| Documentos > El espacio agrícola entre el campo y la ciudad > http://habitat.aq.upm.es/eacc/a-marcolegal.html |
En este capítulo vamos a realizar un análisis del marco legal en el que cabe concebir y al que deberá ajustarse —o al que deberá aspirar, en caso de posibles innovaciones legislativas— una iniciativa de ordenación del suelo periurbano con destino a actividades agrícolas. Dicho análisis se divide en dos grandes apartados. En el primero desarrollaremos un recorrido por los distintos niveles y campos de la normativa urbanística —desde las disposiciones y estrategias fijadas a nivel europeo a los concretos marcos jurídicos de las autonomías, que en España concentran la mayor parte de las competencias en materia de ordenación territorial y urbanística—, identificando en cada uno de ellos los instrumentos y mecanismos propicios a la consecución de suelos periurbanos preservados para el uso agrícola. En el segundo propondremos un abanico de alternativas y estrategias que, articulando los principios y herramientas vistos hasta ese momento, perfilen y orienten dicho proyecto desde el enfoque diferenciado de distintas agendas políticas.
El compendio que forma este estudio no pretende ser exhaustivo ni, desde luego, universal. Como todo análisis legal está destinado a quedar obsoleto por la innovación normativa. Incluso, como veremos, en algunos casos esa obsolescencia sería altamente deseable y señal de avances positivos en la concepción que nuestro sistema de planeamiento tiene del ejercicio de ordenación territorial. Aún así, dada la complejidad y escasa flexibilidad de dicho sistema, es poco probable que las líneas de acción generales que veremos al analizar la normativa autonómica cambien sustancialmente. De modo similar, y dada la naturaleza de las contradicciones a las que se enfrentan nuestras sociedades, es difícil que las inquietudes que alimentan la definición de principios y criterios de política territorial, a nivel europeo o nacional, desaparezcan a corto plazo. Por ello, a pesar de su carácter contextual y de su enfoque, este estudio no se agota en la respuesta y condicionantes de un escenario concreto, sino que propone líneas de acción transferibles a escenarios diversos. En definitiva, se trata de una más de las aportaciones —por el momento escasas— que apuntan a una evolución de la ordenación del territorio y la legislación asociada en un sentido capaz de equilibrar la atención y la carga instrumental dedicada a los distintos ámbitos de suelo, hasta ahora excesivamente centradas en los problemas y conflictos de los Suelos Urbanos y Urbanizables, en detrimento de los Suelos Rústicos o No Urbanizables.
Para empezar es preciso advertir que, aunque la línea fijada por los documentos producidos por la Comisión Europea es muy clara al respecto de los temas objeto de nuestra investigación —en ocasiones mucho más que la propia normativa estatal o autonómica, que estudiaremos más adelante—, su operatividad es limitada, dado que los órganos comunitarios carecen de competencias directas en materia de ordenación del territorio.
Esta situación es especialmente obvia en el caso del documento marco para la ordenación del territorio en Europa, la Estrategia Territorial Europea (ETE), aprobada por los ministros de los Estados miembros responsables en la materia y el responsable de política regional de la Comisión Europea en 1999. Aunque en su propio texto podemos leer que se trata de un «documento jurídicamente no vinculante» (CE, 1999:12), Parejo (2003:684) señala que la ETE «pertenece al heterogéneo tipo de los actos atípicos de las Comunidades Europeas» y que, «si bien [su] imperatividad [...] está muy debilitada, esto no parece comprometer su eficacia, sobre todo en la medida en que los objetivos de política territorial queden incorporados en las demás políticas atribuidas a la Comunidad en los Tratados» (Parejo, 2003:685). Además de esta incorporación a la política supranacional, los Estados miembros, sus regiones y ciudades han de tomarla como referencia a la hora de desarrollar sus políticas territoriales (Parejo, 2003:694)[1], de modo que «por su disponibilidad como elemento justificativo de la resolución, [la ETE] se erige, asimismo, en elemento de control político (mediante el escrutinio y valoración de las posiciones de los Gobiernos por relación a tales criterios), e incluso jurídico, en tanto que elemento de concreción de los principios y criterios de la Unión sobre su recurso más preciado: el territorio» (Parejo, 2003:695).
Parte de los objetivos y directrices fijados por la ETE tienen especial relevancia respecto a las acciones de protección e incentivación de las actividades agrícolas en entornos periurbanos. Uno de los tres objetivos políticos fundamentales que la ETE formula de cara a la consecución de un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio es la «conservación de los recursos naturales y del patrimonio cultural» (CE, 1999:12). Los objetivos fundamentales se relacionan a su vez con los principios o directrices de la política de desarrollo territorial de la Unión Europea; de nuevo la ETE sugiere tres principios, de los que dos guardan relación con nuestro interés en el presente trabajo: «el desarrollo de un sistema equilibrado y policéntrico de ciudades y una nueva relación entre campo y ciudad [y] el desarrollo sostenible, la gestión inteligente y la protección de la naturaleza y del patrimonio cultural» (CE, 1999:12). Estos dos principios son desarrollados pormenorizadamente en base a una serie de propuestas sectoriales, formuladas después como opciones políticas que se plantean a modo de sugerencia a los distintos órganos de gobierno europeos.
Entre las propuestas señaladas bajo este principio se incluye la necesidad de fomentar el desarrollo endógeno, la diversidad y la eficacia de los espacios rurales, lo que puede extenderse al ámbito de los espacios periurbanos. En este proceso la agricultura aparece como una actividad estratégica y cohesiva, que lejos de mantener un carácter conservador debe incorporarse a una línea de innovación y desarrollo:
Es necesario que la agricultura haga frente a los retos de la competencia internacional. Aparecen nuevas posibilidades, gracias al desarrollo de productos agrícolas de alta calidad, a estrategias adaptadas de comercialización de estos productos, y al redescubrimiento de la multifuncionalidad de la agricultura, es decir, la diversificación de las fuentes de ingresos de las explotaciones agrarias (por ejemplo, el agroturismo, la energía eólica, etc.). La sociedad concede cada vez más valor a la conservación del medio ambiente y el patrimonio cultural, lo que confiere al sector agrícola más posibilidades de empleo. Mediante una oferta apropiada de educación y formación profesional se puede ayudar a encontrar fuentes de ingresos distintas de las proporcionadas por la agricultura.
CE, 1999:26
Se advierte, sin embargo, que «la agricultura intensiva puede también generar presiones sobre los suelos y llevar a la destrucción del paisaje cultural», de modo que «sólo la planificación del uso del suelo a escala regional y la adopción de medidas apropiadas en cuanto al medio ambiente y la agricultura (por ejemplo, el restablecimiento de la biodiversidad, la disminución de la contaminación del suelo, la extensificación y la diversificación de las prácticas agrícolas) permitirán contrarrestar estas presiones» (CE, 1999:26).
Ambas líneas de acción, diversificación e innovación, por un lado, y protección del medio, por otro, se concretan en las opciones políticas 13 y 15 del documento:
- 13. Promoción de estrategias de desarrollo diversificadas, adaptadas a los potenciales específicos de las áreas rurales y que permitan el desarrollo endógeno (incluida la promoción de la multifuncionalidad de la agricultura). Apoyo a las zonas rurales en materia de educación y formación, así como de creación de empleos fuera del sector agrícola.
- 15. Garantía de una agricultura sostenible, aplicación de medidas medioambientales y diversificación de la utilización agrícola de los suelos.
CE, 1999:27
Esta directriz de la ETE incide en alguno de los aspectos que conforman las nuevas políticas de protección del paisaje en las experiencias europeas más recientes y articula los principios básicos que justifican las políticas de protección de suelos:
La destrucción de los suelos constituye otro problema principal del medio ambiente de la Unión Europea. La actividad humana, en función de su naturaleza, su amplitud y su intensidad, amenaza con la pérdida irremediable de una gran parte de los suelos, en cuanto a su diversidad y a su función de base elemental de la vida. Las amenazas más significativas son la erosión del suelo debida a su utilización, las inundaciones, los daños forestales, la contaminación de las capas freáticas, la concentración de materias nocivas, y también la intensidad de la explotación agraria y la transformación de espacios abiertos con fines urbanísticos. Se impone una protección eficaz del suelo, con el fin de preservar los recursos naturales y sus funciones. A este respecto, es necesario reducir la degradación derivada de la sobreutilización, la erosión y la destrucción de los suelos, al igual que el empleo de sustancias nocivas o el uso abusivo de los espacios libres para la construcción de viviendas.
