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Fecha de referencia: 29-07-98
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como AWARD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: India
Región según Naciones Unidas: Asia (Irán, Afganistán y Japón incluidos)
Región ecológica: tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: ciudad
Categorías = Gestión urbana: responsabilidad; descentralización;
recursos humanos y formación de liderazgo; sistemas de gestión
de la información; apertura y transparencia; movilización de
recursos.
Instituciones: Gobierno local; gobierno central
Contacto principal:
Surat Municipal Corporation (autoridad local)
Municipal Commissioner
Mugalisara
Surat
Gujarat
395003
+91-261-422244
+91-261-422110
Organización nominadora:
Ministry of Urban Affairs & Employment Government of India
Departement of Urban Employment and Poverty Alleviation (gobierno
central)
Joint Secretary (HEPA)
Nirman Bhawan
New Delhi
Inda
110011
91-11-3017665
91-11-3010145
Perfil financiero:
| Año | Millones de rupias |
| 1998 | 4.500 |
| 1997 | 4.000 |
| 1996 | 3.510 |
| 1995 | 2.100 |
| 1994 | 1.900 |
La experiencia de Surat, desarrollada en un periodo de 18 meses, demuestra que tales obstáculos se pueden superar recurriendo al principio básico de la democracia: "el imperio de la justicia". Los sistemas de gestión urbana tienen que responder a una serie de requisitos y funciones: aportar formas responsables de descentralización; utilizar la información como respaldo para la toma de decisiones; desarrollar métodos para servir e implicar a los ciudadanos; introducir la transparencia en las diversas actividades inculcando conciencia pública y favoreciendo la participación; y poner a punto sistemas de alerta anticipada que permitan controlar de forma efectiva los brotes de enfermedades con repercusión pública. Finalmente, deben llevarse a cabo esfuerzos para actualizar los sistemas de gestión y fomentar la participación de la población para garantizar la sostenibilidad.
Situación antes de la iniciativa.
La ciudad de Surat está situada a orillas del río Tapi, a 20o 15'
de latitud norte y a 72o 52' longitud este. Establecida por los
británicos en 1852, es la más antigua municipalidad de India.
Tiene una población de 2,2 millones (1997) repartida sobre una
superficie de 113 kilómetros cuadrados y es la segunda ciudad de
India en cuanto a velocidad de desarrollo, con un crecimieto
demográfico del 6,3 % (censo de 1991). Es producto del boom
industrial y sus principales actividades son los telares
eléctricos; la confección, el teñido y la impresión sobre
tejidos; el corte y el pulido de diamantes; la manufactura de
brocados de plata y oro; y los plásticos. Alrededor de un 75 %
de los ciudadanos son inmigrantes empelados principalmente en las
industrias textil y de diamantes. El paro es despreciable y el
salario mínimo de un trabajador no cualificado es de 60 rupias
al día. Es fácil distinguir la fuerte subucultura de estos
ciudadanos dedicados a ganar dinero y a ahorrarlo para enviarlo
a casa, y muy poco interesados en Surat y su bienestar.
Diversos estudios han demostrado que el coste de la vida es un
30 % más elevado que en Ahmedabad, la capital de facto de
Gujarat. Los precios inmobiliarios en el distrito central de
negocios acienden a 60.000 rupias por metro cuadrado. Como
directa consecuencia de esto se ha producido un crecimiento
explosivo de los asentamientos de infravivienda, en los que viven
un 40 % de los ciudadanas en condiciones sub-humanas. Estas
condiciones son resultado del hacinamiento, la falta de acceso
a fuentes de agua potable, la inexistencia de alcantarillado y
la ausencia de evacuatorios públicos y servicios sanitarios.
La Corporación Municipal de Surat (CMS) es una urban local
authority / ULA (autoridad urbana local / AUL) encargada de la
gestión cívica. Comprende unos 15.000 empleados a las órdenes del
consejo cívico, formado por 99 cargos elegidos. De acuerdo con
legislación sobre la que se basa su gestión, es decir, la Bombay
Provincial Municipal Corporation Act / BPMC ( Ley de la
Corporación Municipal Provincial de Bombay / CMPB), tan sólo el
Comisario Municipal, es decir, el principal funcionario
ejecutivo, es nombrado por el Gobierno de Gujarat. Surat es una
de las seis Corporaciones Municipales, y la segunda mayor, del
estado de Gujarat.
