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Joan MacDonald, arquitecta (Chile)
Ex-Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo de la República de Chile
En el marco del proceso preparatorio de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), los
países de América Latina y el Caribe han coincidido en una
apreciación general de su realidad urbana y habitacional, así
como en lineamientos básicos para encarar el desarrollo de sus
ciudades en los próximos años.
Es posible sintetizar en los siguientes puntos las
consideraciones que subyacen al Plan Regional de Acción elaborado
en la Reunión Regional Preparatoria a HABITAT II (Santiago,
noviembre de 1995) y ratificado en el Foro Iberoamericano de
Vivienda y Desarrollo Urbano (Valdivia, abril de 1996):
2. Por otra parte, el crecimiento demográfico se desacelera sobre
todo debido a la menor fecundidad asociada a las pautas de
urbanización. Por el aumento más moderado de la población urbana
regional y la evolución explosiva que han tenido las ciudades en
otros continentes, la presencia de las principales ciudades
latinoamericanas en el conjunto de las grandes ciudades del mundo
es creciente [2]. La desaceleración del crecimiento demográfico
se observa tanto a nivel nacional como urbano, y especialmente
notoria en las grandes ciudades. En consecuencia, los patrones
de asentamiento tienden a ser equilibrados a medida que disminuye
la primacía urbana [3] en la mayoría de los países.
3. La desaceleración del crecimiento demográfico y la reducción
del aumento absoluto anual de la población de la Región no
implica, por otra parte, una menor presión de demanda de vivienda
para los próximos años. Pautas de vida cada vez más urbanas
ocasionan la reducción del tamaño de los hogares, lo que se acusa
en un sostenido incremento de los hogares. Este se sitúa en un
promedio de un 3%, muy por sobre el crecimiento poblacional. A
su vez, aparecen estructuras familiares más diversificadas que
a su vez exigen ser acogidas en tipologías, estándares y
localizaciones acordes con la dinámica urbana.
5. Si hasta los años 80 la mayoría de los pobres de la región
habitaban en áreas rurales, hoy existe una pobreza
predominantemente urbana. La ciudad es hoy el escenario principal
de la inequidad y la exclusión. Ello no significa que exista una
asociación causal entre urbanización y pobreza [5], ya que
ésta es aún más grave y generalizada entre los habitantes de las
áreas rurales. Sin embargo el predominio cuantitativo de pobreza
urbana en el continente pone como desafío central de la lucha por
la equidad, la superación en ciudades, barrios y viviendas, de
situaciones de exclusión social y funcional que disminuye el
potencial de progreso de los pobres urbanos y favorecen la
reproducción intergeneracional de la pobreza.
6. El precario cuadro habitacional de la región exige encarar
deficiencias cuantitativas y cualitativas de la vivienda, si se
quiere lograr una mayor equidad a nivel de los hogares. Un tercio
del parque habitacional necesita ser repuesto o reparado. De cada
100 hogares, sólo 60 cuenta con viviendas adecuadas, mientras que
22 requieren mejorar sus viviendas y 18 necesitan que se les dote
de una nueva habitación o se les reconstruya la que hoy ocupan.
Las políticas habitacionales demuestran en general una
incapacidad de generar volúmenes suficientes de viviendas nuevas
para proveer, al menos, alojamientos par los nuevos hogares que
se constituyen, y así evitar que aumente el déficit ya acumulado.
Más débil, casi inexistente es la acción habitacional en el campo
del mejoramiento del parque existente, por lo que las tasas de
deterioro y obsolescencia son altas en la región. La tarea de
hacer frente al problema de vivienda actual y futuro debe
situarse en el marco de una gestión de macroeconomía cautelosa
que exige una alta eficiencia del gasto público y la integración
de esfuerzos significativos del sector privado y los propios
hogares afectados para resolver las carencias.
