Proyecto de desarrollo integral en Minago (Burundi)

Fecha de referencia: 26-07-1998

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: Burundi

Región según Naciones Unidas: Africa
Región ecológica: Costera
Ámbito de la actuación: Nacional
Instituciones: Gobierno Central, Agencia bilateral

Categorías = Desarrollo económico: creación de empresas (sectores formal e informal), fomento de la capacidad empresarial, microcréditos, formación. Vivienda: acceso a la financiación de la vivienda, vivienda asequible, industria de la construcción. Infraestructuras, comunicaciones y transporte: uso y producción de la energía, abastecimiento de agua potable, saneamiento, transporte y movilidad, gestión y tratamiento de residuos.

Contacto principal:
Lux-Development ( Agencia bilateral)
Monsieur Oliviero Moruzzi
1, rue E. Bian
B.P. 2273
Luxembourg
L-1022
Tel: 00352 29 58 58-211
Fax: 00352 29 58 58-1

Socio:
Minstère des Affaires étrangères du Grand-Duché de Luxembourg (gobierno central)
Mme. Christiane Pommerell
6, rue de la Congrégation
Luxembourg
L-2911
Tel: 00352 478-2354
Fax: 00352 478-2329, ó 00352 222048
Colaboración financiera

Socio:
Ministère du Développement communal (MDC) (gobierno central)
Mr. Déogratias Buzingo, jefe de gabinete
route nationale n. 3
B.P. n. 2740
Bujumbura
Burundi
Tel: 257 22 52 67
Fax: 257 23 43 96
Colaboración política

Socio:
Centre National de Technologie Alimentaire (CNTA)
Mr. Cassin Gakonyozi, Director
B.P. n. 557
Bujumbura
Murundi
Tel: 00257 23 25 85
Fax: 00257 22 24 45
Colaboración técnica

Perfil Financiero
Se detallan a continuación las aportaciones anuales (en dólares) desembolsadas por el gobierno de Luxemburgo a través de Lux-Development y del Ministerio de Educación del gobierno de Burundi.

Las tasas de cambio consideradas han sido de 37.5 LUF = 1 dólar EEUU y 411 BIF = 1 dólar USA. El dólar está considerablemente más alto en la actualidad que cuando se realizaron los desembolsos, con lo que las cantidades se han devaluado considerablemente. El presupuesto para 1999 depende de la decisión política que adopte el gobierno de Luxemburgo y de la situación de seguridad que se de en Minago.

Año	Gobierno Lux. vía LD	Gob. Burndi vía ME
1999	145.300	121.000 24.300
1998	271.300	247.000 24.300
1997	64.100	41.000 23.100
1996	384.300	360.000 24.300
1995	1.608.600	1.560.000 48.600
1994	769.500	750.000 19.500
1993	1.274.300	1.250.000 24.300
1992	624.300	600.000 24.300
1991	744.300	720.000 24.300

R E S U M E N

A continuación se describirá el desarrollo del proyecto global en el que se integraron todas estas actividades; el proyecto comenzó en 1993, aunque algunas de las actividades previstas han sufrido considerables retrasos. En la actualidad se lleva a cabo en medio del conflicto armado de intensidad media que vive el país. El objetivo del proyecto es desarrollar y promover las infraestructuras de Minago, para lo que se contempla la ampliación de las redes de agua y energía, la mejora de los servicios básicos, el apoyo técnico y financiero a los negocios tradicionales de artesanía y a los grupos de mujeres, la organización de cursos de capacitación y la promoción de la gestión sostenible del medio ambiente. Además se busca que el proyecto sea sostenible y que pueda ser autogestionado por los propios beneficiarios, para lo que se busca la implicación de éstos desde el principio y se organizan cooperativas y comités de capacitación que serán responsables de las actividades. Estas organizaciones juegan, por otra parte, un papel fundamental para garantizar que el proyecto cumpla su objetivo de constituirse en un ejemplo de integración social y democracia local, superando el conflicto étnico latente en la zona.