Antes de mayo de 1995, la CMS era una organización agonizante y
letárgica cuyos empleados estaban por completo desmoralizados
debido a la traumática experienca de la plaga ocurrida en
septiembre de 1994. La limpieza de las calles se reducía a un 40
% de las superficie y sólo se recogían diariamente un 50 % de los
residuos sólidos. A Surat correspondía un 50 % del índice total
de Gujarat en cuanto a enfermedades de alcance público,
trasmitidas y relacionadas con el agua. Sólo un 45 % por ciento
de los ciudadanos disfrutaban de acceso a los servicios de
suministro de agua y alcantarillado. El mantenimiento de la red
de alcantarillado, las luminarias públicas, los parques y
jardines, las carreteras y los colegios era errático en el mejor
de los casos. Las inversiones en activos a largo plazo ascendían
a 300 millones de rupias, correspondiendo a salarios y
bonificaciones alrededor de un 47 % del presupuesto de
inversiones.
Preparación de la información y clarificación de prioridades
La dejadez de funciones por parte de la CMS y su actitud de
apatía exacerbada llevaron a que los ciudadanos se abstuvieran
de desempeñar ningún papel activo en la ciudad. Incluso los
representantes elegidos por el pueblo para el consejo cívico, es
decir, los concejales, no mostraban el menor interés en su
funcionamiento. Los medios de comunicación también mostraban su
desinterés más allá de los esporádicos comentarios mordaces. La
principales víctimas de esta situación de descomposición eran los
habitantes de las zonas de vivienda marginal y los ciudadanos de
clase media. Los ricos tenían forma y medios para conseguir
servicios por parte de la CMS.
La prioridad, por tanto, estaba en conseguir galvanizar a los
15.000 miembros del organismo para que efectuaran su trabajo
concienzudamente en los ámbitos del medio ambiente y la salud
pública. Otra prioridad era infundir a los empleados cívicos una
sensación de orgullo en su trabajo y confianza en sus
capacidades. Para llevar a cabo estos objetivos, era preciso
llevar a cabo un cambio global que reforzara la responsabildad
de los empleados, fomentando a la vez la conciencia de los
ciudadanos para que exigieran calidad en los servicios y
transparencia en las operaciones municipales.
Formulación de objetivos, estrategias y movilización de recursos
En mayo de 1995, el Gobierno de Gujarat nombró a
S.R. Rao
Municipal Commisioner / MCr (Comisario Municipal) de la CMS, es
decir, primer mandatario de la corporación. Durante su primera
semana de mandato, recorrió la ciudad a lo largo y a lo ancho,
tras lo cual celebró una serie de reuniones a todos los niveles
con los funcionarios encargados de sanidad, conservación,
saneamiento y salud pública.
Aunque, por entonces, la ciudad estaba descentralizada en seis
zonas territoriales, su funcionamiento sólo existía en el papel.
En efecto, lo único que estaba descentralizado eran las
responsabilidades, mientras que los controles y la autoridad
permanecían en manos del comisario municipal. Así, al estar
disociadas la responsabilidad y la autoridad, era extremadamente
dicífil exigir el cumplimiento de las obligaciones.
El comisario municipal decidió entonces descentralizar por
completo sus poderes administrativos y financieros,
repartiéndolos entre seis jefes de área y cuatro jefes de
proyecto, creando las divisiones de suministro de agua,
alcantarillado, ordenación urbana y finanzas. Así, en lugar de
un Comisario Municipal, había diez funcionarios más con poderes
equivalentes. Este proceso de descentralización financiera y
administrativa se amplió a todo el organigrama, haciéndolo
descender a otros tres niveles.
Este reparto de poder entre el personal significó tirar abajo las
barreras departamentales tanto física como psicológicamente,
contribuyndo así a alimentar un enfoque más sinérgico e
interdisciplinar de los problemas. Excepto en los temas
estratégicos y en la ejecución de los proyectos de alto coste
(es decir, los que superaran los 100 millones de rupias), todas
las demás actividades se descentralizaron, distribuyéndolas entre
las seis zonas territoriales. En cualquier cso, las decisiones
estretágicas serían tomadas conjuntamente por los once
comisarios. Esta toma conjunta de decisiones supuso una mejora
en las aportaciones de todos los expertos, un mayor compromiso
con la puesta en marcha de las estrategias consensuadas y un
aumento de la sensación de autorrealización.
