Los asentamientos humanos en la región: de Vancouver a Estambul

La imagen de los asentamientos humanos en los años setenta y ochenta

Los países de América Latina y el Caribe concurrieron a la Conferencia de Vancouver con la idea anticipada de que los problemas del hábitat se agudizarían, sobre todo como resultado de la acelerada urbanización que se proyectaba hacia fines del milenio, fenómeno que daría origen a grandes ciudades que crecerían sin control. En tal contexto, se temía que los asentamientos se transformaran progresivamente en focos de precariedad e informalidad, a medida que un flujo interminable de migrantes, procedentes en su mayoría de zonas rurales, se instalaba en la periferia de las ciudades tradicionales, en el marco de un proceso de urbanización acelerada, descapitalizada y no planificada (CEPAL, 1976). A pesar de los esfuerzos de los gobiernos por responder a las agudas necesidades de vivienda y servicios urbanos, en ese tiempo se visualizaban escasas posibilidades de enmendar el rumbo de los asentamientos, a menos que se lograra un considerable incremento de los presupuestos para el desarrollo urbano y habitacional.

En la década de 1980 no se dieron precisamente las condiciones para canalizar más recursos al sector, ya que la región experimentó la peor recesión económica desde los años treinta. Los efectos de esta crisis se sintieron con mayor intensidad en las urbes de la región; a su vez, el ajuste estructural con que se respondió a la crisis implicó un cambio en la orientación económica _los procesos de apertura y liberalización_, así como una modificación del papel del Estado _reducción de su importancia como agente productivo y énfasis en su condición de subsidiario. Las nuevas condiciones conllevaron una pérdida de empleos en la industria y el sector público, que se tradujo en un aumento de los índices de desempleo y pobreza urbanos. Además, una fuerte reducción del gasto público destinado a mantenimiento e inversión en vivienda e infraestructura urbanas, agravó los problemas que ya acosaban a las ciudades y, en particular, a las metrópolis. Los años ochenta dejaron una imagen de las ciudades latinoamericanas marcada por el predominio de la pobreza, las estrategias de supervivencia, la segregación social, la violencia pública, la inseguridad personal y el creciente deterioro de sus servicios e infraestructura [Sabatini y Jordan , 1993] [Sorj , 1991].

Principales rasgos de los asentamientos humanos en los años noventa

1. Consolidación de la urbanización

En ese contexto, el grado de protagonismo de las principales ciudades latinoamericanas en el conjunto de las grandes urbes del mundo que se vaticinara en la década de 1970 continúa siendo importante, pero se ha relativizado a causa de la desaceleración del crecimiento demográfico, el aumento de la población de las ciudades intermedias, y la evolución explosiva registrada por las ciudades de otros continentes. La región de América Latina y el Caribe es la única entre las de menor desarrollo en la que, al igual que en Europa y América del Norte, la participación poblacional de las ciudades de más de 5 millones de habitantes se reducirá durante el período 1970-2015 [Naciones Unidas , 1995].

2. Instalación de la pobreza en las ciudades

3. Limitaciones de la dotación de infraestructura

4. Acumulación de las carencias de vivienda

Los disminuidos niveles de la inversión en construcción habitacional, característicos de los años ochenta, aún persisten en muchos países, lo que contribuye a la acumulación de carencias a medida que se multiplican los hogares. Una producción de viviendas muy por debajo de las necesidades se expresa en precariedad habitacional y hacinamiento, especialmente en el caso de los sectores de menores recursos. La marcada inequidad de la distribución del ingreso en la región y el alto costo de las viviendas dejan fuera del mercado habitacional a una gran proporción de los hogares.

Por último, debe mencionarse la escasa preocupación por dar un adecuado mantenimiento al parque habitacional existente, lo que contribuye a su rápido deterioro e incrementa la tasa de obsolescencia. Los actuales 90 millones de viviendas constituyen un importante activo para los hogares y países de la región y requieren del necesario cuidado para que no se vuelvan inhabitables.

Los asentamientos humanos y la propuesta de la CEPAL

• El primer planteamiento de la propuesta se refiere a una transformación productiva sustentada en la incorporación deliberada y sistemática de progreso técnico y en el aumento de la inversión en recursos humanos, con vistas a elevar la competitividad internacional por medio de una creciente productividad. En la propuesta el concepto de progreso técnico no se limita al desarrollo y la adaptación de tecnología, sino que incorpora una amplia gama de mejoras, como por ejemplo en materia de capacidad de gestión empresarial, tanto con respecto a la organización general como a la calidad de la mano de obra; también incluye la infraestructura tecnológica, energética y de transporte; el sistema educativo; las relaciones entre empleados y empleadores; el aparato institucional público y privado; y la red financiera.
  

