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Alojar para el desarrollo: una tarea para los asentamientos humanos > http://habitat.aq.upm.es/iah/cepal/a008.html

Asentamientos humanos y desarrollo


La evolución reciente de la urbanización y de las ciudades latinoamericanas parece indicar que, a pesar de los serios problemas que aún enfrentan, los asentamientos humanos tendrán próximamente gran relevancia como escenario y motor del desarrollo económico de la región, en la medida en que sean capaces de responder en forma simultánea y equilibrada a los grandes desafíos que les plantea el panorama latinoamericano presente y futuro. Entre estos desafíos figuran el logro de una mayor competitividad, la superación de la pobreza urbana, el mejoramiento de la calidad ambiental en los asentamientos, la consolidación de una gobernabilidad en democracia y el aumento de la eficiencia en la gestión urbana y habitacional.



La competitividad y los asentamientos humanos


La importancia que hoy tienen las ciudades y territorios en el desarrollo económico nacional, y la influencia que a su vez éste tiene sobre la conformación de los asentamientos, hace necesaria una estrecha vinculación entre las políticas de desarrollo económico y la gestión del hábitat. En consecuencia, un objetivo importante de las políticas urbanas y de vivienda será el aumento de la productividad y la competitividad de los asentamientos humanos.

Las ciudades del mundo se disputan hoy las oportunidades de concentrar la innovación y el poder de decisión, brindar los mejores y más avanzados servicios, conexiones y comunicaciones, y ofrecer recursos humanos calificados, a fin de atraer las actividades económicas. En ese contexto, los centros urbanos de la región deberán esforzarse para desarrollar ventajas comparativas de modo que las economías de aglomeración que puedan ofrecer no se vean sobrepasadas por las deseconomías generadas por una gestión urbana inadecuada. Algunas instancias regionales y subregionales que promuevan una complementación y especialización de las ciudades latinoamericanas desde una perspectiva de productividad podrían favorecer su competitividad frente a otras ciudades o sistemas urbanos del mundo. La región y los países deberían evaluar, en el corto plazo, la posibilidad de establecer estrategias conjuntas que aumenten el potencial productivo de sus ciudades.

Resulta necesario articular explícitamente, a nivel de los instrumentos de planificación y gestión, el rol económico o productivo de la ciudad con los de tipo urbano y residencial. La ciudad será escenario de progreso efectivo si sus partes, entre ellas los centros institucionales y de servicios, los sectores industriales y las zonas residenciales, funcionan en niveles razonables de complementariedad, relacionadas por sistemas de comunicación, transporte y vialidad eficientes. Así, por ejemplo, la localización de zonas industriales y residenciales debería facilitar una buena relación entre las viviendas y los lugares de trabajo. Una gestión urbana que incluya los subcentros y áreas rurales periféricos a la ciudad permitirá crear sistemas productivos integrados en que sea posible la especialización y la difusión del progreso técnico.

La reposición y modernización de la infraestructura urbana y productiva será un factor básico para aumentar la productividad de las ciudades. Dadas las deficiencias acumuladas y los altos niveles exigibles hoy en día para competir con otras ciudades, será necesario establecer nuevos esquemas de producción y operación de la infraestructura, que combinen los recursos públicos con aportes sustanciales del sector privado y el pago de los usuarios por los servicios. Para aplicar y legitimar estas medidas se requerirá de acuerdos políticos, adecuaciones normativas y una mejoría sustancial en la cobertura y calidad de los servicios. A su vez, reponer, mantener y aumentar el parque de viviendas a niveles acordes con las necesidades existentes hará necesaria la captación de nuevos recursos provenientes sobre todo de inversionistas institucionales, así como el logro de mayores niveles de ahorro y la recuperación de las deudas hipotecarias incluso en el segmento social.



La lucha contra la pobreza urbana


Resulta necesario orientar en forma decidida las políticas de asentamientos humanos a mejorar la calidad de vida preferentemente de las personas de menores recursos que habitan en las ciudades. Aun cuando el aumento de la productividad de la ciudad debería traducirse en mejorías sostenidas en este aspecto, los planes de desarrollo urbano y de vivienda pueden contribuir a que ello suceda en plazos más cercanos, sobre todo para los que más lo necesitan.

