Fuentes innovadoras de financiación para el desarrollo urbano de Tagaytay (Filipinas)
Fecha de referencia: 26-07-98
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Filipinas
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: alta meseta
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: gobierno local
Categorías = Procesos de planificación urbana y regional:
elaboración del presupuesto, programación de la inversión del
capital, proceso consultivo, planeamiento urbano y metropolitano,
remodelación urbana. Desarrollo económico: formación de capital,
oportunidades para la cooperación, creación de empresas (sectores
formal e informal), capacidad empresarial, fomento de la
inversión, microcréditos.
Contacto principal:
Francis N. Tolentino
Office of the Mayor
Tagaytay City Hall Complex
Tagaytay
Filipinas
E-mail:fnt@mozcom.com o capp@pacific.net.ph
Socio:
Housing and Urban Development Coordinating Council (HUDCC)-
Consejo de Coordinación del Desarrollo Urbano y la Vivienda.
Colaboración financiera.
R E S U M E N
Hasta 1991, las ciudades filipinas dependían financieramente de
la redistribución por parte del gobierno nacional de los ingresos
a través de impuestos; por ello su capacidad para poner en marcha
proyectos de desarrollo era limitada. Sin embargo, en dicho año
se aprobó el Local Government Code (Reglamento de gobierno
local), que facultó a las autoridades locales para encontrar
nuevas formas de financiación.
La ciudad de Tagaytay es uno de los más importantes destinos
turísticos de Filipinas. Cada fin de semana y cada período
vacacional crece extraordinariamente su población, lo que provoca
excesivas cargas sobre sus infraestructuras y dotaciones. La
financiación a través de los impuestos es insuficiente para
mantener los servicios públicos requeridos. Sin embargo el nuevo
Reglamento de gobierno local, permite buscar nuevas formas de
financiación para los planes de desarrollo local. En el caso de
Tagaytay se han desarrollado las siguientes iniciativas:
- Impuesto de desarrollo: se introdujo para gravar a los
residentes de fin de semana, que antes disfrutaban de los
servicios de la ciudad sin prácticamente ningún coste.
- Proyecto de centro urbano: se introdujo en el mercado
inmobiliario una parcela desocupada de quince hectáreas y
propiedad pública para incentivar al sector privado a construir
un nuevo centro urbano.
- Nuevo parque público Park-in-the-sky: se transformó en
parque público una residencia vacacional de Imelda Marcos, con
el correspondiente beneficio para la ciudad.
- Complejo Mahogany: se construyó un matadero de alta calidad
que se transfirió al sector privado para su gestión.
- Sistema de permiso de trabajo o Green-Card: los trabajadores
atraídos a la ciudad por la gran actividad del sector de la
construcción deben pagar una tarjeta de identificación que les
permite realizar sus negocios y ayuda a mantener la paz y el
orden.
El éxito del programa de Tagaytay se está convirtiendo en un
ejemplo de las ventajas de la autonomía local en Filipinas.
D E S C R I P C I Ó N
Situación previa a la iniciativa
El Tagaytay Financial Engineering Program (Programa de Gestión
Financiera de Tagaytay) nació con el objetivo claro de lograr la
independencia financiera del gobierno local. Esta independencia
permitiría a la ciudad diseñar y desarrollar sus propios
programas socio-económicos.
Los principales implicados en el programa son la Local Government
Unit (LGU), unidad de gobierno local, de Tagaytay, el gobierno
nacional y la sociedad civil de la ciudad. Con anterioridad a la
iniciativa, lo habitual era que las unidades de gobierno local
dependieran económicamente del Internal Revenue Allotment,
fracción de ingresos internos, el porcentaje que les correspondía
del total recaudado por el gobierno nacional a través de los
impuestos. Como resultado, la capacidad de la LGU para poner en
marcha nuevos proyectos para el bienestar de sus administrados
resultaba limitada. En 1991 se aprobó la Republic Act 7160 o
Reglamento de Gobierno Local, otorgando a las LGU una mayor
autonomía para establecer nuevos medios de financiación.
El contexto en el que se desarrolla esta iniciativa particular
es el siguiente:
Tagaytay es uno de los principales destinos turísticos del país.
