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Fecha de referencia: 26-07-98
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Sudáfrica
Región según Naciones Unidas: África
Región ecológica: continental
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: Gobierno central. Gobierno local. Organizaciones de
base comunitaria (OBC). Sector privado.
Categorías = Infraestructuras, comunicaciones y transporte:
abastecimiento de agua potable; saneamiento; transporte y
movilidad; gestión y tratamiento de residuos. Servicios sociales:
salud y bienestar. Buena gestión urbana: responsabilidad;
descentralización; recursos humanos y formación de dirigentes;
reforma institucional; políticas públicas; movilización de
recursos.
Contacto principal:
Department of Constitutional Development
Richard Kruger
Private Bag x840
Pretoria
Sudáfrica
27-12-334-0744
27-12-320-8024
Socio:
Más de 600 municipios
Colaboración administrativa
Socio:
Cientos de grupos comunitarios y de barrio
Colaboración : mano de obra y movilización de apoyo
Socio:
Numerosos bancos
Colaboración financiera
Financiación
Informe sobre las actividades del PMI y el PMAI
(Los fondos se indican en millones de rand)
Fondos asignados: 1.311
Fondos comprometidos a 31 de marzo de 1998: 1.309
Fondos desembolsados a las provincias: 1.302
Fondos desembolsados a las autoridades locales: 1.269
Número de proyectos en marcha o acabados: 1.060
A. La necesidad de establecer el programa: el contexto y los problemas
El Programa Municipal de Infraestructura (PMI) se inició con la
intención de resolver el apremiante atraso de los servicios
municipales de manera que mejorase la calidad de vida de los grupos
más pobres de las comunidades sudafricanas, asegurándoles el acceso
al menos a los servicios más básicos. Además, el Programa
contribuyó con un nuevo impulso al Programa de Reconstrucción y
Desarrollo de Sudáfrica, al llevar a cabo cambios fundamentales en
el gobierno local con el fin de aumentar la sostenibilidad a largo
plazo y lograr una prestación de servicios más rápida mediante la
capacitación a nivel municipal. Así, el PMI aborda los problemas a
corto y largo plazo.
Los principios orientativos del Programa son:
B. Establecimiento de prioridades y formulación de objetivos
El Programa se hacía cargo de las necesidades de infraestructura
relacionadas con el abastecimiento de agua, los servicios de
saneamiento, carreteras, eliminación de residuos, suministro
eléctrico y servicios comunitarios de atención sanitaria. En las
comunidades urbanas los servicios prioritarios eran otros, sin
embargo, en general se hizo hincapié en el abastecimiento de agua,
el saneamiento, las carreteras de acceso interiores, el alumbrado
público y la eliminación de los residuos sólidos. En las zonas
rurales, el abastecimiento de agua y el saneamiento eran los
problemas más acuciantes, seguidos por la necesidad de construir
carreteras.
Los ayuntamientos trabajaron estrechamente con las comunidades
beneficiarias en el diseño del conjunto de los servicios apropiados
para cada lugar. La comunicación directa y adaptable entre los
grupos que participaban en el Programa aseguraron que no sólo se
tuviesen en cuenta las necesidades y los deseos de las comunidades,
sino también que el proceso total de ejecución estuviese dirigido
desde arriba, los gobiernos municipal, provincial y central
proporcionaban el apoyo técnico y financiero.
A lo largo de todo el proceso el protagonismo recaía sobre la
comunidad, tanto en lo referente al establecimiento de las
prioridades como a la realización de las mejoras. A menudo, las
comunidades elegían un comité que representase sus intereses en el
proyecto, aunque el municipio y las asociaciones comunitarias
recientemente constituidas, asumieron la responsabilidad del
proceso. De la interacción de estos organismos, surgió una relación
de trabajo que sirvió como vínculo administrativo y de gestión
entre el municipio, los organismos de ejecución y la comunidad. Los
esfuerzos de cooperación realizados por estos grupos facilitaron
las tareas de comunicación, la búsqueda de ayuda financiera, la
gestión de la ejecución del proyecto y la recuperación de costos.
C. Establecimiento de estrategias y movilización de recursos
Los criterios del Programa resaltan la importancia de un enfoque
integrado y multisectorial del uso del suelo, la vivienda, el
empleo y las actividades sociales y económicas. El PMI reconoce que
los proyectos para que funcionen bien y sean sostenibles deben
integrarse en programas de desarrollo polifacéticos y más amplios.
Por su naturaleza intrínseca multisectorial, se consideró que las
estructuras del gobierno local eran las más apropiadas para hacerse
cargo de la ejecución del proyecto. Por ello, se encomendó a los
municipios la tarea de dirigir el proceso de ejecución mediante la
toma de decisiones, la asignación de fondos y la supervisión de la
calidad de las obras, aunque no tuviesen necesariamente que hacer
las obras ellos mismos. El municipio nombraba a los consultores del
proyecto, preparaba los planes de actividades profesionales que se
presentaban al Comité Provincial y también era responsable de
nombrar a los organismos de ejecución y a los contratistas,
realizar los informes técnicos y solicitar fondos en nombre de las
comunidades.
