Planificación urbana participativa para un mejor gobierno local en la Provincia de Guimaras (Filipinas)

Fecha de referencia: 26/07/98

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)
País/Country: Filipinas

Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: isleña
Ámbito de la actuación: provincial/estatal
Instituciones: Gobierno local, agencia internacional (bilateral).

Categorías = Procesos de planificación urbana y regional: planificación comunitaria; proceso consultivo. Tecnologías, instrumentos y métodos: instrumentos y técnicas de planificación; formación y capacitación. Buena gestión urbana: descentralización; fomento de la colaboración pública y privada; políticas públicas; movilización de recursos.

Contacto principal:
Governor Emily R. Lopez
(Gobierno local)
Philippines Provincial Capitol
San Miguel Jordan
Guimaras
Philippines
5022
++63-33 320 3023
E-mail: cuiphils@i-iloilo.com.ph

Socio:
Dr. Tibor Frank
Canadian Urban Institute
30 St. Patrick St. 6th Floor
Toronto
Canada
M5T 3A3
+(1-416) 598 1606
+(1-416) 598 5145
cui@interlog.com
http://www.interlog.com/-cui
Colaboración técnica

Socio:
Canadian International Development Agency
(Agencia internacional bilateral)
Colaboración financiera

R E S U M E N

El programa, apoyado económicamente por la Canadian International Development Agency (Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional) (CIDA), se ha centrado en capacitar a los pequeños gobiernos locales para que fomenten prácticas de desarrollo sostenible, y de planificación y toma de decisiones participativa. En este sentido, constituye un apoyo para la actual política de descentralización de poder hacia las autoridades locales y de plena participación de las comunidades, que está impulsando el gobierno central filipino. De esta manera se hace cumplir el Código de Gobierno Local (CGL) decretado en 1991. Este proyecto de colaboración entre organismos públicos y privados constituye un ejemplo de enfoque para poner en práctica dicho Código.

Más de 5.000 participantes, procedentes tanto de organismos gubernamentales y autoridades locales como del sector privado y la sociedad civil, se han implicado en este proceso de planificación y toma de decisiones participativa. Como resultado, se han elaborado diversos planes estratégicos en todos los niveles de gobierno local: el gobierno de la provincia, los 5 municipios y los 96 barangays (nombre de la entidad oficial de gobierno en las aldeas de Filipinas). Estos planes estratégicos marcan las directrices que las autoridades locales deben seguir para movilizar los recursos humanos y económicos necesarios para la mejora de los principales motores de esta provincia isleña: la economía, el medio ambiente y el desarrollo social.

El aprendizaje activo, o "aprender haciendo", ha sido fundamental en el proceso de planificación estratégica.
El proyecto ha desarrollado tres planes piloto, determinados a partir de las prioridades detectadas durante el proceso participativo de planificación estratégica. El objetivo de estos tres planes ha sido conseguir beneficios tangibles para la comunidad (además de los intangibles como el planeamiento y la capacitación lograda). Cada uno de los tres proyectos piloto se han centrado en un tema: la gestión integrada de los residuos sólidos, el desarrollo del turismo cultural y natural, y la formación en la planificación de los usos del suelo.
El primero de los planes tiene como objetivo el proyecto y realización de un plan de acción para la gestión integrada y ecológicamente responsable de los residuos sólidos de Guimaras.
El segundo propone el desarrollo de un programa de turismo patrimonial (ecológicamente responsable, basado en la comunidad, y dirigido al patrimonio natural y cultural). El plan de acción ya se ha definido y se está llevando a cabo mediante acuerdos de colaboración pública-privada-comunitaria en el Municipio de Nueva Valencia (el destino turístico más importante de Guimaras).
El tercero de los proyectos piloto se centra en la formación y capacitación en el área de la planificación de los usos del suelo. Ha servido para formar a técnicos y urbanistas en aspectos relativos a la gestión del crecimiento regional, en técnicas de planificación del uso del suelo, y en la recogida y gestión de información demográfica y catastral mediante tecnología informática.

Fechas clave

1995-96: Proceso participativo de planificación estratégica, realizado en los 96 barangays, y los 5 municipios que forman la provincia. Realización del proyecto piloto de planificación del uso del suelo.