Desde esta perspectiva, una primera tarea consiste en aumentar en forma importante la provisión de servicios urbanos, equipamientos y viviendas para los sectores de menores recursos. Ante un déficit habitacional cercano a los 40 millones de viviendas, los países deberían por lo menos establecer metas de atención habitacional que eviten que esa cifra aumente. Lograr una productividad adecuada en el sector de la construcción habitacional constituye un desafío tecnológico importante en los distintos países, a fin de permitir que los costos de producción de las viviendas se ajusten a la capacidad de pago de la población [1].

Junto con atender a la producción de viviendas para las familias que hoy carecen de alojamiento y para las que se formarán en adelante, las políticas de vivienda deben dar mayor importancia a programas especialmente adecuados para atender a los sectores más pobres, tales como el mejoramiento y la rehabilitación de viviendas precarias, la dotación de infraestructura sanitaria, la atención de la emergencia habitacional causada por desastres ambientales o sociales y la regularización de los derechos de propiedad. En muchos países estas acciones no forman parte hoy de estrategias más globales de los asentamientos humanos.

A fin de ampliar los recursos que requiere una acción decidida en el campo de la vivienda y los servicios urbanos para los sectores de pobreza urbana, resulta esencial, además de la incorporación de capitales y ahorro privados que comentamos anteriormente, el concurso de la propia comunidad mediante proyectos de financiamiento compartido, en la medida en que el crecimiento económico y las mejoras en el ingreso lo hagan posible [Galilea , 1994]. Los mayores esfuerzos de intervención directa de las políticas habitacionales deberán orientarse a apoyar el financiamiento y la gestión de aquellos programas para los cuales resulta más difícil el concurso del sector privado, como la provisión de viviendas y servicios a grupos vulnerables (hogares en extrema pobreza, hogares encabezados por mujeres, ancianos, discapacitados, etc.), o a establecer líneas programáticas de prioridad urbana o social, como la densificación, la recuperación de áreas centrales deterioradas o la vivienda rural.

Una adecuada complementación de las políticas habitacionales y urbanas con otros programas sociales e iniciativas del sector privado puede aumentar la eficacia de la lucha contra la pobreza. Dado el alto costo que en general tienen las intervenciones en el campo de la vivienda o el mejoramiento urbano, resultan cruciales las sinergias con el repertorio de políticas tendientes a lograr el pleno empleo y a elevar las remuneraciones en un marco de creciente productividad. Puede ser importante además establecer una articulación de las políticas urbanas y de vivienda con las de educación, de modo que incidan positivamente en el rendimiento y la deserción escolar, favoreciendo así la formación de capital humano. Asimismo, los niveles de urbanización alcanzados hacen necesario extender en el corto plazo los servicios de agua potable y evacuación de excretas a los barrios que carecen de ellos, lo que repercutirá positivamente en la salud. Es necesario también considerar las graves deficiencias de saneamiento existentes en los sectores rurales a fin de remontar la aguda pobreza que ellos presentan.

Las mejoras en materia de focalización podrían revertir la tendencia a la regresividad que demuestra el gasto social en vivienda en la región. Para ello, es necesario identificar claramente la población objetivo y desarrollar los mecanismos que privilegien el acceso de los hogares de menores recursos a los programas. Es importante recordar que los programas habitacionales para la extrema pobreza deben combinarse con otros programas sociales e integrarse en una política urbana coherente, de modo que la focalización no lleve a una concentración espacial de las familias de menores recursos que fomente la segregación y autorreproducción de la pobreza.

El enfoque facilitador emanado de Vancouver llama a abrir espacios para que los diferentes sectores puedan hacer aportes en las políticas urbanas y habitacionales. Aun cuando el escenario de una acentuada urbanización dificulta _y de alguna manera desvaloriza_ la autoproducción informal de alojamientos por parte de los sectores pobres, siguen vigentes las ventajas de incluir procesos de autogestión, cogestión y cofinanciamiento en las políticas de vivienda, ampliando así la capacidad de gestión en el campo habitacional. Los programas participativos responden a la apertura de nuevos espacios para la iniciativa privada en los asentamientos humanos, y deben lograr niveles de eficiencia similares a los que prevalecen en otros ámbitos de las políticas de asentamientos humanos.



