Venezuela ante el Hábitat II
Leandro Quintana Uranga, arquitecto (Venezuela)
Coordinador General del Comité Preparatorio de Hábitat II en
Venezuela
A. Introduccion
La realización de la Conferencia HABITAT I en Vancouver en 1976, se
realizó en un momento histórico propicio para Venezuela: Desde la
creación del Banco Obrero en 1928, orientado a la construcción de
urbanizaciones populares, dotadas de todos los servicios y después
de las erradas políticas de vivienda seguidas por la dictadura con
la "Guerra al Rancho" y los nefastos superbloques, Venezuela en el
período 1958-74, cuando se inicia y se consolida la democracia
representativa en el país acumula una experiencia importante en el
desarrollo y ejecución de políticas habitacionales y las
tendencias que se estaban configurando coincidían con los
planteamientos que se discutieron en HABITAT I: se estaba
sustituyendo la posición inicial de circunscribir el problema de la
vivienda exclusivamente a la construcción de nuevas unidades por la
necesidad de lograr el equilibrio entre la construcción y el
mejoramiento de los desarrollos urbanos existentes, no sólo desde
el punto de vista del casco, sino más importante aún, la dotación
de los servicios ambientales y el mejoramiento del entorno.
De igual manera, el papel del Estado se iba transformando desde
el de proveedor directo de los servicios a su papel de facilitador,
creando las condiciones necesarias para promover la participación
del sector privado promotor y las comunidades, aún cuando se
reservaba de manera casi exclusiva la solución del problema
habitacional de los más pobres, dando origen a una industria de la
construcción altamente tecnificada y de gran capacidad instalada.
Con la introducción del concepto de Soluciones Habitacionales
(entendidas como toda la gama posible de alternativas para familias
de todos los sectores socioeconómicos que requieren respuesta a su
problema habitacional), se oficializa la aceptación de la solución
progresiva de la vivienda, tanto en su estructura como en la
conformación de un entorno urbano adecuado. Así mismo se aceptan
oficialmente los asentamientos urbanos no controlados y la
capacidad demostrada por la población de mejorar progresivamente su
solución habitacional.
Pero el violento incremento de los precios del petróleo en 1974,
provocaron un desbordamiento fiscal que se reflejó en el valor de
la construcción residencial, en el incremento de la captación de
recursos por el sistema financiero, expandiéndose la actividad
inmobiliaria, especialmente la privada que elevó los precios de
los suelos y las viviendas. El sector público perdió la correcta
orientacuión que habìa alcanzado y que hubiera permitido al país
resolver su déficit habitacional en 15 años, es decir, para 1989..
Lamentablemente en la década de los ochenta, década perdida para
muchos en toda América Latina, la economía venezolana se vio
afectada por la caída progresiva de los precios del petróleo ,
fuente fundamental de ingresos de la economía venezolana, dando
origen a una rigidez del gasto público, afectando al sector
habitacional, lo que motivó al Congreso Nacional en 1990 a
plantear un gran acuerdo nacional de todos los sectores del país
para aprobar una Ley de Política Habitacional, enmarcada en los
lineamientos de la Estrategia Mundial de Vivienda de 1988, que
planteaba la continuidad de las políticas habitacionales y que
perseguía dos objetivos fundamentales: garantizar la disponibilidad
de recursos suficientes y recurrentes para atender la situación
habitacional y fijar los incentivos dirigidos a estimular la
participación de los diferentes sectores involucrados: todo ello
dentro de un marco integral y de largo plazo, establecido
inicialmente en 15 años.
Se definieron dos fuentes básicas de recursos, de acuerdo a la
población a atender y sus niveles de ingresos:
- 5% de los ingresos ordinarios del Presupuesto Nacional.
- Ahorro Habitacional obligatorio: producto del aporte del 3% de
la remuneración mensual básica de los empleados y obreros, tanto
del sector público como del privado (este aporte se distribuye en
un 2% que corresponde al patrono y en 1% al trabajador).
