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Un 80% de la población europea vive en ciudades, característica que
hace de Europa el continente más urbanizado del mundo. Aunque las
zonas urbanas europeas presentan una enorme variedad, también
tienen en común los rasgos que se resumen brevemente en esta
primera sección.
Un 20% de los ciudadanos europeos vive en grandes aglomeraciones
urbanas de más de 2.500 habitantes, otro 20% en ciudades de
dimensiones medias y un 40% en ciudades de 10.000 a 50.000
habitantes. Londres y París son las dos únicas aglomeraciones
europeas con cerca de 10 millones de habitantes.
Los datos demográficos confirman que la urbanización de la sociedad
europea es un proceso en marcha, aunque a un ritmo más pausado que
en las décadas anteriores.
El crecimiento demográfico de las ciudades es una consecuencia
directa de la tasa de crecimiento natural, los movimientos de
población de las zonas rurales o menos prósperas y la emigración,
especialmente la procedente de terceros países. Desde una
perspectiva internacional, la UE es uno de los principales destinos
de los emigrantes, factor que ha contribuido a compensar la
tendencia de descenso de la población. En 1990, por ejemplo, se
calcula que 2,1 millones de personas entraron en los Estados
miembros procedentes de terceros países, mientras que sólo salió de
la UE 1 millón de habitantes. Con excepción de Irlanda, todos los
Estados miembros son actualmente receptores netos de inmigración.
Las estimaciones correspondientes al período 1987-1991 indican que
dos tercios de los inmigrantes se han instalado en capitales y
grandes aglomeraciones industriales.
Otras ciudades, no obstante, experimentaron un descenso de
población en la década de los 80. La desaparición o la
relocalización de las actividades tradicionales y el proceso de
suburbanización son las principales causas de este fenómeno.
Bruselas, Londres, París, Lille, Oporto, Hannover, Turín, Barcelona
y las ciudades del Randstad en los Países Bajos constituyen
ejemplos de ciudades cuyo centro ha experimentado una pérdida de
población en beneficio de la periferia. La dispersión del
domicilio, el centro de trabajo y los lugares de ocio supone, entre
otras cosas, una creciente necesidad de desplazamiento.
En términos de rendimiento económico, las grandes ciudades siguen
siendo la principal fuente de riqueza y su contribución al PIB
regional o nacional es desproporcionada en relación con su
población, lo que refleja su elevada productividad. No obstante, el
crecimiento del PIB es a menudo independiente de la creación de
puestos de trabajo. Por ejemplo, las regiones urbanas de Bruselas,
Rin-Ruhr y Londres tenían unas cifras anuales de crecimiento del
PIB comprendidas entre el 5% y el 6%, mientras que la creación
anual de empleo en el mismo período era de + 0,2 (Bruselas), +0,1
(Rin-Ruhr) y -0,2 (Londres). Del mismo modo, algunas ciudades de
tamaño medio como Parma, Rennes, Cambridge, Braga y Volos han
seguido creciendo debido a sus buenos resultados económicos.
En la mayor parte de las ciudades, el nivel total de empleo aumentó
durante el período que se inició a mediados de los ochenta debido
a la considerable expansión del sector de servicios, que
actualmente representa entre un 60% y un 80% del total de puestos
de trabajo en las ciudades y que, en la mayor parte de los casos,
ha servido para compensar la pérdida de puestos de trabajo en el
sector industrial. Aproximadamente una tercera parte de los puestos
de trabajo del sector de servicios pertenece a la rama no
comercial, que incluye la administración pública, la educación, la
sanidad y los servicios colectivos y sociales. Así sucede, por
ejemplo en ciudades como Bruselas, Roma, Helsinki, Estocolmo y
Copenhague. En muchas ciudades, sin embargo, el crecimiento de los
servicios no comerciales se halla limitado por las restricciones
del gasto público. En cuanto a las otras dos terceras partes del
sector de servicios, consisten esencialmente en servicios
financieros, seguros, transporte y comunicaciones, comercio
minorista y hostelería y restauración.