CE, 1999:34
La Unión Europea tiene en la Directiva HABITAT y la Red Natura 2000 su política de protección más estricta y en permanente curso de ampliación. A pesar de todo, la ETE señala que «a menudo es más acertado incluir la protección y la gestión de las zonas amenazadas dentro de estrategias de desarrollo territorial de zonas más extensas» (CE, 1999:36), no limitándose a una actitud de protección pasiva, sino ubicando las áreas protegidas en el seno de zonas de transición en las que una agricultura no intensiva permita conservar los paisajes culturales tradicionales, que«contribuyen mediante su singularidad a la identidad local y regional, y reflejan la historia y las interacciones entre el hombre y la naturaleza» (CE, 1999:36).
Estas directrices se concretan en las opciones políticas 41 y 45 del documento:
- 41. Integración del mantenimiento de la biodiversidad en las políticas sectoriales (agricultura, política regional, transportes, pesca, etc.), como se prevé en la Estrategia Comunitaria de Biodiversidad.
- 45. Protección del suelo como base de la vida para el hombre, los animales y las plantas, mediante la reducción de la erosión, de la destrucción del suelo y de la utilización excesiva de los espacios abiertos.
CE, 1999:35
El VI Programa de Acción de la Comunidad Europea en materia de medio ambiente, Medio Ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos (CE, 2001:31) fijó las directrices de las políticas medioambientales de la Unión Europea para el período de 2000 a 2010. Aunque su estatus jurídico carece, como en el caso de la ETE, de un poder vinculante directo, sus propuestas se plasman en un articulado concreto que indica «medidas y responsabilidades que es preciso adoptar a nivel nacional, regional y local» (CE, 2001:12).
Entre sus objetivos figura la protección de la naturaleza y la biodiversidad, para lo cual se prevé la necesidad de ampliar los rangos de protección a zonas rurales más extensas e integrar las acciones relacionadas con la agricultura, el paisaje y el suelo (CE, 2001:5,82). Estas directrices se han integrado ya parcialmente en nuestros espacios jurídicos a través de la incorporación de las herramientas de Evaluación de Impacto Ambiental y Evaluación Ambiental Estratégica, reguladas por normativa autonómica, a las cuales han de ser sometidos buena parte de los planes y programas de nueva promoción.
Otros aspectos señalados por el VI Programa de Medio Ambiente han encontrado, sin embargo, una transposición más insatisfactoria. El documento insiste sobre la necesidad de limitar la explotación de los recursos y el consumo de suelo por la urbanización y la creación de infraestructuras (CE, 2001:32); para ello propone el desarrollo de una estrategia temática para la protección del suelo que evite la pérdida de terrenos por la urbanización (CE, 2001:37,84).
La agricultura sostenible aparece en ese escenario como uno de los vectores de oportunidad para una protección activa. En este sentido, el texto propone incorporar herramientas de mercado para su promoción, incentivando económicamente a los agricultores que asuman compromisos ambientales (CE, 2001:16), impulsando el sistema comunitario de etiqueta ecológica para permitir a los consumidores evaluar el rendimiento de los productos que adquieren (CE, 2001:19), promover un comportamiento ejemplar en la administración a través de sus acciones y contratos (CE, 2001:19), aumentar los recursos y ampliar el alcance de las medidas agroambientales en la Política Agraria Común (CE, 2001:24,82, artículo 3.9) o aprovechar las medidas de desarrollo rural de la Unión Europea para el fomento de la agricultura biológica (CE, 2001:35).
Varias estrategias han desarrollo el VI Programa de Medio Ambiente en el campo de nuestro interés. En primer lugar la Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano (CE, 2006a:718). Aunque se trata de una iniciativa prometedora, con atención a dimensiones como la relación entre ciudad, cambio climático, naturaleza y biodiversidad, medio ambiente y calidad de vida, etc, sus proposiciones son poco ambiciosas, limitándose a recomendar enfoques integrados en las políticas y planificación urbana.
De modo similar, la Estrategia Temática para la Protección del Suelo (CE, 2006b:231), prevista ya en el VI Programa de Medio Ambiente, indica la necesidad de adoptar un criterio comunitario ante el «aumento significativo de las zonas urbanas» (CE, 2006:3), en el cual la agricultura —especialmente la ecológica— aparece como elemento protagonista que «puede tener un efecto positivo sobre el estado del suelo» (CE, 2006:4). En este documento se considera que «la falta de protección del suelo comprometerá la viabilidad y la competitividad a largo plazo de Europa» (CE, 2006:6), por lo que fija dos principios rectores, la «prevención de la degradación del suelo y conservación de sus funciones [y la] restauración del suelo degradado» (CE, 2006:5). Para ello la propuesta legislativa contenida en esta estrategia temática exige a los Estados miembros adoptar medidas específicas para abordar las amenazas que afectan al suelo, si bien éstas se limitan al ámbito de la contaminación de suelos, sin entrar a valorar los modelos de ocupación del suelo.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, del 20 de marzo de 1997 (STC97), anuló gran parte del articulado del Real Decreto Legislativo 1/1992, del 25 de Junio de 1992, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, dibujando un nuevo mapa en el reparto de atribuciones y competencias en materia urbanística en España. Esta sentencia consideraba que el legislador estatal había invadido el título competencial autonómico en materia de urbanismo (Constitución Española, artículo 148.1.3a) en numerosos preceptos e indicaba que dicha intromisión no podía ampararse en la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 de la Constitución, quedando el Estado inhabilitado para crear normas en una materia que desde ese momento se entiende competencia exclusiva de las autonomías y que ha dado lugar a una amplia producción jurídica que analizaremos en un apartado posterior.
Así, la legislación de ámbito estatal posterior a la STC97 —la Ley 6/1998, de 13 de Abril de Régimen de Suelo y Valoraciones, y el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de Junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS08)—, evita incidir en las técnicas de clasificación y categorización del suelo, entendiéndolas como técnicas propiamente urbanísticas cuya oportunidad no corresponde juzgar al legislador estatal.
Sobre la base de este marco organizativo la Ley de Suelo se concibe no como una ley urbanística sino como una ley «referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados» y que se encuentran dentro del marco competencial estatal, prescindiendo por primera vez de la regulación de las técnicas urbanísticas tales como la clasificación o categorización del suelo «para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común» (TRLS08, Exposición de motivos).
En consecuencia, frente a la lógica hasta hace poco dominante, el artículo 12 del TRLS08 no recoge las distintas clases de suelo con sus correspondientes características, sino que se limita a considerar las dos situaciones básicas en las que puede encontrarse el suelo: rural y urbanizado. Estos dos estados habrán de determinar la regulación de usos del suelo y el contenido del derecho de propiedad del suelo.
En relación al suelo rural —no referido exclusivamente a los ámbitos propiamente rurales, sino a todo suelo «que no está funcionalmente incluido en la trama urbana» (TRLS08, exposición de motivos)—, el legislador estatal se remite expresamente y en todo momento a la ordenación territorial y urbanística, esto es, a la legislación autonómica, por ser ésta la competente, de conformidad con el modelo organizativo constitucional al que hemos hecho referencia.
Así, se indica que está:
en situación de Suelo Rural:
- En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.
- El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de Suelo Urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no sea suelo urbanizado que se encuentre integrado en la red de dotaciones y servicios.
TRLS08, artículo 12.2
La remisión a la legislación autonómica alcanza no sólo a la definición de qué suelo puede encontrarse en situación de suelo rural sino también al régimen de uso de dicho suelo. Así, los criterios que el legislador estatal establece en el artículo 13 del TRLS08 respecto a la utilización del suelo rural remiten constantemente a la legislación autonómica o sectorial:
Si el TRLS08 no realiza grandes aportaciones en las áreas tradicionales de regulación del régimen del suelo y las técnicas urbanísticas, delegando en las autonomías las decisiones de mayor repercusión, desde nuestro interés específico en este estudio conviene destacar otro campo de derecho, de carácter novedoso, que incide en la línea fijada por la normativa europea ya analizada. Nos referimos al principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, que destaca ya en el preámbulo de la ley como motivo guía de la misma con referencia expresa a la Estrategia Territorial Europea y la Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano. Según dicho principio, «todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada», requiriendo «una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales» (TRLS08, Exposición de motivos). A pesar de todo, este principio puede entrar en contradicción con otro de los fundamentos del TRLS08, el de la libre competencia de la empresa privada en el proceso urbanizador, conflicto latente y no resuelto en el seno de la ley que habrá de esperar a ulteriores desarrollos legislativos a nivel autonómico y su puesta en práctica para mostrar todas sus consecuencias.
