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Fecha de referencia: 26-07-1998
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: India
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: árida y semiárida
Ámbito de la actuación: provincial y estatal
Instituciones: Gobierno local. Agencia internacional
(multilateral). Sector privado
Categorías = Participación ciudadana y riqueza cultural: educación
cívica; participación comunitaria; riqueza social y cultural.
Situaciones de emergencia y desastres naturales: concienciación
y preparación cívica; reducción de riesgos; sistemas de
supervivencia; reducción de la vulnerabilidad; rehabilitación y
reconstrucción; evaluación de riesgos. Vivienda: acceso a la
financiación de la vivienda; vivienda asequible; diseño
ecológico; personas sin hogar; propiedad del suelo y seguridad.
Contacto principal:
Johnny Joseph, Secretary & Special Commissioner
Earthquake Rehabilitation Cell
14th Flr, New Administrative Building
Mumbai
Maharashtra
India
400 032
Tel: 91 22 202 3039
Fax: 91 22 202 2589
E-mail:pmu@bom2.vsnl.net.in
http://members.tripod.com/-MEERP/
Socio:
The World Bank (Agencia internacional multilateral)
Jelena Pantelic, Task Team leader
Infraestructure Operations Division
1818 H Street NW
Washington DC
NW
USA
20433
Tel: 1 202 473 9377
Fax: 1 202 477 7842
E-mail: jpantelic@worldbank.org
http://www.worldbank.org
Colaboración financiera
Socio:
Department for International Development (DfID) (Agencia
internacional multilateral)
Ben Mellor, First Secretary
British High commission
50-M, Shantipath (Gate No.4), Niti Marg
Chankayapuri, New Delhi
Delhi
India
110 021
Tel: 91 11 687 1647
Fax: 91 11 687 1655
E-mail: bj-mellor@dfid.gtnet.gov.uk
http://www.dfid.gov.uk
Colaboración financiera
Socio:
Tata Consultancy Services (Sector privado)
J C Chopra, Senior Vice president
Nirmal, 9th Floor
Nariman Point
Mumbai
Maharashtra
India
400 021
Tel: 91 22 202 4931
Fax: 91 22 287 5501
E-mail: jcc@mumbai.tcs.co.in
http://www.tcs.co.in
Colaboración financiera
Organización nominadora:
Tata Consultancy Services (Sector privado)
J C Chopra, Senior Vice president
Nirmal, 9th Floor
Nariman Point
Mumbai
Maharashtra
India
400 021
Tel: 91 22 202 4931
Fax: 91 22 287 5501
E-mail: jcc@mumbai.tcs.co.in
http://www.tcs.co.in
Financiación
| Nombre de la organización | % | |
| Socio A | Banco Mundial | 65% |
| Socio B | DfID | 6,5% |
| Socio C | UNDP & ADB | 2% |
| Otros | GoM y donantes | 22,5% y 5% |
| Año | Presupuesto | Socio A | Socio B | Socio C | Otros |
| 1998* | 3.700,76 | 3.051,58 | 194,19 | 216,81 | 238,18 |
| 1997 | 3.938,13 | 2.664,07 | 43,64 | 6,39 | 1.224,03 |
| 1996 | 2.416,76 | 1.740,80 | 19,26 | 9,04 | 647,66 |
| 1995 | 1.447,34 | 211,55 | 508,32 | 10,10 | 717,37 |
| 1994 | 318,18 | - | - | - | 318,17 |
| Total | 11.821,16 | 7.668,00 | 765,41 | 242,34 | 3.145,41 |
El 30 de septiembre de 1993 un terremoto de 6'4 en la escala de
Richter sacudió los distritos de Latur y Osmanabad, así como
otros once distritos circundantes de Maharashtra. Se produjeron
daños generalizados que alcanzaron a más de 2.000 pueblos. Las
pérdidas materiales estimadas ascendieron a más 1.100 millones
de rupias.
El Government of Maharashtra (GoM) (Gobierno de Maharashtra)
dirigió una rápida operación de socorro y rescate junto con el
ejército, ONGs y otras organizaciones voluntarias nacionales e
internacionales. La principal tarea era la rehabilitación de los
damnificados y la preparación de un plan de gestión de desatres
a nivel estatal para asegurar una preparación futura en el caso
de que se diera cualquier calamidad.