1996-98: Puesta en práctica de los tres proyectos clave: la gestión de los residuos sólidos, el turismo cultural-natural y la formación en la planificación del uso del suelo.

1997-98: Réplica del proceso de planificación participativa en la isla de Borocay, en colaboración con el Departamento de Turismo y el Municipio de Malay, en Aklan (Visayas Occidentales, Filipinas). Actualmente, se pretende reproducir el proceso y transferir la experiencia a la ciudad de Iloilo.

D E S C R I P C I Ó N

Situación de partida
La Provincia de Guimaras (Filipinas) es una pequeña isla situada a unos 500 km al Sur de Manila, protegida por las islas mayores de Panay y Negros, en la región de Visayas Occidentales. Cuenta con un área total de 60.465 hectáreas (aproximadamente el tamaño de Singapur) y una población de 133.000 habitantes. Se encuentra apenas a 3 km en línea recta de Iloilo, una ciudad de tamaño medio (capital de la Provincia de Iloilo, 300.000 habitantes), por lo que puede considerarse una región periurbana, cada vez más afectada por el crecimiento urbano. Tiene una topografía suave, con colinas onduladas, y una altitud máxima de 300 m sobre el nivel del mar. Los fértiles campos cultivados dominan el paisaje de la isla. Guimaras también mantiene importantes relaciones comerciales con la ciudad de Bacolod, otra ciudad de tamaño medio de la provincia de Negros Occidental. La economía de Guimaras se basa principalmente en la agricultura y en industrias agrícolas, produciendo mangos, anacardos, cocos, maíz, arroz y cítricos. Otras actividades económicas son la extracción de cal industrial, la artesanía, la pesca, la acuicultura y el turismo.

Hasta 1992, Guimaras era una sub-provincia de Iloilo. El 22 de mayo de ese año, se le concedió el pleno estatus de provincia. Además, el gobierno central la consideró de desarrollo prioritario, pues estaba en la lista de las 20 provincias más pobres, y su administración local contaba con muy poca experiencia. Esta consideración significaba recibir una mayor asistencia técnica y económica. La primera Gobernadora, Emily R. Lopez, sigue en el gobierno de la provincia desde su reelección al puesto el 8 de mayo de 1995. Anteriormente, Guimaras estaba dividida en tres municipios: Buenavista, Jordan y Nueva Valencia. El 25 de julio de 1995, el Congreso promulgó una ley que creaba los dos nuevos municipios de San Lorenzo y Sibunag. Estos cinco municipios están a su vez subdivididos en 96 barangays (entidad oficial de gobierno en las aldeas de Filipinas).

En 1992, coincidiendo con la aprobación final del nuevo Código de Gobierno Local (para el fomento de la descentralización del poder), Guimaras alcanzó el pleno estatus de provincia, por lo que se enfrentaba a importantes retos. De repente, la provincia y los municipios recién creados recibieron la transferencia de importantes competencias y responsabilidades, aunque no disponían de los recursos técnicos ni humanos para afrontarlas. La descoordinación entre la planificación y el crecimiento urbano, debida al aumento de la población y la migración, amenazaba la habitabilidad y el equilibrio ambiental de los asentamientos. La pobreza reinante ejercía una gran presión sobre la distribución de los servicios públicos, especialmente en la áreas de servicios sociales y de salud. Hacía falta un programa que contribuyera a capacitar a las autoridades locales y a las comunidades, en la gestión de las cuestiones sociales, económicas y ambientales que les afectaban. El programa también tendría que aumentar la eficacia de los servicios públicos y fomentar un mejor gobierno local. Los recursos del gobierno central y los del sector privado estaban preparados, pero las autoridades locales tenían que determinar primero cuáles eran sus
prioridades en cuanto a crecimiento. Al tratarse de una isla con su ecosistema propio, los agentes implicados coincidieron en que era necesario llegar a un equilibrio entre sus diversos intereses, el respeto a la fragilidad del entorno y el crecimiento económico, para asegurar la pervivencia y habitabilidad de la isla.