El Plan General de Tagaytay, diseñado para un período de entre
10 y 20 años, pretende promocionar la ciudad como uno de los
principales centros de turismo ecológico de la región. Los
principales sectores económicos de la ciudad son la agricultura
y el turismo. La ciudad se encuentra situada en una sierra frente
al volcán y el lago de Taal. Una parte significativa de la ciudad
está catalogada como bosque protegido, mientras que los
principales núcleos urbanos están rodeados de explotaciones
agrícolas.
La principal tarea a la que había que enfrentarse era la
necesidad de obtener ingresos para financiar planes y programas
como el de vivienda social, salud y bienestar, sustento, empleo,
etc. Por otro lado, la ciudad poseía una serie de propiedades
inmobiliarias de gran valor y que se habían mantenido sin uso
hasta la puesta en marcha de la iniciativa. De esta forma, la
utilización de estos recursos desaprovechados para conseguir
fondos al margen del gobierno nacional se convirtió en el
principal mecanismo de financiación.
Preparación de la información y clarificación de las prioridades
El gobierno municipal, bajo la dirección del alcalde, se
convirtió en el principal catalizador. También fue necesario
comprometer al cuerpo legislativo local, pues las ordenanzas y
resoluciones locales eran el principal instrumento legal para
desarrollar la iniciativa. También se fomentó la participación
del sector privado para estimular el desarrollo de la ciudad. La
ciudadanía también se implicó a través de reuniones públicas
realizadas para conocer la opinión de los ciudadanos sobre la
iniciativa.
Los componentes y las prioridades de la iniciativa se
establecieron en función de los siguientes factores:
- Disponibilidad de los recursos.
- Máximo beneficio para el mayor número de ciudadanos.
- Efecto retroactivo para estimular el desarrollo económico.
- Coordinación con el plan general de Tagaytay.
- Viabilidad e innovación.
El ajuste y perfeccionamiento se logró a través de una
interacción constante y un seguimiento periódico del progreso de
la iniciativa.
Formulación de objetivos, estrategias y movilización de recursos
Los objetivos establecidos fueron los siguientes:
- Posibilitar la obtención de ingresos suficientes para
afrontar los planes y programas municipales.
- Establecer un marco impositivo legal, razonable y humano que
financie el desarrollo de la ciudad. El alto coste del
mantenimiento de las calles, la limpieza, los servicios públicos,
la atención sanitaria ha hecho necesario imponer un impuesto a
los residentes de fin de semana, puesto que suponen un incremento
de la población de la ciudad, disfrutando de los recursos de ésta
sin prácticamente ningún coste.
- Dar uso a las propiedades públicas desaprovechadas,
convirtiéndolas en instituciones útiles y productivas para los
ciudadanos.
- Lograr un equilibrio entre el medio ambiente y la necesidad
de una rápida urbanización.
- Proporcionar empleo digno y oportunidades empresariales tanto
para los residentes y como para futuros inversores de acuerdo con
las líneas maestras establecidas por el plan general de la
ciudad.
- Posibilitar la competitividad frente a las demandas de
globalización, proporcionando vías de crecimiento y desarrollo.
El programa de financiación de Tagaytay, cuyo objetivo es
aumentar los ingresos para financiar programas municipales, se
diseñó a partir de un planteamiento fundamentado en cinco
componentes principales:
- Tasa de desarrollo: un impuesto especial destinado a
amortiguar el coste de los residentes de fin de semana (recogida
de basuras, tráfico, atención sanitaria, mantenimiento, etc).
Derivado de un porcentaje del coste total del proyecto de
desarrollo, este impuesto es el primero de su clase en el país
y otras LGU están intentando aprobar ordenanzas similares en sus
respectivas jurisdicciones.
- Proyecto de centro urbano: considerado un desarrollo pionero
del Reglamento de Gobierno Local, este proyecto nació de la idea
de construir un nuevo centro urbano en una propiedad municipal
de quince hectáreas de superficie y situada en el corazón de la
ciudad. Después de numerosas audiencias públicas, se han
establecido los parámetros para los términos de referencia,
otorgando importancia primordial al medio ambiente y al
desarrollo sostenible. Se ha invitado a los posibles inversores
privados a participar en el proceso de oferta, para lo cual se
ha formado una Corporación Conjunta siendo el municipio el
proporciona el terreno y sus inversiones. Los socios privados
proporcionan la liquidez inicial basándose en la tasación de la
parcela. Tras seis meses se pagará el precio definitivo, con lo
que el municipio obtendrá una plusvalía de entre 400 y 600
millones de pesos (30 millones de dólares estadounidenses), que
se destinarán a financiar diversos proyectos de infraestructuras
en la ciudad.
