Resumen

La desigualdad urbana, y su reflejo en la existencia de barrios desfavorecidos, es un tema de actualidad. Los Organismos Internacionales muestran constantemente su preocupación y reclaman actuaciones especificas para estos problemas. Muchos gobiernos europeos, y de otros continentes, han abordado políticas de ciudades con objetivos de cohesión social. Cada vez hay más iniciativas en barrios que provienen de sectores de ONGs y del movimiento ciudadano, y el sector privado participa cada vez más en organismos de cooperación para la regeneración de barrios desfavorecidos.

Las Declaraciones de las Conferencias mundiales de Naciones Unidas, suscritas por el Estado español, vienen reclamando otras maneras de hacer política en las ciudades, y una nueva gobernabilidad, y para ello han aprobado la Agenda 21 de Río en 1992 (Cumbre sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo), el Programa de Acción de Copenhague en 1995 (Cumbre sobre Desarrollo Social) y la Agenda Hábitat de Estambul en 1996 (Cumbre de las Ciudades).

La OCDE ha publicado informes sobre Innovación social en el ámbito local (1995), Gestión urbana sostenible (1996) e Integración de barrios desfavorecidos (1998) en los que analiza las políticas en curso en distintos países, destacando los problemas existentes y recomendando líneas de actuación. En el contexto de la elaboración de este último informe se han realizado los trabajos que se presentan en este documento.

La Unión Europea ha incluido en el Tratado primero en Maastricht y después en Amsterdam, la sostenibilidad y la cohesión social, como objetivos de la política comunitaria. Las últimas presidencias (Francesa, Española, Holandesa e Inglesa), prepararon informes y celebraron seminarios sobre los contenidos de una nueva política de ciudades. A su vez en la Agenda 2000, se ha establecido la atención a los barrios desfavorecidos como un criterio importante para la asignación de recursos en los distintos objetivos, especialmente en el nuevo Objetivo 2.

La Comisión Europea ha iniciado recientemente el proceso para definir como han de ser los criterios con los que contemplar las ciudades, en la aplicación de la Agenda 2000 a los programas marco nacionales de los Fondos Estructurales (2000 - 2006):

• En mayo de 1997 se publicó la comunicación Hacia una política urbana para la Unión Europea. Desde entonces se ha estado trabajando en un Equipo Interservicios y con participación de Grupos de Expertos y debates de órganos como el Parlamento Europeo, la Comisión de Medio Ambiente, y los Comités de Regiones y Ciudades, Económico y Social y de Desarrollo Regional.
  

• En octubre de 1998 la Comisión Europea aprobó el Marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea, que incluye los criterios de actuación de las distintas DGs, en materia de Directivas y en la aplicación de los Fondos. Este documento se debatió en el siguiente mes en el Foro Urbano que se celebró en Viena.

La Política de Ciudades, y la atención a los barrios desfavorecidos, es por lo tanto además de un tema de debate internacional importante, un elemento político de máxima actualidad en 1999.

La desigualdad urbana en las ciudades españolas

Los estudios realizados muestran que existe una fuerte concentración espacial de la desigualdad en las ciudades españolas. Según los criterios que se utilicen para su cuantificación se puede estimar que entre un 15 y un 20% de la población de los municipios mayores de 20.000 hab vive en barrios desfavorecidos, es decir entre 4 y 5M de hab de los 25 M hab que residen en estos municipios.

Naturalmente no todos los residentes de estos barrios pertenecen a grupos desfavorecidos, pero los barrios tiene procesos acumulados de vulnerabilidad que inciden en las oportunidades y calidad de vida de sus vecinos, como se observa en las áreas estudiadas. Por otro lado, en el resto de la ciudad viven en forma dispersa otras personas y familias pertenecientes a grupos vulnerables, que este trabajo no tenía por objeto estudiar. Tanto los barrios, como los habitantes merecen que se les considere de forma especifica, para resolver sus problemas, que también afectan a la sociedad globalmente.