Iniciativa
El Maharashtra Emergency Earthquake Rehabilitation Programme
(MEERP) (Programa de Rehabilitación Sísmica de Emergencia de
Maharashtra), comenzado el 1 de Julio de 1994 es un programa
multidisciplinar en el que han participado todos los sectores
clave, entre los que se cuentan:
. el GoM
. organismos internacionales
. el gobierno central
. autoridades para el desarrollo
. organizaciones investigadoras
. organizaciones no gubernamentales (ONGs)
. organizaciones de base comunitaria (OBCs)
. la población local
Los esfuerzos se coordinaron a través de una Unidad de Gestión
del Programa (PMU) que actuó como elemento de mediación en las
tareas de promoción, así como en el intercambio de conocimientos
técnicos, información y experiencia. El total apoyo proporcionado
por el Banco Mundial convirtió al MEERP en un plan global de
rehabilitación con una inversión total de 1.182 millones de
rupias (333 millones de dólares)
Objetivos
El objetivo principal del programa era reforzar la capacidad del
gobierno local y asegurar un reasentamiento efectivo, global y
satisfactorio así como una rehabilitación de las personas y los
pueblos afectados, mitigando así los efectos del desastre. Para
atenerse a estas prioridades, el MEERP incluyó cinco temas
principales que debían realizarse antes de junio de 1998:
Impacto
Los logros cuantitativos se demostraron con la rehabilitación de
más de 167.000 casas consolidadas, 25.700 nuevas casas en solares
también nuevos, 445 edificios de servicios y la recuperación del
ganado, el suministro de agua, la plantación de bosques
comunitarios, etc. El impacto concreto de este proyecto
multifacético, complejo y de larga duración queda demostrado por
la relación positiva y estructurada entre las autoridades locales
(GoM), los organisnos colaboradores (el Banco Mundial junto con
otros organismos), los organismos de gestión técnica y del
programa (TCS y otros consultores) y varias OBCs, todos los
cuales se unieron para el bien común. Otras características
fueron:
El MEERP ha permitido extraer destacadas lecciones:
Entre los aspectos más importantes que pueden servir de enseñanza
a otros se cuentan los siguientes:
1. Situación de partida
El desastre
Dos enormes placas del tamaño de Japón, situadas bajo el suelo
fértil de la región de Latur, en Maharashtra, formando parte de
la corteza subterránea, se despegaron ligeramente al moverse en
direcciones opuestas a lo largo de su línea de contacto. Un
milisegundo después, un desastre de proporciones sin precedente
asoló el estado de Maharashtra en la forma de un terremoto de 6'4
de magnitud en la escala de Richter que sacudió el 30 de
septiembre los distritos de Latur y Osmanabad, así como otros
once distritos circundantes de la región de Marathwada. El
terremoto dejó a su paso más de 8.000 muertos, 16.000 heridos y
53.000 casas derruídas con multitud de personas enterradas bajo
ellas.
Reacción inicial
Los científicos estaban asombrados, puesto que la zona se
consideraba sísmicamente estable. Según la escala nacional de
riesgo sísmico que va de 1 a 5, el epicentro se encontraba en una
zona clasificada como de riesgo 1.
Aunque fueron 67 los pueblos situados en la zona físicamente
contigua al epicentro los que sufrieron la fuerte devastación,
los daños fueron aún más lejos, abarcando más de 2.000 pueblos
con pérdidas estimadas en unos 1.100 millones de rupias. La zona
entera quedó conmocionada por el impacto y el trauma de la
tragedia.
Motivación
El Gobierno de Maharashtra (GoM) organizó una operación de
socorro y salvamento muy rápida y a gran escala. El ejército, las
ONGs, así como otros voluntarios, ayudaron en gran medida al GoM
en estas operaciones de socorro. La ayuda internacional
procedente de gobiernos y organizaciones de ayuda extranjeras
llegaba libremente. La eficacia de los esfuerzos de salvamento
llevados a cabo por el GoM recibió felicitaciones de todos los
organismos implicados. Sin embargo, la principal tarea era
entonces el realojo y la rehabilitación de la población afectada
y, simultáneamente, la preparación de un plan global de gestión
de los desastres naturales que garantizara que estarían
preparados en caso de que en el futuro se produjera un desastre.
Factores contextuales
En la época en que ocurrió el desastre, las condiciones
ambientales y los estilos de vida fueron los factores principales
que contribuyeron a las pérdidas. Los daños más importantes
ocurrieron en las zonas de suelo black cotton [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] . Las capas de
suelos blandos como el black cotton [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] aumentan el impacto de las
ondas sísmicas al actuar como líquidos que vibran y que
transmiten con mayor intensidad el efecto de choque a las
estructuras con cimentaciones débiles. La capacidad de los
distritos de Latur y de Osmanabad para incrementar con rapidez
su calidad de vida se vio recortada por el nivel inadecuado de
las infraestructuras y la industria y por la baja productividad
agrícola. Además, al estar las relaciones sociales localizadas
y muy establecidas desde hace siglos, la población no estaba
preparada para abandonar la zona.
Los colaboradores y sus relaciones
La experiencia de la India en temas de emergencia proviene de su
condición de país proclive a sufrir una gran cantidad de
desastres naturales, desde terremotos hasta sequías e
inundaciones pasando por tornados. El Gobierno de la India (GoI)
estaba seguro de poseer la experiencia, así como los recursos
humanos y materiales, para dar una respuesta de emergencia
inmediata. El GoI pidió al United Nations Development Programme
(UNDP) (Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas) que
coordinara los esfuerzos de los organismos de ayuda
internacional, reconociendo la necesidad de evitar los donativos
no solicitados que probablemente no encajarían en ninguna de las
necesidades establecidas.
El Banco Mundial ha contribuído materialmente a respaldar muchos
programas del GoM en temas de suministro de agua, saneamiento,
salud e higiene, servicios públicos y consolidación institucional
de sus organizaciones. Esta relación entre el Banco Mundial y el
GoM viene existiendo desde hace tiempo, mucho antes de que
tuviera lugar la actual iniciativa. El apoyo técnico
proporcionado por Tata Cosultancy Services (Servicios de
Consultoría Tata) consistió en la ampliación de unos servicios
parecidos que ellos mismos habrán proporcionado en otros
proyectos, algunos de los cuales estaban respaldados por el Banco
Mundial. Era lógico que los tres socios se unieran para llevar
a cabo la presente iniciativa.
Temas sísmicos
La India está muy avanzada en ingeniería sísmica y ha sentado las
bases en cuanto a investigaciones para la mejora sísmica de
edificios pequeños, no como los que sufrieron daños graves. Sin
embargo, fue difícil aplicar estos conocimientos en un lugar
donde hay una gran cantidad de edificios vulnerables y en el que
muchas prioridades compiten por los limitados fondos públicos.
Al no existir memoria pública sobre seísmos, los edificios
tradicionales no seguían criterios sísmicos. Se demostró que
mejoras tan sencillas como esquinas más resistentes, vigas de
madera,o en un mortero mejor y una mejor concepción de los
detalles constructivos que reforzara el buen aparejo de las
piedras, hubieran mitigado el desastre en gran medida.
