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Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 1998 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/98/bp519.html

Programa de Rehabilitación Sísmica de Emergencia en Maharashtra, (India)


Fecha de referencia: 26-07-1998

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: India

Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: árida y semiárida
Ámbito de la actuación: provincial y estatal
Instituciones: Gobierno local. Agencia internacional (multilateral). Sector privado

Categorías = Participación ciudadana y riqueza cultural: educación cívica; participación comunitaria; riqueza social y cultural. Situaciones de emergencia y desastres naturales: concienciación y preparación cívica; reducción de riesgos; sistemas de supervivencia; reducción de la vulnerabilidad; rehabilitación y reconstrucción; evaluación de riesgos. Vivienda: acceso a la financiación de la vivienda; vivienda asequible; diseño ecológico; personas sin hogar; propiedad del suelo y seguridad.

Contacto principal:
Johnny Joseph, Secretary & Special Commissioner
Earthquake Rehabilitation Cell
14th Flr, New Administrative Building
Mumbai
Maharashtra
India
400 032
Tel: 91 22 202 3039
Fax: 91 22 202 2589
E-mail:pmu@bom2.vsnl.net.in
http://members.tripod.com/-MEERP/

Socio:
The World Bank (Agencia internacional multilateral)
Jelena Pantelic, Task Team leader
Infraestructure Operations Division
1818 H Street NW
Washington DC
NW
USA
20433
Tel: 1 202 473 9377
Fax: 1 202 477 7842
E-mail: jpantelic@worldbank.org
http://www.worldbank.org
Colaboración financiera

Socio:
Department for International Development (DfID) (Agencia internacional multilateral)
Ben Mellor, First Secretary
British High commission
50-M, Shantipath (Gate No.4), Niti Marg
Chankayapuri, New Delhi
Delhi
India
110 021
Tel: 91 11 687 1647
Fax: 91 11 687 1655
E-mail: bj-mellor@dfid.gtnet.gov.uk
http://www.dfid.gov.uk
Colaboración financiera

Socio:

Tata Consultancy Services (Sector privado)
J C Chopra, Senior Vice president
Nirmal, 9th Floor
Nariman Point
Mumbai
Maharashtra
India
400 021
Tel: 91 22 202 4931
Fax: 91 22 287 5501
E-mail: jcc@mumbai.tcs.co.in
http://www.tcs.co.in
Colaboración financiera

Organización nominadora:
Tata Consultancy Services (Sector privado)
J C Chopra, Senior Vice president
Nirmal, 9th Floor
Nariman Point
Mumbai
Maharashtra
India
400 021
Tel: 91 22 202 4931
Fax: 91 22 287 5501
E-mail: jcc@mumbai.tcs.co.in
http://www.tcs.co.in

Financiación
Nombre de la organización %
Socio A Banco Mundial 65%
Socio B DfID 6,5%
Socio C UNDP & ADB 2%
Otros GoM y donantes 22,5% y 5%

Año Presupuesto Socio A Socio B Socio C Otros
1998* 3.700,76 3.051,58 194,19 216,81 238,18
1997 3.938,13 2.664,07 43,64 6,39 1.224,03
1996 2.416,76 1.740,80 19,26 9,04 647,66
1995 1.447,34 211,55 508,32 10,10 717,37
1994 318,18 - - - 318,17
Total 11.821,16 7.668,00 765,41 242,34 3.145,41

* Las cifras de 1998 son aproximadas y pueden variar
1 dolar USA = 35.5 rupias indias en julio de 1996


R E S U M E N

Localización

El 30 de septiembre de 1993 un terremoto de 6'4 en la escala de Richter sacudió los distritos de Latur y Osmanabad, así como otros once distritos circundantes de Maharashtra. Se produjeron daños generalizados que alcanzaron a más de 2.000 pueblos. Las pérdidas materiales estimadas ascendieron a más 1.100 millones de rupias.

El Government of Maharashtra (GoM) (Gobierno de Maharashtra) dirigió una rápida operación de socorro y rescate junto con el ejército, ONGs y otras organizaciones voluntarias nacionales e internacionales. La principal tarea era la rehabilitación de los damnificados y la preparación de un plan de gestión de desatres a nivel estatal para asegurar una preparación futura en el caso de que se diera cualquier calamidad.

Iniciativa

El Maharashtra Emergency Earthquake Rehabilitation Programme (MEERP) (Programa de Rehabilitación Sísmica de Emergencia de Maharashtra), comenzado el 1 de Julio de 1994 es un programa multidisciplinar en el que han participado todos los sectores clave, entre los que se cuentan:
. el GoM
. organismos internacionales
. el gobierno central
. autoridades para el desarrollo
. organizaciones investigadoras
. organizaciones no gubernamentales (ONGs)
. organizaciones de base comunitaria (OBCs)
. la población local

Los esfuerzos se coordinaron a través de una Unidad de Gestión del Programa (PMU) que actuó como elemento de mediación en las tareas de promoción, así como en el intercambio de conocimientos técnicos, información y experiencia. El total apoyo proporcionado por el Banco Mundial convirtió al MEERP en un plan global de rehabilitación con una inversión total de 1.182 millones de rupias (333 millones de dólares)

Objetivos

El objetivo principal del programa era reforzar la capacidad del gobierno local y asegurar un reasentamiento efectivo, global y satisfactorio así como una rehabilitación de las personas y los pueblos afectados, mitigando así los efectos del desastre. Para atenerse a estas prioridades, el MEERP incluyó cinco temas principales que debían realizarse antes de junio de 1998:

  1. operaciones de rescate y socorro
  2. vivienda e infraestructuras
  3. rehabilitación económica
  4. rehabilitación social
  5. otros programas relacionados
Además, se abordaron temas relacionados con la adquisición de suelo, los problemas sísmicos, la reconstrucción, los efectos psicológicos y la seguridad.