El planteamiento del proceso,"de abajo a arriba" y basado en la comunidad, se consideró la mejor manera de identificar las necesidades de los habitantes de los barangays, y de poder comunicarlas a los siguientes niveles del gobierno. El interés mostrado por las autoridades locales por adaptarse a la descentralización promovida por el gobierno central, y por asumir las competencias y responsabilidades que dictaba el CGL constituyó la fuerza motriz del trabajo de capacitación en planificación estratégica realizado.

Preparación de la información y establecimiento de prioridades
La Provincia de Guimaras y el Canadian Urban Institute (CIU) pusieron en marcha el proyecto organizando intercambios entre expertos, charlas de profesionales y debates entre los distintos sectores, con el objetivo de definir los temas prioritarios e identificar algunas soluciones para afrontar los problemas de desarrollo que afectaban a la provincia. A los consultores canadienses se les pidió que estudiaran dichos problemas. Simultáneamente, los profesionales de Guimaras visitaron Canadá para conocer casos realizados de planificación local, planteamientos de desarrollo urbano y métodos para fomentar la participación y el compromiso de los ciudadanos. Posteriormente se organizaron reuniones de consulta en los distintos niveles de gobierno local, con el fin de validar y aprobar el planteamiento del proyecto, ya que este tema era fundamental para garantizar la ayuda económica del gobierno canadiense.

Formulación de los objetivos, estrategias y movilización de recursos
El Gobierno Provincial de Guimaras, con el Canadian Urban Institute (CUI) como socio, emprendió un programa de cooperación sobre planificación estratégica y ejecución de proyectos. El CIU es un instituto fundado por la Canadian International Development Agency (Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional) (CIDA), que ha colaborado con el gobierno de la provincia de Guimaras en la capacitación de los gobiernos municipales y de los barangays, para establecer un plan estratégico provincial, basado en la comunidad y con la participación de los diversos sectores implicados, y además un proceso de ejecución de proyectos.

El proyecto consta de dos fases:

1. la elaboración de una estrategia multisectorial, y
   
2. la ejecución del proyecto estratégico.
   

• La definición de un marco para descentralizar la toma de decisiones, estableciendo estructuras de gestión que cuenten con representantes de la comunidad; y la preparación de un plan estratégico de gestión.
  

• La organización de un equipo multidisciplinar de planificación estratégica, formado por representantes de la comunidad, organismos gubernamentales, organismos implicados de los gobiernos locales, ONG e instituciones académicas.
  

• La organización de consultas para identificar las necesidades y problemas de 96 barangays, usando la metodología PRAGEN (una combinación singular de Participatory Rural Appraisal (PRA) (Valoración Rural Participativa) y Environment, Community Organization and Gender (ECOGEN) (Medio ambiente, Organización Comunitaria y Género). Los participantes de la comunidad aportaron sus conocimientos y sus puntos de vista en la elaboración del material necesario (mapas, indicadores, valoraciones, prioridades, etc) para las siguientes fases del método PRAGEN:
  
  1. Mapa general
     
  2. Mapa del barangay
     
  3. Infraestructuras del barangay
     
  4. Recursos hídricos
     
  5. Programa de servicios de salud
     
  6. Programa de servicios sociales
     
  7. Desarrollo de las instituciones
     
  8. Transecto de recursos naturales
     
  9. Transecto de medios de vida
     
  10. Diagramas de Venn de los principales problemas
      
  11. Plan de desarrollo estratégico del barangay.
  
  Este ejercicio produjo una enorme cantidad de datos fundamentales para los posteriores procesos de planificación estratégica provincial y municipal.

• La preparación del análisis de los puntos fuertes, puntos débiles, oportunidades y amenazas, para cada barangay por parte del equipo de planificación estratégica. La información obtenida permitió una visión global de las necesidades prioritarias de los barangays, y supuso un paso importante en la elaboración final del Plan de Desarrollo Estratégico de cada barangay.
  

• La transmisión del proceso de planificación estratégica a los niveles municipal y provincial se realizó mediante un Análisis de la Situación Municipal, referido a los temas prioritarios en materia de desarrollo de la administración local, las infraestructuras, la economía, el medio ambiente y la situación social. Estos temas prioritarios se documentaron en el análisis de la situación de cada municipio, y con la suma de todos ellos se compuso el Análisis de la Situación Provincial.
  