Se crearon tres áreas de asistencia, según la capacidad de pago de
la población. Con el objeto de coordinar la definición de la
política habitacional y los programas que se deriven de ella, así
como vigilar su ejecución y la adecuada utilización de los fondos
de la Ley de Política Habitacional, se creó el Consejo Nacional de
la Vivienda CONAVI, con lapsos de duración que deliberadamente no
coinciden con los períodos de gobierno a fin de garantizar la
continuidad de los programas habitacionales entre los diferentes
gobiernos, evitando así uno de los factores que mas han incidido
en el fracaso de nuestras políticas habitacionales: la
discontinuidad.
Venezuela, con una población que supera los veinte millones de
habitantes, con un 87% urbano y un 13% rural, un 48% de barrios
o áreas informales, presenta en la actualidad un déficit
habitacional estimado en 1.933.000 soluciones habitacionales
(768.000 nuevas soluciones y 1.165.000 a mejorar), concentrándose
en un 80% este déficit fundamentalmente en familias con ingresos
mensuales entre 1 y 5 salarios mínimos, que representan el 80% de
la población (1 salario mínimo= 15.000 Bs., 1 $ = 290 Bs. Marzo
96).
Enfrentar esta realidad demanda claridad de objetivos,
instrumentos, recursos adecuados y voluntad de ejecución.
B. Lineamientos generales
Hace 12 años, en el trabajo sobre "Soluciones Actuales al problema
de la Vivienda en Iberoamérica" con el que obtuve el primer premio
de la Revista Informes de la Construcción del Instituto Eduardo
Torroja, manifestaba una serie de directrices generales para
enfrentar el problema de la vivienda en nuestros países de las que
destacaré las siguientes:
- La vivienda debe dejar de ser un bien escaso y costoso y
convertirse en un bien social tendiente a resolver el problema del
alojamiento de la familia, célula base de nuestra sociedad.
- La vivienda debe facilitar y estimular el ascenso a niveles de
vida superiores, debe ser un instrumento de cambio social a través
de la participación de la población en la solución de su problema
habitacional.
- La vivienda debe ser un punto de referencia en un proceso
educativo dirigido a formar ciudadanos cada vez más conscientes de
sus responsabilidades, de sus derechos y de su capacidad para
superar las limitaciones impuestas por las condiciones en que
actúan.
- La acción directa del Estado deberá orientarse
fundamentalmente hacia las familias de menores ingresos.
- Las soluciones habitacionales deberán buscar la máxima
participación de los beneficiarios,.
- Deberá apoyarse el esfuerzo realizado por el sector popular
para resolver su problema habitacional por sus propios medios.
- Deberán respetarse los barrios marginales estables, evitándose
reubicaciones que produzcan rompímiento de nexos sociales y
económicos existentes en dichos barrios.
- Las Normas de diseño y construcción deberán adaptarse a la
realidad nacional y fomentar la industrilalización y
racionalización de sistemas constructivos.
Directrices coincidentes con la Declaración de Principios y
Compromisos de Venezuela en Informe Nacional presentado ante
HABITAT II, en 1996, tales como:
- El desarrollo personal de cada ser humano es la razón de ser
de la vida social y el centro y objetivo de toda Sociedad Nacional
y de la Comunidad Internacional.
- Tales razones y finalidad no se realizan ni se alcanzan si
permanecen las situaciones que mantienen en condiciones de pobreza
crítica y de pobreza extrema a grandes números de personas
abrumadoramente mayoritarios en los países menos desarrollados,
pero importantes también en las Regiones económica y
tecnológicamente más avanzadas. Por lo tanto en toda la tierra, la
lucha para erradicar la pobreza es la prioridad fundamental para
crear, mediante enérgicas acciones nacionales apoyadas en la
cooperación internacional, un ambiente cultural, económico, social
y político que signifique en todos los niveles el desarrollo
sustentable centrado en la persona humana.
- La única manera de erradicar la pobreza es la de acumular
riqueza en manos de los pobres, riqueza entendida como acumulación
de capital, pero también como desarrollo de capacidades
intelectuales, estéticas, morales, técnicas, etc., que son
inherentes a la condición humana y que por tanto, se oponen y son
incompatibles con toda idea de segregación, sea por motivos de
razas, credos, ideas, sexos o edades.
