, un 48% de barrios o áreas informales, presenta en la actualidad un déficit habitacional estimado en 1.933.000 soluciones habitacionales (768.000 nuevas soluciones y 1.165.000 a mejorar), concentrándose en un 80% este déficit fundamentalmente en familias con ingresos mensuales entre 1 y 5 salarios mínimos, que representan el 80% de la población (1 salario mínimo= 15.000 Bs., 1 $ = 290 Bs. Marzo 96).

Enfrentar esta realidad demanda claridad de objetivos, instrumentos, recursos adecuados y voluntad de ejecución.



B. Lineamientos generales


Hace 12 años, en el trabajo sobre "Soluciones Actuales al problema de la Vivienda en Iberoamérica" con el que obtuve el primer premio de la Revista Informes de la Construcción del Instituto Eduardo Torroja, manifestaba una serie de directrices generales para enfrentar el problema de la vivienda en nuestros países de las que destacaré las siguientes:

  1. La vivienda debe dejar de ser un bien escaso y costoso y convertirse en un bien social tendiente a resolver el problema del alojamiento de la familia, célula base de nuestra sociedad.

  2. La vivienda debe facilitar y estimular el ascenso a niveles de vida superiores, debe ser un instrumento de cambio social a través de la participación de la población en la solución de su problema habitacional.

  3. La vivienda debe ser un punto de referencia en un proceso educativo dirigido a formar ciudadanos cada vez más conscientes de sus responsabilidades, de sus derechos y de su capacidad para superar las limitaciones impuestas por las condiciones en que actúan.

  4. La acción directa del Estado deberá orientarse fundamentalmente hacia las familias de menores ingresos.

  5. Las soluciones habitacionales deberán buscar la máxima participación de los beneficiarios,.

  6. Deberá apoyarse el esfuerzo realizado por el sector popular para resolver su problema habitacional por sus propios medios.

  7. Deberán respetarse los barrios marginales estables, evitándose reubicaciones que produzcan rompímiento de nexos sociales y económicos existentes en dichos barrios.

  8. Las Normas de diseño y construcción deberán adaptarse a la realidad nacional y fomentar la industrilalización y racionalización de sistemas constructivos.
Directrices coincidentes con la Declaración de Principios y Compromisos de Venezuela en Informe Nacional presentado ante HABITAT II, en 1996, tales como:

  1. El desarrollo personal de cada ser humano es la razón de ser de la vida social y el centro y objetivo de toda Sociedad Nacional y de la Comunidad Internacional.

  2. Tales razones y finalidad no se realizan ni se alcanzan si permanecen las situaciones que mantienen en condiciones de pobreza crítica y de pobreza extrema a grandes números de personas abrumadoramente mayoritarios en los países menos desarrollados, pero importantes también en las Regiones económica y tecnológicamente más avanzadas. Por lo tanto en toda la tierra, la lucha para erradicar la pobreza es la prioridad fundamental para crear, mediante enérgicas acciones nacionales apoyadas en la cooperación internacional, un ambiente cultural, económico, social y político que signifique en todos los niveles el desarrollo sustentable centrado en la persona humana.

  3. La única manera de erradicar la pobreza es la de acumular riqueza en manos de los pobres, riqueza entendida como acumulación de capital, pero también como desarrollo de capacidades intelectuales, estéticas, morales, técnicas, etc., que son inherentes a la condición humana y que por tanto, se oponen y son incompatibles con toda idea de segregación, sea por motivos de razas, credos, ideas, sexos o edades.

  4. Dentro de las condiciones fisico espaciales que significa el hábitat, es evidente que la más importante es la vivienda, puesto que allí vive o mora la familia. En particular, en los sectores pobres de los países subdesarrollados, la vivienda y el urbanismo progresivo son formas de soluciones habitacionales que favorecen mediante la gestión de los interesados un proceso de educación de la persona para el ejercicio de la vida en democracia.