• Se organizaron talleres de Planificación Estratégica Municipal y Provincial, con el fin de incorporar al proceso las aportaciones de la comunidad y de los agentes implicados, y de llegar a un consenso en cuanto a las prioridades en materia de desarrollo. Entre las actividades de los talleres están los procesos de imaginar un escenario futuro, el establecimiento de objetivos y la definición del tipo de programas que concreten los cometidos de los planes estratégicos. Los Planes Estratégicos Municipales desarrollados tras este proceso establecían amplias directivas sobre el desarrollo de la administración local, las infraestructuras, la economía, el medio ambiente y la situación social, entre otros temas. Los cinco planes estratégicos han sido ratificados por sus respectivos gobiernos municipales. Se convocó un Grupo de Trabajo de la provincia, con el objetivo específico de proponer acciones y políticas estratégicas basándose en los resultados de los talleres y consultas municipales. Los resultados se reflejaron en el Documento de Directivas Estratégicas Provinciales, que contenía amplias directivas, una visión de futuro, y una declaración de objetivos para cada uno de los cinco sectores: desarrollo de la administración local, infraestructuras, economía, medio ambiente y situación social.
  

• Se diseñaron dos proyectos piloto fundamentales sobre temas identificados en los planes estratégicos. El primero tiene como objetivo el proyecto y realización de un plan de acción para la gestión integral y ecológicamente responsable de los residuos sólidos de Guimaras. El segundo proyecto se centra en el desarrollo del turismo cultural y natural. Paralelamente al proceso realizado con los barangays, se realizó un tercer proyecto de planificación del uso del suelo.

Proceso

Durante el proceso surgieron algunos problemas, por ejemplo:

1 La falta de comprensión inicial hacia los métodos de trabajo, y la necesidad de ganarse el apoyo de los principales políticos, autoridades y agentes a través de la formación.

Al principio del proyecto, el trabajo se centró en conseguir que las autoridades electas y los funcionarios de mayor rango valoraran y apoyaran un planteamiento basado en la participación de la comunidad. Esto era fundamental, puesto que muchos de los conceptos eran novedosos, y el valor añadido por la participación ciudadana al proceso de gobierno debía demostrarse antes de ser aceptado [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] . Se realizaron actividades de comunicación y formación continua para informar a los principales políticos, autoridades y agentes de la comunidad. Sin duda, el hecho de que el nuevo CGL implicara un cierto grado de participación ciudadana supuso un incentivo para el proceso de aceptación.

2 El reto de informar a una población con bajo nivel educativo.

Dado que más del 60% de la población de Guimaras tiene sólo estudios primarios, y que el analfabetismo es muy alto, hubo que desarrollar instrumentos especiales para que esto no fuera un obstáculo. Para garantizar una participación real, en los talleres dirigidos a la población se usaron medios gráficos y orales, reservando la documentación escrita para el nivel organizativo.

3. La participación ciudadana provocó que se crearan grandes expectativas.

Este proceso fue el primer intento a gran escala que implicó a la población de los barangays en la planificación colectiva del futuro de la isla. A raíz del recién descubierto acceso a la toma de decisiones, la población empezó a creer que los cambios en su comunidad se producirían rápidamente, y que inmediatamente después del proceso de planificación llegaría la ayuda económica y técnica. Para equilibrarlo, el proyecto puso todo el énfasis posible en la ejecución de los proyectos piloto prioritarios, dentro de los límites presupuestarios. Después se buscó financiación para el resto de actividades complementarias.

4. La financiación para los proyectos prioritarios era limitada.

Dado que la financiación canadiense se limitaba básicamente al desarrollo de la capacitación de la comunidad, y debido a las limitaciones en cuanto a transferencias fiscales de la provincia, la ejecución de los proyectos supuso un reto. Para compensar, el proyecto puso gran interés en capacitar a la administración provincial para desarrollar propuestas, ponerlas en el mercado y encontrar fuentes de financiación. Se consiguieron buenos resultados, llegando a patrocinar incluso los proyectos piloto.