Temas relativos al suelo
Dada la magnitud del daño, fue difícil reconstruir las casas en
el mismo sitio por lo que la población de estas zonas tuvo que
ser totalmente realojada. Para llevar esto a cabo, fue necesaria
la adquisición de suelo en otros lugares más seguros.
La selección de los nuevos suelos para el realojo se realizó con
la ayuda de imágenes de satélite obtenidas por el Centro de
Detección a Distancia. Se tuvieron en cuenta factores como la
estratificación del suelo, la disponibilidad de agua, la
proximidad a campos de cultivo y la cercanía a los anteriores
solares, así como la accesibilidad y la aceptación por parte de
los beneficiarios.
Los propietarios afectados ofrecieron de manera voluntaria la
mayoría del suelo al GoM. En aquellos sitios en los que el suelo
no se cedió voluntariamente, el gobierno pagó a precio de mercado
el valor de dicho suelo según el impuesto de transmisiones
aplicable. Se dió además una suma adicional equivalente al 30%
del valor del suelo en concepto de indemnización.
Temas de reconstrucción
Teniendo en cuenta que el terremoto había interrumpido las
comunicaciones, así como la vida social, y que también produjo
pérdidas humanas (sobre todo hombres), se produjo la inmediata
necesidad de material para realizar la reconstrucción. Dicho
material tuvo que traerse de otros distritos y lugares.
Temas psicológicos
Además de la reconstrucción física y de la restauración de los
daños surgió la necesidad urgente de mitigar los traumáticos
efectos que el desastre había causado en la población. El
terremoto había creado grupos vulnerables, en forma de huérfanos,
viudas, indigentes, etc. En este contexto, fue necesario
esforzarse por crear el apoyo necesario para la atención
psiquiátrica y psicológica en las zonas afectadas.
Temas de seguridad
Mientras se preparaba el plan de rehabilitación, era un objetivo
primordial proporcionar a la población una vivienda segura.
Después de todo, el uso del barro, el mortero y el techo vegetal
(elementos predominantes de la tecnología de la región) habían
sido los responsables de la destrucción masiva. El material
disociado usado en las casas no podía soportar los temblores, por
lo que quedaron reducidas a un montón de escombros. Las
condiciones del suelo hicieron que la reconstrucción in situ de
las casas no fuera económicamente factible. Esto se agravó un
poco más por las cantidades masivas de escombros de las zonas.
El uso de una tecnología resistente a seísmos en la construcción
de viviendas podría ayudar a la recuperación y al
restablecimiento de la vida cotidiana, al ofrecer alojamiento
seguro a toda la población.
Por otra parte esto podría convertirse en un ejemplo fácilmente
reproducible para otras personas con similares necesidades de
protección sísmica. Las perturbaciones sísmicas en Maharashtra
eran frecuentes por lo que era una prioridad esencial establecer
una estrategia de mitigación basada en las lecciones aprendidas
gracias a la tecnología y a las prácticas constructivas usadas
en el plan de rehabilitación.
2. Aclaración de prioridades
Los sectores implicados
El Programa de Rehabilitación Sísmica de Emergencia (MEERP) es
un programa multidisciplinar formado por sectores clave, entre
los que se cuentan el GoM, organismos internacionales, el
gobierno central, autoridades para el desarrollo, organizaciones
investigadoras, ONGs, OBCs y población local, y cuyos esfuerzos
son coordinados mediante una Programme Management Unit (PMU)
(Unidad de Gestión del programa). El PMU ha actuado como elemento
de mediación en las tareas de promoción, así como en el
intercambio de conocimientos técnicos, información y experiencia
entre los colaboradores implicados a escala nacional. Alcanzar
estos objetivos fue un reto organizativo y tecnológico que
requirió una intensa implicación por parte de las comunidades a
las que se dirigía el esfuerzo. El MEERP fue concebido para
cumplir estos retos. En el nivel más alto del GoM se formó un
Central Implementation Group (CIG) (Grupo de Ejecución Central)
interdepartamental con el fin de tomar rápidamente todas las
decisiones en cuanto a criterios se refiere. Se estableció una
Unidad de Gestión del Programa (PMU) compuesta por
administradores e ingenieros, cuyo objetivo era llevar a cabo el
proyecto en el plazo de cuatro años. El PMU está encabezado por
un secretario y un comisario especial investido con todos los
poderes ejecutivos y financieros. La estructura de gestión,
caracterizada por una significativa delegación de poderes en el
jefe del PMU, era apropiada para acelerar la toma de decisiones
y para conseguir una ejecución uniforme.
Las prioridades
Las prioridades del GoM, fijadas por ellos mismos, estaban
claras. Se trataba de construir viviendas seguras para los
damnificados, llevar a cabo una rehabilitación social y
económica, conseguir la reconstrucción de las infraestructuras
y ofrecer una demostración exitosa de la eficacia de la
tecnología resistente a seísmos. Aspiraba a crear comunidades
vibrantes y saludables, dedicando especial atención a la igualdad
social. El plan intentaría también integrar en la sociedad y en
la comunidad a los grupos más vulnerables como son las viudas,
los ancianos, los huérfanos y los indigentes.
