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Las ciudades del mundo se disputan hoy las oportunidades de
concentrar la innovación y el poder de decisión, brindar los
mejores y más avanzados servicios, conexiones y comunicaciones, y
ofrecer recursos humanos calificados, a fin de atraer las
actividades económicas. En ese contexto, los centros urbanos de la
región deberán esforzarse para desarrollar ventajas comparativas de
modo que las economías de aglomeración que puedan ofrecer no se
vean sobrepasadas por las deseconomías generadas por una gestión
urbana inadecuada. Algunas instancias regionales y subregionales
que promuevan una complementación y especialización de las ciudades
latinoamericanas desde una perspectiva de productividad podrían
favorecer su competitividad frente a otras ciudades o sistemas
urbanos del mundo. La región y los países deberían evaluar, en el
corto plazo, la posibilidad de establecer estrategias conjuntas que
aumenten el potencial productivo de sus ciudades.
Resulta necesario articular explícitamente, a nivel de los
instrumentos de planificación y gestión, el rol económico o
productivo de la ciudad con los de tipo urbano y residencial. La
ciudad será escenario de progreso efectivo si sus partes, entre
ellas los centros institucionales y de servicios, los sectores
industriales y las zonas residenciales, funcionan en niveles
razonables de complementariedad, relacionadas por sistemas de
comunicación, transporte y vialidad eficientes. Así, por ejemplo,
la localización de zonas industriales y residenciales debería
facilitar una buena relación entre las viviendas y los lugares de
trabajo. Una gestión urbana que incluya los subcentros y áreas
rurales periféricos a la ciudad permitirá crear sistemas
productivos integrados en que sea posible la especialización y la
difusión del progreso técnico.
La reposición y modernización de la infraestructura urbana y
productiva será un factor básico para aumentar la productividad de
las ciudades. Dadas las deficiencias acumuladas y los altos niveles
exigibles hoy en día para competir con otras ciudades, será
necesario establecer nuevos esquemas de producción y operación de
la infraestructura, que combinen los recursos públicos con aportes
sustanciales del sector privado y el pago de los usuarios por los
servicios. Para aplicar y legitimar estas medidas se requerirá de
acuerdos políticos, adecuaciones normativas y una mejoría
sustancial en la cobertura y calidad de los servicios. A su vez,
reponer, mantener y aumentar el parque de viviendas a niveles
acordes con las necesidades existentes hará necesaria la captación
de nuevos recursos provenientes sobre todo de inversionistas
institucionales, así como el logro de mayores niveles de ahorro y
la recuperación de las deudas hipotecarias incluso en el segmento
social.
Desde esta perspectiva, una primera tarea consiste en aumentar en
forma importante la provisión de servicios urbanos, equipamientos
y viviendas para los sectores de menores recursos. Ante un déficit
habitacional cercano a los 40 millones de viviendas, los países
deberían por lo menos establecer metas de atención habitacional que
eviten que esa cifra aumente. Lograr una productividad adecuada en
el sector de la construcción habitacional constituye un desafío
tecnológico importante en los distintos países, a fin de permitir
que los costos de producción de las viviendas se ajusten a la
capacidad de pago de la población [1].
Junto con atender a la producción de viviendas para las familias
que hoy carecen de alojamiento y para las que se formarán en
adelante, las políticas de vivienda deben dar mayor importancia a
programas especialmente adecuados para atender a los sectores más
pobres, tales como el mejoramiento y la rehabilitación de viviendas
precarias, la dotación de infraestructura sanitaria, la atención de
la emergencia habitacional causada por desastres ambientales o
sociales y la regularización de los derechos de propiedad. En
muchos países estas acciones no forman parte hoy de estrategias más
globales de los asentamientos humanos.
A fin de ampliar los recursos que requiere una acción decidida en
el campo de la vivienda y los servicios urbanos para los sectores
de pobreza urbana, resulta esencial, además de la incorporación de
capitales y ahorro privados que comentamos anteriormente, el
concurso de la propia comunidad mediante proyectos de
financiamiento compartido, en la medida en que el crecimiento
económico y las mejoras en el ingreso lo hagan posible [Galilea
, 1994]. Los mayores esfuerzos de intervención directa de las
políticas habitacionales deberán orientarse a apoyar el
financiamiento y la gestión de aquellos programas para los cuales
resulta más difícil el concurso del sector privado, como la
provisión de viviendas y servicios a grupos vulnerables (hogares en
extrema pobreza, hogares encabezados por mujeres, ancianos,
discapacitados, etc.), o a establecer líneas programáticas de
prioridad urbana o social, como la densificación, la recuperación
de áreas centrales deterioradas o la vivienda rural.
Una adecuada complementación de las políticas habitacionales y
urbanas con otros programas sociales e iniciativas del sector
privado puede aumentar la eficacia de la lucha contra la pobreza.
Dado el alto costo que en general tienen las intervenciones en el
campo de la vivienda o el mejoramiento urbano, resultan cruciales
las sinergias con el repertorio de políticas tendientes a lograr el
pleno empleo y a elevar las remuneraciones en un marco de creciente
productividad. Puede ser importante además establecer una
articulación de las políticas urbanas y de vivienda con las de
educación, de modo que incidan positivamente en el rendimiento y la
deserción escolar, favoreciendo así la formación de capital humano.
