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Fecha de referencia: 26-07-1998
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como AWARD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Filipinas
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: ribera
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: Gobierno local. Organizaciones no gubernamentales
(ONG)
Categorías = Participación ciudadana y riqueza cultural: educación
cívica; participación de la comunidad.Tecnologías, instrumentos
y métodos: tecnologías apropiadas; sistemas y técnicas de
gestión; instrumentos y técnicas de planificación; transferencia
de tecnología; formación y capacitación. Procesos de
planificación urbana y regional: elaboración de presupuesto;
planificación comunitaria; proceso consultivo; realización de
Agenda 21 local.
Contacto principal:
City Planning and Development Office (Gobierno local)
Juan O. Villegas
J. Miranda Avenue
Naga City
Philippines
Tel: 63-5421 732 053
63-5481 11286
E-mail:jackryan@mozcom.com
Socio:
Naga City People's Council (Organización no gubernamental)
Malou Perez-Capucao
2-C Ramirez Apartment
Sampaguita Street
Naga City
Philippines
Tel: 63 54 811 2388
Colaboración administrativa
Socio:
Naga City Health Board (Gobierno local)
Jose C. Ranola. Chairman
Sangguniang Panlungsod
Juan Miranda Avenue
Naga City
Philippines
Tel: 63-5421 732 051
Colaboración técnica
Socio:
Association of Barangay Council (Gobierno local)
Julian C. Lavadia, Jr. President
Sangguniang Panlungsod
Juan Miranda Avenue
Naga City
Philippines
Tel: 63-5421 732 051
Colaboración financiera
Organización nominadora:
Association of Barangay (Village) Councils (Gobierno local)
Julian C. Lavadia, Jr.
Sangguniang Panlungsod
Juan Miranda Avenue
Naga City
Philippines
Tel: 63-54 811 2388
Estas iniciativas se lanzaron después de que un proyecto de
planeamiento multisectorial identificara tres áreas de
intervención: la rehabilitación del río Naga; la modernización
del hospital de la ciudad; y la mejora de la gestión de residuos
sólidos por parte del gobierno. Adoptando como marco legitimador
el revolucionario Empowerment Ordinance (Decreto de plena
participación en la sociedad), las autoridades locales
solicitaron la asistencia técnica de expertos para dilucidar a
través del Governance and Local Democracy Project (GOLD)
(Proyecto de Gobierno y Democracia Local) cómo se podría asegurar
una participación significativa por parte de los ciudadanos y de
los sectores implicados en la puesta en marcha de planes
operativos sobre estos temas clave.
La asistencia técnica ampliada gracias al Proyecto GOLD permitió
disponer de un grupo selecto de expertos locales y pertenecientes
a ONGs con la necesaria preparación en el campo de las técnicas
de planificación más participativas (TP).
Estas técnicas capacitaron a la ciudad para:
Modelar el Plan de Gestión Estratégica de la Cuenca hidráulica
del Río Naga. Este plan esta basado en frecuentes inversiones por
parte de los agentes implicados, los cuales aprobaron dicho plan
a través de un congreso.
Crear un Plan de Gestión Ecológica de Residuos Sólidos (EWAMP)
que está ayudando a reforzar el sistema de gestión de residuos
sólidos.
Revitalizar el moribundo Consejo de Sanidad, el cual dirige en la actualidad junto con los consejos de salud de los 27 pueblos de Naga la organización de los planes básicos de planificación sanitaria. El Consejo de Sanidad (que dirige también la modernización del hospital) se basará en los planes de salud de los pueblos generados a través de estos planes básicos de base comunitaria.
1. Situación de partida
Naga es una ciudad de 135.000 habitantes situada en la región
central de las islas Filipinas. Durante los últimos siete años
se ha convertido en uno de los modelos a seguir en cuanto a
gobierno local en Filipinas, en gran parte debido a sus efectivos
e innovadores planes y proyectos. De hecho su Kaantabay sa
Kauswagan fue considerada durante la reunión de Habitat II en
Estambul como una de las mejores Buenas Practicas.
Ya en 1995, las autoridades municipales vieron la necesidad de
instalar sistemas y mecanismos que apoyaran el desarrollo y la
ejecución de sus planes y proyectos. Se sostuvo que
institucionalizar la actual participación ciudadana y la
implicación de diversos sectores tanto en los planes y proyectos
en marcha como en los propuestos era una estrategia adecuada.
Además, esto es compatible con las pertinentes disposiciones del
Código de Gobierno Local de 1991, el cual establece la necesidad
de suscitar una mayor participación comunitaria en el gobierno
local a través de ONGs, de OPs y del sector privado.
