Los principales elementos que hacen del caso de Sant Boi de Llobregat un ejemplo de interés en relación con la consolidación de los usos agrícolas en el entorno periurbano tienen que ver más con la demostración de que es posible hallar alternativas inteligentes y razonables a la ocupación de suelo virgen desde el planeamiento vigente que con el impulso a la actividad agrícola en sí misma, ya que en este caso, las actividades agrarias no constituían el objetivo principal del ámbito sustraído al proceso de urbanización.

La experiencia consistió en la recuperación de una zona natural y agroforestal de valor paisajístico y con peso en el imaginario local amenazada por una promoción de viviendas privadas compatibles con el plan vigente. La superficie de la zona afectada inicialmente era de 26 hectáreas, con un potencial de 65.544 m² edificables, que se traducían en un total máximo de 655 viviendas. Al final del proceso, la operación ha quedado reducida a la construcción de 98 nuevas viviendas y la rehabilitación de 14 viviendas preexistentes en aquel entorno, habiéndose obtenido 22 hectáreas de suelo público para usos forestales y equipamientos.

Para llegar a este resultado, en lugar de apostar por la complicada vía judicial, se llevó a cabo un proceso de negociación y consenso con los propietarios afectados, ofreciéndoles a cambio suelo reciclado (brownfield) dentro del Casco en varios puntos estratégicos, como parte de una política planificada de redensificación con criterios de sostenibilidad. Es de señalar la importancia concedida a la participación ciudadana a lo largo de este proceso y especialmente en la fase de diseño del nuevo tejido urbano en el interior de la ciudad.

Así pues, los elementos claves del proceso son los siguientes:

• La respuesta a la amenaza de ocupación surgió de la sociedad civil autoorganizada en una plataforma de defensa del espacio natural de Can Carreres. Este aspecto pone de manifiesto la importancia de que la ciudadanía asuma la protección de su propio territorio más allá de la lógica del mercado.
• Este impulso ciudadano se insertó de forma natural en el proceso de la Agenda 21 Local en marcha, en coherencia con los principios generales del mismo.
• La autoridad local, a su vez, supo aprovechar este impulso, incorporándolo a una política decidida de contención del crecimiento basada en la apuesta por una ciudad compacta con criterios de sostenibilidad, en armonía también con las determinaciones de la Agenda 21 Local. Este aspecto sitúa en primer lugar, por una parte, la capacidad de las administraciones de sintonizar con la ciudadanía y la importancia de articular desde la planificación un proyecto integral y coherente de ciudad con criterios de sostenibilidad avanzada.
• El proceso se llevó a cabo desde una filosofía de consenso y negociación, procurando evitar los conflictos innecesarios. Este aspecto demuestra que siempre existe un amplio margen para soluciones sinérgicas satisfactorias si los agentes implicados no se obstinan en una defensa rígida de sus posturas iniciales.

Por lo que respecta a los usos agrícolas, aunque, como se ha mencionado, no tienen un peso relevante en este caso, cabe insertar esta práctica de pequeña escala dentro de una estrategia comarcal de gran calado como es la consolidación del Parque Agrario del Bajo Llobregat —un 26% de cuya superficie (792,7 de 2.938 hectáreas) se halla dentro del término municipal de Sant Boi de Llobregat— y la creación del Parque Agrícola Forestal de Montbaig-Montpedrós —destinado a conectar el Parque Agrario y otros enclaves naturales del entorno con el Parque Natural de Garraf, situado al oeste. En el caso del Parque Agrario, la estrategia es impulsada por un consorcio formado en 1998 del que forman parte las localidades de Sant Boi, El Prat, Cornellá, Castelldefells, Gavá, Molins de Rei, Santa Coloma, El Papiol, Sant Viçen dels Horts, Pallejà y Viladecans, además de la Unión de Payeses de Cataluña y el Congreso Comarcal del Bajo Llobregat, y al que se sumó en 2008 la propia Generalitat de Cataluña.