- Parque público Park-in-the-sky: una de las mayores
evidencias de los excesos del régimen de Marcos es la gran
residencia de vacaciones que
Imelda Marcos mandó construir con
motivo de la abortada visita del entonces presidente de Estados
Unidos
Ronald Reagan. Nunca se completó su construcción debido
a la revuelta popular iniciada en 1983. En 1994, el presidente
Fidel V. Ramos tuvo la idea de convertir en parque público lo que
es la cumbre más alta de la región. Por ello, el gobierno local
se hizo cargo de la rehabilitación del área, construyendo zonas
de paseo, áreas de recreo infantil, restaurantes, un museo y una
sala de convenciones. Un activo antes desaprovechado supone en
la actualidad unos ingresos de un millón de pesos mensuales,
provenientes del cobro a los visitantes de una entrada de 10
pesos. El parque público es uno de los principales atractivos que
han convertido a Tagaytay en el segundo destino turístico más
visitado del país, según los últimos datos del departamento de
turismo.
- Complejo Mahogany: Tagaytay es conocida en todo el país por
sus excepcionales productos cárnicos (cerdo y ternera). Numerosos
puestos de venta se instalaban a lo largo de toda la ciudad
provocando graves problemas de tráfico, especialmente los fines
de semana. El Complejo Mahogany toma su nombre de la avenida en
la que se sitúa, que también es la carretera nacional. Con el fin
de establecer un lugar adecuado para los vendedores y visitantes
se construyeron tres edificios que albergan las tres áreas en que
se organiza el complejo: húmeda, seca y de frutas. Por otro lado,
también se construyó un matadero de altas prestaciones que a
continuación fue transferido al sector privado para su gestión
y mantenimiento. Los puestos se alquilaron a los vendedores,
quienes fueron obligados a dejar sus puestos callejeros para
descongestionar el tráfico y proporcionar a los visitantes
productos de primera calidad.
Debido al flujo de visitantes, las plazas hoteleras tenían una
gran demanda. Para mejorar la industria del turismo, se construyó
el Hotel Mahogany, de cuatro plantas y veinte habitaciones, como
alternativa razonable para los turistas. El hotel es parte
integral del complejo Mahogany y ha proporcionado importantes
rentas a la ciudad.
- Permiso de trabajo o Green Card: la ciudad está
experimentando una gran expansión del sector de la construcción,
con proyectos en obras por todas partes. Esto ha supuesto un
incremento del número de trabajadores, profesionales y diverso
personal de paso y procedente de otros lugares. Tanto para la
generación de ingresos como para el mantenimiento de la paz y el
orden, se aprobó una ordenanza aprobando un sistema de permisos
de trabajo por el cual los trabajadores deben pagar una tasa de
70 pesos para obtener su correspondiente permiso, que sirve como
autorización para practicar su profesión y como documento de
identificación en caso de necesidad.
En los casos en que era necesaria una nueva legislación, se
mantuvieron audiencias y reuniones públicas. Se formó una
comisión especial para supervisar el proceso de generación de
ingresos por la puesta en uso de propiedades públicas. El
personal administrativo del gobierno local, así como los
correspondientes departamentos, recibieron la tarea de buscar
nuevas formas de incrementar los fondos para financiar proyectos
y programas.
Las actuaciones del gobierno local se establecieron a partir de
la consulta a los ciudadanos, la investigación y desarrollo de
iniciativas fiscales innovadoras, actitudes activas para la
solución de los problemas y la formulación acertada del programa.
La movilización del apoyo político se logró a través de los
líderes de los barangay (unidades políticas menores dentro de la
ciudad). También se realizó una campaña masiva de información
para conseguir apoyos. Fue relativamente sencillo lograr el apoyo
de la población una vez informada.