7. A pesar de los avances logrados en materia de saneamiento, el
acceso a agua limpia y a sistemas de evacuación que aseguren un
mínimo de salubridad, sigue siendo un objetivo no alcanzado par
muchos lugares, pese a los altos niveles de urbanización
alcanzados. Más del 30% de las viviendas no contaban a inicios
de los 90 con acceso a agua por tubería, y el 60% tampoco a
alcantarillado, situación que se puede relacionar en algunos
países con aspectos tales como las tasas de desnutrición,
mortalidad infantil, ocurrencia de enfermedades estacionales,
ausentismo escolar y laboral, etc. Los países se han comprometido
a elevar los niveles de saneamiento básico de modo de contribuir
a las metas de equidad y formación de capital humano, realizando
esfuerzos financieros, tecnológicos e institucionales importantes
en este campo.
8. La excesiva segmentación existente hasta ahora entre las
políticas habitacionales y urbanas, y entre estas y otros
programas sociales e iniciativas del sector privado, ha
disminuido la eficacia de las acciones en la lucha contra la
pobreza. Es necesaria una mayor integración con otras políticas
sociales y económicas, para lograr sinergias en torno a los
objetivos tales como los incrementos del empleo, redistribución
del ingreso, o mejoras en la productividad. Para mejorar su
eficacia, las políticas urbanas y habitacionales enfrentan el
desafío de focalizar mejor sus recursos en los grupos
vulnerables, y ser complementarias en temas tales como la
localización de la vivienda social, la accesibilidad a servicios
urbanos y empleos, o la gestión del suelo urbano.
10. Las ciudades latinoamericanas no sólo tienen necesidad de una
gestión terrritorial más eficiente para desempeñar un buen papel
en el cuadro económico actual. Las insuficiencias de
infraestructura social y productiva también limitan seriamente
la capacidad de las ciudades para ser competitivas. Si hasta los
70, los gobiernos fueron los principales responsables de la
inversión, operación y mantenimiento de la infraestructura, con
las políticas de ajuste en los 80 ellos dejaron de lado esta
responsabilidad, sin que ésta fuera asumida adecuadamente por el
sector privado. A medida que hoy el esperado incremento de la
actividad exportadora e importadora demanda mejores servicios de
energía, telecomunicaciones, vialidad, transporte, etc., se hace
imprescindible acelerar y facilitar la incorporación del sector
privado en el área de infraestructura para efectuar las
importantes inversiones requeridas e instrumentar nuevos modos
de gestión en la materia.
11. Particularmente relevante resulta hoy el tema del transporte
urbano. Sobre todo en las grandes ciudades, pero también en
aquellas de tipo intermedio, la congestión vial generada sobre
todo por el aumento sostenido del parque vehicular privado,
afecta tanto a la productividad como a la calidad de vida de sus
habitantes. La promoción de sistemas eficientes de transporte
público implica no sólo un importante rediseño de la viabilidad
y los sistemas de transporte en y entre las ciudades, sino,
además, generar consensos amplios acerca de la necesidad de
ajustar patrones de vida y convivencia para lograr ciudades más
eficientes.
12. La localización de la vivienda en la ciudad es motivo de
creciente preocupación en los programas habitacionales. La
experiencia latinoamericana sugiere que una mejor relación de las
zonas habitacionales con las fuentes de empleo podría favorecer
la productividad de la mano de obra al acortar los tiempos de
viaje y liberar tiempo y esfuerzo para el desempeño laboral o el
perfeccionamiento [6]. Asimismo, la accesibilidad a los
servicios urbanos, educacionales y de salud sería fundamental
para ampliar la calidad de vida y las posibilidades de progreso
de las familias, y favorecer su integración a la vida ciudadana.