Como respuesta, la legislatura urbana propuso su revolucionario
Decreto de plena participación de 1996. Este decreto organizaba
y hacía operativo el Consejo Popular de Naga (NCPC) una
organización que engloba a las ONGs y OPs de la ciudad y cuyo
objetivo era abrir más vías para una mayor participación de la
sociedad en el gobierno de la ciudad, así como en el planeamiento
local para el desarrollo.
Una vez determinado el Decreto de plena participación surgieron
los siguientes asuntos:
2. Objetivos
El 16 y 17 de Junio de 1996, las autoridades municipales
celebraron su asamblea ordinaria para la programación de
proyectos. Esta reunión multisectorial de dos días de duración
identificó los siguientes asuntos como prioritarios:
En vista de lo anterior las autoridades locales sometieron estas
cuatro áreas prioritarias a una asistencia técnica bajo los
auspicios de las Iniciativas para una Planificación Urbana
Participativa (NCPC), y formularon los objetivos, las estrategias
y la movilización de recursos.
De acuerdo con lo anterior las NCPC buscan en primer lugar
garantizar la sostenibilidad de los planes y proyectos del
Ayuntamiento asegurando una mayor participación e implicación en
el gobierno local. Busca de manera específica:
Al principio, las autoridades tenían ya un amplio conjunto de
objetivos predefinidos por las NCPPI. Un equipo compuesto por
funcionarios y representantes del proyecto GOLD realizó una
valoración de las necesidades para luego articular el conjunto
de objetivos mejor enfocados que se han descrito anteriormente.
Necesariamente al CPDO le fue encargado llevar a cabo la
iniciativa, teniendo en cuenta su mandato y sus funciones dentro
de la burocracia municipal.
3. Proceso
Al principio, el problema principal al que se enfrentaban las
autoridades locales era su limitada capacidad para acometer,
gestionar y coordinar una planificación participativa que fuera
consecuente con las principales previsiones del Código Municipal
de 1991 y con el Decreto de Plena Participación.
Con anterioridad al NCPPI, hubo sistemas y mecanismos que
promovían consultas a la población sobre la planificación del
desarrollo local pero que resultaron ser inadecuadas. Así
mientras la ciudad disponía de los recursos y capacidades
técnicas para ejecutar los planes y proyectos de desarrollo,
tenía por contra muy pocas herramientas para iniciar las
consultas con sus distritos electorales, donde eran las ONGs las
que poseían los conocimientos técnicos. En resumen, las
autoridades municipales y las ONGs estaban desempeñando sus
papeles en relativo aislamiento en cuanto a planeamiento de
desarrollo se refiere.
Este asunto se superó cuando se amplió la asistencia técnica bajo
el proyecto GOLD, el cual facilitaba la transferencia de técnicas
de planificación altamente participativa (TP) de los asesores a
las sociedades locales de formadores y agentes implicados.
En estos momentos quedan por resolver los siguientes aspectos:
la apropiada y efectiva ejecución de los planes estratégicos que
fueron creados bajo la supervisión de las NCPPI (especialmente
los proyectos con doble objetivo explicados antes); apoyar la
activa participación mostrada por la población, especialmente los
agentes implicados, incluso durante la fase de ejecución y
movilizar los recursos de la comunidad para apoyar las medidas
e intervenciones especificadas en estos planes.
4. Resultados alcanzados
Logro de los objetivos. En conjunto, los objetivos específicos
dispuestos por las NCPPI se han cumplido. El proceso consultivo
se ha conseguido hacer efectivo e institucionalizar a dos
niveles: (a) a nivel del Comité de Trabajo poniendo un mayor
énfasis en los comités y equipos de trabajo y (b) consultas a
grupos representetivos centradas en agrupaciones de pueblos y en
encuestas a escala urbana. Con esto, se habrían conseguido los
sistemas y mecanismos necesarios que garantizarían una mayor
participación de la población en la planificación del desarrollo
local. Con la transferencia de las tecnologías de participación
(TP) al personal del CPDO local y a sus ONGs asociadas, la
capacidad local para emprender, gestionar y coordinar una
planeamiento participativo también han sido convertidas en
herramientas institucionales.