Impacto

Los logros cuantitativos se demostraron con la rehabilitación de más de 167.000 casas consolidadas, 25.700 nuevas casas en solares también nuevos, 445 edificios de servicios y la recuperación del ganado, el suministro de agua, la plantación de bosques comunitarios, etc. El impacto concreto de este proyecto multifacético, complejo y de larga duración queda demostrado por la relación positiva y estructurada entre las autoridades locales (GoM), los organisnos colaboradores (el Banco Mundial junto con otros organismos), los organismos de gestión técnica y del programa (TCS y otros consultores) y varias OBCs, todos los cuales se unieron para el bien común. Otras características fueron:


Lecciones

El MEERP ha permitido extraer destacadas lecciones:

Enseñando a otros

Entre los aspectos más importantes que pueden servir de enseñanza a otros se cuentan los siguientes:

En resumen, la experiencia y el aprendizaje son los que sirven como modelo transferible para la mejora del entorno de vida en cualquier lugar





Fechas clave

30 septiembre 1993: día del terremoto
15 diciembre 1993: resolución gubernamental para rehabilitar a las víctimas de los terremotos
6 abril 1994: se firma el acuerdo de crédito con el Banco Mundial para el establecimiento del MEERP
1 julio 1994: comienza el MEERP
30 junio 1998: cierre del crédito establecido y fecha objetivo para la finalización del programa



D E S C R I P C I Ó N

1. Situación de partida

El desastre

Dos enormes placas del tamaño de Japón, situadas bajo el suelo fértil de la región de Latur, en Maharashtra, formando parte de la corteza subterránea, se despegaron ligeramente al moverse en direcciones opuestas a lo largo de su línea de contacto. Un milisegundo después, un desastre de proporciones sin precedente asoló el estado de Maharashtra en la forma de un terremoto de 6'4 de magnitud en la escala de Richter que sacudió el 30 de septiembre los distritos de Latur y Osmanabad, así como otros once distritos circundantes de la región de Marathwada. El terremoto dejó a su paso más de 8.000 muertos, 16.000 heridos y 53.000 casas derruídas con multitud de personas enterradas bajo ellas.

Reacción inicial

Los científicos estaban asombrados, puesto que la zona se consideraba sísmicamente estable. Según la escala nacional de riesgo sísmico que va de 1 a 5, el epicentro se encontraba en una zona clasificada como de riesgo 1.
Aunque fueron 67 los pueblos situados en la zona físicamente contigua al epicentro los que sufrieron la fuerte devastación, los daños fueron aún más lejos, abarcando más de 2.000 pueblos con pérdidas estimadas en unos 1.100 millones de rupias. La zona entera quedó conmocionada por el impacto y el trauma de la tragedia.

Motivación

El Gobierno de Maharashtra (GoM) organizó una operación de socorro y salvamento muy rápida y a gran escala. El ejército, las ONGs, así como otros voluntarios, ayudaron en gran medida al GoM en estas operaciones de socorro. La ayuda internacional procedente de gobiernos y organizaciones de ayuda extranjeras llegaba libremente. La eficacia de los esfuerzos de salvamento llevados a cabo por el GoM recibió felicitaciones de todos los organismos implicados. Sin embargo, la principal tarea era entonces el realojo y la rehabilitación de la población afectada y, simultáneamente, la preparación de un plan global de gestión de los desastres naturales que garantizara que estarían preparados en caso de que en el futuro se produjera un desastre.

Factores contextuales

En la época en que ocurrió el desastre, las condiciones ambientales y los estilos de vida fueron los factores principales que contribuyeron a las pérdidas. Los daños más importantes ocurrieron en las zonas de suelo black cotton [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] . Las capas de suelos blandos como el black cotton [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] aumentan el impacto de las ondas sísmicas al actuar como líquidos que vibran y que transmiten con mayor intensidad el efecto de choque a las estructuras con cimentaciones débiles. La capacidad de los distritos de Latur y de Osmanabad para incrementar con rapidez su calidad de vida se vio recortada por el nivel inadecuado de las infraestructuras y la industria y por la baja productividad agrícola. Además, al estar las relaciones sociales localizadas y muy establecidas desde hace siglos, la población no estaba preparada para abandonar la zona.

Los colaboradores y sus relaciones

La experiencia de la India en temas de emergencia proviene de su condición de país proclive a sufrir una gran cantidad de desastres naturales, desde terremotos hasta sequías e inundaciones pasando por tornados. El Gobierno de la India (GoI) estaba seguro de poseer la experiencia, así como los recursos humanos y materiales, para dar una respuesta de emergencia inmediata. El GoI pidió al United Nations Development Programme (UNDP) (Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas) que coordinara los esfuerzos de los organismos de ayuda internacional, reconociendo la necesidad de evitar los donativos no solicitados que probablemente no encajarían en ninguna de las necesidades establecidas.

El Banco Mundial ha contribuído materialmente a respaldar muchos programas del GoM en temas de suministro de agua, saneamiento, salud e higiene, servicios públicos y consolidación institucional de sus organizaciones. Esta relación entre el Banco Mundial y el GoM viene existiendo desde hace tiempo, mucho antes de que tuviera lugar la actual iniciativa. El apoyo técnico proporcionado por Tata Cosultancy Services (Servicios de Consultoría Tata) consistió en la ampliación de unos servicios parecidos que ellos mismos habrán proporcionado en otros proyectos, algunos de los cuales estaban respaldados por el Banco Mundial. Era lógico que los tres socios se unieran para llevar a cabo la presente iniciativa.