Se han detectado barrios desfavorecidos en todo tipo de municipios, grandes y pequeños, de las distintas regiones españolas. En unos casos la desigualdad respecto al conjunto nacional es grave, pero también en las ciudades de las regiones más ricas hay grandes desigualdades internas.

En el estudio realizado en municipios mayores de 50.000 hab se han detectado 374 barrios desfavorecidos mayores de 3.500 hab, en los que residen 2,87 M hab, es decir, un 14,4% de los 20 M hab de estos municipios. Dado que la metodología utilizada en este trabajo (propuesta por la OCDE para tener datos comparables entre los distintos países), estudiaba el desfavorecimiento respecto a las medias nacionales, y dados los fuertes desequilibrios territoriales existentes en España, este conjunto de barrios no incluye algunas situaciones graves de desfavorecimiento en los municipios de las regiones ricas españolas. Es decir, todos los barrios seleccionados pueden considerarse desfavorecidos, pero hay también otros barrios desfavorecidos en muchas ciudades. En el capitulo 3, en los apartados 3.1 y 3.3, se muestran datos que completan la visión del desfavorecimiento, incorporando criterios de desigualdad municipal y regional, además de la desigualdad nacional.

A la hora de plantear formas de actuación, no se deben utilizar tan solo métodos cuantitativos de análisis, ni tan solo métodos estadísticos como el utilizado en este trabajo que se basa en la información de los censos de 1991. El análisis cualitativo es fundamental para identificar los barrios desfavorecidos, y la formulación de los diagnósticos con los afectados es indispensable si se quieren abordar actuaciones con visos de éxito. Sin embargo, los trabajos aportados permiten una buena aproximación al conjunto del territorio aunque requiera mejoras en el análisis, y puede convertirse en un embrión de observatorio al que incorporar próximamente los padrones de 1996 y posteriormente los censos del 2001.

El análisis pormenorizado de los 374 barrios ha permitido establecer una tipología de barrios desfavorecidos en las ciudades españolas, que tienen una casuística diferente y que requieren, por lo tanto, distintas formas de actuación:

• En los Cascos Históricos acogen a 0.5 M hab, y se caracterizan por tener una población envejecida e importantes carencias de servicios en las viviendas, con una tasa media de paro del 27.6% y un 21.6% de población sin estudios. Son los únicos barrios con una proporción importante de viviendas ocupadas en régimen de alquiler (44.5%) y una elevada proporción de viviendas desocupadas (21.3%).
  

• En Áreas urbano-centrales alojan a 0.6 M hab, y tienen elevadas tasas de paro (29.2%) y de falta de estudios (24.9%) junto a altas carencias en las viviendas. Estas áreas corresponden a arrabales de las ciudades del siglo pasado y a otras zonas de la ciudad desarrolladas, en general, antes de 1945 mediante ensanches planificados si bien las construcciones se corresponden con las primeras oleadas de inmigrantes de posguerra. (83% de las viviendas son posteriores a 1945).
  

• En Promociones de Vivienda unitarias, alojan a 0.9 M hab. y se caracterizan por tener la peor situación sociolaboral aunque su parque residencial es el de mejor calidad. Construidas en los últimos cuarenta años por sistema de promoción unitaria (normalmente pública) para población con escasos recursos económicos, muchas veces realojados de zonas de infravivienda, alojan población con buenas condiciones de habitabilidad pero altas tasas de paro (33.6%), la eventualidad (50.5%) y la carencia de estudios (26.3%) más elevadas, al no haberse desarrollado políticas adecuadas para su incorporación a la vida laboral y urbana.
  

• En Áreas urbano-periféricas, alojan a 0.9 M hab, y tienen tasas casi tan elevadas como las Promociones de Vivienda en paro (30.8), eventualidad (49.8) y cualificación laboral (24.3%), con la tasa mas elevada de falta de estudios (27.7) y altas carencias en las viviendas, similares a las Áreas urbano - centrales. Estos barrios se han desarrollado, normalmente, en los últimos 50 años agrupando distintos tipos de barriadas, con espacios intersticiales vacíos, áreas industriales a veces obsoletas, incluyendo antiguos núcleos urbanos absorbidos por la ciudad, y otras áreas no planificadas como las parcelaciones marginales y construcciones dispersas. La población en estos barrios esta compuesta fundamentalmente por inmigrantes de las décadas de los sesenta y setenta, y por hogares de segunda generación, con recursos escasos aunque propietarios de su vivienda (83.2%) y que no han conseguido integrarse adecuadamente al no haber recibido ayuda específica para ello.