- Dentro de las condiciones fisico espaciales que significa el
hábitat, es evidente que la más importante es la vivienda, puesto
que allí vive o mora la familia. En particular, en los sectores
pobres de los países subdesarrollados, la vivienda y el urbanismo
progresivo son formas de soluciones habitacionales que favorecen
mediante la gestión de los interesados un proceso de educación de
la persona para el ejercicio de la vida en democracia.
- El desarrollo del hábitat debe abrir amplio espacio a las
poblaciones, de manera que debidamente organizadas y asistidas
puedan asumir la responsabilidad de autogestionar su propio
destino, teniendo como elemento aglutinador a las familias. Se
trata de asumir un compromiso de solidaridad social que comienza
por elevar la capacidad de organización de la población desasistida
y desarrolla la promoción de las organizaciones de la comunidad, a
fin de que esa población alcance la posibilidad de tener su parte
en la propiedad del producto social.
- Para posibiltar esa participación es menester dotarles de
facilidades de créditos con garantías no convencionales, poniendo
en sus manos con la asistencia técnica debida recursos que les
permitan gerenciar sus propios asuntos, descartando toda forma de
paternalismo y clientelismo que han sido obstáculos fundamentales
para el desarrollo de los pueblos.
- Es menester articular la gestión nacional, regional y local,
de manera de coordinar las políticas, planes y programas que se
formulen.
- La comunidad es el objeto y sujeto de la gestión urbanística y
debe participar activa e intensamente en las instancias
correspondientes de planificación.
- Se hace necesario suprimir agentes y competencias propias de
los Estados centralizados, para dar paso a nuevas estructuras
descentralizadas regional y localmente, fortaleciendo la capacidad
administrativa, técnica y financiera de los gobiernos locales en
todos sus niveles.
- En la operación y producción de servicios urbanos y viviendas
el sector privado tiene un papel muy importante, es menester
establecer un marco normativo claro y estable para el
funcionamiento de los mercados y la regulación de la competencia,
impidiendo la segregación social y atendiendo especialmente la
demanda potencial de los sectores pobres de la población,
destacándose la importancia de las ONG en este aspecto.
- En materia de vivienda de interés social el Estado tiene la
responsabilidad de atender las necesidades de los sectores menos
favorecidos economicamente, perfeccionando la asignación de
subsidios con criterios de sustentabilidad fiscal, progresividad y
focalización de programas, favoreciendo la gestión de los recursos
por parte de las comunidades organizadas y procurando Soluciones
Habitacionales acordes con las necesidades y posibilidades actuales
y futuras de los distintos estratos.
- Se considera indispensable integrar los programas de
asistencia social en todos sus aspectos: educativos, salud,
alimentación, deportivos, culturales, etc., teniendo las familias
como centro fundamental de atención, con los programas de
organización comunitaria y de ejecución de Soluciones
Habitacionales.
- En la lucha contra la segregación social es menester
contrarrestar la división económica y social del espacio mediante
políticas de reforma urbana que permitan el acceso a la tierra
adecuada y la conexión con las redes de servicios de la ciudad por
parte de todos los asentamientos marginales existentes y de los
nuevos asentamientos.
- El desarrollo con equidad implica además que las grandes
mayorías de la población puedan encontrar vías de ascenso social
mediante el acceso a las diversas formas de tecnología existentes
y la capacitación para el trabajo que signifique el desarrollo del
potencial de la persona humana y favorezca la competitividad
interna y externa de la Nación.
C. Plan de acción nacional de líneas de acción
En el Informe Nacional de Venezuela se destacan un conjunto de
lineamientos y acciones específicas para atender los problemas más
relevantes del sector, en primer lugar se señalan acciones de
carácter general concernientes a las políticas económicas
nacionales, territoriales, urbanísticas y habitacionales. En
segundo lugar, las acciones orientadas a atender las necesidades y
requerimientos referidas al equipamiento urbano y a la producción
habitacional. Finalmente se definen las acciones concernientes a
la organización institucional del sector y a la participación de
los actores en la gestión urbana habitacional.