Esta estrategia supramunicipal está estrechamente relacionada a su vez con el proyecto de Anillo Verde de la Diputación de Barcelona, que inició su desarrollo a través de un Proyecto Life. De hecho, en 2001, la propuesta del Parque Agrícola Forestal de Montbaig-Montpedrós fue incorporada a dicho proyecto.

Es dentro de este marco territorial donde cabe insertar también otras prácticas llevadas a cabo en Cataluña y contempladas en este catálogo, y particularmente la que se refiere al Plan de Infraestructuras del Prat del Llobregat, municipio incluido también en el Consorcio del Parque Agrario del Bajo Llobregat. En todos estos casos se puede entender la recuperación y protección del suelo natural y forestal como un vector complementario de las políticas de preservación y consolidación del suelo agrario.

Índice General

• 1 Introducción
• 2 Uso, propiedad y gestión del suelo
• 3 Agricultura
• 4 Instrumentos de planeamiento
• 5 Sostenibilidad
• 6 Referencias bibliográficas
• 7 Cronología

1 Introducción[1]

Con una población de 82.742 habitantes a 1 de enero de 2010 y un término municipal de 21,94 km² de extensión, Sant Boi de Llobregat se encuentra situada al suroeste de Barcelona, en la margen izquierda del río Llobregat, a menos de cinco kilómetros en línea recta de la costa. Está emplazada en un amplio enclave estratégico que se extiende por ambas orillas, dominado por el Aeropuerto de El Prat y por las instalaciones portuarias de la Zona Franca de Barcelona, al cual pertenecen también municipios como El Prat de Llobregat, Cornellá, Hospitalet, Viladecans y Sant Joan Despí, entre otros. Se trata de un territorio complejo en el que convergen grandes infraestructuras con usos agrícolas y usos industriales, mientras que el tejido residencial se ha ido desarrollando en torno a los compactos núcleos tradicionales. Por sus características y su situación de proximidad a Barcelona y su área de influencia, Sant Boi de Llobregat está sometida permanentemente a una gran presión urbanística.

El Plan General Metropolitano vigente desde 1976 establecía una reserva para el crecimiento del suelo urbanizable en el Valle de Can Carreres de 26,22 hectáreas de superficie, un espacio natural hasta el momento destinado a uso agrario y forestal. Las viviendas proyectadas en 1998 en este sector por iniciativa privada, con un potencial máximo de 655, eran de imposible acceso para los jóvenes, que debían emigrar a otras ciudades en busca de una vivienda más asequible. Esta situación provocó en el periodo 1999-2000 la movilización de los ciudadanos, que se organizaron en una plataforma cívica para la defensa de este espacio amenazado, la Plataforma Ciudadana pro-Parque Agrícola Forestal Montbaig-Montpedrós, estableciéndose así un conflicto entre el interés público de preservación y el interés privado de propietarios y promotores por defender su derecho a edificar.

La reivindicación ciudadana coincidió con las conclusiones del foro de participación de la Agenda 21 Local, integrado por 520 representantes de entidades, asociaciones y colectivos de mujeres, personas mayores, jóvenes e inmigrantes, que había establecido una serie de prioridades consensuadas: preservación del entorno natural, contención del crecimiento de la ciudad hacia la periferia y potenciación del crecimiento hacia el interior del núcleo urbano (reconversión de usos y rehabilitación). Como resultado, la propia Agenda 21 Local recomendó realizar un estudio de los valores ambientales, paisajísticos y patrimoniales del Valle de Can Carreres y de otros espacios naturales en similar situación urbanística.

La Diputación de Barcelona, ante la presión de las plataformas ciudadanas, encargó a la ONG Liga para la Defensa del Patrimonio Natural un estudio base de los valores ecológicos para una posible delimitación del futuro Parque Montbaig- Montpedrós (Crespo, 2000) una iniciativa supramunicipal destinada a prolongar hacia el Este el Parque Natural del Garraf, vinculándolo a otros enclaves naturales protegidos, como el Plan de Espacios de Interés Natural Vessant de l'Ordal (PEIN). El Valle de Can Carreres fue incluido en la propuesta de delimitación del parque, así como otros entornos naturales de varios municipios. Sant Boi de Llobregat fue el único municipio que asumió las conclusiones del estudio y aprobó en el Pleno municipal el compromiso de no desarrollar nuevos planeamientos urbanísticos en las zonas del perímetro de la ciudad identificadas como espacios naturales en dicho estudio. Se planificó así una nueva estrategia de crecimiento dentro del Suelo Urbano como alternativa a la ocupación de suelo libre.