  Una transformación productiva auténtica requiere potenciar los recursos humanos que, en un continente urbano como América Latina, habitan predominantemente en las ciudades. Por consiguiente, no sólo las grandes urbes latinoamericanas, sino también las ciudades intermedias y menores, que se desarrollan vigorosamente en la región, deberán ofrecer las condiciones para que estos recursos humanos avancen hacia más altos niveles de productividad. A su vez, en el ámbito doméstico, la creación de condiciones materiales, de saneamiento y accesibilidad a los servicios urbanos puede ser muy importante para favorecer, en el seno de la familia, la adopción y promoción de valores, conocimientos y conductas propicios al mejoramiento de los recursos humanos que demanda la transformación productiva.
  

•  En segundo lugar, se postula la necesidad de una gestión macroeconómica coherente y estable, expresada en programas de ajuste cuyo contenido específico, secuencia de aplicación, gradualidad y articulación con las políticas de corto y mediano plazo deben ser determinados adecuadamente. El desafío propuesto exige un considerable incremento de la actual tasa de inversión, lo que a su vez requiere un aumento del ahorro.
  

  Las exigencias de un manejo macroeconómico más cauteloso obligan a redoblar los esfuerzos por elevar la eficiencia y la productividad en el uso de los recursos. Esto también es válido para superar las carencias acumuladas en materia de vivienda, servicios urbanos e infraestructura. La creciente incorporación del sector privado en áreas como el financiamiento y la producción habitacional, la inversión en servicios e infraestructura y su gestión, debería encauzar nuevos recursos financieros y de organización hacia el campo de los asentamientos humanos. Por otra parte, es necesario recordar que el incentivo de lograr una vivienda estimula vigorosamente el ahorro de los hogares, y que la actividad urbana y habitacional moviliza, directa e indirectamente, a amplios sectores de la economía.
  

•  La propuesta privilegia un incremento de la equidad, como base para lograr una cohesión social que haga la transformación productiva sostenible en el tiempo. A su vez, no se puede aspirar a una mayor equidad sin crecimiento económico, el cual precisa, nuevamente, de transformación productiva. Es factible establecer esta relación funcional entre crecimiento y equidad si se refuerza la complementariedad entre las políticas económica y social, lo que implica vigilar el impacto distributivo de la primera y la eficiencia y la contribución al crecimiento de la segunda.
  

  En relación con este planteamiento, los programas urbanos y de vivienda desempeñan un papel importante tanto para romper los circuitos reproductores de la pobreza en los hogares de la región, como para llevar al espacio cotidiano los beneficios que acarrea el progreso. Las acciones tendientes a aliviar la pobreza urbana, extender la cobertura de los servicios básicos, o facilitar el acceso a viviendas adecuadas no sólo apuntan a elevar los indicadores generales de justicia social, sino que, comparadas con otros tipos de intervención social, tienen la ventaja de concretar el objetivo de la equidad para las familias latinoamericanas dentro de plazos más cortos.
  

•  Un cuarto concepto implícito en la propuesta es la búsqueda de esquemas de integración regional y cooperación intrarregional que contribuyan a afianzar la transformación productiva. La interacción de la apertura comercial y la desreglamentación, por una parte, y la integración impulsada por acuerdos o políticas explícitas por otra, requiere que se fortalezcan los vínculos entre ambos elementos, en el marco de lo que se ha denominado "regionalismo abierto".
  
  El desafío que entraña la competitividad va exigiendo territorios y ciudades en los que se den condiciones favorables a la productividad y la innovación tecnológica. Un continente de ciudades, como América Latina y el Caribe, debería proponerse entonces establecer y reforzar un sistema urbano regional competitivo, que ofrezca más ventajas que las grandes ciudades de otras regiones, en términos de productividad, infraestructura, gobierno (governance), recursos humanos e innovación tecnológica, entre otros aspectos. Ya hay pruebas de que en las grandes urbes de la región se están generando condiciones más favorables a la productividad que en las ciudades de menor tamaño.
  

•  La sustentabilidad ambiental es una condición para llegar a una transformación productiva genuina, de modo que la explotación y el aprovechamiento de los recursos naturales no afecte la calidad de vida de la población ni limite el desarrollo. Un progreso técnico compatible con el resguardo del medio ambiente adquiere creciente importancia para fortalecer la competitividad internacional.
  