Temas sísmicos

La India está muy avanzada en ingeniería sísmica y ha sentado las bases en cuanto a investigaciones para la mejora sísmica de edificios pequeños, no como los que sufrieron daños graves. Sin embargo, fue difícil aplicar estos conocimientos en un lugar donde hay una gran cantidad de edificios vulnerables y en el que muchas prioridades compiten por los limitados fondos públicos. Al no existir memoria pública sobre seísmos, los edificios tradicionales no seguían criterios sísmicos. Se demostró que mejoras tan sencillas como esquinas más resistentes, vigas de madera,o en un mortero mejor y una mejor concepción de los detalles constructivos que reforzara el buen aparejo de las piedras, hubieran mitigado el desastre en gran medida.

Temas relativos al suelo

Dada la magnitud del daño, fue difícil reconstruir las casas en el mismo sitio por lo que la población de estas zonas tuvo que ser totalmente realojada. Para llevar esto a cabo, fue necesaria la adquisición de suelo en otros lugares más seguros.

La selección de los nuevos suelos para el realojo se realizó con la ayuda de imágenes de satélite obtenidas por el Centro de Detección a Distancia. Se tuvieron en cuenta factores como la estratificación del suelo, la disponibilidad de agua, la proximidad a campos de cultivo y la cercanía a los anteriores solares, así como la accesibilidad y la aceptación por parte de los beneficiarios.

Los propietarios afectados ofrecieron de manera voluntaria la mayoría del suelo al GoM. En aquellos sitios en los que el suelo no se cedió voluntariamente, el gobierno pagó a precio de mercado el valor de dicho suelo según el impuesto de transmisiones aplicable. Se dió además una suma adicional equivalente al 30% del valor del suelo en concepto de indemnización.

Temas de reconstrucción

Teniendo en cuenta que el terremoto había interrumpido las comunicaciones, así como la vida social, y que también produjo pérdidas humanas (sobre todo hombres), se produjo la inmediata necesidad de material para realizar la reconstrucción. Dicho material tuvo que traerse de otros distritos y lugares.

Temas psicológicos

Además de la reconstrucción física y de la restauración de los daños surgió la necesidad urgente de mitigar los traumáticos efectos que el desastre había causado en la población. El terremoto había creado grupos vulnerables, en forma de huérfanos, viudas, indigentes, etc. En este contexto, fue necesario esforzarse por crear el apoyo necesario para la atención psiquiátrica y psicológica en las zonas afectadas.

Temas de seguridad

Mientras se preparaba el plan de rehabilitación, era un objetivo primordial proporcionar a la población una vivienda segura. Después de todo, el uso del barro, el mortero y el techo vegetal (elementos predominantes de la tecnología de la región) habían sido los responsables de la destrucción masiva. El material disociado usado en las casas no podía soportar los temblores, por lo que quedaron reducidas a un montón de escombros. Las condiciones del suelo hicieron que la reconstrucción in situ de las casas no fuera económicamente factible. Esto se agravó un poco más por las cantidades masivas de escombros de las zonas. El uso de una tecnología resistente a seísmos en la construcción de viviendas podría ayudar a la recuperación y al restablecimiento de la vida cotidiana, al ofrecer alojamiento seguro a toda la población.

Por otra parte esto podría convertirse en un ejemplo fácilmente reproducible para otras personas con similares necesidades de protección sísmica. Las perturbaciones sísmicas en Maharashtra eran frecuentes por lo que era una prioridad esencial establecer una estrategia de mitigación basada en las lecciones aprendidas gracias a la tecnología y a las prácticas constructivas usadas en el plan de rehabilitación.

2. Aclaración de prioridades

Los sectores implicados

El Programa de Rehabilitación Sísmica de Emergencia (MEERP) es un programa multidisciplinar formado por sectores clave, entre los que se cuentan el GoM, organismos internacionales, el gobierno central, autoridades para el desarrollo, organizaciones investigadoras, ONGs, OBCs y población local, y cuyos esfuerzos son coordinados mediante una Programme Management Unit (PMU) (Unidad de Gestión del programa). El PMU ha actuado como elemento de mediación en las tareas de promoción, así como en el intercambio de conocimientos técnicos, información y experiencia entre los colaboradores implicados a escala nacional. Alcanzar estos objetivos fue un reto organizativo y tecnológico que requirió una intensa implicación por parte de las comunidades a las que se dirigía el esfuerzo. El MEERP fue concebido para cumplir estos retos. En el nivel más alto del GoM se formó un Central Implementation Group (CIG) (Grupo de Ejecución Central) interdepartamental con el fin de tomar rápidamente todas las decisiones en cuanto a criterios se refiere. Se estableció una Unidad de Gestión del Programa (PMU) compuesta por administradores e ingenieros, cuyo objetivo era llevar a cabo el proyecto en el plazo de cuatro años. El PMU está encabezado por un secretario y un comisario especial investido con todos los poderes ejecutivos y financieros. La estructura de gestión, caracterizada por una significativa delegación de poderes en el jefe del PMU, era apropiada para acelerar la toma de decisiones y para conseguir una ejecución uniforme.

Las prioridades

Las prioridades del GoM, fijadas por ellos mismos, estaban claras. Se trataba de construir viviendas seguras para los damnificados, llevar a cabo una rehabilitación social y económica, conseguir la reconstrucción de las infraestructuras y ofrecer una demostración exitosa de la eficacia de la tecnología resistente a seísmos. Aspiraba a crear comunidades vibrantes y saludables, dedicando especial atención a la igualdad social. El plan intentaría también integrar en la sociedad y en la comunidad a los grupos más vulnerables como son las viudas, los ancianos, los huérfanos y los indigentes.