  5. El desarrollo del hábitat debe abrir amplio espacio a las poblaciones, de manera que debidamente organizadas y asistidas puedan asumir la responsabilidad de autogestionar su propio destino, teniendo como elemento aglutinador a las familias. Se trata de asumir un compromiso de solidaridad social que comienza por elevar la capacidad de organización de la población desasistida y desarrolla la promoción de las organizaciones de la comunidad, a fin de que esa población alcance la posibilidad de tener su parte en la propiedad del producto social.

  6. Para posibiltar esa participación es menester dotarles de facilidades de créditos con garantías no convencionales, poniendo en sus manos con la asistencia técnica debida recursos que les permitan gerenciar sus propios asuntos, descartando toda forma de paternalismo y clientelismo que han sido obstáculos fundamentales para el desarrollo de los pueblos.

  7. Es menester articular la gestión nacional, regional y local, de manera de coordinar las políticas, planes y programas que se formulen.

  8. La comunidad es el objeto y sujeto de la gestión urbanística y debe participar activa e intensamente en las instancias correspondientes de planificación.

  9. Se hace necesario suprimir agentes y competencias propias de los Estados centralizados, para dar paso a nuevas estructuras descentralizadas regional y localmente, fortaleciendo la capacidad administrativa, técnica y financiera de los gobiernos locales en todos sus niveles.

  10. En la operación y producción de servicios urbanos y viviendas el sector privado tiene un papel muy importante, es menester establecer un marco normativo claro y estable para el funcionamiento de los mercados y la regulación de la competencia, impidiendo la segregación social y atendiendo especialmente la demanda potencial de los sectores pobres de la población, destacándose la importancia de las ONG en este aspecto.

  11. En materia de vivienda de interés social el Estado tiene la responsabilidad de atender las necesidades de los sectores menos favorecidos economicamente, perfeccionando la asignación de subsidios con criterios de sustentabilidad fiscal, progresividad y focalización de programas, favoreciendo la gestión de los recursos por parte de las comunidades organizadas y procurando Soluciones Habitacionales acordes con las necesidades y posibilidades actuales y futuras de los distintos estratos.

  12. Se considera indispensable integrar los programas de asistencia social en todos sus aspectos: educativos, salud, alimentación, deportivos, culturales, etc., teniendo las familias como centro fundamental de atención, con los programas de organización comunitaria y de ejecución de Soluciones Habitacionales.

  13. En la lucha contra la segregación social es menester contrarrestar la división económica y social del espacio mediante políticas de reforma urbana que permitan el acceso a la tierra adecuada y la conexión con las redes de servicios de la ciudad por parte de todos los asentamientos marginales existentes y de los nuevos asentamientos.

  14. El desarrollo con equidad implica además que las grandes mayorías de la población puedan encontrar vías de ascenso social mediante el acceso a las diversas formas de tecnología existentes y la capacitación para el trabajo que signifique el desarrollo del potencial de la persona humana y favorezca la competitividad interna y externa de la Nación.



C. Plan de acción nacional de líneas de acción


En el Informe Nacional de Venezuela se destacan un conjunto de lineamientos y acciones específicas para atender los problemas más relevantes del sector, en primer lugar se señalan acciones de carácter general concernientes a las políticas económicas nacionales, territoriales, urbanísticas y habitacionales. En segundo lugar, las acciones orientadas a atender las necesidades y requerimientos referidas al equipamiento urbano y a la producción habitacional. Finalmente se definen las acciones concernientes a la organización institucional del sector y a la participación de los actores en la gestión urbana habitacional.