Para llevar adelante estas líneas de acción, son necesarios
mecanismos que faciliten su ejecución práctica. Así en Venezuela
y como parte de los preparativos de la Cumbre de las Ciudades, se
hizo un llamado a organizaciones públicas y privadas que han tenido
experiencias exitosas en el campo de la vivienda y del desarrollo
urbano, enmarcadas en los criterios de participación de los
usuarios, en los aspectos organizativos y en las acciones que
aseguren su sustentabilidad, para ser reseñadas como ejemplos de
las mejores prácticas. Fueron seleccionadas cuatro prácticas
valiosas: Programa de Clínicas móviles de Maracaibo, Programa de
Autogestión en Vivienda Popular y Hábitat, Desarrollo Urbanístico
y Ambiental de la Quebrada Catuche y El Sistema Nacional de
Asistencia Técnica. Me permitiré describir brevemente a
continuación el llamado Sistema Nacional de Asistencia Técnica,
dada la importancia que considero reviste para nuestros países.
D. El Sistema Nacional de Asistencia Técnica (SNAT)
Su finalidad es la de organizar una estrategia concertada que
posiblite la producción de soluciones habitacionales que enfrenten
el problema habitacional a través del intercambio constante de
información veraz, que permita alimentar las decisiones con las
necesidades reales de las familias, que los recursos estén al
alcance de la población atendida, que sean aplicados y
administrados de manera eficaz y eficiente, maximizando su
rendimiento.
El SNAT consiste en una red estructurada de actores y roles del
sector vivienda para facilitar el acceso a los recursos,
fundamentalmente a los sectores más débiles. Comprende
lineamientos, criterios, recursos, organización, métodos e
instrumentos aplicables por todos los participantes.
D.1. Antecedentes
El SNAT surge de la revisión y análisis de los patrones de
ejecución y actuación que participan en el sector vivienda:
público, privado empresarial, solidario (sin fines de lucro) y
comunitario, y de la experiencia de las formas de intervención
puestas en práctica por los diversos sectores para atender las
necesidades de vivienda de todos los sectores, especialmente las de
los sectores de menores recursos. Patrones de ejecución y actuación
que no han logrado éxito en la tarea de enfrentar nuestros
problemas habitacionales, fomentando el paternalismo, el
asistencialismo, etc. y provocando un déficit habitacional que
afecta por lo menos a un tercio de los hogares de la región que
obligan a producir anualmente entre 2 y 3 millones de soluciones
habitacionales.
D.2. Premisas y criterios
Conocemos bien los diferentes tipos de Soluciones Habitacionales a
desarrollar (completas: multifamiliares, unifamiliares, ampliables:
Parcelamientos y Unidades básicas de crecimiento progresivo, en
pendiente, mejoramiento de barrios estables, renovación urbana,
unidades mòviles, etc.), tenemos mucho conocimiento desarrollado de
tecnologías apropiadas, y muchas veces no se trata de carencia de
recursos. Quizás donde más hemos fallado ha sido en el aspecto de
apoyar la organización de la población para facilitarle la
autogestión del proceso autogestionario de producción de
Soluciones Habitacionales ( no necesariamente el proceso de
autoconstrucción tradicional). Así hemos visto como esa población
en forma desorganizada y sin apoyo ha sido capaz de producir el
hábitat para más de la mitad de nuestra población, lamentablemente
muchas veces en forma inadecuada. Existe una gran experiencia
acumulada en todos nuestros países, tenemos la obligación de
procesarla y utilizarla., el SNAT puede ser un gran instrumento en
esta tarea.
El SNAT se puede concebir como un proceso gradual orientado al
logro de cambios significativos de carácter sociocultural que se
manifiesten en las percepciones y modos de actuación de los
actores. Se trata de producir cambios trascendentes, en la búsqueda
de una acción coherente y articulada donde cada actor desempeñe un
papel subsidiario que posibilite la acción del otro.
Este criterio también debe aplicarse a los ámbitos de actuación.
Los actores nacionales apoyan de manera transitoria los estadales,
éstos a los municipales y estos últimos al ámbito comunitario. Se
trata de compartir responsabilidasdes entre todos los actores,
siempre con el objetivo de apoyar al otro hasta que se logre la
autonomía de gestión. El objeto de actuación es siempre la
comunidad y las familias que sufren la carencia de viviendas. Se
busca con estos programas que la propia comunidad asuma el control
del proceso de autogestión de su solución habitacional de manera
organizada.