3. Objetivo y estrategias

El objetivo principal del plan era reforzar la capacidad de las autoridades locales, así como asegurar el realojo y la rehabilitación de las personas y pueblos afectados de manera eficaz, global y satisfactoria. El objetivo del reasentamiento era mitigar los efectos de los desastres naturales y asegurar, por una parte, la necesaria preparación ante cualquier posible desastre futuro mediante la capacidad de supervisión sísmica, garantizando, por otra parte, unas comunidades social, cultural y económicamente independientes en un medio equipado con infraestructuras sociales. Para alcanzar estas prioridades, el MEERP incluyó cinco componentes principales que debían llevarse a cabo antes de junio de 1998:

  1. operaciones de rescate y salvamento
  2. vivienda e infraestructuras
  3. rehabilitación económica
  4. rehabilitación social
  5. otros programas relacionados
Apoyo político

El gobierno central aprobó una resolución para llevar a cabo la rehabilitación de las víctimas del terremoto; asimismo formó algunos comités a varios niveles con objetivos concretos. Concedió la máxima prioridad a la rehabilitación total y al realojo.

4. Movilización de recursos

Una buena planificación y unos buenos sistemas a nivel local y nacional son, como siempre, básicos a la hora de permitir a las zonas afectadas por el desastre satisfacer muchas de las necesidades de sus ciudadanos sin tener que depender de la ayuda internacional, por bienintencionada que ésta sea. Por supuesto, el dinero en efectivo sigue siendo la mejor ayuda, ya que permite una respuesta local flexible, contribuyendo a reducir el mayor factor de vulnerabilidad: la pobreza.

Uno de los factores más importantes del MEERP fue el énfasis puesto en la cooperación para la construcción de edificios entre las autoridades locales y las ONGs. Dada la perenne falta de recursos en tiempos de crisis, más de treinta ONGs reunieron sus recursos a escala nacional e internacional y eligieron una serie de pueblos para su total reubicación. El MEERP proporcionó una plataforma que ayudó en la coordinación de varios mecanismos a distintos niveles así como de varios sectores, por lo que fue acogido como un brillante ejemplo de la colaboración entre gobierno y ONGs.

Aunque el GoM tomó el mando al formular el plan de rehabilitación, se convirtió en imperativo para ellos aumentar sus recursos para afrontar los requerimientos financieros impuestos por la crisis. El Banco Mundial (BM) se comprometió a aumentar la ayuda financiera para la reconstrucción tras el desastre, entendiéndola como un programa de emergencia. La mayor parte del gasto se invirtió en la reconstrucción, la reparación y la consolidación de las viviendas, y una cantidad menor en la rehabilitación de las infraestructuras. Por otra parte, también se recaudaron fondos para la rehabilitación social y económica, la gestión de desastres y para la financiación del seguimiento de terremotos y de programas de investigación. El total apoyo que el BM proporcionó, hizo del MEERP un plan de rehabilitación global con una inversión total de 1.182 millones de rupias (333 millones de dólares).

Papel de liderazgo

Con el BM a la cabeza, otros organismos internacionales completaron esta iniciativa. La Overseas Development Agency (ODA) (Agencia de Desarrollo Exterior), conocida ahora como el Department for International Development (DfID) (Departamento para el Desarrollo Internacional), también se unió al programa comprometiéndose significativamente a nivel financiero. El United Nations Development Programme (UNDP) (Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas) amplió el apoyo y el Asian Development Bank (ADB) (Banco de Desarrollo Asiático), aunque en pequeña cantidad, abordó las necesidades específicas del programa y demostró ser extremadamente valioso. La International Red Cross (IRC) (Cruz Roja Internacional) se encargó de la reconstrucción y restauración de los servicios sanitarios. El KfW, la agencia de ayuda alemana, enfocó su ayuda a través de la Housing & Urban Development Corporation (HUDCO) (Corporación de Vivienda y Urbanismo) para la reconstrucción.

El sector privado también reconoció su responsabilidad social al participar en el MEERP, con una serie de pueblos repoblados por ellos. El Tata Institute of Social Sciences (TISS) (Instituto Tata de Ciencias Sociales), una organización académica de considerable reputación, llevó a cabo un estudio de base sobre los daños causados por el terremoto, dicho papel se amplió significativamente cuando adoptaron la función de Community Participation Consultant (CPC) (Consultoría para la Participación Comunitaria).

El Indian Institute of Technology (IIT) (Instituto Indio de Tecnología) Mumbai, una eminente institución técnica del país, proporcionó los conocimientos técnicos. Un número de organizaciones profesionales participaron en el MEERP como consultores y asesores. Cuando la rehabilitación actual comenzó, los Village-Level Committees (VLCs) (Comités a nivel de Pueblo), una representativa unión de pueblos, tuvieron un papel activo en la toma de decisiones y compartieron la responsabilidad de supervisar el programa de rehabilitación.

Un programa de tal complejidad y dimensiones necesitó de la capacidad gestora profesional de modernos sistemas de gestión. Para reforzar las capacidades institucionales se puso en funcionamiento a través de una supervisión eficaz y de un seguimiento una tecnología basada en sistemas de información. Esto fue posible gracias al apoyo proporcionado por los Tata Consultancy Services (TCS) (Servicios de Consultoría Tata), una consultora puntera, que jugó el papel de asesoría de gestión del programa del GoM.

El gobierno de la India tuvo una gran contribución conceptual al definir el perfil del MEERP a través del comité consultor establecido bajo la presidencia del Secretario el Interior. El MEERP ha sido un universo en movimiento basado en la colaboración de un gran número de instituciones y organismos.