Para llevar adelante estas líneas de acción, son necesarios mecanismos que faciliten su ejecución práctica. Así en Venezuela y como parte de los preparativos de la Cumbre de las Ciudades, se hizo un llamado a organizaciones públicas y privadas que han tenido experiencias exitosas en el campo de la vivienda y del desarrollo urbano, enmarcadas en los criterios de participación de los usuarios, en los aspectos organizativos y en las acciones que aseguren su sustentabilidad, para ser reseñadas como ejemplos de las mejores prácticas. Fueron seleccionadas cuatro prácticas valiosas: Programa de Clínicas móviles de Maracaibo, Programa de Autogestión en Vivienda Popular y Hábitat, Desarrollo Urbanístico y Ambiental de la Quebrada Catuche y El Sistema Nacional de Asistencia Técnica. Me permitiré describir brevemente a continuación el llamado Sistema Nacional de Asistencia Técnica, dada la importancia que considero reviste para nuestros países.



D. El Sistema Nacional de Asistencia Técnica (SNAT)


Su finalidad es la de organizar una estrategia concertada que posiblite la producción de soluciones habitacionales que enfrenten el problema habitacional a través del intercambio constante de información veraz, que permita alimentar las decisiones con las necesidades reales de las familias, que los recursos estén al alcance de la población atendida, que sean aplicados y administrados de manera eficaz y eficiente, maximizando su rendimiento.

El SNAT consiste en una red estructurada de actores y roles del sector vivienda para facilitar el acceso a los recursos, fundamentalmente a los sectores más débiles. Comprende lineamientos, criterios, recursos, organización, métodos e instrumentos aplicables por todos los participantes.



D.1. Antecedentes


El SNAT surge de la revisión y análisis de los patrones de ejecución y actuación que participan en el sector vivienda: público, privado empresarial, solidario (sin fines de lucro) y comunitario, y de la experiencia de las formas de intervención puestas en práctica por los diversos sectores para atender las necesidades de vivienda de todos los sectores, especialmente las de los sectores de menores recursos. Patrones de ejecución y actuación que no han logrado éxito en la tarea de enfrentar nuestros problemas habitacionales, fomentando el paternalismo, el asistencialismo, etc. y provocando un déficit habitacional que afecta por lo menos a un tercio de los hogares de la región que obligan a producir anualmente entre 2 y 3 millones de soluciones habitacionales.




D.2. Premisas y criterios


Conocemos bien los diferentes tipos de Soluciones Habitacionales a desarrollar (completas: multifamiliares, unifamiliares, ampliables: Parcelamientos y Unidades básicas de crecimiento progresivo, en pendiente, mejoramiento de barrios estables, renovación urbana, unidades mòviles, etc.), tenemos mucho conocimiento desarrollado de tecnologías apropiadas, y muchas veces no se trata de carencia de recursos. Quizás donde más hemos fallado ha sido en el aspecto de apoyar la organización de la población para facilitarle la autogestión del proceso autogestionario de producción de Soluciones Habitacionales ( no necesariamente el proceso de autoconstrucción tradicional). Así hemos visto como esa población en forma desorganizada y sin apoyo ha sido capaz de producir el hábitat para más de la mitad de nuestra población, lamentablemente muchas veces en forma inadecuada. Existe una gran experiencia acumulada en todos nuestros países, tenemos la obligación de procesarla y utilizarla., el SNAT puede ser un gran instrumento en esta tarea.

El SNAT se puede concebir como un proceso gradual orientado al logro de cambios significativos de carácter sociocultural que se manifiesten en las percepciones y modos de actuación de los actores. Se trata de producir cambios trascendentes, en la búsqueda de una acción coherente y articulada donde cada actor desempeñe un papel subsidiario que posibilite la acción del otro.

Este criterio también debe aplicarse a los ámbitos de actuación. Los actores nacionales apoyan de manera transitoria los estadales, éstos a los municipales y estos últimos al ámbito comunitario. Se trata de compartir responsabilidasdes entre todos los actores, siempre con el objetivo de apoyar al otro hasta que se logre la autonomía de gestión. El objeto de actuación es siempre la comunidad y las familias que sufren la carencia de viviendas. Se busca con estos programas que la propia comunidad asuma el control del proceso de autogestión de su solución habitacional de manera organizada.

