Ciudades para un Futuro más Sostenible
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Documentos > Hacia una política urbana para la Unión Europea > http://habitat.aq.upm.es/hpuue/a002.html

Retos que se plantean a las ciudades europeas



Indice


Un 80% de la población europea vive en ciudades, característica que hace de Europa el continente más urbanizado del mundo. Aunque las zonas urbanas europeas presentan una enorme variedad, también tienen en común los rasgos que se resumen brevemente en esta primera sección.



Las ciudades en un contexto de cambio

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Un 20% de los ciudadanos europeos vive en grandes aglomeraciones urbanas de más de 2.500 habitantes, otro 20% en ciudades de dimensiones medias y un 40% en ciudades de 10.000 a 50.000 habitantes. Londres y París son las dos únicas aglomeraciones europeas con cerca de 10 millones de habitantes.
Los datos demográficos confirman que la urbanización de la sociedad europea es un proceso en marcha, aunque a un ritmo más pausado que en las décadas anteriores.
El crecimiento demográfico de las ciudades es una consecuencia directa de la tasa de crecimiento natural, los movimientos de población de las zonas rurales o menos prósperas y la emigración, especialmente la procedente de terceros países. Desde una perspectiva internacional, la UE es uno de los principales destinos de los emigrantes, factor que ha contribuido a compensar la tendencia de descenso de la población. En 1990, por ejemplo, se calcula que 2,1 millones de personas entraron en los Estados miembros procedentes de terceros países, mientras que sólo salió de la UE 1 millón de habitantes. Con excepción de Irlanda, todos los Estados miembros son actualmente receptores netos de inmigración. Las estimaciones correspondientes al período 1987-1991 indican que dos tercios de los inmigrantes se han instalado en capitales y grandes aglomeraciones industriales.
Otras ciudades, no obstante, experimentaron un descenso de población en la década de los 80. La desaparición o la relocalización de las actividades tradicionales y el proceso de suburbanización son las principales causas de este fenómeno. Bruselas, Londres, París, Lille, Oporto, Hannover, Turín, Barcelona y las ciudades del Randstad en los Países Bajos constituyen ejemplos de ciudades cuyo centro ha experimentado una pérdida de población en beneficio de la periferia. La dispersión del domicilio, el centro de trabajo y los lugares de ocio supone, entre otras cosas, una creciente necesidad de desplazamiento.
En términos de rendimiento económico, las grandes ciudades siguen siendo la principal fuente de riqueza y su contribución al PIB regional o nacional es desproporcionada en relación con su población, lo que refleja su elevada productividad. No obstante, el crecimiento del PIB es a menudo independiente de la creación de puestos de trabajo. Por ejemplo, las regiones urbanas de Bruselas, Rin-Ruhr y Londres tenían unas cifras anuales de crecimiento del PIB comprendidas entre el 5% y el 6%, mientras que la creación anual de empleo en el mismo período era de + 0,2 (Bruselas), +0,1 (Rin-Ruhr) y -0,2 (Londres). Del mismo modo, algunas ciudades de tamaño medio como Parma, Rennes, Cambridge, Braga y Volos han seguido creciendo debido a sus buenos resultados económicos.
En la mayor parte de las ciudades, el nivel total de empleo aumentó durante el período que se inició a mediados de los ochenta debido a la considerable expansión del sector de servicios, que actualmente representa entre un 60% y un 80% del total de puestos de trabajo en las ciudades y que, en la mayor parte de los casos, ha servido para compensar la pérdida de puestos de trabajo en el sector industrial. Aproximadamente una tercera parte de los puestos de trabajo del sector de servicios pertenece a la rama no comercial, que incluye la administración pública, la educación, la sanidad y los servicios colectivos y sociales. Así sucede, por ejemplo en ciudades como Bruselas, Roma, Helsinki, Estocolmo y Copenhague. En muchas ciudades, sin embargo, el crecimiento de los servicios no comerciales se halla limitado por las restricciones del gasto público. En cuanto a las otras dos terceras partes del sector de servicios, consisten esencialmente en servicios financieros, seguros, transporte y comunicaciones, comercio minorista y hostelería y restauración.
Las ciudades con más dificultades para adaptarse a los cambios son las que antiguamente dependían de las industrias de transformación basadas en los recursos naturales o las pertenecientes a economías regionales dependientes de un sector agrario tradicional. Las ciudades del este de Alemania atraviesan dificultades específicas debido sobre todo al hecho de que están experimentando muy rápidamente un proceso de reestructuración que en otras ciudades de la UE se extendió a lo largo de décadas.
No cabe duda de que el desarrollo futuro de las ciudades reposará en elementos estructurales distintos de los del pasado. Ganarán en importancia las actividades de servicios como las telecomunicaciones y los transportes, la biotecnología, las empresas de alta tecnología y el comercio internacional y minorista, así como el desarrollo de la sociedad de la información [1], la educación y la investigación. Asimismo, el medio ambiente y las condiciones que determinan la calidad de vida en general están adquiriendo una creciente relevancia como factores capaces de influir en la ubicación de las nuevas actividades. Las ciudades se enfrentan por lo tanto al desafío de adaptarse continuamente a los rápidos cambios de la economía y otros sectores. Esta nueva forma de desarrollo encierra el peligro de que se produzca un desdoblamiento todavía más acusado de las sociedades urbanas y plantea el desafío de organizar una formación permanente de la mano de obra.