5. Proceso

Los problemas

No obstante, un programa de esta magnitud también tiene sus problemas. Una buena parte de ellos surgieron de las expectativas populistas. Hubo un clamor popular para que más y más beneficiarios fueran incluídos en el programa. Una serie de pueblos deseosos de ser realojados no encajaban en el plan de ejecución. Muchos pueblos pidieron un nuevo estudio de los daños después de un período de más de dos años, lo cual no era factible.

La amplia extensión geográfica cubierta por las reparaciones, así como el reforzamiento del programa, hizo que el desembolso de dinero y la distribución del material fuera un reto organizativo. Al mismo tiempo, el despliegue de 700 ingenieros para ofrecer orientación técnica en las tareas de reparación y contribuir al fortalecimiento de los participantes también se convirtió en fuente de problemas administrativos.

Las medidas

No obstante, tanto el compromiso total del PMU hacia los imperativos de un programa limitado en el tiempo como la implicación de la comunidad, permitieron solucionar estos problemas gracias a las siguientes medidas:

Los problemas restantes

Un asunto importante que permanecía sin resolver incluso cuatro años después del desastre, era la adopción de características sísmicas como un requisito previo para todas las construcciones de las zonas afectadas por el terremoto. Existe la necesidad de legalizar un estatuto que especifique las normas de edificación a adoptar por los organismos independientes locales.

También es necesario un programa que ofrezca incentivos a los propietarios de viviendas para que introduzcan características sísmicas en sus casas. Tanto el diseño como el análisis y la aprobación de los sistemas estructurales y componentes deben estar en concordancia con los requisitos de la norma edificatoria.

Existe la clara necesidad de desarrollar material práctico para la evaluación tras el terremoto en la forma de manuales, folletos, videocassettes, carteles, etc., escritos en los idiomas locales de modo que puedan ser usados de manera efectiva en el futuro.

No se ha avanzado mucho en la zonificación de las áreas sísmicas. Un informe del Consejo de Promoción de Materiales de Construcción, dependiente del Ministerio de Urbanismo, afirma que todavía hay más de seis millones de casas en varios distritos de Maharashtra vulnerables a seísmos. Esto también se ha documentado en el atlas de la vulnerabilidad del estado.

Dichos diseños de comunidades resistentes a desastres naturales servirán como una estrategia a largo plazo e incitarán a la comunidad a incluir las complejas relaciones entre los riesgos naturales y el ambiente en el proceso de desarrollo de la comunidad. Hay temas en cuanto a plazos a cumplir que no se entienden bien, lo que conduce a las expectativas inusualmente altas de muchos responsables administrativos, si tenemos en cuenta el tiempo que se necesita para la reconstrucción.

6. Resultados alcanzados

Los objetivos, según fueron expuestos inicialmente, se han alcanzado en las siguientes áreas:

1. Vivienda

En la que se llevó a cabo una valoración en profundidad de los daños, seguida de la rehabilitación mediante el realojo, la construcción in situ, la reparación y la consolidación, dependiendo de las necesidades derivadas de la situación y del deseo de la población por asegurar que las casas y los edificios sean sísmicamente resistentes.

2. Infraestructuras

Se realizaron trabajos de reparación y de consolidación de las estructuras de riego y de las presas pequeñas, incluso en los edificios del departamento de riego; también se llevaron a cabo la reparación y la reconstrucción de los servicios cívicos, así como de varios edificios públicos y colegios y se establecieron planes regionales de suministro de agua a los pueblos afectados de Latur y Osmanabad; también se repararon los pozos dañados para suministrar agua a los pueblos repoblados antes de que se iniciaran los planes regionales de reconstrucción.

3. Rehabilitación social

En relación con este aspecto, se comprendió la reconstrucción y el desarrollo de centros de distrito de ayuda psicológica, colegios, residencias de la tercera edad, hogares para discapacitados, centros comunitarios para mujeres, anganwadis [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] , centros educativos para huérfanos, y se completaron los centros de recursos de distrito. También se llevó a cabo la consolidación del Integrated Child Development Services (Servicios para el Desarrollo Integral de la Infancia) (ICDS) y de las instituciones de formación industrial, así como la creación de unos fondos de desarrollo renovables destinados sobre todo a mujeres, a los grupos de autoayuda y a las plantaciones de bosques comunitarios.

4. Rehabilitación económica
Dentro de este capítulo se incluye la reposición de los aperos de labranza perdidos, el equipo menor, los bueyes, vacas, ovejas y cabras; la reparación y reconstrucción de los pozos y la ayuda a los artesanos y a los dueños de pequeños negocios para reanudar sus actividades.

5. Rehabilitación comunitaria

Como parte de este esfuerzo, se emprendieron trabajos y se entregaron materiales para la limpieza de escombros, el suministro de comida y ropa, y se llevaron a cabo medidas profilácticas para prevenir los brotes epidémicos, y para conseguir el restablecimiento de los servicios básicos a través de la construcción y el suministro de refugios temporales

6. Plan de Gestión de Desastres Naturales

Se ha preparado un plan de gestión de desastres global para todo el estado así como para sus 31 distritos.