3. Objetivo y estrategias
El objetivo principal del plan era reforzar la capacidad de las
autoridades locales, así como asegurar el realojo y la
rehabilitación de las personas y pueblos afectados de manera
eficaz, global y satisfactoria. El objetivo del reasentamiento
era mitigar los efectos de los desastres naturales y asegurar,
por una parte, la necesaria preparación ante cualquier posible
desastre futuro mediante la capacidad de supervisión sísmica,
garantizando, por otra parte, unas comunidades social, cultural
y económicamente independientes en un medio equipado con
infraestructuras sociales. Para alcanzar estas prioridades, el
MEERP incluyó cinco componentes principales que debían llevarse
a cabo antes de junio de 1998:
El gobierno central aprobó una resolución para llevar a cabo la
rehabilitación de las víctimas del terremoto; asimismo formó
algunos comités a varios niveles con objetivos concretos.
Concedió la máxima prioridad a la rehabilitación total y al
realojo.
4. Movilización de recursos
Una buena planificación y unos buenos sistemas a nivel local y
nacional son, como siempre, básicos a la hora de permitir a las
zonas afectadas por el desastre satisfacer muchas de las
necesidades de sus ciudadanos sin tener que depender de la ayuda
internacional, por bienintencionada que ésta sea. Por supuesto,
el dinero en efectivo sigue siendo la mejor ayuda, ya que permite
una respuesta local flexible, contribuyendo a reducir el mayor
factor de vulnerabilidad: la pobreza.
Uno de los factores más importantes del MEERP fue el énfasis
puesto en la cooperación para la construcción de edificios entre
las autoridades locales y las ONGs. Dada la perenne falta de
recursos en tiempos de crisis, más de treinta ONGs reunieron sus
recursos a escala nacional e internacional y eligieron una serie
de pueblos para su total reubicación. El MEERP proporcionó una
plataforma que ayudó en la coordinación de varios mecanismos a
distintos niveles así como de varios sectores, por lo que fue
acogido como un brillante ejemplo de la colaboración entre
gobierno y ONGs.
Aunque el GoM tomó el mando al formular el plan de
rehabilitación, se convirtió en imperativo para ellos aumentar
sus recursos para afrontar los requerimientos financieros
impuestos por la crisis. El Banco Mundial (BM) se comprometió a
aumentar la ayuda financiera para la reconstrucción tras el
desastre, entendiéndola como un programa de emergencia. La mayor
parte del gasto se invirtió en la reconstrucción, la reparación
y la consolidación de las viviendas, y una cantidad menor en la
rehabilitación de las infraestructuras. Por otra parte, también
se recaudaron fondos para la rehabilitación social y económica,
la gestión de desastres y para la financiación del seguimiento
de terremotos y de programas de investigación. El total apoyo que
el BM proporcionó, hizo del MEERP un plan de rehabilitación
global con una inversión total de 1.182 millones de rupias (333
millones de dólares).
Papel de liderazgo
Con el BM a la cabeza, otros organismos internacionales
completaron esta iniciativa. La Overseas Development Agency (ODA)
(Agencia de Desarrollo Exterior), conocida ahora como el
Department for International Development (DfID) (Departamento
para el Desarrollo Internacional), también se unió al programa
comprometiéndose significativamente a nivel financiero. El United
Nations Development Programme (UNDP) (Programa de Desarrollo de
las Naciones Unidas) amplió el apoyo y el Asian Development Bank
(ADB) (Banco de Desarrollo Asiático), aunque en pequeña cantidad,
abordó las necesidades específicas del programa y demostró ser
extremadamente valioso. La International Red Cross (IRC) (Cruz
Roja Internacional) se encargó de la reconstrucción y
restauración de los servicios sanitarios. El KfW, la agencia de
ayuda alemana, enfocó su ayuda a través de la Housing & Urban
Development Corporation (HUDCO) (Corporación de Vivienda y
Urbanismo) para la reconstrucción.
El sector privado también reconoció su responsabilidad social al
participar en el MEERP, con una serie de pueblos repoblados por
ellos. El Tata Institute of Social Sciences (TISS) (Instituto
Tata de Ciencias Sociales), una organización académica de
considerable reputación, llevó a cabo un estudio de base sobre
los daños causados por el terremoto, dicho papel se amplió
significativamente cuando adoptaron la función de Community
Participation Consultant (CPC) (Consultoría para la Participación
Comunitaria).
El Indian Institute of Technology (IIT) (Instituto Indio de
Tecnología) Mumbai, una eminente institución técnica del país,
proporcionó los conocimientos técnicos. Un número de
organizaciones profesionales participaron en el MEERP como
consultores y asesores. Cuando la rehabilitación actual comenzó,
los Village-Level Committees (VLCs) (Comités a nivel de Pueblo),
una representativa unión de pueblos, tuvieron un papel activo en
la toma de decisiones y compartieron la responsabilidad de
supervisar el programa de rehabilitación.
Un programa de tal complejidad y dimensiones necesitó de la
capacidad gestora profesional de modernos sistemas de gestión.
Para reforzar las capacidades institucionales se puso en
funcionamiento a través de una supervisión eficaz y de un
seguimiento una tecnología basada en sistemas de información.
Esto fue posible gracias al apoyo proporcionado por los Tata
Consultancy Services (TCS) (Servicios de Consultoría Tata), una
consultora puntera, que jugó el papel de asesoría de gestión del
programa del GoM.
El gobierno de la India tuvo una gran contribución conceptual al
definir el perfil del MEERP a través del comité consultor
establecido bajo la presidencia del Secretario el Interior. El
MEERP ha sido un universo en movimiento basado en la colaboración
de un gran número de instituciones y organismos.
5. Proceso
Los problemas
No obstante, un programa de esta magnitud también tiene sus
problemas. Una buena parte de ellos surgieron de las expectativas
populistas. Hubo un clamor popular para que más y más
beneficiarios fueran incluídos en el programa. Una serie de
pueblos deseosos de ser realojados no encajaban en el plan de
ejecución. Muchos pueblos pidieron un nuevo estudio de los daños
después de un período de más de dos años, lo cual no era
factible.
