Programa "Comunidade Solidária" (Brasil)

Fecha de referencia: 26/07/98

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)
País/Country: Brasil

Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: Tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: nacional
Instituciones: Gobierno central

Categorías = Infancia y adolescencia: de 0 a 9 años; de 10 años a la edad adulta; programas de apoyo comunitarios; grupos vulnerables. Erradicación de la pobreza: acceso a créditos; generación de ingresos; formación profesional. Buena gestión urbana: responsabilidad; descentralización; recursos humanos y formación de dirigentes; reforma institucional; legislación; evaluación.

Contacto principal:
Milton Rond? Filho
(Gobierno Central)
Esplanada dos Ministerios Bl."A"
4o andar, sala 442
CEP
Brasilia
BRASIL
70054-900
+(061)411-4780/-4790
+(061)322-1388/226-1615
E-mail:annpeliano@planalto.gov.br

Socio:
Heloisa Machado de Souza
Ministry of Health
(Gobierno Central)
Esplanada dos Ministerios, Bl."G"
CEP
Brasilia
BRASIL
70058-900
+(061) 315-2797/226_2693
+(061) 224 0014

R E S U M E N

1. la coordinación para la puesta en práctica de la "Agenda Básica", un grupo de programas dirigido a los municipios más necesitados, y que han sido seleccionados según su capacidad para influir positivamente en las poblaciones más pobres del país;
   
2. la promoción de una acción concentrada en estos municipios;
   
3. el establecimiento de colaboraciones entre los tres niveles de gobierno y la sociedad civil, con objeto de ampliar los efectos de la lucha contra la pobreza.

Otra característica es el hecho de que la ejecución del programa no se ha centralizado en un solo organismo: tras reconocer que los Ministerios existentes eran capaces de desarrollar los programas gubernamentales necesarios, se decidió que lo único que hacía falta era una adecuada coordinación.

Por este motivo, la cuerpo técnico del programa se mantiene en los Ministerios, bajo la coordinación de la Secretaría Ejecutiva, que pertenece a la Presidencia de la República. El programa dispone de una plantilla muy reducida que, en su mayoría, es la requerida por los Ministerios.

El ideario de trabajo se resume en "colaboración pública y privada", "solidaridad" y "descentralización".

Las partes que colaboran son: el Gobierno Federal, los Estados Federados, los Ayuntamientos, y las organizaciones sociales.

Los objetivos principales del programa son:

1. la coordinación para mejorar los resultados de los programas gubernamentales;
   
2. la articulación entre los diferentes niveles de gobierno;
   
3. el trabajo específico sobre las áreas y poblaciones más necesitadas;
   
4. la incentivación nuevas colaboraciones entre el gobierno -en sus tres niveles- y las diversas organizaciones sociales.

1. la reducción de la mortalidad infantil;
   
2. el mantenimiento de la educación infantil y básica;
   
3. la creación de empleo y el fomento de la cualificación profesional;
   
4. la mejora de las condiciones de accesibilidad a la alimentación básica para las familias pobres y para las escuelas;
   
5. la mejora de las condiciones de vivienda e infraestructuras de las familias con pocos ingresos;
   
6. el fortalecimiento de la agricultura familiar.
   

Fechas clave

D E S C R I P C I Ó N

Situación de partida
La necesidad de combatir el hambre y la pobreza en Brasil ha sido lo que ha motivado el desarrollo de esta iniciativa. Cuando el programa se creó, en 1995, más de 32 millones de personas corrían peligro de sufrir inanición, y casi 50 millones de brasileños se encontraban en el umbral de pobreza.
Antes de la iniciativa, la relación entre las partes del programa se caracterizaba por la descoordinación y la duplicación de esfuerzos, con la consecuente pérdida de valiosos recursos y la interferencia del partidismo político en los programas.
Según el Índice de Desarrollo Humano de Naciones Unidas, Brasil es uno de los países con mayor concentración de riqueza. En palabras del Presidente de la República, Fernando Henrique Cardoso, Brasil "no es un país pobre, sino injusto".
En el momento de la creación del programa, los principales problemas a atender eran: asegurar el acceso a la alimentación básica, la reforma agraria, la creación de empleo, la salud, la asistencia educativa, la vivienda y el saneamiento.

Preparación de la información y establecimiento de prioridades
En el mismo decreto que instauró el Programa, se estableció de qué forma se implicarían los participantes.
Las iniciativas y las prioridades se establecieron y matizaron después de debatirlas conjuntamente y alcanzar un consenso mínimo, del que derivaron los planes de acción.