Valoración cuantitativa

El programa está próximo a su conclusión dentro de lo previsto en cuanto a tiempo y coste del mismo. A medida que el programa se acerca a su fin, más del 44% de las actividades planificadas se han completado. Entre estas se incluyen:
. De las 220.000 viviendas previstas se han reparado y consolidado más de 167.000 mediante un programa de reparación y consolidación dirigido por los propietarios y especialmente creado para este propósito
. Se han distribuído más de 9.850 toneladas métricas de acero y 413.750 de cemento para realizar la reparación y la consolidación de las viviendas
. Se han construído 475 casas y edificios modelo para demostrar la eficiencia en cuanto a costes de las técnicas constructivas, el uso de materiales locales y la incorporación de características constructivas resistentes a seísmos
. Se han rehabilitado 51 de los 52 pueblos (25.700 viviendas nuevas) en los nuevos solares, equiparándolos con la infraestructura y los servicios cívicos asociados
. Se ha llevado a cabo la consolidación piloto de casas en 13 distritos incluídos en la zona sísmicamente activa
. Se han completado 445 edificios de servicios, centros comunitarios para mujeres, la oficina Gram Panchayat, colegios, hogares para la tercera edad, centros de distrito de ayuda psicológica, hogares para discapacitados, centros de recursos de distrito para mujeres y anganwadis [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] para niños
. En varios pueblos se han completado las reparaciones de las redes internas de suministro de agua existentes
. Se han construído 2 centros de recursos de distrito para mujeres, que se han entregado al Departamento de Asistencia Social de Mujeres y Niños.
. Se han distribuído entre los beneficiarios 37.002 aperos de labranza de varios tamaños.
. Se han repuesto los 13.786 bueyes, vacas, búfalos, ovejas y cabras perdidas en el terremoto
. Se han distribuído 976 equipos entre los pequeños artesanos y comerciantes para que reanuden su trabajo y sus negocios
. Se han construído 45 de los 52 centros comunitarios para mujeres
. Se han construído 979 de los 1.169 anganwadis [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] para mujeres y niños y están siendo entregados progresivamente al Departamento de Asistencia Social de Mujeres y niños
. Se han establecido 350 SHGs [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] para motivar e incrementar la participación de las mujeres en actividades económicas que puedan mejorar su estatus social
. Se ha construído un gran centro educativo para niños huérfanos
. Se ha formado a más de 7.000 albañiles en técnicas constructivas resistentes a seísmos
. El fondo de desarrollo de pueblos ha consedido 24 millones de rupias a varias organizaciones de mujeres para que los utilicen para desarrollar actividades que generen ingresos
. En cuanto a la reforestación se han plantado 69.00 árboles en bloque, 195.000 en viveros y 26.000 bordeando los caminos.

Impacto

Los verdaderos logros de este proyecto se encuentran en áreas como la colaboración entre diferentes agentes, la transferencia de conocimientos, la formación y los programas de desarrollo empresarial, las lecciones institucionales, la mejora de la calidad de vida de los residentes, etc. Los impactos tangibles son multifacéticos, complejos y duraderos. El tema de la colaboración se ha traducido en una relación positiva y estructurada entre las autoridades locales (GoM), los organismos colaboradores (el Banco Mundial y otros organismos financieros), la agencia de gestión técnica y del programa (TCS y otras consultoras) y varias OBCs, una relación a través de la cual todos los agentes se han unido en beneficio mutuo. Otras características fueron:

Oportunidades para el cambio

El GoM, en colaboración con el BM y con otros organismos internacionales y directores del programa, ha dirigido una serie de programas de formación para asegurar la necesaria transferencia de conocimientos, dando como resultado la aparición de contratistas dentro de la comunidad. Dentro de las actividades de reconstrucción y rehabilitación, una de las estrategias clave de este proyecto ha sido la implicación deliberada y la formación de la población local, gracias a lo cual, ésta ha desarrollado sus conocimientos y ha mejorado enormemente sus condiciones de vida y su calidad de vida.

Medidas cualitativas

La inculcación y difusión de tecnología resistente a seísmos ha sido uno de los puntos clave de intervención. El PMU contrató los servicios de una consultora internacional de seísmos y los de IIT Mumbai para diseñar casas resistentes a seísmos y para usar características sísmicas en las reparaciones, las consolidaciones y el acondicionamiento de las casas viejas. El PMU organizó en todos los distritos del estado y en asociación con el IIT la formación de técnicos en tecnologías resistentes a seísmos para propagar así el uso de dichas tecnologías. El PMU también institucionalizó un sistema de auditorías técnicas para asegurar que todas las construcciones llevadas a cabo bajo el MEERP se ajustaran a las normas de calidad establecidas.

Coordinación e integración

No obstante, el aspecto más importante fue la participación de la comunidad en los procesos de rehabilitación. El GoM se dió cuenta de su importancia estratégica para el éxito del programa y estableció dentro de la estructura del MEERP un instrumento oficial de participación comunitaria. El GoM confió la responsabilidad de la participación comunitaria al TISS y a la Society for Promotion of Area Resource Centres (SPARC) (Sociedad para la Promoción de los Centros de Recursos de Área), dos importantes organizaciones de activismo social dedicadas respectivamente a la reubicación de pueblos y a los programas de reparación y consolidación.

La contínua educación y la difusión de la información realizada por estas organizaciones sobre el papel y los derechos de los beneficiarios en los procesos de rehabilitación, su énfasis en la participación de las mujeres y en el uso de las tecnologías resistentes a seísmos fueron algunas de las características más sobresalientes de este experimento singularmente innovador. Gracias al reconocimiento de la participación comunitaria a todos los niveles y a su difusión, el MEERP se transformó pronto en un movimiento gracias al cual el proceso de suministro de viviendas de la región se realimentaba a sí mismo.