La amplia extensión geográfica cubierta por las reparaciones, así
como el reforzamiento del programa, hizo que el desembolso de
dinero y la distribución del material fuera un reto organizativo.
Al mismo tiempo, el despliegue de 700 ingenieros para ofrecer
orientación técnica en las tareas de reparación y contribuir al
fortalecimiento de los participantes también se convirtió en
fuente de problemas administrativos.
Las medidas
No obstante, tanto el compromiso total del PMU hacia los
imperativos de un programa limitado en el tiempo como la
implicación de la comunidad, permitieron solucionar estos
problemas gracias a las siguientes medidas:
Un asunto importante que permanecía sin resolver incluso cuatro
años después del desastre, era la adopción de características
sísmicas como un requisito previo para todas las construcciones
de las zonas afectadas por el terremoto. Existe la necesidad de
legalizar un estatuto que especifique las normas de edificación
a adoptar por los organismos independientes locales.
También es necesario un programa que ofrezca incentivos a los
propietarios de viviendas para que introduzcan características
sísmicas en sus casas. Tanto el diseño como el análisis y la
aprobación de los sistemas estructurales y componentes deben
estar en concordancia con los requisitos de la norma
edificatoria.
Existe la clara necesidad de desarrollar material práctico para
la evaluación tras el terremoto en la forma de manuales,
folletos, videocassettes, carteles, etc., escritos en los idiomas
locales de modo que puedan ser usados de manera efectiva en el
futuro.
No se ha avanzado mucho en la zonificación de las áreas sísmicas.
Un informe del Consejo de Promoción de Materiales de
Construcción, dependiente del Ministerio de Urbanismo, afirma que
todavía hay más de seis millones de casas en varios distritos de
Maharashtra vulnerables a seísmos. Esto también se ha documentado
en el atlas de la vulnerabilidad del estado.
Dichos diseños de comunidades resistentes a desastres naturales
servirán como una estrategia a largo plazo e incitarán a la
comunidad a incluir las complejas relaciones entre los riesgos
naturales y el ambiente en el proceso de desarrollo de la
comunidad. Hay temas en cuanto a plazos a cumplir que no se
entienden bien, lo que conduce a las expectativas inusualmente
altas de muchos responsables administrativos, si tenemos en
cuenta el tiempo que se necesita para la reconstrucción.
6. Resultados alcanzados
Los objetivos, según fueron expuestos inicialmente, se han
alcanzado en las siguientes áreas:
1. Vivienda
En la que se llevó a cabo una valoración en profundidad de los
daños, seguida de la rehabilitación mediante el realojo, la
construcción in situ, la reparación y la consolidación,
dependiendo de las necesidades derivadas de la situación y del
deseo de la población por asegurar que las casas y los edificios
sean sísmicamente resistentes.
2. Infraestructuras
Se realizaron trabajos de reparación y de consolidación de las
estructuras de riego y de las presas pequeñas, incluso en los
edificios del departamento de riego; también se llevaron a cabo
la reparación y la reconstrucción de los servicios cívicos, así
como de varios edificios públicos y colegios y se establecieron
planes regionales de suministro de agua a los pueblos afectados
de Latur y Osmanabad; también se repararon los pozos dañados para
suministrar agua a los pueblos repoblados antes de que se
iniciaran los planes regionales de reconstrucción.
3. Rehabilitación social
En relación con este aspecto, se comprendió la reconstrucción y
el desarrollo de centros de distrito de ayuda psicológica,
colegios, residencias de la tercera edad, hogares para
discapacitados, centros comunitarios para mujeres, anganwadis [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] ,
centros educativos para huérfanos, y se completaron los centros
de recursos de distrito. También se llevó a cabo la consolidación
del Integrated Child Development Services (Servicios para el
Desarrollo Integral de la Infancia) (ICDS) y de las instituciones
de formación industrial, así como la creación de unos fondos de
desarrollo renovables destinados sobre todo a mujeres, a los
grupos de autoayuda y a las plantaciones de bosques comunitarios.
4. Rehabilitación económica
Dentro de este capítulo se incluye la reposición de los aperos
de labranza perdidos, el equipo menor, los bueyes, vacas, ovejas
y cabras; la reparación y reconstrucción de los pozos y la ayuda
a los artesanos y a los dueños de pequeños negocios para reanudar
sus actividades.
5. Rehabilitación comunitaria
Como parte de este esfuerzo, se emprendieron trabajos y se
entregaron materiales para la limpieza de escombros, el
suministro de comida y ropa, y se llevaron a cabo medidas
profilácticas para prevenir los brotes epidémicos, y para
conseguir el restablecimiento de los servicios básicos a través
de la construcción y el suministro de refugios temporales
6. Plan de Gestión de Desastres Naturales
Se ha preparado un plan de gestión de desastres global para todo
el estado así como para sus 31 distritos.
Valoración cuantitativa
El programa está próximo a su conclusión dentro de lo previsto
en cuanto a tiempo y coste del mismo. A medida que el programa
se acerca a su fin, más del 44% de las actividades planificadas
se han completado. Entre estas se incluyen:
. De las 220.000 viviendas previstas se han reparado y
consolidado más de 167.000 mediante un programa de reparación y
consolidación dirigido por los propietarios y especialmente
creado para este propósito
. Se han distribuído más de 9.850 toneladas métricas de acero y
413.750 de cemento para realizar la reparación y la consolidación
de las viviendas
. Se han construído 475 casas y edificios modelo para demostrar
la eficiencia en cuanto a costes de las técnicas constructivas,
el uso de materiales locales y la incorporación de
características constructivas resistentes a seísmos
. Se han rehabilitado 51 de los 52 pueblos (25.700 viviendas
nuevas) en los nuevos solares, equiparándolos con la
infraestructura y los servicios cívicos asociados
. Se ha llevado a cabo la consolidación piloto de casas en 13
distritos incluídos en la zona sísmicamente activa
. Se han completado 445 edificios de servicios, centros
comunitarios para mujeres, la oficina Gram Panchayat, colegios,
hogares para la tercera edad, centros de distrito de ayuda
psicológica, hogares para discapacitados, centros de recursos de
distrito para mujeres y anganwadis [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] para niños
. En varios pueblos se han completado las reparaciones de las
redes internas de suministro de agua existentes
. Se han construído 2 centros de recursos de distrito para
mujeres, que se han entregado al Departamento de Asistencia
Social de Mujeres y Niños.