De acuerdo con el Programa, la comunidad era responsable de
movilizar el apoyo del municipio para realizar un proyecto y
responsabilizarse de él desde el principio. Se formaron equipos de
trabajo y recibieron la orientación y la formación necesaria para
que efectivamente se hiciesen cargo de los proyectos. Durante el
proceso de selección se evaluó a los posibles candidatos de acuerdo
con su capacidad individual, su función y nivel de autoridad en la
comunidad. En algunos casos, la participación, mediante
aportaciones económicas a los gastos de inversión de un proyecto,
se empleó como medio para crear el sentido de la propiedad en el
seno de la comunidad, mientras que en otros la participación fue
principalmente una posibilidad de encontrar un empleo. La
participación de la mano de obra de la comunidad se decidió de
acuerdo con las necesidades y condiciones específicas de cada
proyecto: se empleó para reducir los costos en los casos en que
ésto era posible y efectivamente suponía una contribución a la
financiación de los proyectos, además, se proporcionó formación
profesional en relación con un proyecto concreto que se sumaba así
a la gama de oficios que podían ejercer los miembros de la
comunidad y que podían emplearse en otros proyectos locales de
mejora.
D. Proceso de ejecución
El PMI recibió 751 millones de rand para el ejercicio económico
1994-95. Las donaciones se asignaron de acuerdo con la población,
el desempleo, el nivel de pobreza, la superficie habitable y los
oficios que eran necesarios en las distintas provincias. En el
ejercicio económico 1995-96, se dispuso de otros 600 millones de
rand para el Programa Municipal Ampliado de Infraestructura (PMAI),
ya que el presupuesto inicial para la infraestructura se había
agotado. El mandato del PMAI se centraba en las dimensiones
interiores de la infraestructura de conexión en relación con la
vivienda. El Programa Municipal Consolidado de Infraestructura
(PMCI) se creó para satisfacer las necesidades de infraestructura
a corto y medio plazo, apoyar al Programa Gubernamental de Vivienda
y demostrar que el Gobierno se tomaba en serio la construcción de
infraestructura. En esencia, el PMI y el PMAI, pueden considerarse
como proyectos piloto que proporcionan la base experimental al
PMCI.
Para solicitar fondos en el marco del PMCI, un municipio debe en
primer lugar identificar un posible proyecto. Los criterios para
establecer la prioridad de los proyectos tienen en cuenta factores
como las prioridades de la comunidad local, la eficiencia del
espacio, las posibilidades de creación de empleo, el tiempo de
ejecución del proyecto y las oportunidades de obtener financiación.
Se deben presentar formularios separados por cada tipo de servicio
(carreteras, abastecimiento de agua, etc.) para los que se
solicitan fondos; los formularios se entregan al Gestor Provincial
del Programa (GPP). El GPP realiza una valoración técnica del
proyecto, para comprobar que cumple los criterios del Programa y\o
para cerciorarse de si el proyecto tiene derecho a una
"financiación especial". (En caso de que así sea, debe ser aprobado
a nivel nacional). El GPP, tras consultar con el Equipo de Trabajo
municipal, interdepartamental y provincial sobre infraestructura,
ordena las solicitudes según su prioridad. Antes de que se asignen
los fondos, el GPP debe asegurarse de que el municipio solicitante
es capaz de financiar los costos de funcionamiento y mantenimiento
del servicio, mediante el cobro de cuotas y que lo que se financia
es un bien municipal.
La segunda fase del proceso de solicitud de un proyecto al PMCI
exige que el municipio presente un plan de actividades completo.
Estos planes deben incluir los costos de formación, los costos de
dotación de personal del equipo municipal del proyecto y del IVA.
Para los servicios de abastecimiento de agua, los planes de
actividades deben ir acompañados de un informe técnico que debe
presentarse en la oficina regional del Department of Water Affairs
and Forestry (DWAF) (Departamento de Aguas y Bosques (DAB)).
Entonces, el GPP recomienda la financiación al Provincial Cabinet
(Comité Provincial); en el caso de los proyectos de abastecimiento
de agua, el DAB hace una recomendación basada en el informe
técnico. Una vez que el Comité Provincial ha aprobado el proyecto,
su ejecución puede comenzar.
Algunos problemas que surgieron en el marco del PMI se solucionaron
en el PMCI, entre ellos:
E. Lecciones aprendidas y sostenibilidad
El PMCI fue concebido para promover los objetivos del Programa de
Reconstrucción y Desarrollo, mediante la ejecución de las
dimensiones interiores de la infraestructura de conexión que
mejorase la infraestructura de los hogares de los sudafricanos
necesitados, de manera que aumente la integración de las zonas
antes segregadas, el impacto del desarrollo en el proceso de
ejecución y fortalecer la capacidad institucional de los
municipios: la capacidad operativa y de mantenimiento y de gestión
de los contratos. El PMCI consolida las donaciones existentes para
la infraestructura municipal en un proceso de financiación único y
coherente. Gracias a la experiencia adquirida por el PMI, el PMCI
y otros proyectos "piloto" se moderniza el proceso de financiación
de la infraestructura, eliminando las duplicaciones y promoviendo
la simultaneidad de la financiación y la ejecución de la
infraestructura municipal y de las viviendas.