El artículo 2 del TRLS08, dedicado íntegramente al mencionado principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, indica que «las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, [y que éstas] deben propiciar el uso racional de los recursos naturales [...] procurando en particular: la eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje; la protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística; y un medio urbano en el que la ocupación del suelo sea eficiente» (TRLS08, artículo 2). De este modo, y al igual que en el caso de la normativa europea ya analizada, aunque las competencias más importantes se delegan en niveles de gobierno inferiores, la legislación estatal fija un marco rector que debería condicionar fuertemente al legislador autonómico y al planificador regional y local en el ejercicio de sus atribuciones.
En esta sección vamos a explorar este nivel normativo que, como hemos visto anteriormente, es crucial por recaer en él las competencias más importantes en la definición de la ordenación urbanística. Para ello seguiremos un hilo de análisis que recorre las principales estancias en los procesos de redacción del planeamiento y regulación de los procesos territoriales: la clasificación y el régimen del suelo, que lo vincula a las distintas clases previstas en la legislación, de las cuales depende a su vez la articulación de derechos y deberes de sus propietarios; el régimen de usos y actividades, que a través de la calificación del suelo y su adscripción a ordenanzas o normas zonales regula, entre otras, sus condiciones de uso; niveles y figuras de planeamiento, con el fin de identificar las herramientas y documentos que ha de otorgarse la estrategia perseguida en esta investigación y los niveles de regulación donde ha de intervenir. La sección se abre con un apartado dedicado a evaluar la relación entre las líneas fijadas por la normativa de rango superior, ya analizada, y los principios asumidos por la legislación autonómica.
A lo largo de esta sección realizaremos una presentación general de estos campos de derecho, ilustrándolos con su concreción en la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo de Euskadi (LSU06) y realizando las oportunas comparaciones con otros contextos y regiones allí donde éste sugiera modos de interpretación de la LSU06 no convencionales o, incluso, abra el horizonte a posibles innovaciones legislativas.
A pesar de que aún no se ha producido la adaptación de la legislación autonómica al marco fijado por la nueva Ley de Suelo nacional, la mayor parte de la normativa regional incorpora en buena medida los principios presentes en ésta, dada la común filiación al marco jurídico establecido a nivel europeo. Las exposiciones de motivos de las leyes de nueva generación suelen hacer referencia a aspectos como el desarrollo sostenible, la gestión responsable de los recursos —entre ellos y de forma central el suelo—, la adopción de modelos territoriales equilibrados y austeros, etc. Hay que tener en cuenta, en todo caso, que los términos en que dichos principios se declinan en el articulado de las leyes son diversos, entrando en algunos casos en contradicción directa con la posibilidad de consecución de los mismos: de hecho, es este contexto jurídico el que ha servido de marco a los intensos procesos de urbanización acaecidos en los últimos años en España.
Así, en el apartado III.5 de su Exposición de motivos
, la LSU06
indica que se pretende eliminar las prácticas de especulación
inmobiliaria mediante la «orientación del urbanismo hacia el
principio de desarrollo sostenible aplicado a los modelos urbanos a
través de su relación con el medio ambiente», y en el apartado II.2 se
añade que se ha de «evitar en la mayor medida posible la
extensión de la cultura de la vivienda unifamiliar y del adosado y los
crecimientos dispersos, que, además de consumir gran cantidad de
territorio [...], generan modelos urbanos poco funcionales y, por
lo tanto, poco sostenibles». Para tal fin, la ley «recupera con plenitud la categoría de suelo
no urbanizable por inadecuación de su desarrollo al modelo urbano
definido por la ordenación urbanística» (LSU06,
Exposición de motivos
, I), y procura «la correcta preservación y uso racional
del suelo no urbanizable» (LSU06,
Exposición de motivos
II.2.2), como veremos una de las herramientas más
solidas para la conservación de suelos libres de urbanización en el
entorno periurbano.
A diferencia de otras leyes autonómicas, la LSU06 traslada el principio de desarrollo sostenible al articulado de la norma. De hecho, el artículo 3 se dedica íntegramente a concretar los criterios que la ordenación urbanística debe asumir para incorporar dicho principio. Entre ellos se encuentra «la protección de los recursos naturales propios del suelo, [...] por sus valores productivos» y «la ocupación sostenible del suelo, [...] evitando la segregación y dispersión urbana para posibilitar el mantenimiento de la función primaria del territorio como base de la protección de los valores ambientales de los espacios urbanos, rurales y naturales». Como veremos, esta articulación del principio de desarrollo sostenible reaparece posteriormente en la ley a la hora de regular aspectos concretos de la ordenación urbanística.
La técnica tradicional para la determinación del régimen del suelo es su asociación a una de las clases previstas en la legislación; como hemos visto, dicha tarea es competencia autonómica, por lo que las leyes autonómicas regulan en su articulado las clases de suelo, los criterios para la adscripción de suelo a una de las clases previstas y el régimen legal propio de cada una de ellas.
Tradicionalmente las clases de suelo han sido tres —Urbano, Urbanizable y No Urbanizable, como es el caso de la LSU06 (artículo 10)—, si bien en el actual mosaico normativo podemos encontrar otras denominaciones —Apto para urbanizar, en lugar de Urbanizable; Rústico, en lugar de No Urbanizable, etc.— o incluso otras clases de suelo, más cercanas a la especificidad territorial de ciertas regiones —por ejemplo con la incorporación de Suelo de Núcleo Rural— en autonomías caracterizadas por áreas de caserío tradicional disperso por el territorio, como en el caso de Galicia; en Euskadi dicha especificidad está también presente en la LSU06, si bien como una categoría concreta dentro de la clase de Suelo No Urbanizable.
El criterio de clasificación ha variado a lo largo del tiempo. Hasta fecha reciente el proceso consistía en delimitar aquellos suelos que objetivamente podían considerarse urbanos por disfrutar de una serie de servicios básicos o estar consolidados por la edificación; incorporar al proceso urbanizador la cantidad de suelo urbanizable necesaria para albergar la población y actividades previstas en las correspondientes proyecciones demográficas y económicas del planeamiento urbanístico, y aplicar la condición de suelo no urbanizable al suelo restante, no perteneciente a ninguna de las clases anteriores. En suma, el Suelo No Urbanizable tenía una condición residual respecto a las otras clases de suelo. Con la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV98) dicho modelo fue transformado. Los criterios para delimitación de suelo urbano permanecieron inalterados, pero se modificaron los correspondientes a los suelos urbanizable y no urbanizable. Amparándose en una supuesta vocación de reducir los precios del suelo al ampliar la oferta disponible en el mercado, dicha ley regulaba la clasificación como no urbanizable de aquellos suelos sobre los que recayera algún tipo de régimen especial de protección, asignando de este modo la condición residual al Suelo Urbanizable, cuya magnitud se incrementaría sustancialmente.
A pesar de que la LRSV98 privaba inicialmente al redactor de planeamiento de la capacidad para preservar del desarrollo urbanístico aquellos suelos que no se ajustaran al modelo territorial previsto por él; la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes (LMUL03), recuperó esta posibilidad. De este modo, las leyes autonómicas aprobadas o revisadas con posterioridad a esta fecha han incluido en su articulado la posibilidad de preservar de la urbanización suelo no sujeto a protección sectorial. Es el caso de la LSU06, que prevé dos escenarios para la clasificación de Suelo No Urbanizable:
En ambos casos, por tanto, existe una posibilidad clara de preservación discrecional para el redactor del planeamiento urbanístico y, más importante aún, ambas líneas pueden ser motivadas en razón de valores agrícolas o de una estrategia de modelo territorial sostenible fundamentada en la creación de un sector primario local sólido. Como veremos en el análisis posterior, estamos aquí ante las herramientas más firmes de cara a la conservación de suelo libre de urbanización que, adecuadamente articuladas con la correspondiente regulación de actividades y el modelo de gestión adecuado, puede dar lugar a una consolidación duradera de ámbitos de enclaves destinados a la explotación agropecuaria.