. Se han distribuído entre los beneficiarios 37.002 aperos de
labranza de varios tamaños.
. Se han repuesto los 13.786 bueyes, vacas, búfalos, ovejas y
cabras perdidas en el terremoto
. Se han distribuído 976 equipos entre los pequeños artesanos y
comerciantes para que reanuden su trabajo y sus negocios
. Se han construído 45 de los 52 centros comunitarios para
mujeres
. Se han construído 979 de los 1.169 anganwadis [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] para mujeres y
niños y están siendo entregados progresivamente al Departamento
de Asistencia Social de Mujeres y niños
. Se han establecido 350 SHGs [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] para motivar e incrementar la
participación de las mujeres en actividades económicas que puedan
mejorar su estatus social
. Se ha construído un gran centro educativo para niños huérfanos
. Se ha formado a más de 7.000 albañiles en técnicas
constructivas resistentes a seísmos
. El fondo de desarrollo de pueblos ha consedido 24 millones de
rupias a varias organizaciones de mujeres para que los utilicen
para desarrollar actividades que generen ingresos
. En cuanto a la reforestación se han plantado 69.00 árboles en
bloque, 195.000 en viveros y 26.000 bordeando los caminos.
Impacto
Los verdaderos logros de este proyecto se encuentran en áreas
como la colaboración entre diferentes agentes, la transferencia
de conocimientos, la formación y los programas de desarrollo
empresarial, las lecciones institucionales, la mejora de la
calidad de vida de los residentes, etc. Los impactos tangibles
son multifacéticos, complejos y duraderos. El tema de la
colaboración se ha traducido en una relación positiva y
estructurada entre las autoridades locales (GoM), los organismos
colaboradores (el Banco Mundial y otros organismos financieros),
la agencia de gestión técnica y del programa (TCS y otras
consultoras) y varias OBCs, una relación a través de la cual
todos los agentes se han unido en beneficio mutuo. Otras
características fueron:
Desarrollo del programa
El GoM, en colaboración con el BM y con otros organismos
internacionales y directores del programa, ha dirigido una serie
de programas de formación para asegurar la necesaria
transferencia de conocimientos, dando como resultado la aparición
de contratistas dentro de la comunidad. Dentro de las actividades
de reconstrucción y rehabilitación, una de las estrategias clave
de este proyecto ha sido la implicación deliberada y la formación
de la población local, gracias a lo cual, ésta ha desarrollado
sus conocimientos y ha mejorado enormemente sus condiciones de
vida y su calidad de vida.
Medidas cualitativas
La inculcación y difusión de tecnología resistente a seísmos ha
sido uno de los puntos clave de intervención. El PMU contrató los
servicios de una consultora internacional de seísmos y los de IIT
Mumbai para diseñar casas resistentes a seísmos y para usar
características sísmicas en las reparaciones, las consolidaciones
y el acondicionamiento de las casas viejas. El PMU organizó en
todos los distritos del estado y en asociación con el IIT la
formación de técnicos en tecnologías resistentes a seísmos para
propagar así el uso de dichas tecnologías. El PMU también
institucionalizó un sistema de auditorías técnicas para asegurar
que todas las construcciones llevadas a cabo bajo el MEERP se
ajustaran a las normas de calidad establecidas.
Coordinación e integración
No obstante, el aspecto más importante fue la participación de
la comunidad en los procesos de rehabilitación. El GoM se dió
cuenta de su importancia estratégica para el éxito del programa
y estableció dentro de la estructura del MEERP un instrumento
oficial de participación comunitaria. El GoM confió la
responsabilidad de la participación comunitaria al TISS y a la
Society for Promotion of Area Resource Centres (SPARC) (Sociedad
para la Promoción de los Centros de Recursos de Área), dos
importantes organizaciones de activismo social dedicadas
respectivamente a la reubicación de pueblos y a los programas de
reparación y consolidación.
La contínua educación y la difusión de la información realizada
por estas organizaciones sobre el papel y los derechos de los
beneficiarios en los procesos de rehabilitación, su énfasis en
la participación de las mujeres y en el uso de las tecnologías
resistentes a seísmos fueron algunas de las características más
sobresalientes de este experimento singularmente innovador.
Gracias al reconocimiento de la participación comunitaria a todos
los niveles y a su difusión, el MEERP se transformó pronto en un
movimiento gracias al cual el proceso de suministro de viviendas
de la región se realimentaba a sí mismo.
Varios organismos y organizaciones emprendieron otros esfuerzos
complementarios que también fueron clave para la sostenibilidad.
Ha habido tantas duplicaciones entre los distintos programas que
la coordinación y la colaboración ha sido siempre un puntocrucial
en las reuniones entre organismos. La ejecución de los proyectos
del MEERP fue flexible e intentó aunar otros esfuerzos similares
realizados por varios organismos dentro y fuera del sistema
local, allí donde fuera posible. Dichos esfuerzos fueron
importantes para maximizar los resultados de las iniciativas
emprendidas por quienes comparten objetivos parecidos.