Un mejor ambiente urbano


En los próximos años, las políticas de asentamientos humanos enfrentarán fuertes presiones para que se incorporen consideraciones ambientales, a través del reordenamiento de actividades en el espacio urbano y la absorción por parte de los agentes privados de los costos ambientales que originan las inversiones productivas.

El aumento de la productividad urbana exigirá poner freno a la contaminación tanto del aire como del agua, presente sobre todo en las ciudades industriales, y al derroche energético. Abastecer de agua potable al total de la población urbana sigue siendo un desafío pendiente para la mayoría de las ciudades de la región, que demanda un creciente esfuerzo financiero, tecnológico y ambiental a medida que aumenta la población y se hacen exigibles mayores niveles de bienestar y saneamiento por parte de los ciudadanos.

Para corregir la tendencia de las ciudades de la región a crecer explotando irracionalmente los recursos naturales, ocupar valiosas tierras agrícolas o destruir frágiles ecosistemas, es urgente actualizar las bases normativas y legales que rigen la propiedad y el mercado de los suelos urbanos, concebidas para una sociedad predominantemente rural, a fin de traspasar los costos sociales, productivos y ambientales que origina la incorporación de nuevas tierras a las ciudades a los agentes inmobiliarios que la ocasionan. Las políticas de vivienda, que han contribuido en forma importante a la extensión de las ciudades, deberán adoptar diseños que aumenten la densidad urbana para reducir los costos ambientales.

La prevención y el manejo de problemas del medio ambiente urbano será especialmente relevante en las áreas metropolitanas. La gestión de las grandes ciudades deberá enfrentar en forma urgente el tema de la congestión vial generado por el aumento sostenido del parque automotor, que afecta tanto a la productividad como a la calidad de vida de sus habitantes. La promoción de sistemas eficientes de transporte público resultará decisiva para ello. El mejoramiento de la calidad del aire, el tratamiento de las aguas servidas, la optimización del consumo de energía y una gestión eficiente de los desechos industriales y urbanos [2] deberán incorporarse como asuntos prioritarios a la gestión de las grandes ciudades.

Los problemas ambientales urbanos no deben tratarse sólo a nivel general, sino vinculados directamente a la vida cotidiana de los ciudadanos. A nivel local cobran importancia proyectos relacionados con la recolección y el tratamiento de residuos domiciliarios sólidos, la escasez de espacios verdes o la prevención de inundaciones o deslizamientos. Las políticas de vivienda deberían encarar con mayor decisión la meta de proporcionar agua potable en volumen y calidad aceptables e instalaciones adecuadas para la evacuación y tratamiento de excretas de acuerdo con los tiempos actuales. Una diversificación de diseños y tecnologías habitacionales según la realidad climática y cultural es parte de una respuesta ambientalmente adecuada a las necesidades de alojamiento. La gestión de programas ambientales a nivel local puede requerir de ajustes en los territorios jurisdiccionales de los municipios, cuyos límites suelen obedecer a razones políticas y administrativas, a fin de constituir unidades manejables desde un punto de vista ambiental.

La gran magnitud de los problemas de las áreas metropolitanas no debe ser impedimento para la prevención de los problemas propios de las ciudades intermedias o menores y de las áreas rurales. Éstos suelen ser semejantes a los de las grandes aglomeraciones y pueden controlarse con menores costos si se encaran oportunamente.



Participación y democracia


Los considerables desafíos que enfrentarán en los próximos años los asentamientos humanos en materia de competitividad, equidad y sustentabilidad requieren el perfeccionamiento de la administración territorial, en especial a nivel de los gobiernos urbanos y vecinales. La ciudad es una producción social, que debe gobernarse de modo que sus habitantes tengan la oportunidad de hacer pesar sus intereses y puntos de vista a través de canales claros, estables y consensuados.