Las ciudades con más dificultades para adaptarse a los cambios son
las que antiguamente dependían de las industrias de transformación
basadas en los recursos naturales o las pertenecientes a economías
regionales dependientes de un sector agrario tradicional. Las
ciudades del este de Alemania atraviesan dificultades específicas
debido sobre todo al hecho de que están experimentando muy
rápidamente un proceso de reestructuración que en otras ciudades de
la UE se extendió a lo largo de décadas.
No cabe duda de que el desarrollo futuro de las ciudades reposará
en elementos estructurales distintos de los del pasado. Ganarán en
importancia las actividades de servicios como las
telecomunicaciones y los transportes, la biotecnología, las
empresas de alta tecnología y el comercio internacional y
minorista, así como el desarrollo de la sociedad de la información
[1], la educación y la investigación. Asimismo, el medio ambiente y
las condiciones que determinan la calidad de vida en general están
adquiriendo una creciente relevancia como factores capaces de
influir en la ubicación de las nuevas actividades. Las ciudades se
enfrentan por lo tanto al desafío de adaptarse continuamente a los
rápidos cambios de la economía y otros sectores. Esta nueva forma
de desarrollo encierra el peligro de que se produzca un
desdoblamiento todavía más acusado de las sociedades urbanas y
plantea el desafío de organizar una formación permanente de la mano
de obra.
A pesar de que se observan bastantes problemas de disponibilidad de
datos, las estimaciones tienden a confirmar que el desempleo urbano
es superior a la media de la UE. Las zonas más pobladas de la UE
tenían en 1995 una tasa de desempleo del 11,9%, frente a un 10,8%
en las zonas rurales y a un 9,0% en las semiurbanizadas, a menudo
situadas cerca de centros muy urbanizados [2]. En 1994, la media
comunitaria de desempleo ascendía al 10,8%, pero esta cifra
enmascara realidades diferentes. Algunas ciudades presentan tasas
de desempleo relativamente bajas (por ejemplo Milán y Francfort)
mientras que otras rebasan las medidas nacionales y comunitarias
por lo menos en una quinta parte (es el caso, por ejemplo, de
Bruselas, Birmingham, Colonia, Nápoles, Palermo, etc.).
La actual aparición de nuevas oportunidades económicas está
contribuyendo en muchas ciudades a agrandar las disparidades
sociales y económicas. Aunque el sector mejor cualificado de la
población activa es capaz de competir en una economía abierta, se
ha formado un grupo más vulnerable que vive en condiciones de
exclusión permanente o semi-permanente. La obtención de un nivel
determinado de educación y el acceso al mercado de trabajo se han
convertido en los principales factores de división de la población
urbana. Sumamente importante a este respecto es el hecho de que la
mitad de los desempleados de la UE se encuentran en situación de
paro prolongado; en las zonas densamente pobladas, este tipo de
desempleo llega a representar el 56,1% del total. La situación de
penuria de las ciudades se refleja en el aumento de la pobreza, el
incremento de las personas sin techo, el aislamiento social, las
ínfimas condiciones de alojamiento, el abuso de estupefacientes y
las conductas delictivas.
En muchas ciudades europeas, el fenómeno de exclusión ha conducido
a la segregación física de determinados grupos sociales a los
barrios peor equipados. Este patrón, que viene observándose desde
hace bastante tiempo en las ciudades del norte de Europa, se está
extendiendo a las del sur de Europa. En algunas zonas de las
mayores ciudades, las tasas de desempleo son superiores al 30%
(véase el Anexo I) y los niveles de educación muy bajos. Además, en
muchas ciudades la exclusión social se superpone a la diversidad
cultural y lingüística de muchos barrios en los que el sistema
educativo presenta requisitos especiales. Cada vez se encuentra más
extendida la opinión de que la segregación territorial no sólo
constituye un problema en términos de empleo, educación y mala
calidad de la vivienda, sino que además, los comportamientos
asociales que de ella se derivan resultan perjudiciales para el
interés y el atractivo económico de la ciudad.