Fechas clave

D E S C R I P C I Ó N

Situación antes del proyecto
El proyecto se localiza en una región comunicada con la capital mediante un camino de tierra, por lo que las actividades económicas se orientan hacia productos que se puedan comercializar, como el aceite de palma, la pesca en el lago Tanganica o la producción de arroz. Minago está situada en la llanura de Imbo y linda al Oeste con la cadena montañosa del Zaire-Nilo. La mayoría de las cosechas se cultivan en la parte baja de las laderas, pero las viviendas se encuentran dispersas en pequeñas unidades a lo largo de la llanura y de las colinas boscosas.

Al desarrollar el proyecto se pretendía aprovechar el potencial económico de las tierras de barbecho y adaptar las infraestructuras socioeconómicas a la presión del crecimiento de la población: la región se caracteriza por una media de edad baja y un alto índice de crecimiento (2,6% anual). Las escasas infraestructuras básicas existentes no daban abasto y las empresas locales carecían de servicios adecuados.

Antes del proyecto, el desarrollo rural de Minago era competencia del Ministère du Développement communal (Ministerio para el Desarrollo Comunal (MDC)) que, entre otras iniciativas, gestiona un programa con el que pretende reemplazar los cobertizos por mejores alojamientos para el año 2000. Sin embargo el MDC se encontró con problemas para desarrollar sus actividades debido a la falta de presupuesto, a un enfoque centralizado y jerarquizado (de arriba abajo), a la falta de autonomía y de dinamismo en el ámbito comunal, a la falta de ingresos en la comunidad y de coordinación entre las partes que intervenían, a la escasez de personal, a la poca movilización de la población y a la participación superficial de la mujer. En el proyecto participaban otras entidades, como la Direction Générale de l'Hydraulique et des énergies rurales (Dirección General de Hidráulica y Energías Rurales (DGHER)), que era responsable del agua potable y del suministro eléctrico. Por otra parte el Ministère de la Santé Publique (Ministerio de Salud Pública (MSP)) se encargaba de los centros de salud y hospitales, aunque actualmente está descentralizando la gestión de los mismos. En cuanto al Ministerio de Agricultura, éste era responsable de la producción para el mercado y de la pesca. En 1991 se incorporó el ministerio de Artesanía, en quien recaía la responsabilidad de la promoción del trabajo artesanal.

Con el proyecto integral se quería apostar por el desarrollo socioeconómico del área y por la mejora de las condiciones de vida de los habitantes, mediante el reagrupamiento de las viviendas dispersas en centros de producción rural y mediante el apoyo a las actividades económicas tradicionales en el área. El proyecto buscaba dar respuesta a los problemas derivados del fuerte crecimiento demográfico, a la falta de abastecimiento de electricidad y agua, a la escasez de viviendas adecuadas, a la falta de infraestructuras de salud próxima y a la pérdida de oficios tradicionales.

Preparación de la información y establecimiento de prioridades
En 1990 el MDC solicitó al gobierno de Luxemburgo apoyo para los proyectos de mejora de vivienda rural, electrificación y abastecimiento de agua y Lux-Development (LD) recibió el encargo de desarrollar los trabajos. Dado que en aquel momento se encontraba en la zona el coordinador de LD, y de acuerdo con los diferentes objetivos identificados por una consultora, se optó por integrar los distintos proyectos en un único proyecto global.

Formulación de objetivos y estrategias y movilización de recursos
El proyecto refuerza el trabajo que el MDC había puesto en marcha para mejorar las condiciones de vida rural y volver a impulsar la economía mediante la provisión de recursos financieros y la asistencia técnica. Los tres objetivos específicos del proyecto de desarrollo integral para Minago son los siguientes:

• Establecer y ampliar la cobertura de los servicios básicos, las infraestructuras y las redes (agua, electricidad, mercado, camiones, centro de salud y centro de formación). La ampliación se dejaba para una segunda fase en la que se harían llegar las mejoras y el desarrollo alcanzados en Minago hasta los pueblos cercanos por los que pasa la línea de alto y medio voltaje. También se contempla la ampliación del dispensario de salud. Se pretende igualmente que la gestión comunitaria de las infraestructuras sea sostenible, algo que será posible, entre otras cosas, gracias a que la central de generación de energía de Rumoge será rentable.
  