Otra innovación fue la denominada "de AC a DC" [AC = Alternating
Current = corriente alterna; DC = Direct Current = corriente
continua]. Se refería a la obligación de todos los comisarios de
realizar un mínimo de cinco horas diarias de trabajo de base. De
esta forma, funcionarios que hasta entonces habían estado
acostumbrados a trabajar encerrados en sus despachos haciendo
solamente trabajo tipo AC ["account current" = contabilidad,
teneduría] harían voluntariamente DC, es decir "daily chores"
(tareas cotidianas rutinarias). Esto ha conllevado varias
ventajas. La primera ha sido la constatación y el conocimiento
directo de las verdaderas condiciones de trabajo. La segunda ha
sido la creación de una sensación de camaradería a todos los
niveles, al compartir todo el mundo las mismas dificultades en
cuanto a calor, polvo y suciedad.
Por otra parte, se celebraron varias reuniones de funcionarios
de alto nivel con el recién elegido alcalde y presidente de
varios comités de la CMS, para desarrollar una estrategia
conjunta de cara a los problemas urbanos. Estas reuniones de
coordinación se celebraban todos los días, de modo que tanto los
ejecutivos como los cargos elegidos pudieran establecer una
visión común de los problemas y las soluciones. Se decidió que
la retórica y el egoísmo no tenían lugar, sino tan sólo el
trabajo duro. Estas reuniones contribuyeron a reducir la
interferencias políticas en las tareas ejecutivas.
Asimismo, entre el alcalde y el comisario municipal desarrollaron
una estrategia conjunta para garantizar la eficacia y la
transparencia en las operaciones.
Proceso
El primer problema era la carencia del sentido de la dignidad del
trabajo entre los trabajadores del sector de saneamiento,
agravado por la interferencia de los sindicatos en el trabajo.
Cuando los funcionarios de alto nivel de la CMS, incluyendo los
diez comisarios y el Comisario Municipal
S. R. Rao comenzaron a
realizar trabajo de base, se produjo una sensación de carga
compartida. Los altos funcionarios comenzaron a apreciar los
problemas a los que tenán que enfrentarse los trabajadores del
sector de saneamiento. Dichos problemas podían clasificarse en
tres apartados. En primer lugar, los trabajadores no estaban bien
equipados en los que se refiere a ropas protectoras y
herramientas, así como a realización y alcance del trabajo. En
segundo lugar, las colonias de viviendas donde residían estos
trabajadores mostraban condiciones de inhabitabilidad, con
conducciones de agua inoperantes, alcantarillas rebosantes,
cables eléctricos desnudos, etc. En tercer lugar, muchas de las
demandas genuinas de estos trabajadores en lo referente a
facturas médicas impagadas, ratificación de permisos, etc,
estaban aún pendientes de decisión. El Comisario Municipal
decidió poner en marcha un programa con plazos temporales con el
fin de resolver estos problemas en 90 días. A medida que estos
problemas se iban resolviendo de una forma rápida e imparcial,
los trabajadores fueron dejando de recurrir sistemáticamente a
los sindicatos para resolver sus quejas. Al cabo de un breve
periodo de tiempo, los sindicatos vieron su papel reducido en una
medida considerable. Simultáneamente, comenzó a crearse una
sensación de camaradería entre los diferentes niveles de la CMS.
La mayor parte del personal comenzó a trabajar como un equipo en
aras del objetivo común de hacer de Surat una ciudad más
habitable. Esta positiva cultura laboral no tardó en dar lugar
a una sensación de orgullo generalizada.