La movilización de recursos se realizó a través de los siguientes
medios:
- Para movilizar los recursos inmobiliarios se llevaron a cabo
estudios geotécnicos, certificación de los títulos de propiedad,
tasaciones, estudios de formulación y viabilidad, etc.
- El desarrollo de las infraestructuras se realizó a través del
proceso habitual de sacar el proyecto a concurso para recibir las
ofertas de los contratistas privados.
- La administración local recurrió a sus propios medios para
movilizar los recursos humanos.
- Las instituciones nacionales también colaboraron con esta
iniciativa local, pero tan sólo a la hora de facilitar permisos
y aprobaciones.
El alcalde de la ciudad fue el encargado de dirigir el programa
con ayuda del cuerpo legislativo (consejo municipal). Por otra
parte, las respectivas direcciones de los departamentos
implicados y que formaban parte de la comisión de seguimiento
también asumieron papeles de dirección. Así pues, la dirección
y supervisión del desarrollo de la iniciativa fue asumida tanto
por el alcalde como por los directores de los departamentos
competentes.
Proceso
Estos son las dificultades que hubieron de superarse a lo largo
del desarrollo del proyecto:
- Asegurar la base y el marco legal de la iniciativa.
- Informar adecuadamente a la ciudadanía.
- Vencer la oposición de los partidos con intereses creados.
- Acelerar trámites y procedimientos del proceso.
- Salvaguardar el aspecto social de la iniciativa.
- Asegurar el respeto al medio ambiente.
- Lograr la sostenibilidad.
Gracias a la interacción de todas las entidades implicadas se
logró un ajuste y perfeccionamiento continuado del programa. El
desarrollo de los diferentes programas se realizó de forma
progresiva. El gobierno local se situó al frente de todos los
programas con lo que se consiguió afrontar con mayor celeridad
los diferentes problemas.
Los problemas que aún quedan por resolver son la replicabilidad
y la reciprocidad del programa para que pueda beneficiar a otras
unidades de gobierno local; la continua difusión de la
información que llega a los ciudadanos; y la necesidad de
conseguir mayores recursos para alcanzar la sostenibilidad a
largo plazo.
Resultados obtenidos
Se han alcanzado todos los objetivos descritos arriba.
Los resultados se han medido a través del incremento
significativo de los ingresos de la ciudad, como evidencian tanto
las facturas de gastos municipales como las auditorías del estado
financiero.
El aspecto cuantitativo se ha medido a través del desarrollo
visible, tangible y evidente de las infraestructuras. La mejora
general del nivel de vida de la gente es la mejor medida del
éxito cualitativo.
Para medir estos resultados se han utilizado indicadores. Se han
logrado cifras récord de ingresos, de número de personas
beneficiadas, de visitas turísticas, de concesión de permisos,
etc. Los siguientes departamentos han sido los encargados del
seguimiento de los diferentes indicadores:
- City Treasurer's Office- Concejalía del Tesoro.
- City Tourism Office- Concejalía de Turismo.
- City Planning and Development Office- Concejalía de
Planificación y Desarrollo.
- Economic Enterprise Office- Concejalía de Economía y Empresa.
- City Engineer's Office- Departamento Técnico Local.
- Mayor's Office- Oficina del Alcalde.
El impacto de la iniciativa sobre la formulación de estrategias
y el diseño de políticas viene reseñado a continuación:
Las políticas locales se han hecho más agresivas en relación
con los temas y programas de planificación y reforma social.
A nivel nacional, el éxito del programa ha afectado
positivamente a la política autonómica, siendo considerado una
primera prueba de las ventajas del modelo de autonomía local.
El impacto social se cifra en el incremento del número de
familias que pueden cubrir sus necesidades básicas (vivienda,
sustento y salud).
Las políticas económicas se sirven ahora de medios
innovadores de generación de ingresos para encarar proyectos
sociales.
Se ha puesto en marcha una política ambiental más
responsable y comprometida con la sostenibilidad. El Plan General
de Tagaytay incluye directivas ambientales estrictas y en la
actualidad se está redactando el Enviromental Code, Reglamento
del Medio Ambiente, primero de su clase en Filipinas.