• Promover el desarrollo de actividades económicas tradicionales a través de microempresas, y de los servicios de apoyo que las hagan posibles. Entre estos servicios cabe destacar la miniprensa de aceite de palma y el acceso a crédito y la capacitación de los grupos implicados en las actividades.
  
• Promover la explotación sostenible de los recursos de pesca. Esto se debería lograr mediante la construcción de un edificio de servicios a la orilla del lago, que estará comunicado con el mercado mediante un camino de tierra, y que será gestionado por un comité de pescadores. El volumen de los bancos de peces que quedan en el lago y la adecuación ecológica de las técnicas de pesca empleadas tendrán que ser evaluados para proponer técnicas conservacionistas. También se proporcionarán créditos.

Proceso
Los problemas afrontados durante la ejecución fueron numerosos. Por un lado el proyecto tenía que desenvolverse en un ambiente de corrupción e incompetencia, a lo que se unía la interferencia política por parte de algunos de los directores del proyecto, la consiguiente falta de implicación de la población y de los trabajadores y la incompetencia de algunas de las empresas contratadas. A todo esto hay que añadir la indiferencia de las autoridades, debido a la alta rotación del personal encargado de la toma de decisiones (esto incluye a directores, jefes de gabinetes y ministros del MDC). Por otra parte, el conflicto armado que estalló en 1993, desbarató los planes y acabó haciendo que se interrumpiera el proyecto. Entre los principales problemas que hicieron imposible continuar con el proyecto estuvieron la repatriación forzosa del coordinador por motivos de seguridad, la encarcelación del personal del proyecto, el sabotaje y el vandalismo, la pérdida de confianza de la población, la destrucción de vías de comunicación, etc... Además, debido a la inseguridad reinante y al embargo económico, se produjo un declive generalizado de la actividad económica, la miniprensa de aceite no se pudo construir y los beneficiarios de los préstamos a la construcción no pudieron devolver los pagos.

Estos problemas se han ido resolviendo o, al menos, su impacto se ha minimizado. Los directores conflictivos han sido reemplazados por una empresa local, y un representante permanente de LD, en la zona garantiza los contactos con los agentes activos del proyecto. Debido al declive de los socios gubernamentales, fue aumentando la confianza depositada en el sector privado. Para evitar posibles problemas derivados del cambio de los responsables oficiales, y con el propósito de asegurar una buena ejecución del proyecto, LD optó por elevar el ámbito de responsabilidad del mismo a un escalón más alto de la jerarquía de toma de decisiones (de la dirección general de desarrollo rural del MDC hasta el gabinete ministerial) y fue todo un acierto. Recientemente, las autoridades comunales, el gobernador provincial y el ejército han manifestado todos su apoyo al proyecto, una muestra de que se han reforzado los lazos con estas autoridades locales. La devolución de los créditos está de nuevo bajo control después de que fuera aceptado el considerable retraso en los pagos. En cualquier caso, la solvencia y la recuperación económica dependen aún de la vuelta a la estabilidad política.

Aún existen importantes problemas, entre ellos la necesidad de replantearse cómo asegurar una mayor implicación de los beneficiarios y de los agentes del proyecto. La población se encuentra desinformada y se siente intimidada, a consecuencia de la persistente inseguridad que se vive en la zona. Las únicas actividades económicas que han vuelto a ponerse en marcha son el mercado y el centro de salud. El miedo a los asaltos de los bandoleros, y el temor a provocar envidias, hacen que la población no se atreva a emprender iniciativas ni a acumular riquezas. La presencia de desplazados y soldados ha hecho que se paralicen todas las actividades. Es necesario que surja un grupo con iniciativa que ayude a la población del proyecto a recuperar la confianza y que movilice a los grupos para que trabajen en las infraestructuras hasta que éstas funcionen plenamente.