Una preocupación importante relacionada con la gobernabilidad de la ciudad se refiere al logro de una auténtica integración social. Las acciones tendientes a superar la fragmentación social del territorio urbano, y a revalorizar los espacios y símbolos urbanos que son compartidos por la mayoría de los habitantes, pueden facilitar una concertación de voluntades y esfuerzos en el nivel local. Las políticas habitacionales ayudan a la integración, en la medida que posibilitan o mejoran la inserción de los hogares pobres en la ciudad, y facilitan el acceso al empleo y los servicios urbanos. El acceso a una vivienda permite a la familia contar con un activo importante, que abre las puertas a recursos y oportunidades que no están disponibles para los que carecen de alojamiento.

Una gestión urbana democrática privilegia la participación de los propios habitantes en las decisiones respecto de ciudad, barrio o vivienda, respetando la diversidad de culturas, intereses e identidades presentes en las ciudades y los barrios latinoamericanos. Para ello se requiere de gobiernos territoriales capaces de conjugar los esfuerzos y recursos de los grupos, el sector público y el sector privado. El desafío para las próximas décadas es dotar a los canales institucionales, que en gran medida ya han sido creados en las ciudades latinoamericanas, de las atribuciones y los recursos adecuados para atender las demandas de distintos grupos en relación con sus alojamientos y asentamientos, más allá de las tradicionales respuestas uniformes.

La información clara y de buena calidad es un elemento básico para ampliar la participación de la ciudadanía y mejorar la integración social, ya que contribuye a producir iniciativa social y democratizar la capacidad emprendedora. Al disponer de información sobre los programas habitacionales y urbanos, las familias y los grupos pueden acceder a ellos conociendo lo que ofrecen y demandan, y escoger entre distintas alternativas para resolver sus problemas. De esta manera, se transfiere a la población poder para participar efectivamente en los procesos de gestión y se logra la responsabilidad (accountability) en las políticas de vivienda y desarrollo urbano. La información y el debate sobre los problemas relevantes de los asentamientos y la vivienda no debe incluir sólo a los directamente afectados, sino involucrar a amplios sectores de opinión pública a fin de construir una base de consenso acerca de los caminos para mejorar los asentamientos.



La gestión eficiente de los asentamientos


Una gestión eficiente de los asentamientos humanos debe considerar simultáneamente los diferentes niveles del hábitat _el territorio con sus sistemas urbanos, las ciudades, los barrios y las viviendas_ para lograr eficiencia en el manejo global de los asentamientos.

Así, por ejemplo, las alternativas de consolidación de los sistemas urbanos que adopten en el futuro los países de la región de acuerdo con sus grados de urbanización y concentración urbana implicarán costos y beneficios que influirán en la eficiencia de gestión de las ciudades. A su vez, el contexto urbano en que se localizan las viviendas resulta determinante para una política de vivienda eficiente.

Hemos visto que los recursos y capacidades para dar respuesta oportuna y eficaz a los desafíos de competitividad, equidad, sustentabilidad y democracia por medio de la gestión de los asentamientos ya no están concentrados en la región en el sector público, sino que deben captarse también en el sector privado, para lo cual es necesario un marco institucional y normativo estable que concierte los intereses de ambos sectores. La creación de mercados y de competencia para la producción y operación de servicios urbanos y viviendas requiere de una preparación cuidadosa, a fin de asegurar una transición adecuada desde un esquema de provisión estatal a otro de provisión privada. La consolidación de un aporte decidido del sector privado a la inversión habitacional, por ejemplo, puede requerir el reemplazo de sistemas financieros especializados por sistemas abiertos, la creación de nuevos instrumentos financieros y un clima de confianza para que el sector privado oriente inversiones y ahorros a la vivienda.

Con miras a integrar a los ciudadanos en los procesos de desarrollo y democratización y apoyar los cambios económicos y sociales en las ciudades, es importante fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para desarrollar programas participativos en niveles de eficiencia adecuados. Para hacerlo, el proceso de descentralización debe avanzar efectivamente en la región, más allá de la definición legal de los gobiernos urbanos. Es urgente especificar funciones claras y definidas para los gobiernos locales, distinguir entre sus atribuciones y las de la autoridad central, y asegurar los recursos humanos, financieros y administrativos para que puedan hacerse cargo de estas funciones. Ello es importante tanto para la administración de las áreas metropolitanas, cuya complejidad hasta ahora no ha podido ser manejada satisfactoriamente por las instituciones locales de la región, como para los gobiernos de las ciudades intermedias, cuyo dinámico crecimiento merece también una atención prioritaria [3].