A partir de ahí, el Ayuntamiento de Sant Boi contrató en 2001 al equipo pluridisciplinar Derecho, Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente (DTUM), con cargo a los presupuestos municipales, un estudio específico sobre los valores ambientales y paisajísticos del Valle de Can Carreres, en que se incluyó una propuesta de diferentes escenarios de edificación mínima que no impactara en el entorno.

2 Uso, propiedad y gestión del suelo

Los usos tradicionales en el Valle de Can Carreres eran los forestales no productivos, existiendo igualmente cierta extensión dedicada a la vid, así como huertos frutales; todo ello en forma de explotaciones principalmente familiares. La propiedad estaba dividida entre un conjunto de pequeños propietarios agrícolas. Algunas pequeñas edificaciones agrarias y unas pocas viviendas tradicionales de uso permanente constituían la única muestra de tejido edificado.

Uno de los propietarios fue adquiriendo gradualmente parcelas dentro del ámbito hasta convertirse en el propietario del 90% de su superficie. Fue este propietario el principal promotor de la iniciativa urbanizadora del área, de acuerdo con las determinaciones del Plan General Metropolitano de 1976, que la calificaba como Suelo Urbanizable No Delimitado. Puede decirse que el hecho de que no se tratara de una gran promotora facilitó las ulteriores gestiones que hicieron finalmente posible la solución alternativa.

Las plataformas ciudadanas reivindicativas que se organizaron cuando se inició la contestación al proyecto mostraron en principio una actitud de confrontación con la autoridad municipal. Sin embargo, cuando el Ayuntamiento promovió la participación ciudadana con la creación de la Comisión Cívica del Valle de Can Carreres, se generó un espacio de diálogo de los ciudadanos con los propietarios y el Ayuntamiento, y se pudo llegar a consensos entre todas las partes afectadas. Fundamental en este proceso fue creación de una comisión transversal en el Ayuntamiento integrada por políticos y técnicos municipales de máxima responsabilidad en temas de medio ambiente y urbanismo. Una vez que el Ayuntamiento tomó la iniciativa para modificar la ordenación urbanística prevista, de acuerdo con los propietarios del suelo, la comisión fue la encargada de llevar a cabo los estudios jurídicos, la planificación y la gestión para modificar el Plan General Metropolitano y llevar la edificación a otros sectores de la ciudad.

Si el Ayuntamiento hubiera suspendido directamente las licencias de construcción, el proceso habría acabado en los tribunales de justicia, resultando en indemnizaciones imposibles de asumir por los presupuestos municipales. La solución en este caso fue la negociación y el acuerdo mediante convenios urbanísticos con los promotores y los propietarios del suelo.

En todo el proceso se pudo respetar el derecho de los propietarios y promotores a construir, siempre que lo hicieran en otros puntos de la ciudad, asignados por el Ayuntamiento, y se respetase la demanda ciudadana de preservación del espacio natural, que pasó a ser terreno público gracias a las cesiones resultantes de toda la operación de cambio de planificación. Parte de la edificación negociada en los convenios urbanísticos también ha pasado a ser pública. Con ella, el Ayuntamiento está promoviendo la construcción de viviendas para jóvenes en el interior de la ciudad; ha podido plantear la reconversión de usos de la antigua caserna militar y de la central eléctrica[2]; y ha podido resolver los problemas de la urbanización difusa de los barrios de Canons-Orioles y Can Paulet.