Resultados alcanzados
Debido a la inestabilidad política de la zona no se han podido respetar los plazos establecidos en el cronograma, y ha habido que hacer reajustes no previstos. Sin embargo, ya están listos ocho kilómetros del camino de tierra, y están en funcionamiento las tuberías de agua y la ampliación hacia Minago, con una capacidad para dar servicio a 20.000 personas. Están colocadas las líneas de alto, medio y bajo voltaje, y la de medio voltaje ya ofrece servicio. Se han finalizado los trabajos de construcción del mercado, del centro de salud, de la miniprensa y del centro de formación. El centro de salud y el mercado están abiertos y la miniprensa de aceite funciona de modo provisional. Se han iniciado a su vez los trabajos para convertir el antiguo dispensario en alojamiento para el personal sanitario y para llevar a la práctica las conclusiones del estudio sobre el impacto ambiental de la miniprensa para producir aceite. Por su parte en las actividades relacionadas con la pesca se han visto pocos progresos, pues el ejército prohibió pescar por razones de seguridad; en cualquier caso se han iniciado las negociaciones oportunas para establecer un área a la altura de Minago, en la que se permita la pesca.

Para medir los avances se utilizan indicadores objetivos, entre los que destacan los informes de las construcciones ejecutadas, el número de tomas de electricidad y agua, el volumen por persona de agua disponible, la cantidad de aceite producido, el número de créditos concedidos... Los datos han sido recabados durante las visitas de los asesores y a través de los informes del director del proyecto.

La población se siente cada vez más integrada en el proyecto, como pone de manifiesto el hecho de que, en cuanto hay dinero disponible, se realizan las devoluciones de los créditos a la construcción. Las actividades han hecho posible la creación de un sistema de seguridad social, especialmente para los 350 trabajadores de los caminos, y al distrito continúa llegando gente de las áreas próximas, atraídas por las mejoras de la zona.

El proyecto ha tenido también repercusiones en el ámbito nacional, al mostrar que el desarrollo rural descentralizado es posible, y al dejar patente que la población está deseando asumir responsabilidades que hagan sostenible la gestión de los servicios públicos. El MDC ahora quiere revisar las leyes que rigen las asociaciones de productores y las cooperativas. En el ámbito local el facilitar el acceso al crédito y el apoyo a la capacitación han permitido el desarrollo de las microempresas; también se ha creado un equipo para ofrecer asesoría técnica y servicios administrativos, controlado por los comités locales que se han organizado.

El impacto de estos logros han hecho que se cuestione el enfoque autoritario con el que la administración central de Bujunbura aborda el desarrollo rural. El gobierno local (el administrador comunal y el gobernador de la provincia) ve en el ejemplo del proyecto de Minago una oportunidad para emanciparse y lograr una fuente propia de ingresos a través de las tasas. LD quiere lograr una mayor cooperación, tanto en el gobierno central, mediante intercambios de funcionarios entre el MDC y el Ministerio de Artesanos, como entre las autoridades locales y el gobierno, mediante la organización de seminarios en los que participen todos, desde los comités locales de gestión hasta los ministros, con el propósito de preparar la gestión posterior al proyecto.

En el proyecto ha ido aumentando la participación del sector privado, debido a los problemas encontrados en la administración pública. Esto ha atraido a más agentesinteresados entre los que destacan un fabricante de aceite de jabón, unos constructores de barcas y los 500 trabajadores de los caminos. Los beneficiarios se han responsabilizado de la construcción de los edificios tanto por los créditos concedidos como porque se ha incentivado el pago por los servicios a su disposición. Con ello se ha logrado romper la inercia de la centralización de las actividades en el ámbito estatal, conmtribuyendo a que el proyecto sea más sostenible, como se puso de manifiesto durante los momentos de crisis, cuando los beneficiarios se movilizaron para proteger las infraestructuras.