Asimismo, los niveles de urbanización alcanzados hacen necesario
extender en el corto plazo los servicios de agua potable y
evacuación de excretas a los barrios que carecen de ellos, lo que
repercutirá positivamente en la salud. Es necesario también
considerar las graves deficiencias de saneamiento existentes en los
sectores rurales a fin de remontar la aguda pobreza que ellos
presentan.
Las mejoras en materia de focalización podrían revertir la
tendencia a la regresividad que demuestra el gasto social en
vivienda en la región. Para ello, es necesario identificar
claramente la población objetivo y desarrollar los mecanismos que
privilegien el acceso de los hogares de menores recursos a los
programas. Es importante recordar que los programas habitacionales
para la extrema pobreza deben combinarse con otros programas
sociales e integrarse en una política urbana coherente, de modo que
la focalización no lleve a una concentración espacial de las
familias de menores recursos que fomente la segregación y
autorreproducción de la pobreza.
El enfoque facilitador emanado de Vancouver llama a abrir espacios
para que los diferentes sectores puedan hacer aportes en las
políticas urbanas y habitacionales. Aun cuando el escenario de una
acentuada urbanización dificulta _y de alguna manera desvaloriza_
la autoproducción informal de alojamientos por parte de los
sectores pobres, siguen vigentes las ventajas de incluir procesos
de autogestión, cogestión y cofinanciamiento en las políticas de
vivienda, ampliando así la capacidad de gestión en el campo
habitacional. Los programas participativos responden a la apertura
de nuevos espacios para la iniciativa privada en los asentamientos
humanos, y deben lograr niveles de eficiencia similares a los que
prevalecen en otros ámbitos de las políticas de asentamientos
humanos.
El aumento de la productividad urbana exigirá poner freno a la
contaminación tanto del aire como del agua, presente sobre todo en
las ciudades industriales, y al derroche energético. Abastecer de
agua potable al total de la población urbana sigue siendo un
desafío pendiente para la mayoría de las ciudades de la región, que
demanda un creciente esfuerzo financiero, tecnológico y ambiental
a medida que aumenta la población y se hacen exigibles mayores
niveles de bienestar y saneamiento por parte de los ciudadanos.
Para corregir la tendencia de las ciudades de la región a crecer
explotando irracionalmente los recursos naturales, ocupar valiosas
tierras agrícolas o destruir frágiles ecosistemas, es urgente
actualizar las bases normativas y legales que rigen la propiedad y
el mercado de los suelos urbanos, concebidas para una sociedad
predominantemente rural, a fin de traspasar los costos sociales,
productivos y ambientales que origina la incorporación de nuevas
tierras a las ciudades a los agentes inmobiliarios que la
ocasionan. Las políticas de vivienda, que han contribuido en forma
importante a la extensión de las ciudades, deberán adoptar diseños
que aumenten la densidad urbana para reducir los costos
ambientales.
La prevención y el manejo de problemas del medio ambiente urbano
será especialmente relevante en las áreas metropolitanas. La
gestión de las grandes ciudades deberá enfrentar en forma urgente
el tema de la congestión vial generado por el aumento sostenido del
parque automotor, que afecta tanto a la productividad como a la
calidad de vida de sus habitantes. La promoción de sistemas
eficientes de transporte público resultará decisiva para ello. El
mejoramiento de la calidad del aire, el tratamiento de las aguas
servidas, la optimización del consumo de energía y una gestión
eficiente de los desechos industriales y urbanos [2] deberán
incorporarse como asuntos prioritarios a la gestión de las grandes
ciudades.
Los problemas ambientales urbanos no deben tratarse sólo a nivel
general, sino vinculados directamente a la vida cotidiana de los
ciudadanos. A nivel local cobran importancia proyectos relacionados
con la recolección y el tratamiento de residuos domiciliarios
sólidos, la escasez de espacios verdes o la prevención de
inundaciones o deslizamientos. Las políticas de vivienda deberían
encarar con mayor decisión la meta de proporcionar agua potable en
volumen y calidad aceptables e instalaciones adecuadas para la
evacuación y tratamiento de excretas de acuerdo con los tiempos
actuales. Una diversificación de diseños y tecnologías
habitacionales según la realidad climática y cultural es parte de
una respuesta ambientalmente adecuada a las necesidades de
alojamiento. La gestión de programas ambientales a nivel local
puede requerir de ajustes en los territorios jurisdiccionales de
los municipios, cuyos límites suelen obedecer a razones políticas
y administrativas, a fin de constituir unidades manejables desde un
punto de vista ambiental.
La gran magnitud de los problemas de las áreas metropolitanas no
debe ser impedimento para la prevención de los problemas propios de
las ciudades intermedias o menores y de las áreas rurales. Éstos
suelen ser semejantes a los de las grandes aglomeraciones y pueden
controlarse con menores costos si se encaran oportunamente.