El segundo problema era desarrollar métodos de trabajo comunes
para los seis departamentos de la CMS. Cada una de estas áreas
estaba dividida a su vez en oficinas de sector, cada una de ellos
al servicio de una cantidad aproximada de entre 40.000 y 45.000
ciudadanos. Estas oficinas de sector son la punta de lanza de la
administración civil y ofrecen servicios de saneamiento,
conservación, salud pública y obras públicas. La experiencia "AC
a DC" de los comisarios sirvió para poner claramente de
manifiesto las discordancias entre mano de obra, materiales,
maquinaria y dinero en las totalidad de estas 54 oficinas. Se
decidió llevar a cabo un ejercicio de microplaneamiento basado
en la amplia experiencia de campo con el fin de establecer normas
equitativas. Como resultado de este proceso, se consiguió una
mezcla óptima de todos estos recursos para ofrecer servicios
eficaces y eficientes sin que ello supusiera una carga financiera
adicional para la CMS. Esto contribuyó a mejorar tanto el alcance
como la calidad de los servicios.
El tercer problema era reducir la suciedad de las calles
producida por los ciudadanos. Se incrementó el número de cubos
de basura mediante el recurso a socios privados, a través de la
concesión de los derechos publicitarios. Por primera vez en
India, se puso en marcha un método novedoso de cobro en el acto
de recargos administrativos. Las multas producto de la Ley CMPB
sólo podían ser recaudadas judicialmente, y los procedimientos
consumían mucho tiempo, en casiones más de 18 meses. En vista de
ello, el consejo municipal instituyó multas para quienes
ensuciaran la calles. La comparación entre ambos enfoques es
reveladora: mientras los procedimientos judiciales consiguieron
recaudar un millón de rupias hasta noviembre de 1997, durante
este mismo periodo la CMS recaudó más de 200 millones de rupias
tan sólo a través de las multas por ensuciar las calles.
Otro de los problemas era cómo poner coto al uso por parte de los
vendedores ambulantes de finos envoltorios de plástico que a
menudo atascaban las alcantarillas. Por petición de la CMS, los
vendedores ambulantes cambiaron el plástico por hojas para
envolver sus productos. El coeficiente de cumplimiento de esta
regla sigue siendo de un 97 %.
El quinto problema se refería al suministro de servicios básicos
en los asentamientos marginales. Debido al hacinamiento, la mayor
parte de las calles de estas áreas no tenían más de un metro y
medio de anchura. Se recurrió a las organizaciones de base
comunitaria formadas por mujeres residentes en los asentamientos
para crear conciencia pública del problema. Como resultado de
esta iniciativa, más de 50.000 habitantes de las zonas de
infravivienda participaron en las labores de ensanchamiento de
las calles. En todos los asentamientos se instalaron bocas de
riego comunitarias, así como evacuatorios de pago. En 322 de los
342 asentamientos existentes en la ciudad se han completado las
obras de alcantarillado, pavimentación e iluminación de las
calles.
Otro objetivo importante fue inculcar conciencia en los
ciudadanos sobre su derecho a unos servicios de calidad y
eficaces. Tras analizar las diversas quejas de los ciudadanos,
se estableció un sistema para la satisfacción de las demandas
dentro de plazos temporales estipulados. En base a este sistema,
se identificaron unos 14 temas relacionados con la sanidad y la
salud pública y 13 temas referidos a servicios técnicos,con el
fin de buscar rápida satisfacción a las correspondientes
disfunciones en los plazos de 24, 48 y 72 horas. Una vez
registrada cada queja, pasaba a convertirse en responsabilidad
de un funcionario concreto de la CMS, quien tenía no sólo que
buscar solución a la misma en un plazo de tiempo especificado,
sino enviar confirmación escrita al demandante. Más del 97 % de
las demandas recibieron cumplida satisfacción en el plazo
acordado. Esto ha animado a los ciudadanos a estar más atentos
a la obtención de servicios de calidad, así como a participar más
activamente en la mejora de los sistemas de la CMS.
El séptimo tema se refiere a la puesta en funcionamiento de un
sistema de alerta anticipada frente a brotes de enfermedades de
riesgo público. A los funcionarios de cada sector les corresponde
la tarea de recoger diariamente las cifras sobre casos de
morbosidad pública suministrados por 275 médicos privados, la
mayoría de los cuales ejercen en los asentamientos marginales.
Estos datos son representados sobre el plano de la ciudad y
analizados para percibir posibles pautas de extensión de dichas
enfermedades. Este mapa de la salud pública ha sido de inmensa
ayuda no sólo a la hora de suministrar servicios de salud
pública, sino también para detectar conducciones de agua y
alcantarillado en mal estado y otorgar prioridad a su
sustitución.