Ciudades, desempleo y exclusión social

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A pesar de que se observan bastantes problemas de disponibilidad de datos, las estimaciones tienden a confirmar que el desempleo urbano es superior a la media de la UE. Las zonas más pobladas de la UE tenían en 1995 una tasa de desempleo del 11,9%, frente a un 10,8% en las zonas rurales y a un 9,0% en las semiurbanizadas, a menudo situadas cerca de centros muy urbanizados [2]. En 1994, la media comunitaria de desempleo ascendía al 10,8%, pero esta cifra enmascara realidades diferentes. Algunas ciudades presentan tasas de desempleo relativamente bajas (por ejemplo Milán y Francfort) mientras que otras rebasan las medidas nacionales y comunitarias por lo menos en una quinta parte (es el caso, por ejemplo, de Bruselas, Birmingham, Colonia, Nápoles, Palermo, etc.).
La actual aparición de nuevas oportunidades económicas está contribuyendo en muchas ciudades a agrandar las disparidades sociales y económicas. Aunque el sector mejor cualificado de la población activa es capaz de competir en una economía abierta, se ha formado un grupo más vulnerable que vive en condiciones de exclusión permanente o semi-permanente. La obtención de un nivel determinado de educación y el acceso al mercado de trabajo se han convertido en los principales factores de división de la población urbana. Sumamente importante a este respecto es el hecho de que la mitad de los desempleados de la UE se encuentran en situación de paro prolongado; en las zonas densamente pobladas, este tipo de desempleo llega a representar el 56,1% del total. La situación de penuria de las ciudades se refleja en el aumento de la pobreza, el incremento de las personas sin techo, el aislamiento social, las ínfimas condiciones de alojamiento, el abuso de estupefacientes y las conductas delictivas.
En muchas ciudades europeas, el fenómeno de exclusión ha conducido a la segregación física de determinados grupos sociales a los barrios peor equipados. Este patrón, que viene observándose desde hace bastante tiempo en las ciudades del norte de Europa, se está extendiendo a las del sur de Europa. En algunas zonas de las mayores ciudades, las tasas de desempleo son superiores al 30% (véase el Anexo I) y los niveles de educación muy bajos. Además, en muchas ciudades la exclusión social se superpone a la diversidad cultural y lingüística de muchos barrios en los que el sistema educativo presenta requisitos especiales. Cada vez se encuentra más extendida la opinión de que la segregación territorial no sólo constituye un problema en términos de empleo, educación y mala calidad de la vivienda, sino que además, los comportamientos asociales que de ella se derivan resultan perjudiciales para el interés y el atractivo económico de la ciudad.