Resultados alcanzados

El proyecto ha logrado:

• la participación de un alto porcentaje de población de 96 aldeas en la toma de decisiones y la planificación urbana ;
  
• el consenso municipal y provincial sobre las estrategias y prioridades de desarrollo, mediante la armonización e inclusión de los 96 planes locales en los 5 Planes Estratégicos Municipales, y a su vez en el Plan Estratégico Provincial;
  
• la definición de estrategias de desarrollo en aspectos fundamentales para el desarrollo sostenible de la isla, como el medio ambiente, la industrialización de la agricultura, el turismo sostenible, la equidad de género y la capacitación de las instituciones locales.
  
• la elaboración de información y datos socio-económicos sobre Guimaras, de utilidad para inversores, planificadores, organismos internacionales e investigadores universitarios;
  
• el inicio de ejecución de dos proyectos piloto con un planteamiento multisectorial y basado en la comunidad (el proyecto de gestión de residuos sólidos y el de turismo cultural); y un tercer proyecto piloto sobre capacitación (en planificación del uso del suelo). El proyecto de gestión de residuos ha definido una tasa de separación de residuos decidida por la comunidad y ha preparado 5 planes de acción municipal sobre residuos. En cuanto al turismo cultural, un municipio ha aprobado su plan estratégico de turismo, que incluye un plan de comercialización y una exahustiva ordenanza turística que dirige las acciones municipales. Referente a la planificación del uso del suelo, se ha formado a los técnicos municipales en técnicas de planificación para la gestión del crecimiento urbano, y en el uso de datos informáticos en la planificación del uso del suelo;
  
• la elaboración de legislación y políticas complementarias para realizar los programas económicos, sociales y ambientales identificados en los planes estratégicos; y
  
• la movilización de recursos humanos y económicos (200.000 dólares EE.UU) para llevar a cabo los dos proyectos piloto de gestión de residuos y turismo cultural.
  
• el logro de un compromiso de profesionalidad por parte de los servicios públicos de las aldeas de Guimaras, así como la creación de una atmósfera propicia al buen gobierno. También se ha producido un cambio en la mentalidad de las autoridades locales en cuanto a la eficacia administrativa, la transparencia y aperturismo del gobierno local; y un compromiso con la participación comunitaria y hacia planteamientos integrados y holísticos para lograr el desarrollo sostenible de la isla.

Sostenibilidad
La sostenibilidad del proceso y de las actividades de capacitación se ha logrado por diversos medios:

• los sistemas de gestión de proyectos del Canadian Urban Institute se integraron desde el primer momento en los procesos de toma de decisiones de la provincia. Un comité director multisectorial, que garantiza la inclusión de las necesidades y prioridades locales en el proyecto, está actualmente en proceso de establecerse como sub-comité del Concejo de Desarrollo Provincial. Además, en 1996, el CUI pasó de tener un canadiense como responsable local del proyecto, a tener un responsable de origen filipino, que vela por los intereses del CIU y a la vez asesora a las autoridades locales (provinciales, municipales y de los barangays)
  
• el programa comunitario de planificación estratégica y realización de proyectos ha cambiado el proceso de planeamiento de desarrollo en la provincia, los 5 municipios y las 96 barangays. En particular, ha contado con la población y los agentes hasta tal punto que ahora se da por hecho la participación, la transparencia, el aperturismo y el buen gobierno local. Se trata de una fuerza "desde la base" que garantiza la sostenibilidad al exigir un gobierno responsable.
• el actual clima favorable por parte de los dirigentas políticos facilita la continuidad, incluso durante años. El empuje de la Gobernadora Emily R. Lopez y el compromiso contraído con los principios básicos de la colaboración filipino-canadiense, han creado un entorno fértil para el establecimiento del buen gobierno en Filipinas.
  
• la experiencia de Guimaras en planificación participativa y basada en la comunidad está sirviendo de caso de estudio y de modelo para otros gobiernos locales con similares problemas de desarrollo en Filipinas.

Lecciones aprendidas

• Las autoridades locales han descubierto que un planteamiento multisectorial y basado en la comunidad en el desarrollo de estrategias y la ejecución de proyectos, es una forma eficaz de identificar las necesidades comunitarias, así como de transmitirlas a los niveles superiores de gobierno.
  
• La creación de un equipo multisectorial de miembros de la comunidad que incluía desde las autoridades a las ONG, ha influido en el sentimiento de pertenencia del proyecto, y en el proceso de planificación participativa.
  