Varios organismos y organizaciones emprendieron otros esfuerzos complementarios que también fueron clave para la sostenibilidad. Ha habido tantas duplicaciones entre los distintos programas que la coordinación y la colaboración ha sido siempre un puntocrucial en las reuniones entre organismos. La ejecución de los proyectos del MEERP fue flexible e intentó aunar otros esfuerzos similares realizados por varios organismos dentro y fuera del sistema local, allí donde fuera posible. Dichos esfuerzos fueron importantes para maximizar los resultados de las iniciativas emprendidas por quienes comparten objetivos parecidos.

Formación y transferencia de conocimientos

Tal y como se ha mencionado antes, el MEERP organizó programas de formación sobre tecnología resistente a seísmos por todo el estado. Preparó además un manual sobre estas tecnologías para que las características sísmicas se incorporaran a las viviendas rurales. El MEERP también ha dirigido, a través de los colegios y de los estamentos de autoridad local de los pueblos varias campañas para inculcar a la población la necesidad de adoptar tecnologías sísmicamente resistentes. A modo de experiencia piloto se ha puesto en marcha también una metodología para la valoración sísmica de los edificios que podría traducirse en una estrategia sísmica permanente aplicable a todos los edificios de la ciudad.

Logros

Hoy en día, tanto el distrito de Latur como el de Osmanabad están firmemente encaminados hacia su recuperación. Gracias a la rápida ejecución del programa de rehabilitación, la población se ha mudado a sus casas y en la actualidad llevan una vida normal.

El resto de los componentes de infraestructuras, rehabilitación económica, social y comunitaria están acabados o casi acabados. En un período de cuatro años, toda la zona ha rejuvenecido, dejando atrás el gran sufrimiento humano. En junio de 1998, todo el programa se habrá completado según lo previsto. Se ha hecho un gran esfuerzo para sintetizar los elementos de organización, tecnología y dinámica social, lo que ha producido resultados sin precedentes.

7. Sostenibilidad

La mejora de la calidad de vida a través de los programas de rehabilitación social y comunitaria son difíciles de medir y de expresar con palabras. La mejora ha alcanzado a todos los ámbitos de la vida de los residentes y se han desarrollado una serie de medidas socioeconómicas para estimar el éxito del proyecto. Las ventajas son evidentes; entre otras, la seguridad mejorada tanto de los espacios públicos como de los privados y un ambiente de vida renovado que fomenta el cultivo del aprendizaje. Otros aspectos positivos son:


Integración de todos los elementos

Uno de los indicadores de sostenibilidad a través de la intervención del MEERP es la producción de cambios institucionales y políticos. Establecer colaboraciones entre los organismos internacionales, las ONGs, las OBCs, las autoridades locales y las comunidades cambiará la manera de tomar las decisiones. Dicho cambio institucional, que implica a la población en el proceso de toma de decisiones a nivel local, asegurará el éxito de los proyectos y aumentará el compromiso de las personas concienciadas. La estrategia de la delegación del poder en la población, unida al fomento de un gobierno urbano participativo a nivel local producirán con el tiempo un cambio positivo a todos los niveles.

Recaudación de recursos

Puesto que un proyecto de tal magnitud requería muchos fondos además de la ayuda técnica y política, se puso en marcha un proyecto de financiación basado en las diversas áreas. Mientras el GoM se encargó de asumir más de 1/5 del coste, el resto se buscó a través de varios organismos donantes (DFID, ADB, ONG y el gobierno de la India aproximadamente un 12'5%). El Banco Mundial proporcionó el 65% del saldo como un préstamo a largo plazo. La realidad es que el GoM había prometido su apoyo para la total rehabilitación y realojo de las víctimas del terremoto. Además del apoyo financiero, el GoM recibió del Banco Mundial ayuda a gran escala. Se reunieron fondos adicionales mediante ayudas y donaciones.

Recuperación de los costes

El programa de rehabilitación incluyó la reconstrucción de viviendas de 23, 42 y 70 metros cuadrados de superficie útil. Mientras que la ayuda financiera facilitada para las viviendas de 23 metros cuadrados se entiende como una subvención del GoM, la concedida a las de superficies mayores se considera un préstamo reembolsable en 20 años al 8% de interés. Varios organismos de ayuda han rehabilitado 8.222 casas y las han transferido a los beneficiarios. Se ha concedido un énfasis especial a la construcción de casas para viudas que de otra manera no tendrían derecho a ellas. El GoM asumiría todos los costes derivados de la creación de los edificios de servicios públicos y de infraestructuras.

Dependencia de los recursos externos

El tiempo límite de finalización así como el metódico desarrollo del programa ha recibido elogios de todos los sectores. El UNDP jugó un importante papel al proporcionar 568.000 dólares de ayuda para varios programas en temas de gestión de desastres, participación comunitaria, difusión de la información y construcción de capacidades y de recursos a nivel local. Además atrajo el interés de otros organismos como el Banco Mundial y el Department for International Development (DfID) (Departamento para el Desarrollo Internacional) para apoyar programas de gestión tras el desastre (el DfID aportó 2'5 millones de libras para el desarrollo de un plan de gestión global de los desastres a nivel estatal mientras que el Banco Mundial aportó ayuda para la creación de un sistema de información de la gestión basado en el SIG y aplicable hasta la escala del tehsil [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] ).

Independencia

El programa llegará a su final en junio de 1998, objetivo que el GoM se ha propuesto cumplir. En la actualidad, se ha completado más del 94% del programa y la vida de los pueblos afectados por el terremoto ha vuelto a la normalidad. El desarrollo del plan de gestión de desastres a nivel estatal así como en el sistema de información basado en el SIG, ha equipado al GoM para que pueda enfrentarse de manera efectiva a cualquier desastre o calamidad y lo ha convertido en autosuficiente.

Devolución de los préstamos

Toda la ayuda prestada por el Banco Mundial es un préstamo a bajo interés, el cual debe ser devuelto cuando el proyecto haya finalizado.