  Nuevamente se percibe el vínculo entre la forma en que se localizan, organizan y crecen los asentamientos humanos en la región y la propuesta de la CEPAL. Las ciudades han mostrado un patrón histórico de expansión inarticulada e ilimitada, que arrasa terrenos agrícolas y ecosistemas, produce congestiones, dificulta o encarece la provisión de infraestructura, y crea problemas de deterioro de las áreas centrales. Será necesario replantear las pautas de desarrollo para manejar la expansión urbana dentro de márgenes adecuados de sustentabilidad ambiental.
  

•  Finalmente, la transformación productiva requiere de un entorno democrático pluralista y participativo, que apoye las reformas institucionales necesarias para mejorar la calidad del mercado y del sector público. En tal contexto, la acción pública debería cumplirse de manera eficiente y eficaz, y fortalecer las instituciones para ofrecer un marco estable y predecible propicio al desarrollo de la actividad privada.

Más allá de éstas y otras relaciones entre cada uno de los componentes singulares de la propuesta de la CEPAL y los diversos aspectos de las políticas urbanas y de vivienda, cabe a los asentamientos un papel instrumental básico para hacer factible un elemento esencial de la transformación productiva: su carácter sistémico. Si lo que finalmente caracteriza la invitación de la CEPAL a los países es la idea de encarar el desarrollo en forma simultánea y no secuencial desde los ejes de la transformación productiva, la equidad y la sustentabilidad, para su puesta en práctica pasa a ser crucial, dónde y cómo puede instrumentarse la compleja gama de interacciones que tal proceso supone. Las sinergias y flujos de intercambio propios de una propuesta sistémica se tornan viables en espacios regionales, urbanos, vecinales o domésticos concretos, en los que la proximidad geográfica, institucional y cultural permita a los diferentes actores incorporar, transmitir y circular información, proveer bienes y servicios, o acceder a ellos, entre otras innumerables posibilidades.

Mejorar la competitividad desde esta dimensión espacial en una región altamente urbanizada como América Latina y el Caribe significa, por tanto, fortalecer sistemas de asentamientos equilibrados e integrados, que favorezcan el desarrollo de ciudades gobernables, bien equipadas y con adecuados niveles de calidad de vida, en las que sea posible incrementar el empleo productivo y difundir el progreso desde sus focos más dinámicos hacia nuevos actores y segmentos de población, y se puedan dar la especialización y la innovación tecnológica en una correcta relación con los recursos naturales y el territorio.

A su vez, la meta de contar con ciudades latinoamericanas competitivas no significa meramente poseer grandes centros urbanos que ofrezcan los últimos avances de la modernidad en sus aeropuertos, algunos de sus barrios residenciales y los edificios de las grandes empresas. Es necesario equipar las ciudades, grandes, medianas y menores, mediante la reposición y actualización de infraestructura urbana e industrial. La disponibilidad de alojamientos adecuados y bien localizados en la ciudad facilitaría a todos sus habitantes el acceso a la escuela, el consultorio, el empleo y los servicios urbanos, contribuyendo así a un mayor acercamiento de la población a los compromisos y beneficios del desarrollo.

La propuesta sobre transformación productiva con equidad se relaciona con un entorno democrático y participativo, cuyo principal mecanismo de funcionamiento es la creación de consensos, por lo que resulta importante fortalecer gobiernos metropolitanos, urbanos y locales eficientes. La generación de espacios ciudadanos es necesaria para que las personas se encuentren, se identifiquen y participen en proyectos concertados de desarrollo, sobre todo en el caso de aquellos grupos que por características étnicas, etarias, sociales, territoriales o de género, se encuentran marginados de los beneficios del desarrollo.

Por último, existe un consenso creciente respecto de la importancia del hogar, la familia y el vecindario para motivar a sus miembros a que asuman un compromiso de progreso. Así, el ámbito doméstico y residencial asume también la función de favorecer los afectos, solidaridades e incentivos que impulsen a las mujeres, los ancianos, los jóvenes y los niños a incorporarse crecientemente al progreso. Por lo tanto, también son previsibles los beneficios de un reforzamiento mutuo entre la familia y el ámbito más general de la transformación productiva con equidad que posibilita una política de vivienda.

En los capítulos siguientes se abordan los principales rasgos del panorama urbano y habitacional existente en la región, así como los temas que, desde la perspectiva de la propuesta de la CEPAL, parece importante incorporar en las políticas sobre asentamientos humanos.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Fecha de referencia: 30-04-1997