Como decíamos, la clasificación del suelo sirve de apoyo a la definición de un régimen específico de usos y actividades, de derechos y deberes asociados a la propiedad del suelo, de edificación, otorgamiento de licencias, etc. En definitiva, fija el espectro de contenido del suelo, que deberá ser posteriormente concretado y acotado por la ordenación urbanística. En el caso de los Suelos No Urbanizables, Rústicos, etc, dicho régimen suele prohibir cualquier tipo de uso o acto específicamente urbano, especialmente en lo que atañe al proceso urbanizador o la edificación no asociada a las actividades que motivan la preservación del suelo de la urbanización (cf. LSU06, artículo 28.1 para el caso vasco). No obstante, durante los últimos años se ha generalizado el fenómeno de las calificaciones en Suelo No Urbanizable en numerosas comunidades autónomas, en principio restringido a usos de interés público; desgraciadamente la maleabilidad de dicho concepto en el discurso político ha generado prácticas abusivas: en la Comunidad de Madrid las recientes modificaciones de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM01) han posibilitado la implantación de dotaciones deportivas en Suelo Rural agrícola (artículo 29.4), —destinadas, obviamente, a la creación de campos de golf—; en Castilla-La Mancha las calificaciones en Suelo Rústico, previstas en el Decreto Legislativo 1/2004, de 28-12-2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (TRLOTAU04), para ubicación de equipamientos e infraestructuras públicos, se han empleado para crear grandes centros comerciales suburbanos. Este tipo de procesos son los que, a modo de ‘puerta trasera’, han permitido desvirtuar las iniciativas de parques agrícolas descritas en algunos de los estudios de caso incluidos en este documento. En la LSU06 dicha posibilidad es explícita en su artículo 28.5., previo trámite de información pública y resolución de la diputación foral.
La calificación del suelo consiste en la asignación de usos al mismo por parte del planeamiento, en los niveles y categorías previstas por la legislación urbanística. Dichos usos se regulan y determinan en las correspondientes ordenanzas o normas urbanísticas, incluidas en los planes. Las leyes autonómicas de nueva generación distinguen habitualmente dos niveles de ordenación urbanística —estructural y pormenorizada, es el caso de la LSU06, artículo 50 y siguientes— ligados a distintas escalas de planeamiento —general y de desarrollo—; en cada uno de ellos se definen, respectivamente, los usos globales —usos genéricos, característicos de un área homogénea o zona de ordenación territorial específica— y pormenorizados —usos concretos, fijados en detalle y soporte de las ordenanzas o normas urbanísticas particulares—.
Siguiendo una tradición de mala práctica consolidada, la regulación de usos y actividades ha ceñido su atención a los Suelos Urbanos y Urbanizables, asignando a los Suelos No Urbanizables determinaciones menos precisas, habitualmente de carácter negativo —prohibiciones, limitaciones, etc.—, sin incidir en la articulación positiva de las actividades en este tipo de suelos.
No obstante, existen comunidades autónomas en las que se está consolidando una actitud alternativa. Castilla - La Mancha, por ejemplo, dispone de un reglamento de suelo rústico específico (Decreto 242/2004, de 27 julio, por el que se Aprueba el Reglamento de Suelo Rústico de la Ley 2/1998, de 4-6-1998 (LCLM 1998/143) de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (RSRLOTAU04)) que, recogiendo y ampliando las características de la normativa sectorial de referencia, fija los criterios para la categorización de los distintos tipos de Suelo Rústico, sirviendo además de guía a la regulación pormenorizada que, con carácter posterior, ha de asumir el planeamiento general. Además del Suelo Rústico de reserva —sobre el que no recae ningún valor singular—, las categorías de Suelo Rústico contempladas en dicho documento son ambiental, natural, cultural, paisajística, de protección de infraestructuras y equipamientos, de entorno y estructural; esta última, relacionada con los suelos con algún potencial para la vida económica local, prevé a su vez las subcategorías de suelo hidrológico, agrícola, ganadero, forestal y extractivo.
En el País Vasco, las Directrices de Ordenación del Territorio (Decreto 28/1997, de 11 de febrero, por el que se aprueban definitivamente las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco) prevén entre las Directrices particulares de las categorías de ordenación del medio físico una serie de Categorías de Ordenación. Éstas sugieren «una zonificación del territorio en sectores homogéneos, definidos en función de su capacidad de acogida, a cada uno de los cuales se le aplica una regulación de usos específica según sus características»; entre ellas figuran las categorías agroganadera y campiña, forestal, de mejora ambiental, etc. Así, las categorías de ordenación «tienen la doble función de homogeneizar las denominaciones utilizadas en la calificación del Suelo No Urbanizable por el planeamiento urbanístico y de establecer los criterios generales para su ordenación en la planificación territorial y planeamiento municipal, orientando la regulación de los usos y actividades en el Suelo No Urbanizable». Para la categoría de Suelo No Urbanizable agroganadero y campiña las Directrices de Ordenación del Territorio prevén la siguiente matriz de usos [2]:
Cada una de dichas actividades es, a su vez, definida brevemente [3], aunque no regulada. Dado su carácter orientativo, el planeamiento ha de asumir las condiciones de uso, pero puede modificarlas motivadamente, incluso permitiendo de forma justificada las actividades prohibidas por éstas; las actividades señaladas con un asterisco son remitidas por las Directrices de Ordenación Territorial a su regulación por el planeamiento urbanístico y territorial.
Sin ánimo de sugerir una traslación simplista de estructuras jurídicas ajustadas a la especificidad local y regional de cada una de las autonomías, resulta obvio que este tipo de marcos normativos ordenan y orientan el ejercicio del planeamiento urbanístico, habitualmente poco proclive a profundizar en la definición del papel que los Suelos No Urbanizables juegan en el modelo territorial de un municipio. La existencia de este tipo de regulación permite a los órganos competentes, en particular al ambiental, exigir a los redactores de planes una tipificación que de otra forma estaría sujeta a una negociación ad hoc en cada caso concreto, además de asegurar un patrón común para la vigilancia de la disciplina urbanística. Sin embargo una excesiva flexibilidad o apertura de discrecionalidad a la ordenación subsidiaria puede malograr la estrategia implícita en este tipo de regulación, haciéndola inoperante.
El sistema de planeamiento en España sigue una estructura jerárquica asociada a las distintas escalas de intervención, de la dimensión territorial o supramunicipal (planificación regional u ordenación del territorio), al nivel municipal (planeamiento general), a la más específica de desarrollo de áreas de suelo dentro de los municipios o intervención en pequeños ámbitos para la reforma urbana (planeamiento de desarrollo). A los efectos de nuestro interés en este estudio, cada una de esas escalas presenta campos de regulación propicios para la protección del suelo y la promoción de usos agrícolas, tanto desde el punto de vista de las estrategias de modelo territorial como desde el más concreto de la ordenación específica de usos, sistemas de gestión, etc.
El nivel tradicional para la clasificación y regulación del Suelo No Urbanizable es el del planeamiento general, si bien sometido a las directrices superiores fijadas, en su caso, por la planificación territorial. Así, en la LSU06 el Plan General de Ordenación Urbana es el responsable de fijar la ordenación estructural (artículo 59.1), dentro de la cual ha de determinarse la clasificación del suelo (artículo 53.1.b); para el Suelo No Urbanizable este ejercicio de ordenación estructural comprende, entre otros, «la calificación del suelo, con la incorporación de las categorías previstas para el mismo en los instrumentos de ordenación territorial y con la adición, en su caso, de las subcategorías de ordenación que el planeamiento general considere adecuadas y la ordenación del Suelo No Urbanizable con la previsión de los usos y construcciones admitidas y prohibidas en cada una de las categorías propias del mismo» (artículo 53.4).
Los planes generales no agotan, en todo caso, el ejercicio de ordenación de los Suelos No Urbanizables. Numerosas leyes presentan figuras específicas al margen de la jerarquía mencionada, habitualmente en la forma de planes especiales. Aunque, de nuevo, esta figura se concibe inicialmente como una herramienta de intervención en la ciudad, es cada vez más habitual encontrar en las legislaciones autonómicas la previsión de planes especiales dedicados a tareas de conservación y operativos sobre el Suelo No Urbanizable, como puede comprobarse en algunos de los casos incluidos en el presente documento. En Euskadi la figura genérica del Plan Especial está siendo empleada para el desarrollo de las determinaciones territoriales de rango superior relativas a la creación de parques periurbanos, como en el caso del Plan Especial del Parque Lineal del Nervión o los parques de Artxanda y Ezkabaso, estos últimos en proceso de desarrollo. Por otra parte la LSU06 prevé una figura específica, el Plan Especial de Protección y Conservación, que completa o complementa la ordenación establecida por los planes generales para elementos naturales y/o artificiales protegidos, entre ellos el paisaje, medio rural, huertos, cultivos, espacios forestales y ecosistemas fluviales (artículo 72).