Los barrios desfavorecidos padecen situaciones de fuertes desigualdades múltiples con altos valores de paro, eventualidad, baja cualificación laboral y formativa, etc., que se traducen en escasez de recursos económicos (pobreza relativa o absoluta). Esta situación esta muy extendida en amplias zonas de las ciudades españolas, que si bien no llegan a alcanzar los limites de desigualdad que se ha valorado como desfavorecimiento, constituyen, sin embargo, áreas de vulnerabilidad que afectan a distritos completos de gran extensión en los que se encuentran las bolsas de mayor pobreza y exclusión.

Los factores que parecen determinar la vulnerabilidad, según se ha observado en el estudio cualitativo de 50 barrios en los que las administraciones están desarrollando actuaciones, son de índole diversa, incluyendo factores físicos (distorsión entre la infraestructura y los usos, deterioro y deficiencias ambientales), sociales (desequilibrios demográficos, inmigración, baja cualificación educativa, rechazo cultural y aparición de actividades marginales) y económicos (precarización de la comunidad, marginación de actividades tradicionales e impacto de políticas sectoriales). Unos u otros, combinados de distinta forma, interactúan en estos barrios impulsando el desfavorecimiento.

La oportunidad para una Política de Ciudades

Las conclusiones que se han ido apuntando parecen indicar la necesidad de situar a nuestro país en el debate europeo sobre las cuestiones urbanas, máxime cuando este debate está influyendo en el diseño de las nuevas políticas comunitarias que, a partir del año 2000, sustituyen al marco actual de los Fondos estructurales de la CE.

El análisis de las políticas en curso en los barrios desfavorecidos ha mostrado la aparición de algunas políticas sectoriales, la acumulación (a veces secuencial) de actuaciones en un barrio, y la realización, en muchos casos, de grandes esfuerzos de coordinación aunque no siempre con medios adecuados, y sin la suficiente integración de las políticas.

Se ha podido comprobar la carencia de iniciativas (estudios, redes, observatorios, etc) que analicen las situaciones de desfavorecimiento y sus tendencias, hagan un seguimiento de las actuaciones y de sus resultados, reflexionen sobre las políticas necesarias y divulguen ampliamente las experiencias positivas y las prácticas inadecuadas.

La integralidad necesaria en las políticas requiere nuevos planteamientos de la práctica administrativa, buscando mecanismos de cooperación entre los servicios sectoriales y los niveles administrativos, siempre con aplicación del principio de subsidiariedad especialmente en la ejecución. Pero también y fundamentalmente una mayor participación de los afectados (vecinos, asociaciones, empresas, etc.), y el liderazgo municipal que fomente el consenso y el desarrollo de mecanismos comunitarios de actuación al nivel de barrio.

Para abordar estos temas sería conveniente definir una Política de Estado para las ciudades, con acuerdo de las tres administraciones, que impulsara conjuntamente marcos de actuación, difusión de cultura de intervención y criterios para aportar a las políticas de la Comunidad Europea.

Este documento presenta información y técnicas que pueden ser útiles para el debate y para la elaboración de criterios de actuación y la definición de áreas elegibles para las distintas políticas.

El desarrollo de este tipo de políticas requiere que las Administraciones Central y Autonómica mantengan un diálogo con las ciudades en todos aquellos aspectos que se relacionan con la necesidad de colaboración entre los diferentes niveles administrativos, para la actuación integrada sobre el hábitat. Las políticas a desarrollar afectan al conjunto de la ciudad, al modo de vida urbano tal y como lo desconocemos, y a la practica del gobierno y la democracia local.

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Félix Arias Goytre

Fecha de referencia: 20-10-2001