El SNAT debe atender la necesidad de vivienda de manera integral,,
considerando tanto los aspectos físico constructivos como todo lo
concerniente a los aspectos socioculturales, organizativos,
ambientales, jurídicos, económicos y financieros.
D.3. Estructuración del SNAT
La estructuración del SNAT se fundamenta en los principios de la
Autogestón Asociada, entendida ésta como una modalidad de
organización comunitaria para el desarrollo integral del hombre en
sus diferentes ámbitos de actuación: personal, familiar, vecinal,
comunal, urbano, institucional, societal, donde confluye la
participación de los actores clave del proceso vivienda.
En el área de vivienda, la Autogestión Asociada plantea la
capacitación integral de los participantes para que puedan asumir,
en forma responsable la gestión del asentamiento residencial desde
su desarrollo y consolidación, hasta su conservación y
mantenimiento. Establece el control del proceso constructivo por
una Organización Comunitaria de Vivienda (OCV), con estructura
organizativa tipo ASOVIV o ASOAVI, legalmente constituida, con el
apoyo y asesoría de una Organización Intermediaria de Vivienda
(OIV), responsable de su capacitación integral para el desarrollo
de la autonomía de gestión en forma eficiente, con el objeto de
obtener un mejoramiento efectivo del nivel de calidad de vida de
las familias organizadas.
Las Organizaciones Comunitarias de Vivienda OCV, son organizaciones
de libre asociación, sin fines de lucro, con personalidad jurídica
y autonomía de decisión. Se constituyen con la participación de
grupos de familias que desean resolver en forma conjunta sus
problemas habitacionales. Quienes se integran a las OCV lo hacen
porque entienden que al unir sus capacidades es posible lograr los
objetivos que de manera individual no podrían obtener o sería más
dificil y tardío.
Las Organizaciones Intermediarias de Vivienda OIV, son estructuras
organizativas constituidas por facilitadores y asesores que
conforman un equipo interdisciplinario de profesionales y técnicos
especialistas en promoción, capacitación y asesoría a las OCV,
tienen el propósito de asegurar que los esfuerzos y recursos de las
familias asociadas a las OCV y de los organismos patrocinantes
públicos y privados se apliquen correctamente. Serán organizaciones
asesoras que actuarán como intermediarias entre el Estado y las
comunidades organizadas para apoyarlas en el proceso de producción
habitacional y en su relación con los organismos públicos y
empresas promotoras y ejecutoras de vivienda.
Los objetivos de estas organizaciones deberán estar orientados a la
prestación de una asistencia técnica habitacional integral en los
aspectos: técnico-constructivos, organizativos, administrativos,
urbanísticos, entre otros, relacionados con los procesos
habitacionales de las OCV, así como al seguimiento de su actuación.
C.4. Continuidad y potencial para su aplicación más amplia
La aplicación de este programa está dando lugar a cambios tales
como:
- En la percepción del problema vivienda en los actores del
sector: los organismos del Sector Público comienzan a ocuparse de
las OCV.
- El sector profesional y técnico encuentra una vía o medio de
trabajo que no es el tradicional (Estado, Empresa Privada) y una
oportunidad para ofrecer sus servicios a los grupos de la población
que más lo requieran.
- El sector privado empresarial (que inicialmente ha mostrado
recelo, creyendo ver en las OCV competidores para la captación de
recursos) comienza a entender que éstas constituyen otra modalidad
de atención al problema de vivienda y que tienen un importante
papel a desarrollar en este proceso.
- Estructuración en los organismos públicos sectoriales
descentralizados (nacionales, estadales y municipales) de unidades
administrativas para atender el proceso de gestión para la
asistencia técnica a los usuarios del SNAT: las OIV y las OCV.