El último aspecto atañe a la necesidad de llevar a cabo obras
públicas de saneamiento con el fin de mejorar los aspectos
sanitarios e higiénicos de la población y, con ello, su calidad
de vida. Tal como se ha expuesto anteriormente, la CMS invertía
anteriormente la insignificante cifra de 300 millones de rupias
en obras de mejora. Actualmente, los sistemas técnicos de
saneamiento se han mejorado en dos aspectos. En primer lugar, se
observó que el proceso de estimación, aprobación por la junta
municipal, convocatoria pública para la presentación de ofertas
y ulterior aprobación por la junta suponía retrasos de hasta
nueve meses. Se decidió, por tanto, poner a punto un sistema
transparente basado en "coeficientes unitarios".para obras
rutinarias tales como farolas, calles, senderos peatonales y
colegios que supusieran invversiones inferiores a los 10 millones
de rupias. Basándose en los índices de mercado, se desarrolló un
coeficiente analítico a partir del cual se concedían los
contratos a cualquier contratista dispuesto a trabajar por dicho
coeficiente unitario. En segundo lugar, para todas las obras que
costaran más de 10 millone de rupias, se encargó a los directores
de las obras de saneamiento que convocaran concursos públicos con
una cláusula especial que estipulase que las obras debían estar
terminadas ineludiblemente en el plazo de 180 días, penalizándose
los incumplimientos de dicho plazo. Como consecuencia de estas
dos medidas inmovadoras, las inversiones en infraestrcuturas
básicas tales como mejoras de asentamientos marginales,
instalaciones de tratamiento y suministro de agua, instalaciones
de tratamiento y bombeo de aguas residuales, edificación de
colegios, construcción de evacuatorios públicos de pago, creación
de parques y jardines, arreglo de calles e introducción de
iluminación pública aumentaron desde 300 millones a 1.650
millones de rupias en un solo año, 1997.
Resultados conseguidos
(inversiones en millones de rupias)
| Antes de mayo de 1995 | De mayo de 1995 a noviembre de 1995 |
| 1. Arreglo de calles: 40 % de la superficie diariamente | 95 % de la superficie diariamente |
| 2. Recogida de residuos sólidos: 400 toneladas por días | 850 toneladas por día (98 % diariamente) |
| 3. Morbosidad pública (el modelo de Surat se ha reproducido en otras ciudades de Gujrat): 50 % de casos en el estado de Gujarat | 5 % de casos en el Estado de Gujarat |
| 4. Recuperación de impuestos por la vivienda (coeficiente de imposición constante): 32 % (320 M rupias) | 85 % (1.250 M rupias) |
| 5. Recaudación de aranceles locales (coeficiente de imposición constante): 1.050 M rupias | 1.680 M rupias |
| 6. Gastos en salarios y bonificaciones: 300 M rupias | 450 M rupias |
| 7. Gastos de capital en obras de saneamiento: 300 M rupias | 1.650 M rupias |
| 8. Plantación de árboles: 30.000 unidades | 68.000 unidades (80 % de superviviencia) |
| 9. Ensanchamiento de calles - | 92 km (calles principales) |
| 10. Nuevas calles - | 250 km |
| 11. Nuevas conducciones de agua - | 629 km |
| 12. Nuevas conducciones de alcantarillado - | 2.166 km |
| 13. Servicios básicos en asentamientos marginales | Cubiertos al 92 % |
| 14. Saneamiento y mantenimiento: la ciudad más sucia | La segunda ciudad más limpia de India |
Sostenibilidd
Se ha buscado conseguir la sostenibilidad del proceso creando el
mayor número posible de niveles de agentes implicados. En lo que
se refiere a la enorme plantilla de 15.000 empleados de la propia
CMS, los estamentos superiores se han beneficiado de la positiva
descentralización del poder financiero y administrativo. La moral
de los escalones inferiores se mantiene gracias a un sistema
innovador de incentivos públicos. Los mejores trabajadores del
sector de saneamiento son recompensados por el alcalde de la
ciudad mediante actos públicos celebrados los días de fiestas
nacionales importantes.