Desequilibrios del sistema urbano europeo

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La globalización y la pérdida de preponderancia del sector industrial en favor del sector de servicios no han disminuido la importancia del espacio urbano para el desarrollo económico. En otras palabras, es probable que las áreas metropolitanas ubicadas en nudos estratégicos y bien equipados adquieran una influencia considerable a expensas de los centros urbanos más periféricos y peor equipados. El predominio de esas zonas resulta patente en las conexiones de transportes. En 1993, la conexión aérea entre Londres y París transportó el doble de viajeros que cualquier otra ruta europea. Un elemento crucial para el equilibrio territorial del desarrollo urbano es el equipamiento de las ciudades con servicios que les permitan atraer actividades comerciales modernas. Las ciudades periféricas de entrada como Atenas, Valencia, Palermo, Salónica, Belfast, Lisboa y Sevilla y las ciudades industriales como Turín, Glasgow y Bilbao se encuentran a este respecto en una situación de desventaja frente a ciudades centrales de paso como Amberes, Bremen y Rotterdam y como Hannover, Lyon y Viena, de más fácil acceso y con una gama más diversificada de actividades.
Las ciudades de tamaño medio bien conectadas con zonas de economía boyante también presentan una clara ventaja en comparación con de otras. Está previsto que las ciudades de este tamaño sitas en el centro del territorio de la Unión saquen mayor provecho de la integración europea que las ciudades de la periferia.



Medio ambiente urbano

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Los habitantes de las zonas urbanas tienen una preocupación cada vez mayor por la calidad de su medio ambiente natural y físico. A pesar de los considerables esfuerzos realizados en este sector, subsisten numerosos problemas. Según un estudio realizado por la Agencia Europea del Medio Ambiente, entre un 70% y un 80% de las ciudades europeas de más de 500.000 habitantes no reúnen los niveles mínimos de calidad de la atmósfera requeridos por la Organización Mundial de la Salud. La concentración de niebla tóxica en invierno ("winter smog") afecta a unos 70 millones de ciudadanos. En Milán, Turín, Stuttgart, Dublín y Berlín, por ejemplo, los índices de este tipo de contaminación invernal alcanzan en algunas ocasiones el doble del límite fijado en las normas de calidad de la atmósfera. Por último, las concentraciones de ozono afectan a un 80% de la población de la UE por lo menos una vez al año.
Junto con la industria y las calefacciones domésticas, el transporte urbano constituye una de las principales fuentes de contaminación. El uso de los automóviles privados ha experimentado una expansión mucho más rápida que la de cualquier otro medio de transporte y está previsto que siga aumentando en el futuro. La creciente concentración de automóviles en las ciudades reduce los efectos positivos para el medio ambiente derivados de la aplicación de tecnologías menos contaminantes a los automóviles. El medio ambiente urbano sufre otros problemas graves como el tratamiento de los residuos sólidos o las aguas residuales urbanas.
Además de su efecto negativo en la calidad del medio ambiente urbano por motivos como la contaminación acústica, la congestión del tráfico reduce la movilidad y las posibilidades de acceso a las ciudades, además de incrementar los costes de producción de la economía urbana. En Londres y París, la velocidad media del transporte por automóvil o camión se ha reducido en relación a la alcanzada al principio del siglo con medios más primitivos.
Aparte de todos estos aspectos fundamentales, otro elemento importante para la calidad de vida de los habitantes de las zonas urbanas se encuentra en el patrimonio físico y cultural de los edificios, los espacios públicos y el diseño urbano.
Los problemas medioambientales son comunes a todas las zonas urbanas aunque existen, por supuesto, considerables diferencias entre las distintas ciudades, por ejemplo en lo que respecta a la calidad y la cantidad de zonas verdes; algunas ciudades como Hannover, Evora y Bruselas dedican más del 20% de su superficie a estos espacios, mientras que en Rotterdam y Madrid sólo ocupan un 5%.
Partiendo de un concepto más amplio de medio ambiente, la planificación urbana de épocas anteriores no siempre ha contribuido a desarrollar el potencial de las ciudades y los barrios de desempeñar simultáneamente diversas funciones, lo que ha provocado la aparición de zonas monofuncionales relacionadas con parcelas específicas de la actividad humana (trabajo, compras, ocio, residencia). La existencia de estas zonas reduce las posibilidades de que las ciudades se conviertan en espacios en los que los habitantes puedan desarrollar plenamente su existencia. Es necesario introducir cambios en las políticas de planificación urbana para obtener una mayor sostenibilidad, mezcla y diversidad, devolviendo a la ciudad su papel de animado lugar de encuentro para todo tipo de actividades a todas horas del día.