El SNAT debe atender la necesidad de vivienda de manera integral,, considerando tanto los aspectos físico constructivos como todo lo concerniente a los aspectos socioculturales, organizativos, ambientales, jurídicos, económicos y financieros.



D.3. Estructuración del SNAT


La estructuración del SNAT se fundamenta en los principios de la Autogestón Asociada, entendida ésta como una modalidad de organización comunitaria para el desarrollo integral del hombre en sus diferentes ámbitos de actuación: personal, familiar, vecinal, comunal, urbano, institucional, societal, donde confluye la participación de los actores clave del proceso vivienda.

En el área de vivienda, la Autogestión Asociada plantea la capacitación integral de los participantes para que puedan asumir, en forma responsable la gestión del asentamiento residencial desde su desarrollo y consolidación, hasta su conservación y mantenimiento. Establece el control del proceso constructivo por una Organización Comunitaria de Vivienda (OCV), con estructura organizativa tipo ASOVIV o ASOAVI, legalmente constituida, con el apoyo y asesoría de una Organización Intermediaria de Vivienda (OIV), responsable de su capacitación integral para el desarrollo de la autonomía de gestión en forma eficiente, con el objeto de obtener un mejoramiento efectivo del nivel de calidad de vida de las familias organizadas.

Las Organizaciones Comunitarias de Vivienda OCV, son organizaciones de libre asociación, sin fines de lucro, con personalidad jurídica y autonomía de decisión. Se constituyen con la participación de grupos de familias que desean resolver en forma conjunta sus problemas habitacionales. Quienes se integran a las OCV lo hacen porque entienden que al unir sus capacidades es posible lograr los objetivos que de manera individual no podrían obtener o sería más dificil y tardío.

Las Organizaciones Intermediarias de Vivienda OIV, son estructuras organizativas constituidas por facilitadores y asesores que conforman un equipo interdisciplinario de profesionales y técnicos especialistas en promoción, capacitación y asesoría a las OCV, tienen el propósito de asegurar que los esfuerzos y recursos de las familias asociadas a las OCV y de los organismos patrocinantes públicos y privados se apliquen correctamente. Serán organizaciones asesoras que actuarán como intermediarias entre el Estado y las comunidades organizadas para apoyarlas en el proceso de producción habitacional y en su relación con los organismos públicos y empresas promotoras y ejecutoras de vivienda.

Los objetivos de estas organizaciones deberán estar orientados a la prestación de una asistencia técnica habitacional integral en los aspectos: técnico-constructivos, organizativos, administrativos, urbanísticos, entre otros, relacionados con los procesos habitacionales de las OCV, así como al seguimiento de su actuación.



C.4. Continuidad y potencial para su aplicación más amplia


La aplicación de este programa está dando lugar a cambios tales como:

  1. En la percepción del problema vivienda en los actores del sector: los organismos del Sector Público comienzan a ocuparse de las OCV.

  2. El sector profesional y técnico encuentra una vía o medio de trabajo que no es el tradicional (Estado, Empresa Privada) y una oportunidad para ofrecer sus servicios a los grupos de la población que más lo requieran.

  3. El sector privado empresarial (que inicialmente ha mostrado recelo, creyendo ver en las OCV competidores para la captación de recursos) comienza a entender que éstas constituyen otra modalidad de atención al problema de vivienda y que tienen un importante papel a desarrollar en este proceso.

  4. Estructuración en los organismos públicos sectoriales descentralizados (nacionales, estadales y municipales) de unidades administrativas para atender el proceso de gestión para la asistencia técnica a los usuarios del SNAT: las OIV y las OCV.