Una preocupación importante relacionada con la gobernabilidad de la
ciudad se refiere al logro de una auténtica integración social. Las
acciones tendientes a superar la fragmentación social del
territorio urbano, y a revalorizar los espacios y símbolos urbanos
que son compartidos por la mayoría de los habitantes, pueden
facilitar una concertación de voluntades y esfuerzos en el nivel
local. Las políticas habitacionales ayudan a la integración, en la
medida que posibilitan o mejoran la inserción de los hogares pobres
en la ciudad, y facilitan el acceso al empleo y los servicios
urbanos. El acceso a una vivienda permite a la familia contar con
un activo importante, que abre las puertas a recursos y
oportunidades que no están disponibles para los que carecen de
alojamiento.
Una gestión urbana democrática privilegia la participación de los
propios habitantes en las decisiones respecto de ciudad, barrio o
vivienda, respetando la diversidad de culturas, intereses e
identidades presentes en las ciudades y los barrios
latinoamericanos. Para ello se requiere de gobiernos territoriales
capaces de conjugar los esfuerzos y recursos de los grupos, el
sector público y el sector privado. El desafío para las próximas
décadas es dotar a los canales institucionales, que en gran medida
ya han sido creados en las ciudades latinoamericanas, de las
atribuciones y los recursos adecuados para atender las demandas de
distintos grupos en relación con sus alojamientos y asentamientos,
más allá de las tradicionales respuestas uniformes.
La información clara y de buena calidad es un elemento básico para
ampliar la participación de la ciudadanía y mejorar la integración
social, ya que contribuye a producir iniciativa social y
democratizar la capacidad emprendedora. Al disponer de información
sobre los programas habitacionales y urbanos, las familias y los
grupos pueden acceder a ellos conociendo lo que ofrecen y demandan,
y escoger entre distintas alternativas para resolver sus problemas.
De esta manera, se transfiere a la población poder para participar
efectivamente en los procesos de gestión y se logra la
responsabilidad (accountability) en las políticas de vivienda y
desarrollo urbano. La información y el debate sobre los problemas
relevantes de los asentamientos y la vivienda no debe incluir sólo
a los directamente afectados, sino involucrar a amplios sectores de
opinión pública a fin de construir una base de consenso acerca de
los caminos para mejorar los asentamientos.
Así, por ejemplo, las alternativas de consolidación de los sistemas
urbanos que adopten en el futuro los países de la región de acuerdo
con sus grados de urbanización y concentración urbana implicarán
costos y beneficios que influirán en la eficiencia de gestión de
las ciudades. A su vez, el contexto urbano en que se localizan las
viviendas resulta determinante para una política de vivienda
eficiente.
Hemos visto que los recursos y capacidades para dar respuesta
oportuna y eficaz a los desafíos de competitividad, equidad,
sustentabilidad y democracia por medio de la gestión de los
asentamientos ya no están concentrados en la región en el sector
público, sino que deben captarse también en el sector privado, para
lo cual es necesario un marco institucional y normativo estable que
concierte los intereses de ambos sectores. La creación de mercados
y de competencia para la producción y operación de servicios
urbanos y viviendas requiere de una preparación cuidadosa, a fin de
asegurar una transición adecuada desde un esquema de provisión
estatal a otro de provisión privada. La consolidación de un aporte
decidido del sector privado a la inversión habitacional, por
ejemplo, puede requerir el reemplazo de sistemas financieros
especializados por sistemas abiertos, la creación de nuevos
instrumentos financieros y un clima de confianza para que el sector
privado oriente inversiones y ahorros a la vivienda.
Con miras a integrar a los ciudadanos en los procesos de desarrollo
y democratización y apoyar los cambios económicos y sociales en las
ciudades, es importante fortalecer la capacidad de los gobiernos
locales para desarrollar programas participativos en niveles de
eficiencia adecuados. Para hacerlo, el proceso de descentralización
debe avanzar efectivamente en la región, más allá de la definición
legal de los gobiernos urbanos. Es urgente especificar funciones
claras y definidas para los gobiernos locales, distinguir entre sus
atribuciones y las de la autoridad central, y asegurar los recursos
humanos, financieros y administrativos para que puedan hacerse
cargo de estas funciones. Ello es importante tanto para la
administración de las áreas metropolitanas, cuya complejidad hasta
ahora no ha podido ser manejada satisfactoriamente por las
instituciones locales de la región, como para los gobiernos de las
ciudades intermedias, cuyo dinámico crecimiento merece también una
atención prioritaria [3].
La CEPAL estima que los grandes desafíos para los asentamientos
humanos esbozados en el presente documento justifican un esfuerzo
amplio de concertación para lograr el progreso en el campo del
desarrollo urbano y la vivienda. Reconociendo las especificidades
que presentan los asentamientos humanos en los diferentes países,
así como la particular visión que pueden tener los diferentes
actores acerca de las formas de enfrentarlas, debería ser posible
aunar esfuerzos y determinar el rumbo que se ha de seguir para que
los asentamientos humanos lleguen a ser capaces de alojar un
desarrollo que los habitantes de América Latina y el Caribe
requieren con urgencia.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Fecha de referencia: 30-04-1997
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