Fragmentación del poder e integración de la sociedad urbana

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Los principales factores de integración de la sociedad urbana van más allá de los estrictamente económicos y laborales. Además de oportunidades de trabajo, prosperidad y comercio, las ciudades ofrecen asimismo posibilidades de ocio, aprendizaje y desarrollo cultural. Sin embargo, a ellas les corresponde también proporcionar a sus habitantes un "espacio de vida" y una identidad.
En las ciudades se vive actualmente un debilitamiento del sentido de identidad, lo que con frecuencia se pone de manifiesto al observar el bajo nivel de participación en el proceso democrático local. Esta participación es particularmente escasa en las zonas más marginalizadas de las ciudades, donde los problemas pueden verse acentuados por la presencia de comunidades establecidas de inmigrantes a las que no siempre se les reconoce el derecho de voto. Pero, además de este problema de identidad, el bajo nivel de participación electoral que se registra en las zonas urbanas deprimidas disminuye la presión que debería ejercerse en la administración para que suministrara a esas zonas los servicios necesarios.
Para responder a esos problemas, las ciudades cuentan con unos sistemas legales, institucionales y financieros diferentes según los Estados miembros. Dado que las autoridades locales abordan los problemas que se les plantean con los solos recursos de los que disponen, es normal que difieran sus esfuerzos y posibilidades en el campo del desarrollo urbano. En este sentido, según un estudio realizado en 1996, algunas autoridades locales disfrutan de una más larga tradición de autonomía local y un mayor poder de gasto que los de otras autoridades, también locales, de la Unión Europea (véase el Anexo II).
Muchas de estas autoridades se enfrentan a la dificultad de asumir su responsabilidad en la resolución de los problemas urbanos sin contar para ello con la capacidad institucional y financiera necesaria. Teniendo en cuenta que las demarcaciones administrativas han dejado de coincidir con las dimensiones reales del espacio urbano, cada vez es más frecuente que las autoridades municipales financien servicios que benefician a las zonas circundantes, que se benefician así del esfuerzo que lleva a cabo la población, por lo general menos próspera, del centro de la ciudad. Además, debido a las restricciones generales que se han impuesto al gasto público, los ingresos reales de las autoridades municipales han disminuido en el curso de la última década, con el resultado de que también la inversión local se ha contraído en la mayoría de los casos y, muy especialmente, en aquéllos donde ha tenido lugar un aumento del gasto social de esas autoridades.
La administración de las ciudades se ve complicada aún más por el hecho de que en ellas ejerce competencias una multiplicidad de autoridades públicas de ámbito tanto local como regional, nacional y hasta europeo. Este hecho puede, no sólo crear dificultades para que las políticas se apliquen con éxito sobre el terreno, sino también impedir que los ciudadanos conozcan con claridad las instancias a las que corresponde la responsabilidad real en los problemas de su ciudad. Esta fragmentación constituye, por tanto, un obstáculo para el logro de una ciudadanía responsable.
Al mismo tiempo, los ciudadanos piden tener un mayor control sobre las decisiones que afectan a sus vidas. Por ello, para que la aplicación de la legislación y de los programas responda realmente a sus necesidades, es cada vez más importante formalizar la participación de los agentes locales en el proceso de toma de decisiones, así como, por otra parte, prestar mayor atención a las necesidades y opiniones de las mujeres en materia de desarrollo urbano.
Sin embargo, todas éstas no son sino respuestas parciales. La pregunta fundamental a la que debe responderse es: "¿Por qué hay personas que ya no quieren vivir toda su vida en la ciudad?". En muchas partes de Europa, las ciudades han dejado de ser un lugar donde se desea ver crecer a los hijos, pasar el tiempo de ocio o, simplemente, vivir. Esta erosión del papel de las ciudades es quizás el mayor reto al que se enfrenta el modelo europeo de desarrollo y de sociedad, un reto que requiere un amplísimo debate.

Comisión de las Comunidades Europeas

Fecha de referencia: 24-03-1998


1: Veáse también a este respecto el documento COM (96) 697 de 27.11.1996: Europa en la vanguardia de la sociedad mundial de la información. Plan de actuación móvil.
2: Datos procedentes de la encuesta sobre la población activa de 11 países de la UE (los países no incluidos son Luxemburgo, Austria, Suecia y Finlandia). Las zonas con una gran densidad de población tienen más de 500 habitantes por km2 y absorben un 50% de la población de la UE. Las zonas rurales tienen menos de 100 habitantes por km2 y absorben un 22% de la población. El 28% restante de la población vive en zonas intermedias, en las que hay entre 100 y 500 habitantes por km2.

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