Impacto
De manera específica, las NCPPI produjeron el siguiente impacto:
Cuantitativamente. En cuanto a consultas, aquellas relacionadas
con la planificación del desarrollo local hasta entonces habían
sido muy esporádicas y limitadas. Pero en el planeamiento
estratégico para las cuatro áreas prioritarias anteriormente
citadas se produjeron durante un período de un año las siguientas
consultas:
Cualitativamente. A través de estas consultas se consiguió una
mejor coordinación entre los actores (las autoridades locales y
sus oficinas y departamentos) que intervenían en el proceso de
desarrollo local así como una integración de sus respectivos
planes. Sus ONGs asociadas, auspiciadas por el NCPC, particulares
y voluntarios con propiedades en las áreas prioritarias, así como
los organismos del gobierno central implicadas tales como el
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Ministerio
de Obras Públicas y Carreteras y el Ministerio del Interior y
Gobiernos Locales.
Creación de instrumentos de intervención. En cuanto a la
creación de unos instrumentos de intervención, las NCPPI
consiguieron los siguientes:
facilitó la revitalización de la Junta Sanitaria de la Ciudad
(CHB), el organismo más importante de la ciudad en cuanto a
criterios y directrices sanitarias, y la asignación de apoyo
presupuestario por parte del ayuntamiento para sus actividades.
ayudó a promulgar una serie de ordenanzas, incluyendo una en la
que se adoptaba oficialmente el Plan d Gestión Estratégica para
la Cuenca hidráulica del Río Naga y sus intervenciones
propuestas, incluyendo la creación, la asignación de presupuesto
y el empleo de personal para la City Environment and Natural
Resources (Oficina de Medio Ambiente Urbano y Recursos Naturales)
(ENRO), y provocó la emisión de órdenes ejecutivas que
movilizaron recursos humanos y financieros para las actividades
prioritarias de las NCPPI, procedentes tanto de las autoridades
locales como de las ONGs asociadas.
Desarrollo institucional. En cuanto a desarrollo de
instituciones, las NCPPI han contribuido a la creación, la
asignación de presupuesto y la dotación de personal de la ENRO,
un nuevo departamento encargado de: llevar a cabo el Plan de
Gestión Estratégica del Río Naga y el Plan de Gestión de Residuos
Sólidos, desarrollar y ejecutar otros programas, proyectos y
actividades ambientales, y ocuparse del resto de asuntos
ambientales locales. Esto proporciona consistencia organizativa,
responsabilidad única y hace más claros los solapes funcionales --lo cual supone una notable mejora respecto a la situación
anterior en la que distintas oficinas, cuerpos y departamentos
de las autoridades locales llevaban a cabo variadas actividades
ambientales. Las NCPPI también han provocado la revitalización
de la CHB y ha asignado apoyo presupuestario para sus
actividades. Mientras que antes la CHB era un tigre de papel sin
poder efectivo, hoy ha sido totalmente reactivada (lo señala el
hecho de que durante sus seis primeros meses de existencia
revitalizada, la CHB mantuvo 9 reuniones y aprobó 11
resoluciones, lo cual supone una sustancial mejora respecto a su
anterior inactividad), el numero de miembros ha aumentado de 6
a 11, ha sistematizado sus procesos operativos por medio de una
reestructuración organizativa, la aclaración de las funciones y
papeles y la planificación de las actividades, ha integrado con
éxito varias actividades de los departamentos del ayuntamiento
relacionados con la sanidad, y ha comenzado efectivamente a
ampliar el apoyo técnico a la normativa local.
Paralelamente a la reactivación y revitalización de la CHB se ha
desarrollado la organización de los Consejos de Sanidad de
Barangay en cada uno de los 27 municipios de la ciudad, estos
consejos están encargados de ejecutar los respectivos planes de
salud locales en colaboración con el Departamento de Salud
Municipal.
Colaboraciones. De igual manera la institucionalización de
las colaboraciones fue realizada a nivel de ciudad y de pueblo.
A nivel urbano, las NCPPI han proporcionado a las autoridades
locales y a su planificación, y a sus departamentos y organismos
encargados del planeamiento, el medio ambiente y la salud, las
oportunidades para fraguar e institucionalizar las colaboraciones
entre las ONGs (representadas por el NCPC), los voluntarios y
agentes implicados a nivel individual y aquellos departamentos
estatales relacionados con estos temas. Un ejemplo claro de esto
es la expansión de la CHB donde al sector privado se le han
concedido dos escaños, al NCPC uno y al Consejo Dental de
Filipinas otro. Por otra parte los departamentos estatales están
representados por los Departments of Health (Departamentos de
Salud) (DOH) y por el de Interior and Local Governments (Interior
y Gobierno Local) (DILG).
A nivel rural, cada Consejo de Sanidad de Barangay consta también
de representantes de la ONG que opere en la zona (bajo la
protección del NCPC) así como de voluntarios de la sanidad
privada además de los funcionarios elegidos.