Hasta aquí hemos descrito de forma general una serie de principios e instrumentos, la caja de herramientas básica a partir de la cual puede articularse una política de protección de suelo para su destino a actividades agropecuarias. Como indicamos anteriormente, dicho compendio no agota en absoluto las vías para la consecución de este objetivo, sino que se ha limitado a identificar los mecanismos disponibles en la normativa actual desde una perspectiva fuerte —restrictiva— o clásica —instrumentos consolidados y ampliamente reconocidos—, con las oportunas comparaciones con otros contextos y regiones. En esta sección vamos a explorar, desde un punto de vista más pragmático y flexible, los modos en que dichos instrumentos pueden emplearse y mezclarse con otros procedimientos menos ortodoxos pero capaces de proporcionar soluciones alternativas y viables para evitar los obstáculos y conflictos enfrentados en el ejercicio de planeamiento y gestión de este tipo de iniciativas. Se proponen tres opciones globales, cada cual formada a su vez por una serie de alternativas internas. Cada una de las opciones globales presenta una estrategia general en función del modo en que se articulan las distintas posibilidades normativas. Así, hablaremos de las siguientes:
En cada caso, identificaremos diferentes opciones estratégicas y su ubicación en un espectro de posibles, evaluando su carácter en función de la facilidad técnica y financiera para asumirlas, el plazo que cabe esperar para obtener resultados satisfactorios, su capacidad para perdurar en el tiempo, su impacto en el modelo territorial en su conjunto, etc. Para ello analizaremos los ejes de acción que articulan las medidas que componen cada estrategia, desde los ya analizados de regulación y planeamiento —¿cómo se ordenan y regulan el suelo y las actividades?—, a otros fundamentales relativos a la gestión de las iniciativas —¿cómo se consigue el suelo y cómo se consigue que éste se explote?—, o a la propia modulación de la voluntad política para asumir y mantener en el tiempo este tipo de iniciativas.
En esta opción vamos a hacer uso de los mecanismos tradicionales de protección y gestión del suelo, en buena medida ya prefigurados en apartados anteriores. Desde el punto de vista de la regulación del régimen del suelo, la solución más sencilla consiste en la clasificación como Suelo No Urbanizable de los ámbitos que el órgano responsable de la ordenación territorial y urbanística considere estratégicos; incorporándolos en alguna de las categorías o según alguno de los criterios que la normativa de aplicación considere dentro de los rangos de especial protección no sujetos a regulación sectorial, sino abiertos a discreción del redactor. Ya hemos visto que en el caso de la LSU06, el artículo 13 da cobertura a este mecanismo, bien en razón de la improcedencia de la transformación urbanística de los suelos por su valor agrícola o ganadero (artículo 13.2.a), bien por su inadecuación para el desarrollo urbano por garantía del respeto a la estrategia local de sostenibilidad (artículo 13.3.a) o por especiales exigencias de fomento del sector primario local (artículo 13.3.b). Es importante señalar que la concepción de la actividad agraria implícita en este marco regulador está, en buena medida, sujeta a la singularidad de las actividades agropecuarias —denominaciones de origen— o a su condición estructural en el mapa económico local; no existe, en suma, una visión del lugar social que la actividad agropecuaria pueda jugar, en especial en relación a su valor como segunda dedicación o a la difusión del asociacionismo ligado a cooperativas de producción y consumo, por lo que el redactor de planeamiento debería plantear una estrategia de ordenación urbanística suficientemente fundada en otros aspectos o bien, desde otro plano de agencia, promover las convenientes innovaciones legislativas.
Una vez clasificados y categorizados los suelos, para cerrar las posibilidades de uso en torno a las actividades agropecuarias es preciso calificarlos con dicho destino, asignando la correspondiente articulación de usos característicos o globales —ordenación estructural, aplicada sobre el conjunto del área protegida— y, en su caso, de usos particulares —ordenación pormenorizada, aplicada sobre las unidades de ordenación que forman el área protegida—. La calificación pormenorizada permite trazar la estrategia de funcionamiento de las áreas agrícolas y ordenar adecuadamente su interacción con el borde urbano, previendo la incorporación y ubicación concreta de actividades de apoyo al cultivo —instalaciones centralizadas del parque agrario, espacios de almacenaje de aperos, maquinaria y producto, centros de interpretación y educación ambiental, etc.— o estableciendo una tipología de cultivos y explotaciones —por ejemplo segregando o mezclando unidades de cultivo para explotación intensiva o rotativa, huertos de ocio y áreas de explotación permanente, etc.—. La LSU06 permite ‘blindar’ cada uno de los usos previstos, protegiéndolos —un rango de protección adicional al ya operado sobre los suelos en el acto de la clasificación— como actividades económicas de fomento o interés público (LSU06, artículo 16.2).
En relación a las figuras de planeamiento apropiadas para llevar a cabo esta regulación, los actos de clasificación y categorización pueden ser asumidos tanto por la ordenación territorial a través de directrices o planes territoriales como, más habitualmente —dado el carácter orientativo y no vinculante que a menudo suelen presentar este tipo de documentos—, por la ordenación urbanística, a través del correspondiente plan general de promoción municipal. En cuanto a la calificación, lo habitual es que la calificación estructural se fije en el planeamiento general y la pormenorizada en el planeamiento de desarrollo, si bien ésta puede ser incorporada también en el primero a discreción del redactor. Tanto en un caso como en otro su plasmación concreta se determina en los planos de zonificación, acompañados de las correspondientes normas zonales, ordenanzas particulares, etc. En nuestro caso y en el marco de Euskadi hemos visto en apartados anteriores la posibilidad de articular en toda su amplitud este ejercicio regulador a través de planes especiales de Suelo No Urbanizable, bien en su condición genérica, bien como planes especiales de protección y conservación específicos. Además dichos planes especiales pueden redactarse tanto en desarrollo de una previsión del plan general —que delega en este instrumento la ordenación pormenorizada de ámbitos concretos para un diseño y regulación más precisos— o bien con carácter sobrevenido, a iniciativa local y sin conexión directa con una determinación de rango superior en el planeamiento general, en las condiciones y términos señalados por la legislación correspondiente.
La gestión de la iniciativa presenta, a su vez, dos campos de acción bien diferenciados pero estrechamente relacionados. Por un lado tenemos la gestión de la propia actividad agraria en el ámbito. Como en toda realidad económica, la administración tiene la opción de ceder la iniciativa al sector privado o tomar parte activa en el proceso, a su vez de diversos modos. En este primer escenario de acción fuerte vamos a tomar partido por una gestión pública directa que, aun no siendo responsable de la explotación agraria —algo hoy día poco habitual en nuestros contextos políticos—, tomaría a su cargo la administración de los suelos como titular de los mismos. Obviamente aquí la pregunta ¿cómo se organiza la explotación agraria? (alejada del campo de competencias de la práctica urbanística) da paso a la más asequible ¿cómo se consigue el suelo que habrá de destinarse a este fin?, lo que nos lleva al escenario de los sistemas de gestión para la obtención de suelo público en la legislación urbanística.
Aunque ésta siempre ha primado el uso de vivienda protegida como destino preferente para los patrimonios públicos de suelo, una actitud contemporánea y suficientemente atenta a la complejidad de los procesos territoriales debería ser capaz de identificar las líneas de oportunidad que hacen de estos suelos unos activos poderosos en la configuración de la estrategia local de sostenibilidad. Por otra parte, tanto los principios barajados en la normativa europea y nacional como el propio articulado de los mismos en la legislación autonómica invitan a superar esa visión estrecha del interés público exclusivamente ligado al destino demanial en forma de dotaciones o al lucrativo en forma de vivienda, fomentando otros destinos para el suelo público. En este sentido la LSU06 prevé la posibilidad de destinar los recursos que integran los patrimonios públicos de suelo a la adquisición y promoción pública de actividades económicas de fomento o interés público, si bien de manera secundaria respecto al destino característico de dichos suelos —la vivienda— y en una perspectiva que claramente apunta a usos urbanos (LSU06, artículo 115.1.c). Con todo, nada impide hacer uso de esta disposición legal para nuestros intereses, de modo que la forma más fácil de gestionar la obtención del suelo puede ser la propia utilización de bienes ya incluidos en el patrimonio público, condicionando el modelo territorial y los actos de clasificación, categorización y calificación del suelo a la ubicación de éstos.