Formulación de los objetivos, estrategias y movilización de recursos
El objetivo es combatir el hambre y la pobreza en Brasil, teniendo en cuenta sus causas: la concentración de riqueza y de tierras, o la exclusión de una parte muy significativa de la población de los beneficios sociales, entre otras.

La estrategia se ha centrado en tres aspectos básicos:

1. mejorar la gestión de los programas gubernamentales de lucha contra el hambre y la pobreza, con el objetivo de conseguir mejores resultados;
   
2. centrar la atención en las áreas más pobres; y
   
3. fomentar la colaboración dentro de los órganos de gobierno, y entre éstos y las organizaciones sociales.

Desde el principio del proyecto, se identificó la necesidad del apoyo político como uno de los aspectos fundamentales a resolver. Para ello, el programa se estableció desde el nivel más alto: la Presidencia de la República. Desde tan alta instancia, la movilización de los ministerios, los gobiernos estatales y los ayuntamientos resultó una tarea mucho más sencilla. Cabe destacar que el Programa dispone de un Consejo compuesto por once Ministerios (Agricultura, Sanidad, Educación, Trabajo, Planificación Urbana, Economía, Reforma Agraria, Deportes, Bienestar, Justicia y Servicios Sociales), además de la Secretaría Ejecutiva del Programa y veintiuna personalidades destacadas de organizaciones pertenecientes a la sociedad civil. El Consejo se propone: a) movilizar a la sociedad, b) realizar nuevas experiencias y c) establecer prioridades. Los recursos económicos se han obtenido de los anteriores programas del Gobierno Federal; de hecho, el Programa no tiene un presupuesto propio. Cada Ministerio desarrolla los programas específicos que están a su cargo, con sus propios recursos presupuestarios.

La responsabilidad de establecer los objetivos se reparte entre las instituciones implicadas (federales, estatales o municipales), según la importancia institucional del problema a resolver y bajo la observación del Programa.

En cuanto a la realización de la iniciativa, la responsabilidad se reparte entre el Ministerio encargado, el Estado Federal o el Ayuntamiento, y el propio Programa.

Proceso
La mayor dificultad a la hora de llevar a cabo las acciones se está encontrando en la coordinación entre los participantes y el mantenimiento de los objetivos. En cualquier caso, el programa aún está en la fase de acumulación de experiencia.

Las dificultades se han ido superando con la creación de una red, y el consiguiente aumento de la comunicación entre los participantes, así como de su capacidad para organizar peticiones y dialogar entre ellos; por ejemplo, los representantes de los Estados Federales crearon su propio foro para compartir las experiencias de forma más adecuada. La decisión de evitar al máximo la creación de burocracia permitió que los recursos logísticos previstos para este fin se destinaran a los objetivos principales. Es digno de mención el que cada Estado elige a sus representantes en el Programa, de manera que no coinciden con los representantes federales de los estados.

Quizá el principal problema aún no resuelto es la escasez de soluciones imaginativas que se han propuesto para paliar el desempleo. En las áreas más necesitadas, la medida más importante es la de permitir su avance para que puedan alcanzar un mayor nivel de desarrollo. Actualmente, las acciones se dirigen a crear empleo y a ofrecer formación a los habitantes de dichas áreas.

Resultados alcanzados
Los principales objetivos marcados se han cumplido. El mejor ejemplo lo encontramos en los datos de mortalidad infantil: entre los años 94 y 97 se produjo una reducción del 43% en el número de defunciones. Otros datos relevantes: los municipios más necesitados están recibiendo al menos ocho programas federales destinados al desarrollo socio-económico, y un 20% de dichos municipios reciben la ayuda de más de 10 programas. De esta manera, se logra una mayor sinergia en los resultados de estos programas, que ha resultado, por ejemplo, en una reducción del 25% de las hospitalizaciones de niños menores de 5 años en las áreas con mayores índices de pobreza, durante el periodo 95-97.

A la hora de medir los resultados, y dada la escala de los objetivos, se prefirió una aproximación cuantitativa.
Se ha logrado una mejor coordinación e integración de las acciones. Hay que destacar que la preocupación por la integración ha estado presente desde el primer momento, como su propio formato refleja claramente: el Programa está basado en la colaboración entre los tres niveles de gobierno y sus diversos departamentos técnicos, y en el diálogo de éstos con las organizaciones sociales. Este formato facilita la integración de los diferentes planteamientos temáticos, concediendo la máxima prioridad a las acciones dirigidas al desarrollo de las regiones necesitadas.

