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Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 1998 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/98/bp570.html

Fuentes innovadoras de financiación para el desarrollo urbano de Tagaytay (Filipinas)


Fecha de referencia: 26-07-98

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)
País/Country: Filipinas

Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: alta meseta
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: gobierno local

Categorías = Procesos de planificación urbana y regional: elaboración del presupuesto, programación de la inversión del capital, proceso consultivo, planeamiento urbano y metropolitano, remodelación urbana. Desarrollo económico: formación de capital, oportunidades para la cooperación, creación de empresas (sectores formal e informal), capacidad empresarial, fomento de la inversión, microcréditos.

Contacto principal:
Francis N. Tolentino
Office of the Mayor
Tagaytay City Hall Complex
Tagaytay
Filipinas
E-mail:fnt@mozcom.com o capp@pacific.net.ph

Socio:
Housing and Urban Development Coordinating Council (HUDCC)- Consejo de Coordinación del Desarrollo Urbano y la Vivienda.
Colaboración financiera.


R E S U M E N

Hasta 1991, las ciudades filipinas dependían financieramente de la redistribución por parte del gobierno nacional de los ingresos a través de impuestos; por ello su capacidad para poner en marcha proyectos de desarrollo era limitada. Sin embargo, en dicho año se aprobó el Local Government Code (Reglamento de gobierno local), que facultó a las autoridades locales para encontrar nuevas formas de financiación.

La ciudad de Tagaytay es uno de los más importantes destinos turísticos de Filipinas. Cada fin de semana y cada período vacacional crece extraordinariamente su población, lo que provoca excesivas cargas sobre sus infraestructuras y dotaciones. La financiación a través de los impuestos es insuficiente para mantener los servicios públicos requeridos. Sin embargo el nuevo Reglamento de gobierno local, permite buscar nuevas formas de financiación para los planes de desarrollo local. En el caso de Tagaytay se han desarrollado las siguientes iniciativas:

  1. Impuesto de desarrollo: se introdujo para gravar a los residentes de fin de semana, que antes disfrutaban de los servicios de la ciudad sin prácticamente ningún coste.
  2. Proyecto de centro urbano: se introdujo en el mercado inmobiliario una parcela desocupada de quince hectáreas y propiedad pública para incentivar al sector privado a construir un nuevo centro urbano.
  3. Nuevo parque público Park-in-the-sky: se transformó en parque público una residencia vacacional de Imelda Marcos, con el correspondiente beneficio para la ciudad.
  4. Complejo Mahogany: se construyó un matadero de alta calidad que se transfirió al sector privado para su gestión.
  5. Sistema de permiso de trabajo o Green-Card: los trabajadores atraídos a la ciudad por la gran actividad del sector de la construcción deben pagar una tarjeta de identificación que les permite realizar sus negocios y ayuda a mantener la paz y el orden.
El éxito del programa de Tagaytay se está convirtiendo en un ejemplo de las ventajas de la autonomía local en Filipinas.


D E S C R I P C I Ó N


Situación previa a la iniciativa
El Tagaytay Financial Engineering Program (Programa de Gestión Financiera de Tagaytay) nació con el objetivo claro de lograr la independencia financiera del gobierno local. Esta independencia permitiría a la ciudad diseñar y desarrollar sus propios programas socio-económicos.

Los principales implicados en el programa son la Local Government Unit (LGU), unidad de gobierno local, de Tagaytay, el gobierno nacional y la sociedad civil de la ciudad. Con anterioridad a la iniciativa, lo habitual era que las unidades de gobierno local dependieran económicamente del Internal Revenue Allotment, fracción de ingresos internos, el porcentaje que les correspondía del total recaudado por el gobierno nacional a través de los impuestos. Como resultado, la capacidad de la LGU para poner en marcha nuevos proyectos para el bienestar de sus administrados resultaba limitada. En 1991 se aprobó la Republic Act 7160 o Reglamento de Gobierno Local, otorgando a las LGU una mayor autonomía para establecer nuevos medios de financiación.

El contexto en el que se desarrolla esta iniciativa particular es el siguiente:
Tagaytay es uno de los principales destinos turísticos del país. El Plan General de Tagaytay, diseñado para un período de entre 10 y 20 años, pretende promocionar la ciudad como uno de los principales centros de turismo ecológico de la región. Los principales sectores económicos de la ciudad son la agricultura y el turismo. La ciudad se encuentra situada en una sierra frente al volcán y el lago de Taal. Una parte significativa de la ciudad está catalogada como bosque protegido, mientras que los principales núcleos urbanos están rodeados de explotaciones agrícolas.