En caso de no existir esta posibilidad por ausencia de suelos de estas características, o por no adecuarse éstos al modelo territorial previsto por el redactor, la alternativa consiste en la delimitación oportuna de los correspondientes ámbitos de Suelo No Urbanizable afectos al destino elegido, para su posterior expropiación por parte de la administración. En este caso pueden existir conflictos en lo que hace a la caracterización del interés público que pueda recaer en los suelos objeto de protección. La LSU06 ofrece mecanismos de mediación en este sentido, si bien dada su concepción —subordinada al objetivo de consecución de suelo para futuros desarrollos residenciales— son imperfectos para nuestra estrategia. Nos referimos a la figura de las reservas municipales de suelo, ideadas para facilitar la obtención de suelo barato —no urbanizable o urbanizable no sectorizado— con destino futuro residencial público o de usos industriales y terciarios, contemplándose la posibilidad, aunque subordinada, de otros usos públicos o de interés social (LSU06, artículo 119.1). Aunque, dado su destino preferente, estas herramientas están ideadas para la operación sobre Suelos No Urbanizables no sujetos a especial protección, el artículo 119.2 prevé la posibilidad de emplearlas sobre suelos protegidos con objeto de facilitar la obtención de la propiedad pública y la explotación adecuada de los mismos. Las reservas municipales de suelo pueden delimitarse por el planeamiento general o con carácter sobrevenido previo acuerdo municipal, sujeto a una serie de condiciones y plazos (LSU06, artículo 120), habilitando a la administración local a ejercer derechos de tanteo y retracto y a la declaración de Utilidad Pública de los suelos a efectos de su expropiación forzosa (LSU06, artículo 121). En sus artículos 123 y 124 la LSU06 regula mecanismos similares para la reserva de suelo por la administración autonómica.
Es preciso recalcar que estas indicaciones se hacen en relación a la condición patrimonial del suelo objeto de la estrategia; existen otros mecanismos diversos y específicos en el caso de la consideración de éste como suelo demanial afecto a la condición de dotación pública, que exploraremos más adelante. Obviamente las medidas de gestión características de cada línea de acción serían intercambiables entre las diversas opciones que estamos manejando, aunque por economía narrativa aquí las expondremos asociadas a una estrategia concreta.
En resumen, en esta primera opción conservadora-conservacionista encontramos una serie de ventajas e inconvenientes, que resumimos a continuación:
El segundo compendio de alternativas se caracteriza por seguir una filosofía de desarrollo urbano y estrategia de gobierno orientada al mercado. No se trata, obviamente, de asumir el punto de vista del agente privado o de negar los valores de las bolsas agrícolas en los suelos periurbanos, sino, por el contrario, de adoptar una política pública que aprovecha las fortalezas e ímpetu del desarrollo urbano de iniciativa privada para lograr sus propios fines, minimizando además la intervención de la administración.
El principal desplazamiento de esta segunda opción con respecto a la primera es su estrategia de clasificación: si antes el objetivo era proteger el suelo, preservándolo de la urbanización, ahora se trata por el contrario de integrarlo en la misma, si bien asegurando su afección a las actividades previstas. Por tanto se trataría de clasificar el suelo que se desee destinar a usos agrícolas como Suelo Urbanizable, incluyéndolo dentro de las reservas de Sistemas Generales adscritos a los sectores de dicha clase de suelo y por tanto integrándolo en las correspondientes áreas de reparto delimitadas a efectos de equidistribución de beneficios y cargas del proceso urbanizador. Esta acción implica una serie de consecuencias que pasamos a detallar.
En primer lugar y a nivel de principio general, hay que tener en cuenta que la filosofía implícita en esta decisión es la monetarización de la iniciativa y la estrategia local de búsqueda del interés público en su ejercicio de la ordenación urbanística. La incorporación de los suelos elegidos a la condición de Sistema General y por tanto a la de Suelo Urbanizable implica que, con independencia de su uso final, sus propietarios disfrutarán de los mismos aprovechamientos urbanísticos reservados a los titulares de sectores con destino propiamente urbano, en cualquiera de sus usos. La adscripción de sistemas o redes generales (A) a sectores (B) de Suelo Urbanizable implica que los primeros se conciben como suelo de cesión de la actuación urbanística que desarrolla ambos ámbitos. Tanto uno como otro dispondrán del mismo aprovechamiento tipo, unitario o global; el aprovechamiento de los suelos de Sistema General (AA) se materializará en los suelos del sector adscrito, mezclándose con su aprovechamiento (AB) en un solo acto de ordenación. El suelo de Sistema General ‘vaciado’ de aprovechamiento es cedido entonces a la administración de forma gratuita (LSU06, artículo 186), entrando a formar parte de los bienes de dominio público o demaniales, afectos al destino fijado en el planeamiento.
Este mecanismo, propio de las cesiones de zonas verdes y espacios libres, equipamientos e infraestructuras de interés público facilita obviamente el proceso de gestión y obtención de los suelos, al liberar a la administración de cualquier desembolso. Los titulares de suelo (A + B) o el agente urbanizador están obligados a efectuar a su costa la urbanización del ámbito previa a la cesión y, en su caso, la conexión de los suelos de Sistema General al resto de la ciudad en lo que se refiere a servicios, infraestructuras, accesos, etc. En caso de reservas de Sistema General muy amplias, como podría ser el caso de un parque agrícola periurbano, el redactor puede dividirla en una serie de piezas, adscribiendo cada una de ellas a los distintos sectores de Suelo Urbanizable previstos en el modelo territorial.
En contrapartida, la previsión de usos y actividades agrícolas en estos suelos puede chocar con la rutina habitual en este tipo de mecanismos, ideados como hemos dicho para la obtención de las dotaciones públicas que desde sus inicios han caracterizado la práctica del planeamiento en nuestro país. Por ejemplo, la LSU06 especifica en su artículo 54.2 los elementos mínimos que integran la red dotacional de Sistemas Generales [4], ninguno de los cuales permitiría una aplicación directa para nuestro caso. La ley prevé en el mismo artículo que el redactor pueda incorporar otros elementos dotacionales, en todo caso dentro de lo necesario para fijar la dimensión estructural de la ordenación urbanística. Ésta, a su vez, queda regulada en el artículo 53.1.f, refiriéndose a la «red de sistemas generales que asegure la racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico», tanto desde un punto de vista funcional como de viabilidad económica; en suma, un planteamiento abierto e indefinido que no impide la estrategia que perseguimos, pero tampoco contribuye sustancialmente a fundamentarla.
Sin embargo, dentro de la misma regulación de los contenidos de la ordenación estructural se incluyen con carácter general y no asociadas con exclusividad a los Suelos No Urbanizables «las directrices de protección del medio ambiente, conservación de la naturaleza, defensa del paisaje y de los elementos naturales y artificiales, en especial los relativos al patrimonio cultural» (LSU06, artículo 53.1.e). Si ahora, remontándonos a nuestro análisis de la normativa europea, recordamos las sugerencias incluidas en el principio de gestión prudente e inteligente de la naturaleza y el patrimonio cultural de la Estrategia Territorial Europea (ETE), podremos recuperar directrices para una motivación sólida de la afección de suelos de Sistema General con destino a actividades agrícolas. Como vimos, la ETE señalaba que «a menudo es más acertado incluir la protección y la gestión de las zonas amenazadas dentro de estrategias de desarrollo territorial de zonas más extensas» (CE, 1999:33), ubicando las áreas protegidas en el seno de zonas de transición en las que una agricultura no intensiva permitiría conservar los paisajes culturales tradicionales.
Haciendo uso de este fundamento legal, el redactor de planeamiento general podría decidir incorporar reservas de Sistema General con destino agrícola, bien adecuándose a los elementos previstos en el artículo 54 de la LSU06, o proponiendo otros previa justificación de su papel en el modelo territorial y la ordenación estructural. En ambos casos se propondría un Sistema General de parque agrícola, bien integrando o bien acompañado de los correspondientes sistemas generales de equipamientos asociados al mismo —centro de interpretación, etc.—; o bien haciendo uso de las figuras dotacionales previstas en la ley —zonas verdes, espacios libres y equipamientos, o mediante la figura mixta del parque equipado—, considerando el parque agrícola como una figura dotacional propiamente dicha. En caso de Suelos Urbanizables No Sectorizados, esta tarea correspondería al pertinente plan de sectorización.
La figura responsable de la regulación concreta de la calificación y la ordenación del parque agrícola sería el plan o planes parciales encargados de desarrollar las determinaciones del planeamiento general para el sector o sectores y sus redes adscritas. En dichos documentos el redactor debería establecer una zonificación de los suelos objeto de ordenación y asociarla a las correspondientes ordenanzas o normas zonales particulares, una o varias de las cuales deberían definir el régimen de usos pormenorizados y condiciones de ordenación del parque agrícola, incluyendo incluso las oportunas condiciones de edificabilidad y volumen para los usos que requieran la construcción de edificios —centro de interpretación, almacenes, etc.—. En caso de quedar dividido el conjunto del parque agrícola en una serie de piezas de Sistema General, cada una de ellas adscritas a distintos sectores y por tanto desarrolladas a partir de distintos planes parciales, podría redactarse con carácter previo un plan director —o incluso un plan especial— para el conjunto, de modo que exista un principio de coordinación general que evite conflictos y contradicciones en el desarrollo de cada una de las reservas.