La globalización y la pérdida de preponderancia del sector
industrial en favor del sector de servicios no han disminuido la
importancia del espacio urbano para el desarrollo económico. En
otras palabras, es probable que las áreas metropolitanas ubicadas
en nudos estratégicos y bien equipados adquieran una influencia
considerable a expensas de los centros urbanos más periféricos y
peor equipados. El predominio de esas zonas resulta patente en las
conexiones de transportes. En 1993, la conexión aérea entre Londres
y París transportó el doble de viajeros que cualquier otra ruta
europea. Un elemento crucial para el equilibrio territorial del
desarrollo urbano es el equipamiento de las ciudades con servicios
que les permitan atraer actividades comerciales modernas. Las
ciudades periféricas de entrada como Atenas, Valencia, Palermo,
Salónica, Belfast, Lisboa y Sevilla y las ciudades industriales
como Turín, Glasgow y Bilbao se encuentran a este respecto en una
situación de desventaja frente a ciudades centrales de paso como
Amberes, Bremen y Rotterdam y como Hannover, Lyon y Viena, de más
fácil acceso y con una gama más diversificada de actividades.
Las ciudades de tamaño medio bien conectadas con zonas de economía
boyante también presentan una clara ventaja en comparación con de
otras. Está previsto que las ciudades de este tamaño sitas en el
centro del territorio de la Unión saquen mayor provecho de la
integración europea que las ciudades de la periferia.
Los habitantes de las zonas urbanas tienen una preocupación cada
vez mayor por la calidad de su medio ambiente natural y físico. A
pesar de los considerables esfuerzos realizados en este sector,
subsisten numerosos problemas. Según un estudio realizado por la
Agencia Europea del Medio Ambiente, entre un 70% y un 80% de las
ciudades europeas de más de 500.000 habitantes no reúnen los
niveles mínimos de calidad de la atmósfera requeridos por la
Organización Mundial de la Salud. La concentración de niebla tóxica
en invierno ("winter smog") afecta a unos 70 millones de
ciudadanos. En Milán, Turín, Stuttgart, Dublín y Berlín, por
ejemplo, los índices de este tipo de contaminación invernal
alcanzan en algunas ocasiones el doble del límite fijado en las
normas de calidad de la atmósfera. Por último, las concentraciones
de ozono afectan a un 80% de la población de la UE por lo menos una
vez al año.
Junto con la industria y las calefacciones domésticas, el
transporte urbano constituye una de las principales fuentes de
contaminación. El uso de los automóviles privados ha experimentado
una expansión mucho más rápida que la de cualquier otro medio de
transporte y está previsto que siga aumentando en el futuro. La
creciente concentración de automóviles en las ciudades reduce los
efectos positivos para el medio ambiente derivados de la aplicación
de tecnologías menos contaminantes a los automóviles. El medio
ambiente urbano sufre otros problemas graves como el tratamiento de
los residuos sólidos o las aguas residuales urbanas.
Además de su efecto negativo en la calidad del medio ambiente
urbano por motivos como la contaminación acústica, la congestión
del tráfico reduce la movilidad y las posibilidades de acceso a las
ciudades, además de incrementar los costes de producción de la
economía urbana. En Londres y París, la velocidad media del
transporte por automóvil o camión se ha reducido en relación a la
alcanzada al principio del siglo con medios más primitivos.
Aparte de todos estos aspectos fundamentales, otro elemento
importante para la calidad de vida de los habitantes de las zonas
urbanas se encuentra en el patrimonio físico y cultural de los
edificios, los espacios públicos y el diseño urbano.
Los problemas medioambientales son comunes a todas las zonas
urbanas aunque existen, por supuesto, considerables diferencias
entre las distintas ciudades, por ejemplo en lo que respecta a la
calidad y la cantidad de zonas verdes; algunas ciudades como
Hannover, Evora y Bruselas dedican más del 20% de su superficie a
estos espacios, mientras que en Rotterdam y Madrid sólo ocupan un
5%.
Partiendo de un concepto más amplio de medio ambiente, la
planificación urbana de épocas anteriores no siempre ha contribuido
a desarrollar el potencial de las ciudades y los barrios de
desempeñar simultáneamente diversas funciones, lo que ha provocado
la aparición de zonas monofuncionales relacionadas con parcelas
específicas de la actividad humana (trabajo, compras, ocio,
residencia). La existencia de estas zonas reduce las posibilidades
de que las ciudades se conviertan en espacios en los que los
habitantes puedan desarrollar plenamente su existencia. Es
necesario introducir cambios en las políticas de planificación
urbana para obtener una mayor sostenibilidad, mezcla y diversidad,
devolviendo a la ciudad su papel de animado lugar de encuentro para
todo tipo de actividades a todas horas del día.