A nivel nacional, el Equipo de Trabajo municipal sobre
infraestructura, del que forman parte el director del PMI del
departamento de promoción del gobierno local y miembros de los
departamentos de Vivienda, Aguas y Bosques, Agricultura, Finanzas,
Obras públicas y otros, al igual que un representante del
Development Bank of South Africa (Banco de Desarrollo de
Sudáfrica), asegura un enfoque coordinado entre los distintos
departamentos y niveles de gobierno. A nivel provincial, el
Provincial Interdepartmental Municipal Infrastructure Task Team
(Equipo de Trabajo Municipal Interdepartamental y Provincial sobre
Infraestructura), garantiza la coordinación entre los departamentos
y proporciona apoyo y asistencia a los municipios cuando lo
solicitan y cuando los funcionarios municipales no están muy
capacitados. A nivel municipal, los municipios forman equipos de
proyecto integrados normalmente por los funcionarios adecuados, un
gestor del proyecto y un consultor del proyecto, en caso necesario.
Los municipios son responsables de preparar las solicitudes de
financiación, los informes técnicos, y los planes de actividades,
realizar los contratos y supervisar la ejecución, además de
informar sobre irregularidades financieras o de otro tipo al GPP,
así como hacerse cargo del funcionamiento y mantenimiento del
proyecto acabado como un bien del municipio.
El PMCI hace hincapié tanto en la capacidad de pago como en la
sostenibilidad. Se anima a los municipios a que consigan que el
impacto del desarrollo en el proceso de construcción sea el máximo.
Los principales indicadores del proyecto son:
F. Los logros del PMI y del PMCI
El primer PMI estaba dirigido a cerca de 8 millones de
beneficiarios. A finales de marzo de 1998, se estimaba que más de
16 millones de personas se habían beneficiado de los más de 1.000
proyectos del PMCI. Se comprometieron 1.315 millones de rand con
las provincias para los proyectos aprobados o pendientes. Se estima
que 242.000 personas tenían empleo en proyectos del PMI a finales
de 1997 y unas 94.000 personas habían recibido algún tipo de
formación, entre ellas las cerca de 30.000 personas que obtuvieron
un certificado de formación. Aproximadamente el 90% de las obras
han sido realizadas por trabajadores locales. Entre los municipios,
los organismos de ejecución y las comunidades se estableció una
relación consultiva y abierta que funcionó muy bien.
Los municipios y las comunidades participaron en el PMI con un
esfuerzo y entusiasmo muy loables. Cada provincia avanzó en la
ejecución y, en todos los casos, la capacidad institucional aumentó
como resultado de la participación en el Programa. El PMI ha sido
un proceso de aprendizaje muy útil y la experiencia adquirida ha
ayudado a la ejecución del PMCI con buenos resultados.
Las relaciones entre las comunidades y sus municipios y los
distintos organismos de ejecución de los proyectos han determinado
normalmente la sostenibilidad de un proyecto. En general, los
buenos resultados del Programa han sido considerables. A pesar de
las dificultades iniciales: retrasos en las elecciones locales y
municipales o el hecho de que las estructuras comunitarias no
existiesen todavía, cada una de las provincias hizo notables
progresos. El buen funcionamiento del Programa se puede atribuir en
gran parte a la capacidad y voluntad de los municipios para
relacionarse de un modo participativo con las comunidades y con las
organizaciones externas. El resultado fue que en la comunidad hubo
quienes podían ejercer distintos oficios necesarios y que las
estructuras comunitarias adquirieron la capacidad de gestionar el
proceso de desarrollo y administrar los proyectos cuando era
necesario. Uno de los beneficios derivados de esta experiencia es
que la formación recibida en última instancia permitirá a las
comunidades que se movilicen e impliquen en la sostenibilidad de
los proyectos que se están realizando ahora y en el desarrollo
futuro de su región.
El objetivo del PMI era ambicioso, aunando la ejecución inmediata de los servicios básicos de las comunidades que lo necesitaban y la transformación fundamental del gobierno local. En un tiempo relativamente corto el PMI consiguió unos resultados sorprendentes. Fortaleció la cooperación entre las comunidades y los equipos de gestión municipales, provinciales y nacionales, así como entre las organizaciones de servicios y las perspectivas de las relaciones de asociación iniciadas parecen muy favorables. La comunicación entre los grupos participantes ha sido excelente. Ha surgido un proceso de abajo arriba para la planificación, paralelo a la dirección estratégica desde arriba. Hay un importante número de beneficiarios y muchos de los proyectos iniciados han tenido como consecuencia la creación de puestos de trabajo y la transferencia de habilidades para ejercer distintos oficios.
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