Además de los obstáculos ya planteados, esta segunda opción global presenta una contradicción importante derivada de su acción de integración en la dinámica urbana de suelos cuyo uso es en principio opuesto a ésta. Así, el conjunto de actos de ordenación conducentes a la consecución del parque agrícola deberían asegurar, con los mecanismos propios de cada uno de ellos, la preservación material del carácter rústico del suelo a pesar de su incorporación jurídica a la condición de Suelo Urbanizable y, una vez ejecutado el planeamiento, de Suelo Urbano. Esto es posible tanto a través de los principios generales planteados en el planeamiento general como, más específicamente, mediante las determinaciones sobre condiciones de las obras de urbanización y edificación incluidas en las normas u ordenanzas generales del planeamiento de desarrollo; tanto unos como otras deberían exigir umbrales y techos máximos de suelo materialmente urbanizado, reduciendo su disposición a las áreas de contacto con el núcleo edificado o los puntos de conexión con las vías de acceso. Por otra parte la caracterización del parque agrícola a partir de los elementos de Sistema General convencionales previstos en la legislación —zonas verdes, equipamientos—, siempre más sencilla, facilita la transformación de los suelos en el futuro en caso de cambio en la voluntad política respecto a estos ámbitos (resultaría muy sencilla, por ejemplo, la reurbanización del parque agrícola como parque convencional a través de una mera modificación de ordenanzas y un proyecto de urbanización). De optar por esta vía el redactor debería regular en su documento original las condiciones y modos de transformación de las determinaciones de planeamiento, intentando blindarlo respecto a modificaciones de este tipo.
Cabe mencionar un último obstáculo en esta vía, y es que el seguimiento de la iniciativa privada en el desarrollo de los suelos puede convertirlo en una dependencia del mismo, paralizándose la consecución de los suelos en caso de ausencia de expectativas de lucro por parte de los propietarios o el agente urbanizador. En este caso, y para la articulación propuesta en los párrafos anteriores, la administración tendría la posibilidad de operar una ocupación directa de las reservas de Sistema General previstas en el planeamiento (LSU 06, artículo 188) sin esperar al desarrollo de los planes parciales, repercutiendo las cargas que pudieran derivarse a los propietarios de suelo.
En suma, las ventajas e inconvenientes de esta segunda opción serían las siguientes:
El tercer paquete de alternativas que plantearemos intenta buscar una solución intermedia entre las anteriores, requiriendo para ello innovaciones legislativas o reglamentarias. En términos muy sencillos, se trataría de contar simultáneamente con las dos características principales de las anteriores soluciones —clasificación como Suelo No Urbanizable a efectos de protección del suelo y consideración como Sistemas Generales a efectos de facilitar la gestión a la administración—, algo a priori inviable en muchos marcos normativos. Lo habitual, en efecto, es identificar exclusivamente los sistemas generales con el Suelo Urbano o Urbanizable o impedir la adscripción de sistemas generales en Suelo no Urbanizable a sectores de Suelo Urbanizable.
La estrategia de esta tercera opción consistiría, precisamente, en contar con esta última posibilidad. De este modo, y en lo que se refiere a la clasificación y régimen del suelo, se evitarían los peligros implícitos en la integración o incorporación de los suelos objeto de la iniciativa a la lógica del proceso urbanizador, facilitando la preservación de su destino agrícola en el tiempo y blindándolo contra posibles cambios futuros en la voluntad política. Al igual que vimos en la primera de las opciones propuestas, en este caso la consideración de improcedencia o inadecuación de los suelos para la urbanización, bajo cualquiera de las posibilidades previstas en el artículo 13 de la LSU06 y afines al destino agropecuario, permitiría la clasificación como Suelo No Urbanizable y la fijación de condiciones de modificación futura mucho más estrictas que las que indicábamos como necesarias en la opción liberal-integracionista. Por otra parte y en relación a los sistemas de gestión, la consideración de los suelos objeto de la iniciativa como reservas de Sistema General adscritas a Suelos Urbanizables permitiría su fácil obtención por cesión gratuita de los afectados o, en ausencia de desarrollo, por ocupación directa. En todo caso —aquí reside la innovación respecto a la segunda opción— estas reservas de Sistema General conservarían su condición de Suelo No Urbanizable, sin disfrutar del mismo aprovechamiento urbanístico atribuido a los propietarios de Suelo Urbanizable. Los propietarios de suelo agrícola concurrirían a la distribución de beneficios y cargas, pero se asignaría a su suelo un coeficiente de minoración que, trasladando al reparto de aprovechamientos las diferencias entre los valores de mercado de Suelo No Urbanizable y Suelo Urbanizable, equilibraría proporcionalmente los beneficios y cargas reservados a cada tipo de suelo.
Ilustrémoslo con un ejemplo muy simplificado. Supongamos que tenemos un sector de Suelo Urbanizable S (de superficie SS) al cual se adscribe una reserva de Sistema General SG (de superficie SSG). En una situación normal, para un aprovechamiento total A, resulta un aprovechamiento tipo AT según la siguiente fórmula:
AT = (A)/(SS + SSG)En la que superficies de sector y superficies de Sistema General recibirían la misma atribución de aprovechamiento proporcional a la cantidad de suelo aportado. Sin embargo, si dicho Sistema General se ubica en Suelo No Urbanizable, con un valor de mercado inferior al del Suelo Urbanizable, aplicaríamos un coeficiente reductor c igual al cociente entre los precios unitarios de ambos suelos (c= pSG/pS). De este modo:
AT = (A)/(SS + c ×SSG)El aprovechamiento asignado a una unidad de suelo de Sistema General, ASG, será entonces equivalente a c veces el atribuido a una unidad de suelo del sector, AT. Esto permite elevar los aprovechamientos asignados a los suelos de sector o, más bien, para un esquema de aprovechamiento fijo resultante de la definición de un modelo de ciudad concreto, incrementar la cantidad proporcional de suelo de sector que disfruta de los beneficios de la incorporación al proceso urbanizador. Como resulta obvio no se trata aquí de perjudicar a los propietarios de suelo con destino agrícola, sino de reconocer las rentas de posición que diferencian su suelo del urbanizable, normalmente colindante con los Suelos Urbanos o insertos en espacios intersticiales no desarrollados, con valores de origen más altos en el mercado. De hecho, el empleo de este coeficiente reductor permitiría la incorporación de incentivos a los propietarios de Suelo No Urbanizable de manera que, aún sin alcanzar los beneficios obtenidos por los titulares de Suelo Urbanizable, vieran mejorada su situación respecto a los propietarios de Suelo No Urbanizable común y al escenario de expropiación.
Por lo demás hay que tener en cuenta que, a pesar de que hasta hace pocos años la jurisprudencia se ha decantado por atribuir a los suelos de Sistema General en Suelo No Urbanizable el valor de Suelo Urbano en los actos de justiprecio a efectos de expropiación, el nuevo régimen de valoraciones articulado en el TRLS08 permitiría, a priori, la expropiación con valor de suelo rústico de los suelos con destino agrícola. Si aquí proponemos en su lugar el mecanismo de la adscripción a sectores de Suelo Urbanizable para su cesión gratuita es, naturalmente, con el fin de facilitar en la medida de lo posible el proceso de gestión a la administración local.
Como decíamos al principio, el mecanismo aquí sugerido no encuentra acomodo en la mayoría de las leyes autonómicas españolas —entre ellas la de Euskadi—, aunque existen procesos en parte similares en leyes como la asturiana (Decreto Legislativo 1/2004 del Principado de Asturias, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (TRPA04), desarrollado por el Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias (ROTUA07)), lo que invita a la proposición de innovaciones legislativas o reglamentarias en otras regiones.
Para el resto de elementos y dispositivos en la ordenación y regulación del suelo —calificación, figuras de planeamiento, etc.— nos encontraríamos, en definitiva, en escenarios similares a los planteados en las dos opciones anteriores, para los que se podría combinar la estrategia más conveniente en función de las características de la administración local.
En suma, las ventajas e inconvenientes de esta opción serían las siguientes.
Para terminar este repaso práctico a los instrumentos legales disponibles es preciso realizar una breve reflexión sobre el recorrido posterior de los suelos incorporados a una estrategia como las aquí consideradas. Con mucha frecuencia, los esfuerzos —a veces ímprobos— realizados para implantar una iniciativa de este tipo, se ven malogrados por la gestión posterior. En efecto, el desarrollo de planes y programas innovadores y positivos requiere, no sólo un impulso vigoroso, sino la permanencia en el tiempo de la necesaria voluntad política, algo no siempre sencillo. El planeamiento, en todo caso, puede contribuir a reforzar la estabilidad futura de los proyectos asumidos en un determinado momento.