La principal tarea a la que había que enfrentarse era la necesidad de obtener ingresos para financiar planes y programas como el de vivienda social, salud y bienestar, sustento, empleo, etc. Por otro lado, la ciudad poseía una serie de propiedades inmobiliarias de gran valor y que se habían mantenido sin uso hasta la puesta en marcha de la iniciativa. De esta forma, la utilización de estos recursos desaprovechados para conseguir fondos al margen del gobierno nacional se convirtió en el principal mecanismo de financiación.

Preparación de la información y clarificación de las prioridades
El gobierno municipal, bajo la dirección del alcalde, se convirtió en el principal catalizador. También fue necesario comprometer al cuerpo legislativo local, pues las ordenanzas y resoluciones locales eran el principal instrumento legal para desarrollar la iniciativa. También se fomentó la participación del sector privado para estimular el desarrollo de la ciudad. La ciudadanía también se implicó a través de reuniones públicas realizadas para conocer la opinión de los ciudadanos sobre la iniciativa.

Los componentes y las prioridades de la iniciativa se establecieron en función de los siguientes factores:

El ajuste y perfeccionamiento se logró a través de una interacción constante y un seguimiento periódico del progreso de la iniciativa.

Formulación de objetivos, estrategias y movilización de recursos
Los objetivos establecidos fueron los siguientes:

El programa de financiación de Tagaytay, cuyo objetivo es aumentar los ingresos para financiar programas municipales, se diseñó a partir de un planteamiento fundamentado en cinco componentes principales:

  1. Tasa de desarrollo: un impuesto especial destinado a amortiguar el coste de los residentes de fin de semana (recogida de basuras, tráfico, atención sanitaria, mantenimiento, etc). Derivado de un porcentaje del coste total del proyecto de desarrollo, este impuesto es el primero de su clase en el país y otras LGU están intentando aprobar ordenanzas similares en sus respectivas jurisdicciones.

  2. Proyecto de centro urbano: considerado un desarrollo pionero del Reglamento de Gobierno Local, este proyecto nació de la idea de construir un nuevo centro urbano en una propiedad municipal de quince hectáreas de superficie y situada en el corazón de la ciudad. Después de numerosas audiencias públicas, se han establecido los parámetros para los términos de referencia, otorgando importancia primordial al medio ambiente y al desarrollo sostenible. Se ha invitado a los posibles inversores privados a participar en el proceso de oferta, para lo cual se ha formado una Corporación Conjunta siendo el municipio el proporciona el terreno y sus inversiones. Los socios privados proporcionan la liquidez inicial basándose en la tasación de la parcela. Tras seis meses se pagará el precio definitivo, con lo que el municipio obtendrá una plusvalía de entre 400 y 600 millones de pesos (30 millones de dólares estadounidenses), que se destinarán a financiar diversos proyectos de infraestructuras en la ciudad.

  3. Parque público Park-in-the-sky: una de las mayores evidencias de los excesos del régimen de Marcos es la gran residencia de vacaciones que Imelda Marcos mandó construir con motivo de la abortada visita del entonces presidente de Estados Unidos Ronald Reagan. Nunca se completó su construcción debido a la revuelta popular iniciada en 1983. En 1994, el presidente Fidel V. Ramos tuvo la idea de convertir en parque público lo que es la cumbre más alta de la región. Por ello, el gobierno local se hizo cargo de la rehabilitación del área, construyendo zonas de paseo, áreas de recreo infantil, restaurantes, un museo y una sala de convenciones. Un activo antes desaprovechado supone en la actualidad unos ingresos de un millón de pesos mensuales, provenientes del cobro a los visitantes de una entrada de 10 pesos. El parque público es uno de los principales atractivos que han convertido a Tagaytay en el segundo destino turístico más visitado del país, según los últimos datos del departamento de turismo.

  4. Complejo Mahogany: Tagaytay es conocida en todo el país por sus excepcionales productos cárnicos (cerdo y ternera). Numerosos puestos de venta se instalaban a lo largo de toda la ciudad provocando graves problemas de tráfico, especialmente los fines de semana. El Complejo Mahogany toma su nombre de la avenida en la que se sitúa, que también es la carretera nacional. Con el fin de establecer un lugar adecuado para los vendedores y visitantes se construyeron tres edificios que albergan las tres áreas en que se organiza el complejo: húmeda, seca y de frutas. Por otro lado, también se construyó un matadero de altas prestaciones que a continuación fue transferido al sector privado para su gestión y mantenimiento. Los puestos se alquilaron a los vendedores, quienes fueron obligados a dejar sus puestos callejeros para descongestionar el tráfico y proporcionar a los visitantes productos de primera calidad.