  5. La participación conjunta de grupos diversos de la sociedad civil, el sector académico, investigadores, grupos organizados, organismos promotores y financistas, hace posible la incorporación de tecnologías apropiadas y su aplicación en la producción de soluciones habitacionales de costo accesible al sector popular, como plantearan el Ing. Jose Adolfo Peña: Es así como tenemos la imperiosa necesidad de desarrollar más intensamente técnicas constructivas que nos permitan hacer participar la mano de obra no calificada, incorporándola a los medios de producción con herramientas muy sencillas y que estén a nuestro alcance., asimismo el Ing.Julian Salas planteó: formalizar el sector informal y desmitificar el sector industrializado, pueden ser dos tendencias concurrentes y necesarias de delimitar, debiendo buscarse sistemas constructivos a base de materiales abundantes: tierra, madera, cemento, etc componentes versátiles que facilitan los procesos autogestionarios en la producción de soluciones habitacionales. Estas ideas deben marcar nuestros caminos en esta área.

  6. La posibilidad de instrumentar estrategias de financiamiento no convencionales, tales como el "Fondo Comunitario Habitacional" que constituye un subsidio directo a las familias asociadas en las OCV y plantea la transferencia de la administración y control de su aplicación y recuperación a los propios beneficiarios integrantes de las OCV, facilitando el desarrollo progresivo de las Unidades Básicas de Vivienda y de su entorno físico inmediato, son respuestas adaptadas a nuestra realidad que nos ayudarán a enfrentar nuestro grave problema habitacional.
La aplicación de este programa en Venezuela, está teniendo logros iniciales tales como que 150 grupos de profesionales y técnicos han participado en los cursos de capacitación de OIV (48 gubernamentales y 102 no gubernamentales), existen 213 OCV capacitadas y registradas en el Consejo Nacional de la Vivienda, pero es en este año cuando el programa inicia su verdadera difusión a través de Universidades, Corporaciones, Instituciones, etc. que estan actuando como facilitadores para la formación de OIV que a su vez van a formar masivamente las OCV., dándose inicio al proceso de descentralización en el que se incorporan entidades regionales y locales que asumirán el apoyo a las OCV.

El Sistema Nacional de Asistencia Técnica está logrando una respuesta diferente a las tradicionales para enfrentar el problema habitacional en nuestros paises. Por lo tanto, desearía concluir estas consideraciones con una recomendación ante HABITAT II:



EN LAS PROXIMAS DECADAS LOS PAISES DEBERAN FACILITAR LA PARTICIPACION DE TODOS LOS ACTORES DEL SECTOR VIVIENDA A TRAVES DE LA ESTRUCTURACION DE UNA AMPLIA RED DE ASISTENCIA TECNICA INTEGRAL QUE PROMUEVA Y APOYE LOS PROCESOS DE ORGANIZACION COMUNITARIA DE LA POBLACION EN LA PRODUCCION AUTOGESTIONARIA DE SOLUCIONES HABITACIONALES QUE PERMITAN HABITAR DIGNAMENTE LAS CIUDADES.




E. Bibliografía


Consejo Nacional de la Vivienda (1996) Venezuela. Informe Nacional. (Caracas. Febrero 1996)
Informe presentado por Venezuela del avance de los planes nacionales para la Cumbre de la Ciudad. Seminario Regional Andino. Quito. Ecuador. Soc. Emma de Ghinaglia. Sept 1995.

Leandro Quintana U. Arq. (1991) Sistema Nacional de Asistencia Técnica (MINDUR. CONAVI. Caracas 1991)

Instituto Eduardo Torroja (1984) Revista Informes de la Construcción N. 361 (Madrid. 1984)


Leandro Quintana Uranga, arquitecto por la Universidad Central de Venezuela. Ha sido Presidente del Instituto Nacional de la Vivienda y del Consejo Nacional de la Vivienda. Es profesor titular de la Universidad Central de Venezuela. En 1984 obtuvo el primer premio del Concurso sobre "Soluciones actuales al problema de la vivienda en Iberoamerica" patrocinado, entre otros, por el Instituto de Cooperación Iberoamericana y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas de España. En 1991 recibe de las Naciones Unidas el "Pergamino de Honor del HÁBITAT".

Fecha de referencia: 30-04-1997

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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid Ministerio de Fomento
Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad
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