• Los planes de acción y los proyectos de demostración han servido para que los participantes identifiquen las posibles dificultades y elaboren estrategias concretas de desarrollo.
  
• El apoyo por parte de los políticos ha permitido que la puesta en práctica se haya producido sin problemas.
  
• El novedoso enfoque de la planificación estratégica y desarrollo de proyectos, consistente en contar con la comunidad y con los distintos sectores, ha dado como resultado la unificación de los diversos intereses y agendas de los gobiernos nacional y local, las empresas, las ONG y los ciudadanos de a pie. Además se ha logrado el equilibrio entre las prioridades de cada grupo.
  
• El papel de las mujeres ha sido fundamental en la coordinación del proceso de planificación. De los once miembros del grupo de trabajo dedicado a la planificación, seis son mujeres. Cerca de un 45% del comité directivo, formado por 22 personas, son mujeres. Es más, la mayoría del funcionariado del gobierno provincial, así como de las organizaciones y los organismos gubernamentales participantes, son mujeres. La misma proporción se mantiene en los proyectos piloto de gestión de residuos y turismo sostenible.
  
• La forma en que la parte canadiense del proyecto ha planteado la transferencia de tecnología, la comunicación de experiencias y la capacitación, ha facilitado que la metodología haya podido adaptarse al contexto local filipino. Se ha hecho un gran esfuerzo para plantear varios enfoques alternativos, en vez de limitarse a "prescribir" o "dar consejo". También se ha puesto especial cuidado en entender el contexto local, adaptando los procesos a las necesidades y respetando profundamente las formas locales de aprendizaje y conocimiento.

Transferibilidad
A la vista de los resultados y el impacto de la experiencia de Guimaras, otros tres lugares quisieron compartir la experiencia de la Provincia de Guimaras y el CUI:

1 La Isla de Borocay, mediante contactos con el Departamento de Turismo de Filipinas (DOT), la Provincia de Aklan, y el Municipio de Malay (en la Provincia de Aklan). En la Isla de Borocay, el CIU utilizó lo aprendido en Guimaras, aplicándolo a escala micro para conseguir una planificación participativa y un planteamiento en la realización de proyectos, aplicables al desarrollo de un turismo sostenible en este conocido destino turístico.

En Borocay, el proyecto ha consistido en:

• capacitar a los gobiernos locales (de las aldeas, los municipios y la provincia) y al organismo local de turismo;
  
• establecer una estrategia de desarrollo sostenible para la isla;
  
• revisar el sistema de control del crecimiento de la Isla de Borocay (incluidas las Directrices del Plan General de Desarrollo Urbano y las ordenanzas municipales) y recomendar algunas correcciones para reforzar los principios del desarrollo sostenible;
  
• proyectar e iniciar la ejecución de un plan de acción para la gestión integrada de los residuos sólidos en la isla, desde un planteamiento estratégico, participativo y basado en la comunidad;
  
• llevar a cabo un análisis de la "capacidad de carga" de la isla;
  
• proyectar un sistema de monitorización ambiental en la isla; y
  
• dirigir las actividades de educación y participación, y los programas de apoyo a la comunidad.

2 En la Ciudad de Iloilo, el gobierno local ha solicitado asistencia para realizar un pequeño plan estratégico de desarrollo para solventar los problemas ambientales de la ciudad. Se ha puesto especial énfasis en aprender de la experiencia de Guimaras y en encontrar la manera de adaptar ese proceso a un contexto distinto.
El plan de gestión ambiental de la Ciudad de Iloilo empezó en mayo de 1998. El proyecto se centrará en la participación de los diversos sectores en la fase de asesoramiento y planificación, para lograr la sostenibilidad ambiental en la ciudad.

3 En el Municipio de Phuket, Tailandia, la experiencia de Guimaras se expuso en un taller de desarrollo estratégico, de tres días de duración. El CUI, en colaboración con el Urban Management Programme Asia-Pacific (Programa de Gestión Urbana en el Pacífico Asiático) dirigió el taller. Además de información sobre las experiencias de Guimaras, las autoridades tailandesas recibieron formación sobre cómo conseguir que la comunidad participe y se comprometa en un plan estratégico de desarrollo.