Los cargos elegidos se sienten muy orgullos de haber conseguido
estos enormes cambios en un perido breve de tiempo. Actualmente
es mayor su compromiso para garantizar que Surat se convierte en
la ciudad más limpia de la India y no tan sólo en la segunda.
La Cámara de Comercio e Industria ha asistido a un crecimiento
sustancial en el comercio, los negocios y la industria debido a
este renacimiento urbano. Ya no actúán como un grupo de presión
sobre la junta municipal sino que contribuyen positivamente a la
gestión urbana.
Los medios de comunicación se han dado cuenta del importante
papel que han jugado en la extensión de la conciencia pública.
En estos momentos, han doptado el papel de auditor ante las
actividades de la CMS. El Citizen´s Council of Surat (Consejo
Ciudadano de Surat) (una ONG) ha incrementado su participación
en los asuntos cívicos, asumiendo voluntariamente el papel de
vigilante público de la gestión urbana.
Se están estableciendo alianzas entre estamentos públicos y
privados, basadas en términos comerciales transparentes y
mutuamente beneficiosos, para satisfacer la necesidad de
reconducir con paso firme la gestión y las infraestructuras
urbanas. Esto se puede contemplar desde dos ángulos. El primero
contempla la privatización de tantas actividades de la CMS como
sea posible para reducir los costes de operación y mejorar la
calidad de los servicios. Ya se han privatizado el mantenimiento
de los evacuatorios públicos (basado en tarifas de uso), la
iluminación de las calles, los parques y jardines, la recogida
y el transporte de residuos sólidos, etc. En segunda instancia,
se anima a que las alianzas público-privadas se encarguen de
crear infraestructuras urbanas. La industria privada ha pagado
la construcción de un paso elevado con represa sobre el río Tapi
por un coste de 360 millones de rupias a cambio de una
participación en los derechos de agua. Por otra parte, se ha
destinado una inversión de 20 millones de rupias a la creación
de piezas de mobiliario urbano tales como divisores,
canalizadores y contenedores de basura, a cambio de una
participación en los derechos publicitarios.
Lecciones aprendidas
Una de las más importantes lecciones aprendidas fue que la clave
para el progreso y el éxito está en el grado de participación
pública conseguido. La participación pública es función exclusiva
del nivel hasta el cual se pueden llevar las medidas de
construcción de confianza entre la comunidad y las autoridades.
Tales medidas sólo alcanzan el éxito cuando son lo bastante
transparentes, poseen la suficiente calidad y benefician
visiblemente a la comunidad. La CMS se ha esforzado en infundir
esta filosofía en todos sus empleados a través de diferentes
medios:
(a) situando al ciudadano en el centro de todas las actividades;
(b) poniendo a punto un sistema de satisfacción rápida de las
demandas; (c) dando prioridad a medidas activas tales como las
obras de saneamiento para mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos; (d) suministrando servicios eficaces y de calidad;
(e) aportando transparencia en las estimaciones fiscales y en los
procedimientos de recaudación fiscal; y (f) mejorando la calidad
de los servicios de mantenimiento.
Transferibilidad
En mayo de 1995, Surat era conocida como una de las ciudades más
sucias de India. En octubre de 1996, en un breve periodo de 18
meses, fue declarada la segunda ciudad más limpia del país. Este
logro ha atraído la atención a nivel nacional. Delegaciones
municipales de toda India (con excepción la región nororiental)
han visitado Surat para ver los cambios directamente. Muchas de
las ideas innovadoras puestas en práctica en Surat están siendo
adoptadas en muchas partes del país, incluyendo megaciudades
tales como Delhi, Mumbai, Calcuta, Chennai, Hyderabad y
Ahmedabad, y ciudades tales como Pune, Nasik, Jaipur, Jullundhar,
Amritsar, Vijayawada, Vishakhapatnam, Vadodara, Rajkot, etc.
El potencial de la experiencia de Surat reside en su simplicidad y en sus prácticas innovadoras. Los sistemas y prácticas de gestión desarrollados y puestos a prueba en la realidad de Surat son de utilidad para cualquier ciudad introduciendo tan sólo ligeras modificaciones.
| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 1998 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/98/bp520.html |