La organización del proceso exigía algunas innovaciones en el sistema de gestión urbanística, ya que el problema no se podía solucionar dentro del sector del Valle de Can Carreres hacía falta una operación a escala de ciudad. Cuando ya hay un plan general aprobado y todavía vigente, resulta difícil gestionar una modificación a nivel de ciudad en el caso de que el municipio tenga esta potestad, pero todavía es más difícil cuando la modificación es potestad, como en este caso, de una comunidad autónoma regional.

El sistema de gestión previsto para la operación era mediante sectores discontinuos, en la idea de que sería el más ágil y aplicable a otros casos, ya que permitía una cierta libertad en la localización concreta de la edificación y de los sistemas generales, respetando siempre el techo máximo general establecido por las figuras de planificación urbanística, así como los estándares legales de sistemas generales: zonas verdes, forestales, de equipamientos generales, etc.

Finalmente, no se pudo llevar a cabo la operación a través de este sistema, y la permuta de derechos de edificabilidad no se hizo asignándola a polígonos discontinuos concretos, sino que se mantuvo en la forma de acuerdo entre propietarios y el Ayuntamiento, lo cual complicó la gestión cuando el propietario inicial vendió sus derechos a un segundo promotor. Aunque todos los actores implicados estaban de acuerdo en cumplir su parte del convenio, fue preciso buscar asesoramiento externo legal, así como la participación del Registro de la Propiedad, para articular una figura y un trámite que hicieran posible la operación, manteniendo en todo caso la legalidad urbanística. De cara a ulteriores procesos, este resultado hace aconsejable volcar el esfuerzo en articular el sistema de permuta mediante asignación a polígonos discontinuos tal como se había previsto inicialmente.

3 Agricultura

El objetivo de la operación aquí presentada y el motivo para la concesión del premio Best Practice fue principalmente la contención del crecimiento urbanístico y la búsqueda de alternativas a la ocupación de suelo virgen mediante el recurso al suelo reutilizado, dentro de una apuesta decidida por una ciudad compacta. Desde esta perspectiva, el énfasis se sitúa en los aspectos urbanísticos y en el hecho de que no es necesario ocupar nuevo suelo si se pueden articular alternativas de desarrollo volcadas sobre el interior del Casco, consiguiendo así al mismo tiempo otros objetivos relacionados con la sostenibilidad urbana, entre ellos la redensificación de los tejidos residenciales dispersos.

Sin embargo, igualmente importante y especialmente desde la óptica del presente catálogo, es la reflexión sobre los usos a los que se destina el suelo liberado, en la constatación de que si no existen alternativas convincentes de gestión para dicho suelo, se corre el riesgo de que se mantenga a lo largo del tiempo su condición de suelo de reserva urbana y, por tanto, persista la amenaza de ocupación en el momento en que las presiones urbanísticas adquieran nuevo ímpetu.

En el caso de Can Carreres, es importante señalar que la iniciativa ciudadana que impulsó el proceso era consciente de este riesgo y, ya desde el mismo nombre de la coordinadora que la articuló, Plataforma Ciudadana pro-Parque Agrícola Forestal Montbaig-Montpedrós, se planteaban dos aspectos de gran relevancia: por un lado, el énfasis en los usos forestales y agrícolas como garantía de la protección del espacio natural y, por otro, la inclusión de la iniciativa en una estrategia supramunicipal de mayor calado. Se trataba, por tanto, de una iniciativa no estrechamente proteccionista, sino con una visión estratégica anclada en un modelo de desarrollo alternativo y coherente desde la perspectiva de la sostenibilidad territorial. El éxito de la iniciativa, debido al acuerdo de todos los agentes implicados, se ha traducido a este respecto no sólo en la consecución del objetivo de contención del crecimiento, sino en la inclusión del área de Can Carreres en el proyecto del Parque Agrícola Forestal Montbaig -Montpedrós y en el avance de dicho proyecto, que en estos momentos se halla en trance de pasar a ser objeto de un Plan Director para su desarrollo.