Tanto la ley nacional como las autonómicas prevén en su articulado condiciones específicas para la transformación de los modelos territoriales definidos por el planeamiento; aunque dichas determinaciones suelen ser vagas y fácilmente ‘salvables’ por estrategias de modificación que traicionan el espíritu de lo inicialmente previsto por aquél. Para ‘blindar’ los modelos territoriales es preciso anticipar en el propio planeamiento las circunstancias concretas que podrían dar lugar a cambios en sus determinaciones.
En este sentido hay que comenzar considerando el rango de protección de los suelos, en caso de que haya sido éste el mecanismo para preservarlos de la urbanización. En lo relativo a las protecciones de rango supramunicipal —bien por afección en la legislación sectorial, bien por su inclusión en alguna categoría de protección en la planificación territorial—, el planeamiento está condicionado a los movimientos en instancias administrativas superiores a la local, por lo que tiene escaso margen de maniobra. Sin embargo, en caso de protección a iniciativa del propio planeamiento, sí que existe la posibilidad de adoptar criterios estratégicos frente a la amenaza de futuras revisiones y/o modificaciones. En primer lugar, las protecciones asociadas a realidades tangibles o materiales son más fácilmente defendibles que las vinculadas a criterios interpretativos o puramente urbanísticos: es preferible, por ejemplo, fundar la protección en la presencia de determinadas actividades o bienes inmuebles, que en valores paisajísticos —fruto de una apreciación estética— o el papel del ámbito en la estrategia local de sostenibilidad o modelo territorial —siempre argumentable en términos políticos—. Obviamente, en este caso la administración interesada deberá realizar un esfuerzo adicional en la continuidad en el tiempo de las causas objetivas que han fundamentado esta ‘protección material’. Para nuestro caso —la protección del suelo motivada por la presencia de actividades agrícolas estratégicas— requerirá la permanencia y dinamismo de dichas actividades lo que, como vimos, puede incentivarse a través de la protección no ya del suelo, sino de los propios usos como actividades de fomento o interés público.
Pero además de buscar un articulado fuerte de sus determinaciones, el planeamiento que pretenda evitar ulteriores desviaciones de su idea inicial debe organizar su desarrollo en el tiempo; previendo las causas, términos y alcance de modificación puntual o revisión futura. Así, el planeamiento puede fijar las condiciones intrínsecas —relativas al propio suelo objeto de protección— o de contexto —relativas al conjunto del ámbito planificado— que habrán de concurrir para hacer posible la modificación. Por ejemplo: puede condicionarse la posibilidad de desafección de un determinado enclave a la afección de otros en cuantía igual o superior; pueden establecerse condiciones de agotamiento de los Suelos Urbanizables previstos en el planeamiento vigente para acometer nuevas incorporaciones de suelo a partir del Suelo No Urbanizable; pueden fijarse límites temporales y espaciales a las modificaciones, etc. Estas determinaciones deberían tener en cuenta, en todo caso, la necesaria salvaguarda de una mínima flexibilidad que permita hace frente a futuros cambios de escenario social, económico o territorial.
Por último, y dado que no siempre es sencillo prever las posibilidades futuras de transformación de los suelos ordenados y el uso de la normativa por los agentes interesados, el planeamiento puede prever un régimen de compensaciones en caso de desaparición de los suelos protegidos por modificación o revisión. Dichas compensaciones abarcan desde la pura monetización de suelos y actividades, a estrategias más complejas, que asocien de forma sistémica los usos y valores perdidos y creados en la modificación del planeamiento, poniendo en relación, por ejemplo, el número de viviendas o puestos de trabajo generados por ésta, con el volumen de producción agrícola que ha de regenerarse en otros ámbitos; estableciendo la obligación de reposición como una más de las cargas impuestas al nuevo planeamiento y a los propietarios o promotores de sus suelos.
Como señalábamos al comienzo de este capítulo dedicado al estudio del marco legal, y como hemos podido ver a lo largo del mismo, las herramientas disponibles a fecha de hoy para la preservación de suelos periurbanos para el uso agrícola son en buena medida insuficientes o imperfectas; muy alejadas en su capacidad de determinación de las ideadas para los usos propiamente urbanos en Suelo Urbano o Urbanizable. La consolidación de nuevos principios rectores y directrices de ordenación en el marco de la normativa europea y, en menor medida, nacional, invitan a ser optimistas acerca de una evolución futura de nuestros marcos legales en un sentido positivo de mayor atención a la problemática y complejidad específica de los Suelos No Urbanizables; si bien es posible que la inercia propia de nuestro sistema de planeamiento, extraordinariamente rígido en comparación con el de otros países europeos, haga este proceso lento y difícil. Por lo demás, tampoco las líneas de acción de rango superior son nítidas al descender del nivel de los principios al de los hechos, y a menudo en este paso se pierde buena parte de la progresividad de sus propuestas.
Por tanto, mientras las necesarias innovaciones legales son puestas en marcha, y hasta su definitiva naturalización y generalización, las estrategias que persigan un tratamiento avanzado y complejo de Suelos No Urbanos y No Urbanizables habrán de sujetarse a ese mapa híbrido y a menudo tortuoso que hemos dibujado en nuestras alternativas finales, empleando con frecuencia instrumentos ajenos para la consecución de dichos fines, y vigilando posteriormente con extremo celo la integridad y continuidad en el tiempo de los logros alcanzados. No se trata, por lo demás, de una perspectiva única en nuestro país. En los casos estudiados en nuestra investigación, hemos visto cómo, a menudo, la imaginación y la voluntad política cuentan más a la hora de alcanzar el éxito en una iniciativa de este tipo, que la dotación de un marco legal propicio a ella. En definitiva, nuestros contextos jurídicos arrastran aún las rémoras de contextos sociales, económicos y políticos pasados o insuficientemente conscientes de los conflictos y retos del presente; las iniciativas de carácter progresista que quieran caminar ese paisaje habrán de recorrer sendas sinuosas o trazar otras absolutamente nuevas.
Medio Ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos., VI Programa de Acción de la Comunidad Europea en materia de medio ambiente, Bruselas, 24 de enero de 2001, (PDF), fecha de consulta: 23-2-2010.
Tienen esta categoría aquellos suelos de mayor capacidad de uso agrícola. Además de las zonas actuales con mayor interés de conservación, como son los mosaicos de la campiña del área cantábrica, los terrenos regados o con usos hortícolas, los viñedos de La Rioja Alavesa y las zonas de agricultura extensiva de la Llanada Alavesa.
El criterio de tratamiento en esta categoría es el mantenimiento de la capacidad agrológica de los suelos, así como de las actividades agropecuarias y de aquellas otras que, compatibles con éstas, aseguren la preservación de los ecosistemas y paisajes agrarios. No obstante, el resto de usos admisibles, incluido el forestal, deberán estar subordinados a los usos agropecuarios. Especial atención deberá dedicarse a controlar los procesos edificatorios y de implantación de infraestructuras que ocupan suelo de alto valor agrológico, así como los procesos que provoquen la fragmentación e insularización de las zonas agrarias con consecuencias negativas para las actividades que se desarrollan en ellas.
Se propiciarán todas las actividades agrarias y ganaderas, especialmente aquellas que supongan un incremento en la intensidad de la explotación agrícola.
Se admiten sin limitaciones las actividades de conservación, la mejora ambiental y el recreo extensivo. El recreo intensivo, las actividades cinegéticas y piscícolas, los invernaderos, el uso forestal, las industrias agrarias, las actividades extractivas, las vías de transporte, las líneas de tendido aéreo, las líneas subterráneas, las instalaciones técnicas de servicios de carácter no lineal Tipo A, las instalaciones técnicas de servicios de carácter no lineal Tipo B, las escombreras y vertederos de residuos sólidos, los crecimientos urbanísticos apoyados en núcleos preexistentes, el uso residencial aislado vinculado a actividad agraria, los edificios de Utilidad Pública e Interés Social y las instalaciones peligrosas serán admisibles de acuerdo con las determinaciones del Planeamiento de desarrollo.
Se consideran prohibidas las actividades incompatibles con el Criterio general y, en concreto, tal y como se definen en esta Directriz, los crecimientos no apoyados en núcleos preexistentes y la residencia aislada no vinculada a la explotación agraria.
| Documentos > El espacio agrícola entre el campo y la ciudad > http://habitat.aq.upm.es/eacc/a-marcolegal.html |