Formación y transferencia de conocimientos
Tal y como se ha mencionado antes, el MEERP organizó programas
de formación sobre tecnología resistente a seísmos por todo el
estado. Preparó además un manual sobre estas tecnologías para que
las características sísmicas se incorporaran a las viviendas
rurales. El MEERP también ha dirigido, a través de los colegios
y de los estamentos de autoridad local de los pueblos varias
campañas para inculcar a la población la necesidad de adoptar
tecnologías sísmicamente resistentes. A modo de experiencia
piloto se ha puesto en marcha también una metodología para la
valoración sísmica de los edificios que podría traducirse en una
estrategia sísmica permanente aplicable a todos los edificios de
la ciudad.
Logros
Hoy en día, tanto el distrito de Latur como el de Osmanabad están
firmemente encaminados hacia su recuperación. Gracias a la rápida
ejecución del programa de rehabilitación, la población se ha
mudado a sus casas y en la actualidad llevan una vida normal.
El resto de los componentes de infraestructuras, rehabilitación
económica, social y comunitaria están acabados o casi acabados.
En un período de cuatro años, toda la zona ha rejuvenecido,
dejando atrás el gran sufrimiento humano. En junio de 1998, todo
el programa se habrá completado según lo previsto. Se ha hecho
un gran esfuerzo para sintetizar los elementos de organización,
tecnología y dinámica social, lo que ha producido resultados sin
precedentes.
7. Sostenibilidad
La mejora de la calidad de vida a través de los programas de
rehabilitación social y comunitaria son difíciles de medir y de
expresar con palabras. La mejora ha alcanzado a todos los ámbitos
de la vida de los residentes y se han desarrollado una serie de
medidas socioeconómicas para estimar el éxito del proyecto. Las
ventajas son evidentes; entre otras, la seguridad mejorada tanto
de los espacios públicos como de los privados y un ambiente de
vida renovado que fomenta el cultivo del aprendizaje. Otros
aspectos positivos son:
Uno de los indicadores de sostenibilidad a través de la
intervención del MEERP es la producción de cambios
institucionales y políticos. Establecer colaboraciones entre los
organismos internacionales, las ONGs, las OBCs, las autoridades
locales y las comunidades cambiará la manera de tomar las
decisiones. Dicho cambio institucional, que implica a la
población en el proceso de toma de decisiones a nivel local,
asegurará el éxito de los proyectos y aumentará el compromiso de
las personas concienciadas. La estrategia de la delegación del
poder en la población, unida al fomento de un gobierno urbano
participativo a nivel local producirán con el tiempo un cambio
positivo a todos los niveles.
Recaudación de recursos
Puesto que un proyecto de tal magnitud requería muchos fondos
además de la ayuda técnica y política, se puso en marcha un
proyecto de financiación basado en las diversas áreas. Mientras
el GoM se encargó de asumir más de 1/5 del coste, el resto se
buscó a través de varios organismos donantes (DFID, ADB, ONG y
el gobierno de la India aproximadamente un 12'5%). El Banco
Mundial proporcionó el 65% del saldo como un préstamo a largo
plazo. La realidad es que el GoM había prometido su apoyo para
la total rehabilitación y realojo de las víctimas del terremoto.
Además del apoyo financiero, el GoM recibió del Banco Mundial
ayuda a gran escala. Se reunieron fondos adicionales mediante
ayudas y donaciones.
Recuperación de los costes
El programa de rehabilitación incluyó la reconstrucción de
viviendas de 23, 42 y 70 metros cuadrados de superficie útil.
Mientras que la ayuda financiera facilitada para las viviendas
de 23 metros cuadrados se entiende como una subvención del GoM,
la concedida a las de superficies mayores se considera un
préstamo reembolsable en 20 años al 8% de interés. Varios
organismos de ayuda han rehabilitado 8.222 casas y las han
transferido a los beneficiarios. Se ha concedido un énfasis
especial a la construcción de casas para viudas que de otra
manera no tendrían derecho a ellas. El GoM asumiría todos los
costes derivados de la creación de los edificios de servicios
públicos y de infraestructuras.
Dependencia de los recursos externos
El tiempo límite de finalización así como el metódico desarrollo
del programa ha recibido elogios de todos los sectores. El UNDP
jugó un importante papel al proporcionar 568.000 dólares de ayuda
para varios programas en temas de gestión de desastres,
participación comunitaria, difusión de la información y
construcción de capacidades y de recursos a nivel local. Además
atrajo el interés de otros organismos como el Banco Mundial y el
Department for International Development (DfID) (Departamento
para el Desarrollo Internacional) para apoyar programas de
gestión tras el desastre (el DfID aportó 2'5 millones de libras
para el desarrollo de un plan de gestión global de los desastres
a nivel estatal mientras que el Banco Mundial aportó ayuda para
la creación de un sistema de información de la gestión basado en
el SIG y aplicable hasta la escala del tehsil [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] ).
Independencia
El programa llegará a su final en junio de 1998, objetivo que el
GoM se ha propuesto cumplir. En la actualidad, se ha completado
más del 94% del programa y la vida de los pueblos afectados por
el terremoto ha vuelto a la normalidad. El desarrollo del plan
de gestión de desastres a nivel estatal así como en el sistema
de información basado en el SIG, ha equipado al GoM para que
pueda enfrentarse de manera efectiva a cualquier desastre o
calamidad y lo ha convertido en autosuficiente.
Devolución de los préstamos
Toda la ayuda prestada por el Banco Mundial es un préstamo a bajo
interés, el cual debe ser devuelto cuando el proyecto haya
finalizado.