- La participación conjunta de grupos diversos de la sociedad
civil, el sector académico, investigadores, grupos organizados,
organismos promotores y financistas, hace posible la incorporación
de tecnologías apropiadas y su aplicación en la producción de
soluciones habitacionales de costo accesible al sector popular,
como plantearan el Ing. Jose Adolfo Peña: Es así como tenemos la
imperiosa necesidad de desarrollar más intensamente técnicas
constructivas que nos permitan hacer participar la mano de obra no
calificada, incorporándola a los medios de producción con
herramientas muy sencillas y que estén a nuestro alcance., asimismo
el Ing.Julian Salas planteó: formalizar el sector informal y
desmitificar el sector industrializado, pueden ser dos tendencias
concurrentes y necesarias de delimitar, debiendo buscarse sistemas
constructivos a base de materiales abundantes: tierra, madera,
cemento, etc componentes versátiles que facilitan los procesos
autogestionarios en la producción de soluciones habitacionales.
Estas ideas deben marcar nuestros caminos en esta área.
- La posibilidad de instrumentar estrategias de financiamiento no
convencionales, tales como el "Fondo Comunitario Habitacional" que
constituye un subsidio directo a las familias asociadas en las OCV
y plantea la transferencia de la administración y control de su
aplicación y recuperación a los propios beneficiarios integrantes
de las OCV, facilitando el desarrollo progresivo de las Unidades
Básicas de Vivienda y de su entorno físico inmediato, son
respuestas adaptadas a nuestra realidad que nos ayudarán a
enfrentar nuestro grave problema habitacional.
La aplicación de este programa en Venezuela, está teniendo logros
iniciales tales como que 150 grupos de profesionales y técnicos han
participado en los cursos de capacitación de OIV (48
gubernamentales y 102 no gubernamentales), existen 213 OCV
capacitadas y registradas en el Consejo Nacional de la Vivienda,
pero es en este año cuando el programa inicia su verdadera difusión
a través de Universidades, Corporaciones, Instituciones, etc. que
estan actuando como facilitadores para la formación de OIV que a su
vez van a formar masivamente las OCV., dándose inicio al proceso de
descentralización en el que se incorporan entidades regionales y
locales que asumirán el apoyo a las OCV.
El Sistema Nacional de Asistencia Técnica está logrando una
respuesta diferente a las tradicionales para enfrentar el problema
habitacional en nuestros paises. Por lo tanto, desearía concluir
estas consideraciones con una recomendación ante HABITAT II:
EN LAS PROXIMAS DECADAS LOS PAISES DEBERAN FACILITAR LA
PARTICIPACION DE TODOS LOS ACTORES DEL SECTOR VIVIENDA A TRAVES DE
LA ESTRUCTURACION DE UNA AMPLIA RED DE ASISTENCIA TECNICA INTEGRAL
QUE PROMUEVA Y APOYE LOS PROCESOS DE ORGANIZACION COMUNITARIA DE LA
POBLACION EN LA PRODUCCION AUTOGESTIONARIA DE SOLUCIONES
HABITACIONALES QUE PERMITAN HABITAR DIGNAMENTE LAS CIUDADES.
E. Bibliografía
Consejo Nacional de la Vivienda (1996) Venezuela. Informe Nacional.
(Caracas. Febrero 1996)
Informe presentado por Venezuela del avance de los planes
nacionales para la Cumbre de la Ciudad. Seminario Regional Andino.
Quito. Ecuador. Soc. Emma de Ghinaglia. Sept 1995.
Leandro Quintana U. Arq. (1991) Sistema Nacional de Asistencia
Técnica (MINDUR. CONAVI. Caracas 1991)
Instituto Eduardo Torroja (1984) Revista Informes de la Construcción
N. 361 (Madrid. 1984)
Leandro Quintana Uranga, arquitecto por la Universidad Central de
Venezuela. Ha sido Presidente del Instituto Nacional de la Vivienda
y del Consejo Nacional de la Vivienda. Es profesor titular de la
Universidad Central de Venezuela. En 1984 obtuvo el primer premio
del Concurso sobre "Soluciones actuales al problema de la vivienda
en Iberoamerica" patrocinado, entre otros, por el Instituto de
Cooperación Iberoamericana y el Consejo Superior de Investigaciones
Científicas de España. En 1991 recibe de las Naciones Unidas el
"Pergamino de Honor del HÁBITAT".
Fecha de referencia: 30-04-1997