En relación con la gestión de los usos agrícolas preexistentes en Can Carreres, se les ofreció la opción a aquellos pequeños propietarios que no estaban incluidos en el convenio para el desarrollo urbanístico de la zona de conservar sus viviendas rurales o de sustituirlas por otras de la misma edificabilidad, siempre que respetasen la tipología rural existente en su configuración. Como resultado de este acuerdo, se incluyó la rehabilitación de 14 viviendas como complemento del desarrollo de 98 viviendas nuevas, según el proyecto final de desarrollo urbano en el área. Esta zona urbana quedó reducida a unas 4 hectáreas de las 26 iniciales, habiendo conseguido preservar así en sus usos agroforestales un total de 22 hectáreas.

El sistema de gestión urbanística elegido para la operación exigía por imperativo legal incluir los equipamientos públicos correspondientes en el área de intervención. Con el fin de evitar los riesgos de que dicho equipamientos pudieran traducirse en instalaciones de impacto sobre el entorno natural recuperado, se ha incluido en su determinación el requisito de que han de ser enteramente compatibles con los usos agroforestales públicos: centro de interpretación, instalaciones relacionadas con el mantenimiento de la zona por parte del Ayuntamiento, etc.

Por lo que respecta a los usos agrícolas en el municipio, hay que recalcar que la situación del área de Can Carreres difiere en cuanto a las posibilidades de productividad económica de la correspondiente al Parque Agrario del Bajo Llobregat, debido al predominio en aquella zona del uso forestal, cuyas posibilidades de explotación en Cataluña no son relevantes. Esto se traduce en la necesidad de articular políticas públicas diferentes en cuanto a gestión y mantenimiento.

4 Instrumentos de planeamiento

El principal instrumento de planeamiento puesto en juego en este caso fue la Modificación del Plan General Municipal (MPGM) vigente, aprobado en 1976. Es de señalar que en este momento en Cataluña conviven dos instrumentos de planeamiento a escala municipal, por una parte los Planes generales municipales (PGM) aún vigentes, como era el caso de Sant Boi al iniciarse la operación, y por otra los Planes de ordenación urbanística municipal (POUM), acordes con la nueva Ley de Urbanismo de 2006. La principal diferencia entre ambos es que la nueva figura urbanística, de acuerdo con dicha ley, introduce la participación ciudadana obligatoria de forma decidida.

Teniendo en cuenta que dicha ley aún no estaba siquiera aprobada cuando se inició el proceso aquí presentado, se puede considerar el caso de Sant Boi como pionero en la utilización de la participación ciudadana como eje de las propuestas y en la articulación entre las propuestas ciudadanas, los objetivos de la Agenda 21 Local y el planeamiento municipal. Puede afirmarse que es esta apuesta decidida por la participación ciudadana cuando no era obligatoria la que contribuyó a que el proceso superara los problemas inherentes a un mecanismo como es la Modificación del Plan General Municipal.

Por otra parte, la dirección autonómica de política territorial y obras públicas asumió también el objetivo, y aprobó la iniciativa local del municipio de Sant Boi para modificar el Plan General Metropolitano.

5 Sostenibilidad

El principal factor de sostenibilidad de la experiencia aquí presentada específicamente relacionado con la conservación y la consolidación de los usos peri-agrícolas reside precisamente en la preservación del suelo agroforestal del Valle de Can Carreres. Sin embargo, dado que el uso agrícola es más bien anecdótico, no cabe evaluar la operación desde el punto de vista de la productividad más allá de la constatación de que el proceso ofrece en cualquier caso una escala de proximidad para el disfrute de un entorno natural multifuncional y para la imbricación del tejido urbano con el entorno natural.

En cuanto a los resultados en términos de sostenibilidad urbana integral, es razonable reproducir aquí los reflejados en la presentación elaborada por el Ayuntamiento para el V Concurso de Buenas Prácticas:

• Sostenibilidad financiera. La operación de recalificación del suelo se pudo hacer sin coste para el Ayuntamiento gracias a los convenios urbanísticos con los propietarios. Solamente supuso un coste en estudios y recursos humanos (tiempo de dedicación de los técnicos municipales). En cambio, se consiguieron 22,60 hectáreas de suelo forestal público y 24.280 metros cuadrados de techo que gestionará el Ayuntamiento (de los cuales 21.980 se destinarán a vivienda social y 2.300 servirán para rehabilitar el núcleo histórico de Can Carreres).
• Sostenibilidad social y económica. Se redujo la oferta de viviendas de lujo para transformarla en viviendas sociales y así frenar la emigración de jóvenes a otras ciudades en búsqueda de vivienda más accesible.
• Sostenibilidad cultural. Se conservó el patrimonio agrícola y forestal y el núcleo rural del siglo XVII del Valle de Can Carreres.
• Sostenibilidad ambiental. Se preservó el entorno natural del valle, que pasó a ser de propiedad pública. También se cambió un modelo de edificación difusa en zona forestal por un modelo de edificación compacta en el interior de la ciudad, por lo que se redujo el consumo de suelo libre y de energía y el coste de mantenimiento.
• Sostenibilidad institucional. La premisa de preservación del medio hizo que se repensaran los sistemas de gestión del suelo utilizados habitualmente, dando un vuelco a la práctica de la gestión urbanística local, gracias a la puesta en marcha de un sistema no explorado hasta el momento: la gestión del suelo por sectores discontinuos (intercambio de techo y de sistemas: zonas verdes, equipamientos, forestal, etc. entre diferentes zonas del territorio municipal).

6 Referencias bibliográficas

—consultadas

webs

Ajuntament de Sant Boi de Llobregat

Proyecto Life Anella Verda

Xarxa de Parcs Naturals de la Diputación de Barcelona

7 Cronología

• --1996: La Unión Europea concede un Proyecto Life para la recuperación del espacio agrícola situado en el valle del Bajo Llobregat, lo que conduce a la constitución del actual Parque Agrario del Bajo Llobregat. Este espacio es hoy un referente de gestión agrícola y medioambiental y un enclave emblemático del área metropolitana. Un 26% de la superficie de 2.938 hectáreas del parque se halla en el término municipal de Sant Boi de Lobregat.
• --1998: El promotor privado presenta a trámite el desarrollo urbanístico del sector del Valle de Can Carreres. El Ayuntamiento suspende sus licencias y encarga un estudio de los valores ambientales y la posible modificación de la ordenación del suelo en el sector.
• --1998: Se constituye el Consorcio del Parque Agrario del Bajo Llobregat del que forma parte Sant Boi de Llobregat.
• --1999-2000: Se desarrolla el foro de participación ciudadana de la Agenda 21 Local, del cual surge la alerta por la preservación del entorno natural amenazado por el crecimiento urbanístico. Se crea la comisión cívica para la resolución del conflicto, en la que se integran los representantes de la Plataforma Ciudadana pro-Parque Agrícola Forestal Montbaig-Montpedrós y de los propietarios del Valle de Carreres.
• --2001: Se realiza el estudio para la preservación de los valores ambientales, paisajísticos, patrimoniales y didácticos del Valle de Can Carreres y se firma un convenio urbanístico con el promotor y el resto de propietarios del suelo.
• --2001: El Parque Agrícola Forestal de Montbaig-Montpedrós es incorporado a la propuesta de Anillo Verde de Barcelona de la Diputación de Barcelona.
• --2002-2003: Se modifica la ordenación urbanística vigente para preservar el Valle de Can Carreres y ubicar la mayor parte de la nueva construcción en otros puntos del núcleo urbano de la ciudad.
• --2003-2004: Se aprueba el Plan Especial de Protección y Mejora del Parque Agrario del Bajo Llobregat (17 de diciembre de 2003 y 16 de junio de 2004), publicado en el DOGC número 4.216 el 10 de septiembre de 2004.
• --2005: Finaliza el proyecto de reparcelación para la reubicación en el núcleo urbano de parte de las viviendas del Valle de Can Carreres. En la misma operación se consigue reubicar otras viviendas construidas de forma difusa en zona forestal (barrios difusos autoconstruidos en la montaña de Canons-Orioles y Can Paulet).
• --2008 : Se incorpora la Generalitat de Cataluña al Consorcio del Parque Agrario del Bajo Llobregat.

Notas