8. Lecciones aprendidas
El MEERP ha proporcionado notables lecciones. En primer lugar,
ha demostrado cómo diferentes organismos pueden sincronizar sus
esfuerzos y obtener resultados si existe un plan de ejecución del
proyecto convenido y un acuerdo presupuestario. En segundo lugar,
el MEERP ha demostrado de manera satisfactoria cómo el gobierno
y los organismos no gubernamentales pueden ayudarse y
complementarse mutuamente. En tercer lugar, el MEERP ha subrayado
la importancia de institucionalizar las prácticas de gestión del
proyecto. Ha demostrado, por ejemplo, la posibilidad de crear una
unidad de gestión eficiente dentro de una burocracia. Una vez que
los poderes requeridos se delegaron en el MEERP, el programa
estuvo en vías de ser ejecutado. En cuarto lugar, la
participación comunitaria demostró ser un instrumento muy eficaz
para la introducción de las necesarias correcciones durante la
ejecución del programa. Esta experiencia también ha permitido
subrayar la eficacia de una toma de decisiones transparente y de
un diálogo con la comunidad para refrenar las expectativas
populistas. En quinto lugar, el MEERP ha demostrado que puede
introducirse y popularizarse un nuevo régimen tecnológico si
existe una voluntad política y administrativa que lo apoye.
Finalmente hay que destacar que un programa como el MEERP tiene
otras lecciones en cuanto a administración pública,
responsabilidad financiera, comunicación, difusión de la
información y gestión de las bases de datos que merecen una
atenta mirada.
El aprendizaje incorporado
Además de este tema principal el MEERP se ha comprometido a
preparar un plan de gestión de desastres multiriesgos y global
para el estado y todo sus distritos que incluirá un análisis del
riesgo y la vulnerabilidad, un plan de respuestas de emergencia
y unas estrategias de mitigación. Todos estos planes estarán
acabados y listos en junio de 1998. El MEERP también ha tomado
la decisión de hacer operativo el plan de gestión de desastres
al encargar una red de VHF y de VSAT para todo el estado que
estará dedicada a la gestión de desastres naturales. También
incluye la instalación de un centro de operaciones de emergencia
en Mumbai, centros de control en cada distrito y la creación de
un sistema de información de gestión basado en el SIG.
9. Transferibilidad
El MEERP ha iniciado una serie de actividades post-realojo
promocionando las ONGs de base ciudadana en el realojo de
pueblos, de manera que las ventajas y los servicios creados en
esos pueblos puedan usarse óptimamente y mantenerse con el apoyo
comunitario. Se han adoptado una serie de medidas a largo plazo
para asegurar que el estado estará mejor equipado para
enfrentarse a los desastres y que los recursos comunitarios se
utilizaran para mitigar los efectos del desastre.
Enseñando a otros
La participación comunitaria como una característica esencial,
la propagación de tecnologías sísmicamente resistentes en gran
parte del estado y la preparación de planes de gestión de
desastres apoyados por el hardware y el software adecuado, son
algunos de los relevantes esfuerzos a través de los cuales pueden
sostenerse las lecciones aprendidas en el transcurso del MEERP.
Los resultados de los múltiples análisis realizados a posteriori
indican que la percepción del riesgo sísmico como un peligro
comunitario es el mayor indicador de apoyo de las estrategias de
rehabilitación sísmicas. También se ha comprobado que las
lecciones de mitigación de la comunidad tienen la capacidad de
reducir los potenciales efectos negativos de un terremoto. El
programa ha surgido como uno de los ejemplos con más éxito en la
reconstrucción tras el desastre y su importancia como punto de
referencia para programas similares en el futuro también es
saludable.
Copias en otros lugares
Para copiar las experiencias del proyecto, el Banco Mundial ha
difundido también el uso de un Plan de Gestión del Programa
parecido entre todos los gobiernos estatales para la
planificación de la gestión de los desastres en las zonas
costeras. El reciente terremoto en el estado de Madhya Pradesh
y el ciclón en la región costera de Andhra Pradesh ha hecho que
los gobiernos de estos estados se inspiren en las iniciativas del
MEERP para afrontar la situación.
Potencial
El programa de rehabilitación puede actuar como modelo a imitar
en el caso de que se produzcan desastres similares. Los firmes
objetivos, las sólidas estrategias, así como el apropiado plan
de gestión de programas diseñado por el GoM, pueden usarse en el
futuro como punto de partida en desastres naturales similares.
Puede servir como una medida efectiva para fomentar la capacidad
de reacción frente a los desastres y también para compartir los
objetivos comunes de la rehabilitación social. Una mejor
preparación y gestión de dichos desastres naturales permitiría
también que los recursos y la atención se concentraran en los
nuevos y complejos desastres naturales a los que nos enfrentamos
hoy en día.
En resumen, son la experiencia y el aprendizaje los que sirven
como modelo transferible para llevar a cabo la mejora del entorno
vital en cualquier lugar.
Referencias
(1997) "15,527 homes built for earthquake hit Political bureau"
(Mid-Day 26 de Septiembre de 1997)
(1997) Olga Tellis "Mharashtra meets the World Bank's standards"
(Sunday Observer, 28 de septiembre de 1997)
(1997) "Latur back on firm ground" (Indian Express, Septiembre de
1997)
Dilip Chaware (1997) "Killari's quake victims adopt new lifestyle"
(Times of India, 30 de septiembre de 1997)
Mahesh Vijapurkar (1997) "The Hindu Latur on the road to recovery"
(Economic Times, 30 de septiembre de 1997)
(1997) "Latur quake rehbilitation. Plan completed ahead" (Pramod
Pagedar, 1st October 1997)
| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 1998 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/98/bp519.html |