14. El crecimiento y la expansión de las ciudades de la región
ha ocurrido hasta ahora en forma espontánea, con patrones de baja
densidad. La incorporación especulativa de tierras no ha
respetado debidamente los recursos naturales, consumiendo suelos
agrícolas y ocupando zonas de riesgo natural. Las bases
normativas y legales que rigen la propiedad y el mercado de
suelos urbanos requieren ser renovadas de modo de traspasar los
costos sociales, productivos y ambientales que originan la
incorporación de nuevas tierras a los agentes inmobiliarios que
las ocasionan, e incluir en las decisiones sobre el desarrollo
urbano la evaluación de costos de operación y uso de ciudad.
15. Los estándares y diseños de vivienda social han contribuido
de forma importante a la extensión de las ciudades. Buscando
suelos baratos, se construye cada vez más lejos en bajas
densidades. Las viviendas sociales se acumulan en grandes
extensiones de baja accesibilidad a servicios y empleos,
acentuando la exclusión y segregación espacial y funcional de los
pobres. El parque habitacional no sólo necesita crecer, también
es importante su recuperación, mantenimiento y actualización.
Será necesario acentuar la densificación urbana por medio de los
programas de vivienda, utilizando ka renovación, rehabilitación
y el mejoramiento en ciudades y barrios. Los proyectos más
pequeños y diversificados cuya escala se ajusta a terrenos
intersticiales en los cascos urbanos existentes, deberían
reemplazar parcialmente a los grandes conjuntos de vivienda
situados en la periferia que en décadas pasadas no favorecieron
el desarrollo urbano.
17. La concepción actual de un Estado orientador y articulador,
más que protagonista excluyente en el que hacer nacional, se
traduce ya hace algunos años en una disminución importante del
gasto público en vivienda e inversiones urbanas. A la luz de las
tendencias observadas, las metas de aumento de la inversión en
los asentamientos humanos sólo serán posibles con una creciente
presencia del sector privado en el financiamiento urbano y de
vivienda o en la gestión y administración de infraestructuras y
servicios. Para lograrlo se requiere construir mecanismos
estables y transparentes, y realizar un notable esfuerzo en
materia de regulaciones y ajustes institucionales. Asimismo, se
puede visualizar una mayor participación de los propios sectores
carenciados en la producción, la financiación y la administración
de los procesos de vivienda y servicios urbanos, en la medida que
el crecimiento económico se traduzca en su capacidad de ahorro,
de endeudamiento o pago por servicios.
Aún teniendo en cuenta que el proceso urbano puede ofrecer
sorpresas en los próximos años en cuanto a la dimensión y las
características de las tendencias acá esbozadas, es posible para
los que trabajamos desde diversas perspectivas en el campo de los
asentamientos humanos, imaginar los esfuerzos que habrá que
desplegar para superar la vulnerabilidad físico-espacial de la
ciudad latinoamericana, expresada en su gran extensión y
segregación, sus bajas densidades, sus carencias de
infraestructura, su falta de saneamiento y de vivienda, etc.
Más difícil nos resulta en cambio, visualizar las correcciones
a la vulnerabilidad político-cultural de las ciudades de nuestra
región, tarea que podría ser aún más decisiva para potencia en
ellas el desarrollo. ¿Cómo lograr los necesarios acuerdos sobre
escenarios urbanos futuros entre los actores o sectores?; ¿cómo
fijar prioridades y articular intereses entre los grupos sociales
etarios o étnicos?; ¿cómo articular las velocidades y ritmos con
que se desarrollan los hechos macroeconómicos, sociales, urbanos
y ambientales?;¿cómo crear en las ciudades del futuro el clima
adecuado para la solidaridad, la integración, la diversidad, la
historia, la innovación? En torno a estas preguntas se perfila
una necesaria y urgente invitación a pensar en la construcción
de la ciudad latinoamericana del próximo milenio a partir de
nuevos conceptos, instrumentos y tecnologías "blandas" que
acompañen los complejos procesos que caracterizan el desarrollo
urbano de la región.
Madrid, mayo de 1996
Fecha de referencia: 30-04-1997
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