El Programa es una referencia fundamental en cuanto a políticas socio-económicas de escala nacional. Ha demostrado la importancia de la coordinación y la integración de los esfuerzos, mejorándose así la tolerancia política y ampliando la competencia y la capacidad institucionales.

En lo que concierne a la institucionalización de los colaboradores, el programa representa un ejemplo de políticas públicas que está resultando muy útil, no sólo para el desarrollo socio-económico de las comunidades seleccionadas, sino también para reforzar las relaciones políticas y estratégicas a escala nacional, mediante la vinculación cooperativa de diferentes administraciones gobernadas por partidos políticos distintos, en la búsqueda de objetivos comunes de mayor alcance.

La oportunidad de aplicar planteamientos más modernos en los programas sociales ha surgido de la evolución política de Brasil y de la necesidad de combatir el hambre y la pobreza. El programa ha aprovechado la movilización de los recursos para poner en marcha un sistema de cooperación entre los distintos actores responsables del desarrollo social (los tres niveles de gobierno y las organizaciones de la sociedad civil).

La ampliación de la base política de los programas sociales ha favorecido una movilización de recursos similar a la que se produce a veces en "tiempos de guerra", cuando todas las fuerzas positivas se unen contra el enemigo. De este modo, los recursos humanos se pusieron en marcha con mayor agilidad, sin necesidad de aumentar el personal ni los costes.

La transparencia a la hora de destinar los recursos económicos, basándose en parámetros estrictamente técnicos, ha contribuido a garantizar la confianza de la población en los proyectos, así como su voluntad de participación. También ha resultado importante el espacio para la participación: la posibilidad de presentar sugerencias propias hizo que las partes participantes se implicaran más, y demostró ser un planteamiento adecuado para obtener los mejores resultados al menor coste.

Sostenibilidad
La integración de aspectos de sostenibilidad social, económica, ambiental y cultural se ha logrado principalmente mediante la participación de los distintos agentes implicados: a través de la defensa de los intereses particulares, se llegó al consenso sobre cuáles eran los intereses comunes.

La asignación de recursos fue promovida principalmente desde los Ministerios, con la seria recomendación por parte de la Ejecutiva del Congreso de mantenerlos en los debates presupuestarios. Mientras el Programa ha mantenido sus criterios técnicos, los partidos políticos han ido reforzado su apoyo para que se aumenten anualmente las ayudas.

La recuperación de los costes se produce en los casos necesarios. Por ejemplo, los créditos concedidos a los pequeños productores rurales y urbanos se han recuperado en su totalidad.

Los recursos económicos externos son sólo complementarios, y así debería seguir siendo. Dado que el Programa aborda los temas de salud, educación, infraestructura y reforma territorial, resulta difícil establecer en qué momento se alcanzará la autosufuciencia.

Lecciones aprendidas
Se han aplicado las lecciones aprendidas del extinto Consejo Nacional de Alimentación, mejorándolas. Los principios fundamentales incorporados han sido: la colaboración entre el Estado y la sociedad, la aplicación de sistemas democraticos en el establecimiento y desarrollo de estrategias y programas, y la transparencia de los criterios para la asignación de recursos económicos. La incorporación de estos principios al programa ha sido automática, pues se ha llegado a un consenso pleno sobre su validez. A finales de 1997, se pidió a la organización no gubernamental Instituto Brasileño para la Administración Municipal que evaluara el programa, con el fin de contar con una auditoría externa.

Transferibilidad
El apoyo unánime obtenido por el anterior Consejo Nacional de Alimentación en el ámbito de Naciones Unidas (por parte de la Organización de las NU para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Programa Munidal de Alimentos (WFP), la Conferencia de las Democracias Jóvenes y Restauradas, ALADI, etc) hizo que el Programa estuviera concebido desde su inicio para compartir la experiencia. Después de tres años de aplicar sus premisas en la vida real, la preocupación por un planteamiento más sistemático del proceso -con la vista puesta también en la cooperación internacional- ha llevado al Programa a establecer un departamento de documentación y a solicitar al Ministerio de Asuntos Exteriores la colaboración de un diplomático/a que coordinara la cooperación recibida y prestada por el Programa.

Puesto que los principios en los que se basa el Programa son universales, éste puede reproducirse en cualquier otro lugar, principalmente en países con democracias jóvenes o recientemente restauradas. En tal situación, el diálogo entre las distintas fuerzas políticas ha de dejar de ser un obstáculo para convertirse en una herramienta para el desarrollo socio-económico.