8. Lecciones aprendidas

El MEERP ha proporcionado notables lecciones. En primer lugar, ha demostrado cómo diferentes organismos pueden sincronizar sus esfuerzos y obtener resultados si existe un plan de ejecución del proyecto convenido y un acuerdo presupuestario. En segundo lugar, el MEERP ha demostrado de manera satisfactoria cómo el gobierno y los organismos no gubernamentales pueden ayudarse y complementarse mutuamente. En tercer lugar, el MEERP ha subrayado la importancia de institucionalizar las prácticas de gestión del proyecto. Ha demostrado, por ejemplo, la posibilidad de crear una unidad de gestión eficiente dentro de una burocracia. Una vez que los poderes requeridos se delegaron en el MEERP, el programa estuvo en vías de ser ejecutado. En cuarto lugar, la participación comunitaria demostró ser un instrumento muy eficaz para la introducción de las necesarias correcciones durante la ejecución del programa. Esta experiencia también ha permitido subrayar la eficacia de una toma de decisiones transparente y de un diálogo con la comunidad para refrenar las expectativas populistas. En quinto lugar, el MEERP ha demostrado que puede introducirse y popularizarse un nuevo régimen tecnológico si existe una voluntad política y administrativa que lo apoye. Finalmente hay que destacar que un programa como el MEERP tiene otras lecciones en cuanto a administración pública, responsabilidad financiera, comunicación, difusión de la información y gestión de las bases de datos que merecen una atenta mirada.

El aprendizaje incorporado

Además de este tema principal el MEERP se ha comprometido a preparar un plan de gestión de desastres multiriesgos y global para el estado y todo sus distritos que incluirá un análisis del riesgo y la vulnerabilidad, un plan de respuestas de emergencia y unas estrategias de mitigación. Todos estos planes estarán acabados y listos en junio de 1998. El MEERP también ha tomado la decisión de hacer operativo el plan de gestión de desastres al encargar una red de VHF y de VSAT para todo el estado que estará dedicada a la gestión de desastres naturales. También incluye la instalación de un centro de operaciones de emergencia en Mumbai, centros de control en cada distrito y la creación de un sistema de información de gestión basado en el SIG.

9. Transferibilidad

El MEERP ha iniciado una serie de actividades post-realojo promocionando las ONGs de base ciudadana en el realojo de pueblos, de manera que las ventajas y los servicios creados en esos pueblos puedan usarse óptimamente y mantenerse con el apoyo comunitario. Se han adoptado una serie de medidas a largo plazo para asegurar que el estado estará mejor equipado para enfrentarse a los desastres y que los recursos comunitarios se utilizaran para mitigar los efectos del desastre.

Enseñando a otros

La participación comunitaria como una característica esencial, la propagación de tecnologías sísmicamente resistentes en gran parte del estado y la preparación de planes de gestión de desastres apoyados por el hardware y el software adecuado, son algunos de los relevantes esfuerzos a través de los cuales pueden sostenerse las lecciones aprendidas en el transcurso del MEERP. Los resultados de los múltiples análisis realizados a posteriori indican que la percepción del riesgo sísmico como un peligro comunitario es el mayor indicador de apoyo de las estrategias de rehabilitación sísmicas. También se ha comprobado que las lecciones de mitigación de la comunidad tienen la capacidad de reducir los potenciales efectos negativos de un terremoto. El programa ha surgido como uno de los ejemplos con más éxito en la reconstrucción tras el desastre y su importancia como punto de referencia para programas similares en el futuro también es saludable.

Copias en otros lugares

Para copiar las experiencias del proyecto, el Banco Mundial ha difundido también el uso de un Plan de Gestión del Programa parecido entre todos los gobiernos estatales para la planificación de la gestión de los desastres en las zonas costeras. El reciente terremoto en el estado de Madhya Pradesh y el ciclón en la región costera de Andhra Pradesh ha hecho que los gobiernos de estos estados se inspiren en las iniciativas del MEERP para afrontar la situación.

Potencial

El programa de rehabilitación puede actuar como modelo a imitar en el caso de que se produzcan desastres similares. Los firmes objetivos, las sólidas estrategias, así como el apropiado plan de gestión de programas diseñado por el GoM, pueden usarse en el futuro como punto de partida en desastres naturales similares. Puede servir como una medida efectiva para fomentar la capacidad de reacción frente a los desastres y también para compartir los objetivos comunes de la rehabilitación social. Una mejor preparación y gestión de dichos desastres naturales permitiría también que los recursos y la atención se concentraran en los nuevos y complejos desastres naturales a los que nos enfrentamos hoy en día.

En resumen, son la experiencia y el aprendizaje los que sirven como modelo transferible para llevar a cabo la mejora del entorno vital en cualquier lugar.

Referencias

(1997) "15,527 homes built for earthquake hit Political bureau" (Mid-Day 26 de Septiembre de 1997)

(1997) Olga Tellis "Mharashtra meets the World Bank's standards" (Sunday Observer, 28 de septiembre de 1997)

(1997) "Latur back on firm ground" (Indian Express, Septiembre de 1997)

Dilip Chaware (1997) "Killari's quake victims adopt new lifestyle" (Times of India, 30 de septiembre de 1997)

Mahesh Vijapurkar (1997) "The Hindu Latur on the road to recovery" (Economic Times, 30 de septiembre de 1997)

(1997) "Latur quake rehbilitation. Plan completed ahead" (Pramod Pagedar, 1st October 1997)


Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.
Traducido por Esther Collado Quirantes.


Revisado por Carlos Verdaguer.

Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 1998 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/98/bp519.html
 
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