    Debido al flujo de visitantes, las plazas hoteleras tenían una gran demanda. Para mejorar la industria del turismo, se construyó el Hotel Mahogany, de cuatro plantas y veinte habitaciones, como alternativa razonable para los turistas. El hotel es parte integral del complejo Mahogany y ha proporcionado importantes rentas a la ciudad.

  5. Permiso de trabajo o Green Card: la ciudad está experimentando una gran expansión del sector de la construcción, con proyectos en obras por todas partes. Esto ha supuesto un incremento del número de trabajadores, profesionales y diverso personal de paso y procedente de otros lugares. Tanto para la generación de ingresos como para el mantenimiento de la paz y el orden, se aprobó una ordenanza aprobando un sistema de permisos de trabajo por el cual los trabajadores deben pagar una tasa de 70 pesos para obtener su correspondiente permiso, que sirve como autorización para practicar su profesión y como documento de identificación en caso de necesidad.
En los casos en que era necesaria una nueva legislación, se mantuvieron audiencias y reuniones públicas. Se formó una comisión especial para supervisar el proceso de generación de ingresos por la puesta en uso de propiedades públicas. El personal administrativo del gobierno local, así como los correspondientes departamentos, recibieron la tarea de buscar nuevas formas de incrementar los fondos para financiar proyectos y programas.

Las actuaciones del gobierno local se establecieron a partir de la consulta a los ciudadanos, la investigación y desarrollo de iniciativas fiscales innovadoras, actitudes activas para la solución de los problemas y la formulación acertada del programa.

La movilización del apoyo político se logró a través de los líderes de los barangay (unidades políticas menores dentro de la ciudad). También se realizó una campaña masiva de información para conseguir apoyos. Fue relativamente sencillo lograr el apoyo de la población una vez informada.

La movilización de recursos se realizó a través de los siguientes medios:

El alcalde de la ciudad fue el encargado de dirigir el programa con ayuda del cuerpo legislativo (consejo municipal). Por otra parte, las respectivas direcciones de los departamentos implicados y que formaban parte de la comisión de seguimiento también asumieron papeles de dirección. Así pues, la dirección y supervisión del desarrollo de la iniciativa fue asumida tanto por el alcalde como por los directores de los departamentos competentes.

Proceso
Estos son las dificultades que hubieron de superarse a lo largo del desarrollo del proyecto:

Gracias a la interacción de todas las entidades implicadas se logró un ajuste y perfeccionamiento continuado del programa. El desarrollo de los diferentes programas se realizó de forma progresiva. El gobierno local se situó al frente de todos los programas con lo que se consiguió afrontar con mayor celeridad los diferentes problemas.

Los problemas que aún quedan por resolver son la replicabilidad y la reciprocidad del programa para que pueda beneficiar a otras unidades de gobierno local; la continua difusión de la información que llega a los ciudadanos; y la necesidad de conseguir mayores recursos para alcanzar la sostenibilidad a largo plazo.

Resultados obtenidos
Se han alcanzado todos los objetivos descritos arriba.

Los resultados se han medido a través del incremento significativo de los ingresos de la ciudad, como evidencian tanto las facturas de gastos municipales como las auditorías del estado financiero.

El aspecto cuantitativo se ha medido a través del desarrollo visible, tangible y evidente de las infraestructuras. La mejora general del nivel de vida de la gente es la mejor medida del éxito cualitativo.

Para medir estos resultados se han utilizado indicadores. Se han logrado cifras récord de ingresos, de número de personas beneficiadas, de visitas turísticas, de concesión de permisos, etc. Los siguientes departamentos han sido los encargados del seguimiento de los diferentes indicadores:

El impacto de la iniciativa sobre la formulación de estrategias y el diseño de políticas viene reseñado a continuación:
Las políticas locales se han hecho más agresivas en relación con los temas y programas de planificación y reforma social.
A nivel nacional, el éxito del programa ha afectado positivamente a la política autonómica, siendo considerado una primera prueba de las ventajas del modelo de autonomía local.
El impacto social se cifra en el incremento del número de familias que pueden cubrir sus necesidades básicas (vivienda, sustento y salud).
Las políticas económicas se sirven ahora de medios innovadores de generación de ingresos para encarar proyectos sociales.
Se ha puesto en marcha una política ambiental más responsable y comprometida con la sostenibilidad. El Plan General de Tagaytay incluye directivas ambientales estrictas y en la actualidad se está redactando el Enviromental Code, Reglamento del Medio Ambiente, primero de su clase en Filipinas.
La capacidad institucional se ha visto reforzada a nivel regional y local gracias al desarrollo de nuevos sistemas de financiación; estos nuevos ingresos han permitido el desarrollo de las infraestructuras.
La toma de decisiones, tanto a nivel nacional como local, se pudo hacer más ágil a la hora de responder a necesidades específicas gracias a la disponibilidad de medios para actuar de forma concreta y decidida. Se estableció un marco de colaboración entre las autoridades locales, el gobierno nacional y diversos organismos internacionales.Las oportunidades de cambio aparecieron durante el proceso de deliberación para la puesta en marcha del proyecto. Una vez llevado a cabo el proyecto, los cambios se han introducido a través de ajustes administrativos.

El impacto en el reparto de los recursos humanos, técnicos y financieros se ha caracterizado por la generosidad en las proyecciones y una promoción agresiva. Con mayores ingresos, se consigue una mayor flexibilidad para la selección de los proyectos y la técnica a utilizar.

El mayor impacto en la actitud y el comportamiento de las personas ha consistido en inculcarles un mayor sentido de autoestima. Debido a las nuevas oportunidades económicas, la gente se siente bien consigo misma y respecto a su futuro.

Sostenibilidad
La integración de los aspectos sociales, económicos, ambientales y culturales del concepto de sostenibilidad fue en general una tarea suave. Con la formulación del Plan General de Tagaytay y el establecimiento de una estrategia fiscal clara y objetivos a largo plazo, el proceso de integración fue tan sólo una cuestión de coordinación cuidadosa e interacción de todos los departamentos implicados. Es particularmente significativo que, mientras en el país se estaba celebrando el centenario de su independencia, en la ciudad se estaba celebrando una nueva forma de independencia. Independencia frente a los medios tradicionales de financiación; independencia para diseñar un programa innovador que permita el bienestar de los ciudadanos y mucho más.

Otorgando una prima al valor de los activos que fueron puestos en venta, la ciudad consiguió los mejores precios a pesar de encontrarse en plena crisis financiera asiática.

El objetivo de la iniciativa es liberar al gobierno de cualquier dependencia de los recursos externos. La generación de ingresos por sus propios medios y recursos ha permitido que la ciudad eleve el nivel de efectividad de la autonomía local.

Con el presente índice de retorno del capital, el abanico de períodos de amortización para la inversión inmobiliaria a largo plazo entre los cinco y los veinte años.

No se han solicitado préstamos para las infraestructuras construidas o proyectadas, que se han financiado con fondos municipales.

Lecciones aprendidas
La primera lección, tomada de otras iniciativas, es la necesidad de un marco legal anterior al desarrollo de la propia iniciativa. En cuanto que es el primero de su tipo desarrollado por una entidad local filipina, este proyecto se ha convertido en un precedente que pueden emular otras unidades de gobierno local.

Las tres lecciones más importantes son:

  1. Innovación: habiendo una legislación versátil y clara, como el Reglamento de Gobierno Local, diseñar y desarrollar un proyecto novedoso sólo depende de la visión de futuro y la voluntad de actuar.
  2. Planificación y previsión: los gobiernos locales no deben limitarse a actuar frente a los problemas diarios de la gestión urbana, sino que deben ser capaces de prever contextos y problemas futuros afrontándolos desde el presente.
  3. Independencia: La estrategia de captación y ampliación de los recursos financieros no está limitada a los métodos y procedimientos tradicionales. Debe contarse con iniciativa suficiente para ir más allá de la norma y lo ya sabido.

Transferibilidad
La mayor lección que se puede aprender de esta iniciativa es la determinación para lograr la suficiencia económica. Con el debido respeto, los ingresos y el presupuesto de la ciudad de Tagaytay están al mismo nivel, sino por encima, de los de la provincia de Cavite, a la que pertenece.

El programa y el marco legal en el que se desarrolla suponen un esfuerzo pionero, que ahora empieza a ser replicado. Hay una gran potencial para su transferencia a otros lugares del país y del mundo. La única cosa necesaria es un poco de imaginación y mucho corazón.



Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.
Traducido por Carlos Jiménez Romera.


Revisado por Carlos Verdaguer.

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