La capacidad institucional se ha visto reforzada a nivel
regional y local gracias al desarrollo de nuevos sistemas de
financiación; estos nuevos ingresos han permitido el desarrollo
de las infraestructuras.
La toma de decisiones, tanto a nivel nacional como local,
se pudo hacer más ágil a la hora de responder a necesidades
específicas gracias a la disponibilidad de medios para actuar de
forma concreta y decidida. Se estableció un marco de colaboración
entre las autoridades locales, el gobierno nacional y diversos
organismos internacionales.Las oportunidades de cambio
aparecieron durante el proceso de deliberación para la puesta en
marcha del proyecto. Una vez llevado a cabo el proyecto, los
cambios se han introducido a través de ajustes administrativos.
El impacto en el reparto de los recursos humanos, técnicos y
financieros se ha caracterizado por la generosidad en las
proyecciones y una promoción agresiva. Con mayores ingresos, se
consigue una mayor flexibilidad para la selección de los
proyectos y la técnica a utilizar.
El mayor impacto en la actitud y el comportamiento de las
personas ha consistido en inculcarles un mayor sentido de
autoestima. Debido a las nuevas oportunidades económicas, la
gente se siente bien consigo misma y respecto a su futuro.
Sostenibilidad
La integración de los aspectos sociales, económicos, ambientales
y culturales del concepto de sostenibilidad fue en general una
tarea suave. Con la formulación del Plan General de Tagaytay y
el establecimiento de una estrategia fiscal clara y objetivos a
largo plazo, el proceso de integración fue tan sólo una cuestión
de coordinación cuidadosa e interacción de todos los
departamentos implicados. Es particularmente significativo que,
mientras en el país se estaba celebrando el centenario de su
independencia, en la ciudad se estaba celebrando una nueva forma
de independencia. Independencia frente a los medios tradicionales
de financiación; independencia para diseñar un programa innovador
que permita el bienestar de los ciudadanos y mucho más.
Otorgando una prima al valor de los activos que fueron puestos
en venta, la ciudad consiguió los mejores precios a pesar de
encontrarse en plena crisis financiera asiática.
El objetivo de la iniciativa es liberar al gobierno de cualquier
dependencia de los recursos externos. La generación de ingresos
por sus propios medios y recursos ha permitido que la ciudad
eleve el nivel de efectividad de la autonomía local.
Con el presente índice de retorno del capital, el abanico de
períodos de amortización para la inversión inmobiliaria a largo
plazo entre los cinco y los veinte años.
No se han solicitado préstamos para las infraestructuras
construidas o proyectadas, que se han financiado con fondos
municipales.
Lecciones aprendidas
La primera lección, tomada de otras iniciativas, es la necesidad
de un marco legal anterior al desarrollo de la propia iniciativa.
En cuanto que es el primero de su tipo desarrollado por una
entidad local filipina, este proyecto se ha convertido en un
precedente que pueden emular otras unidades de gobierno local.
Las tres lecciones más importantes son:
- Innovación: habiendo una legislación versátil y clara, como
el Reglamento de Gobierno Local, diseñar y desarrollar un
proyecto novedoso sólo depende de la visión de futuro y la
voluntad de actuar.
- Planificación y previsión: los gobiernos locales no deben
limitarse a actuar frente a los problemas diarios de la gestión
urbana, sino que deben ser capaces de prever contextos y
problemas futuros afrontándolos desde el presente.
- Independencia: La estrategia de captación y ampliación de
los recursos financieros no está limitada a los métodos y
procedimientos tradicionales. Debe contarse con iniciativa
suficiente para ir más allá de la norma y lo ya sabido.
Transferibilidad
La mayor lección que se puede aprender de esta iniciativa es la
determinación para lograr la suficiencia económica. Con el debido
respeto, los ingresos y el presupuesto de la ciudad de Tagaytay
están al mismo nivel, sino por encima, de los de la provincia de
Cavite, a la que pertenece.
El programa y el marco legal en el que se desarrolla suponen un
esfuerzo pionero, que ahora empieza a ser replicado. Hay una gran
potencial para su transferencia a otros lugares del país y del
mundo. La única cosa necesaria es un poco de imaginación y mucho
corazón.
Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.Traducido por Carlos Jiménez Romera.
Revisado por Carlos Verdaguer.