Los principales factores de integración de la sociedad urbana van
más allá de los estrictamente económicos y laborales. Además de
oportunidades de trabajo, prosperidad y comercio, las ciudades
ofrecen asimismo posibilidades de ocio, aprendizaje y desarrollo
cultural. Sin embargo, a ellas les corresponde también proporcionar
a sus habitantes un "espacio de vida" y una identidad.
En las ciudades se vive actualmente un debilitamiento del sentido
de identidad, lo que con frecuencia se pone de manifiesto al
observar el bajo nivel de participación en el proceso democrático
local. Esta participación es particularmente escasa en las zonas
más marginalizadas de las ciudades, donde los problemas pueden
verse acentuados por la presencia de comunidades establecidas de
inmigrantes a las que no siempre se les reconoce el derecho de
voto. Pero, además de este problema de identidad, el bajo nivel de
participación electoral que se registra en las zonas urbanas
deprimidas disminuye la presión que debería ejercerse en la
administración para que suministrara a esas zonas los servicios
necesarios.
Para responder a esos problemas, las ciudades cuentan con unos
sistemas legales, institucionales y financieros diferentes según
los Estados miembros. Dado que las autoridades locales abordan los
problemas que se les plantean con los solos recursos de los que
disponen, es normal que difieran sus esfuerzos y posibilidades en
el campo del desarrollo urbano. En este sentido, según un estudio
realizado en 1996, algunas autoridades locales disfrutan de una más
larga tradición de autonomía local y un mayor poder de gasto que
los de otras autoridades, también locales, de la Unión Europea
(véase el Anexo II).
Muchas de estas autoridades se enfrentan a la dificultad de asumir
su responsabilidad en la resolución de los problemas urbanos sin
contar para ello con la capacidad institucional y financiera
necesaria. Teniendo en cuenta que las demarcaciones administrativas
han dejado de coincidir con las dimensiones reales del espacio
urbano, cada vez es más frecuente que las autoridades municipales
financien servicios que benefician a las zonas circundantes, que se
benefician así del esfuerzo que lleva a cabo la población, por lo
general menos próspera, del centro de la ciudad. Además, debido a
las restricciones generales que se han impuesto al gasto público,
los ingresos reales de las autoridades municipales han disminuido
en el curso de la última década, con el resultado de que también la
inversión local se ha contraído en la mayoría de los casos y, muy
especialmente, en aquéllos donde ha tenido lugar un aumento del
gasto social de esas autoridades.
La administración de las ciudades se ve complicada aún más por el
hecho de que en ellas ejerce competencias una multiplicidad de
autoridades públicas de ámbito tanto local como regional, nacional
y hasta europeo. Este hecho puede, no sólo crear dificultades para
que las políticas se apliquen con éxito sobre el terreno, sino
también impedir que los ciudadanos conozcan con claridad las
instancias a las que corresponde la responsabilidad real en los
problemas de su ciudad. Esta fragmentación constituye, por tanto,
un obstáculo para el logro de una ciudadanía responsable.
Al mismo tiempo, los ciudadanos piden tener un mayor control sobre
las decisiones que afectan a sus vidas. Por ello, para que la
aplicación de la legislación y de los programas responda realmente
a sus necesidades, es cada vez más importante formalizar la
participación de los agentes locales en el proceso de toma de
decisiones, así como, por otra parte, prestar mayor atención a las
necesidades y opiniones de las mujeres en materia de desarrollo
urbano.
Sin embargo, todas éstas no son sino respuestas parciales. La
pregunta fundamental a la que debe responderse es: "¿Por qué hay
personas que ya no quieren vivir toda su vida en la ciudad?". En
muchas partes de Europa, las ciudades han dejado de ser un lugar
donde se desea ver crecer a los hijos, pasar el tiempo de ocio o,
simplemente, vivir. Esta erosión del papel de las ciudades es
quizás el mayor reto al que se enfrenta el modelo europeo de
desarrollo y de sociedad, un reto que requiere un amplísimo debate.
Comisión de las Comunidades Europeas
Fecha de referencia: 24-03-1998
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