Sostenibilidad
La sostenibilidad del proyecto salió reforzada cuando, en el momento de fijar los objetivos del proyecto, se tuvieron en cuenta y se incorporaron algunas actividades tradicionales y se combinaron esfuerzos para informar a todas las personas implicadas de los aspectos negativos que se derivaban de esas actividades (por ejemplo, el uso de redes metálicas para pescar). Los recursos comprometidos para la parte del desarrollo económico del proyecto junto con los grupos de profesionales que se formaron permitieron asegurar la sostenibilidad. A través de estos grupos se movilizaron los distintos colectivos de interés. El sistema de crédito es también una garantía de sostenibilidad, pues contribuye a recuperar la inversión que suponen las construcciones, mientras que las tarifas de conexión a la red eléctrica están ayudando a que la estructura de gestión del servicio de energía sea estable. Se ha creado un fondo independiente para los futuros gastos de mantenimiento y las posteriores ampliaciones de la infraestructura, de lo que se encargará una unidad técnica que recibirá la capacitación necesaria para asumir esas tareas. Se espera que se alcance la autosuficiencia en un periodo de 5 años (hacia el año 2003), siempre contando con que se supere la actual situación de inseguridad e inestabilidad.

Lecciones aprendidas
La experiencia previa ha sido de gran utilidad a la hora de desarrollar este proyecto, especialmente la que se obtuvo durante el proyecto inicial de vivienda rural desarrollado en 1990, que fue el germen del proyecto al que ahora nos referimos. A su vez hay que destacar la experiencia con que contaba Lux-Development al haber participado en la construcción de 20 hornos para producir tejas, distribuidos por todo Burundi, con los que mejorar la tecnología local y permitir la producción dirigida a sustituir las importaciones (tejas para los tejados, en lugar de planchas de metal). La medida fue complementada con una campaña de información pública para promover estos productos locales (hay que recordar que lo que está de moda son las planchas de metal). Por otro lado, la insolvencia de la gran planta estatal de producción de aceite de palma que existía en Rumonge, hizo ver que la implantación de una tecnología sin contar con los beneficiarios para que se puedan implicar y asumir responsabilidades, no es sostenible.

Las tres principales lecciones aprendidas con este proyecto son:

• No se puede garantizar la sostenibilidad de un proyecto si en él los beneficiarios no asumen parte de la responsabilidad y no se cuenta con los usuarios finales.
  
• La capacidad del proyecto para superar las circunstancias adversas en tiempos de crisis depende de que se cuente con un liderazgo adecuado que pueda movilizar a los agentes y personas implicados.
  
• En los momentos más dinámicos del proyecto se vio que la coexistencia étnica era posible (el jefe de personal de 350 personas, en su mayoría hutus, era un tutsi que a su vez dependía de un director hutu).

Transferibilidad
El sistema de crédito a la construcción es fácilmente transferible. El proyecto podría ser aplicado en otros lugares, adaptando la escala de la actuación a la capacidad de asimilación de la región implicada, y siempre teniendo en cuenta que, para que el proyecto se pueda llevar a cabo, se tiene que elegir un área que cuente ya con un potencial económico y humano. El proyecto ha servido también para demostrar que, si bien la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible son un lujo al que solo se puede atender cuando se han satisfecho el hambre y las necesidades económicas, sí que se puede abordar con éxito una campaña de concienciación sobre esos temas. Un proyecto como éste implica que sus impulsores deben asumir un alto grado de responsabilidad: las expectativas de los beneficiarios han aumentado y no se debe abandonar el proyecto en ningún caso, a no ser por causas de fuerza mayor.

La creación de este polo de desarrollo rural no esta condicionado por las características singulares del lago Tanganika. Se podría reproducir en cualquier otro lugar que cuente con un suficiente potencial económico. Para ello, tendrían que hacerse las adaptaciones necesarias con el fin de adecuarlo a las características geográficas, económicas, culturales, sociales y políticas del área en cuestión.
El gobierno de Burundi ha solicitado que el mismo proyecto se lleve a cabo en otros lugares, y está promocionando la cooperación con Luxemburgo, especialmente con ocasión del día del habitat del 18 de marzo de 1998.

Referencias
Se ha presentado el proyecto en la radio nacional de Burundi y en la publicación del MDC