Comentario final


Cuando la región concurra a Estambul a discutir los temas más importantes en relación con los asentamientos humanos, su aporte se basará en el gran volumen de conocimientos y experiencias generados y compartidos por los propios actores de los procesos urbanos y habitacionales que han tenido lugar en las últimas décadas. En las sucesivas reuniones regionales de ministros y autoridades máximas del sector de la vivienda y urbanismo de América Latina y el Caribe en los años noventa se han analizado los avances logrados, los retos pendientes para las políticas públicas en los diferentes países y el esfuerzo desplegado para abordarlos conjuntamente [4]. El sector privado, cuya presencia se ha incrementado en las diversas áreas de gestión e inversión en los últimos años, también aporta un bagaje de experiencia sobre todo en materia de producción de viviendas, financiamiento habitacional o provisión de infraestructura urbana. Por medio de foros y documentos, los centros académicos latinoamericanos mantienen una constante reflexión acerca del camino recorrido y los rumbos que se deben enmendar a la luz de los nuevos desafíos en el campo del hábitat. Tanto los gobiernos locales como los organismos no gubernamentales de la región se han reunido para exponer sus puntos de vista frente a los cambios que han ocurrido o que son necesarios en los asentamientos humanos [5]. Por último, están las experiencias que aportan las organizaciones comunitarias y los habitantes de esta región para potenciar, en la medida de lo posible, los exiguos recursos a veces disponibles para construir y mantener sus asentamientos y alojamientos.

La CEPAL estima que los grandes desafíos para los asentamientos humanos esbozados en el presente documento justifican un esfuerzo amplio de concertación para lograr el progreso en el campo del desarrollo urbano y la vivienda. Reconociendo las especificidades que presentan los asentamientos humanos en los diferentes países, así como la particular visión que pueden tener los diferentes actores acerca de las formas de enfrentarlas, debería ser posible aunar esfuerzos y determinar el rumbo que se ha de seguir para que los asentamientos humanos lleguen a ser capaces de alojar un desarrollo que los habitantes de América Latina y el Caribe requieren con urgencia.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Fecha de referencia: 30-04-1997


1:  En esta línea, la Unidad Conjunta CEPAL/CNUAH de Asentamientos Humanos ejecuta el proyecto "Propuestas para la transformación productiva de la vivienda en América Latina y el Caribe", con el apoyo del Gobierno de los Países Bajos.
2:  La Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente, mediante el proyecto CEPAL-GTZ "Políticas para la gestión ambientalmente adecuada de los residuos urbanos e industriales", aborda esta problemática en la región.
3:  El proyecto "Gestión urbana en ciudades medianas seleccionadas de América Latina" que ejecuta la Unidad Conjunta CEPAL/CNUAH de Asentamientos Humanos con el apoyo del Gobierno de Italia, apunta a fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para encarar con eficiencia la gestión de las ciudades intermedias.
4:  Las reuniones ministeriales se han efectuado en Santiago de Chile (1992), Cartagena de Indias, Colombia (1993) y Quito, Ecuador (1994). La cuarta reunión se realizará en noviembre de este año, en forma simultánea con la Reunión Regional de América Latina y el Caribe Preparatoria de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), en Santiago de Chile.
5:  Los alcaldes de las ciudades capitales de Iberoamérica y los representantes tanto de asociaciones nacionales de municipalidades de América Latina como de organismos especializados, reunidos en Rio de Janeiro en junio de 1995, emitieron una declaración pública en el marco del proceso preparatorio para Hábitat II. Asimismo, la Coalición Internacional Hábitat está elaborando un documento de posición de las organizaciones no gubernamentales y de base, titulado "El pueblo hacia Hábitat II", cuya segunda versión para discusión es de mayo de 1995.

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