Oportunidades para el cambio. Siguiendo el ejemplo de lo
dispuesto en el Código de Gobierno Local y del Decreto de Plena
Participación, las NCPPI han aumentado de manera significativa
el nivel de concienciación de la población e intensificó su
participación en el gobierno tanto a nivel de ciudad como de
pueblo. Esto ha cambiado radicalmente la configuración pasando
de un relativo aislamiento y desconfianza en el pasado a una
mutua cooperación y saludable asociación entre los actores que
intervienen en el programa.
Asignación de recursos. A nivel de ciudad, las autoridades
municipales asignaron durante los últimos dos años un total de
$75.000 para iniciativas relacionadas con la salud y con el
medioambiente bajo la dirección de las NCPPI, incluyendo los
$25.000 de este año. Sin embargo, la asignación de este año se
equiparó a los $7.500 del Consejo Popular de Naga, los $4.600 de
la Junta de Salud y los $9.450 de la Asociación de Consejos
Populares de Barangay, sumando un total de $46.550 que se
aproxima a los $50.000 gastados por las autoridades locales en
1997.
A nivel rural, los 27 municipios de la ciudad asignaron un total
de $32.740 para varias iniciativas sanitarias de base popular
identificadas durante una serie de ejercicios de planificación
sanitaria de grupos de pueblos que acabaron el pasado 1 de Abril.
Esto supuso una espectacular mejora si tenemos en cuenta el hecho
de que en los años precedentes no había un presupuesto
sistemático que estuviera enfocado y que diera prioridad a los
servicios sanitarios.
Cambios de actitud y de comportamiento. Finalmente, las NCPPI
han provocado cambios concretos de actitud y de comportamiento
entre los socios del programa, pasando en términos generales de
un relativo aislamiento a una serie de productivas colaboraciones
y de plena participación en la sociedad. En cuanto a los
departamentos municipales, se ha suscitado un aumento de la
concienciación sobre la importancia de la participación de la
población en el planeamiento de desarrollo, resultando así unos
planes mejores, realizables y realistas. Respecto al sector de
las ONGs, el NCPC ha contribuido a mitigar la desconfianza y el
rechazo tradicionales hacia las autoridades locales (aunque
permanezca una saludable perspectiva crítica). Este obstáculo ha
sido finalmente superado gracias a la buena voluntad para
cooperar unos con otros por el bien común. Por otra parte, este
deseo de cooperación fue producto de la confianza que produjo el
Decreto de Plena Participación y el historial municipal de
apertura hacia la colaboración entre GOs, ONGs Y OPs.
A nivel rural, se ha incrementado la capacidad colectiva de toma
de decisiones gracias a la experiencia adquirida en el uso de una
herramienta de participación tan eficaz como la Tecnología
participativa (TP). A lo largo de este proceso también ha
aumentado notablemente la voluntad de colaboración y de
participación en las actividades de la comunidad.
Sostenibilidad
Una de las mayores ventajas de las NCPPI es su mínima dependencia
de la asistencia externa. No han requerido la obtención de
préstamos ni la puesta a punto de mecanismos para la recuperación
de costes ya que su ejecución requería muy pocos recursos. Al
principio, la necesidad más apremiante eran las herramientas y
tecnologías de planeamiento participativo, pero esta clase de
necesidad se produce una vez y no se repite. La transferencia
efectiva de tecnología permite satisfacerla fácilmente.
Así, la integración de las NCPPI de elementos de sostenibilidad
en el plano político, social, ambiental y cultural se ha
conseguido principalmente a través de las siguientes medidas:
Lecciones aprendidas
Las siguientes son las lecciones que han surgido de la ejecución
de las NCPPI:
Transferibilidad
En vista de lo anterior, las NCPPI en conjunto o en parte son
fácilmente transferibles fundamentalmente porque:
5. La experiencia en cifras
Financiación
Presupuesto para 1997: US $50.000
Ciudad: US $50.000
Presupuesto para 1998: US $46.550
NCPC: us $7.500
CHB: US $4.600
ABC: US $9.450
Referencias
Soliman M. Santos, Editor (1998) Institute of Politics and
Governance, The Theory and Practice of People's Councils: Focus
on the Naga City Model.
Associates in Rural Development, Inc. "Beyond Breakthroughs: LGU
Performance After Decentralisation" ((Conference proceedings),
20-21) .
Conrado de Quiros (1998) "Voices" (There's The Rub column,
Philippine Daily Inquirer, 15 Abril 1998)
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