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Fecha de referencia: 26/07/98
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Rusia
Región según Naciones Unidas: Europa
Región ecológica: continental
Ámbito de la actuación: nacional
Instituciones: Organización no gubernamental, gobierno central,
institución académica y de investigación, agencia internacional
(multilateral)
Categorías = Tecnología, instrumentos y métodos: sistemas y
técnicas de gestión; investigación y desarrollo, formación y
capacitación. Uso de la información en la toma de decisiones:
mejora de la participación; indicadores (incluidos por sectores
y por resultados); medidas políticas; investigación. Gestión
ambiental: higiene ambiental; incentivos para una gestión
responsable; seguimiento y control; reducción de la
contaminación.
Contacto principal:
Olga Ponomareva
Director of the International Institute for Health Risk
Assessment
(Organización no gubernamental)
Warshavskoye shosse, 19-a
Moskow
Russia
113105
+(095) 954-13-86
+(095) 954-03-10
E-mail:olga@ponamar.msk.ru
Socio:
Nina D. Antipova
Department of Sanitary Epidemiological Surveillance
Ministry of Health
(Gobierno central)
18/20 Vadkovsky per.
Moskow
Russia
101479
+(095) 973-16-15
+(095) 973-15-49
Colaboración política
Socio:
prof.
Sergei M. Novikov, M.D., Ph. D.
Research Institute of Human Ecology & Environmental Health aft.
A.N.Sysin
(Institución académica y de investigación)
10 Pogodinskaya str.,
Moskow
Russia
119833
+(095) 245-03-42
+(095) 245-03-14
Colaboración técnica
Socio:
Bruce Larson
Harvard Institute for International Development
(Agencia internacional multilateral)
1, Eliot Str.,
Cambridge
Massachusetts
USA
02138
+(617) 495-56-64
+(617) 496-80-40
E-mail:BLarson@hiid.harvard.edu
Colaboración financiera
Situación de partida
La situación ambiental de muchas ciudades rusas es tan
desfavorable que se necesitan medidas urgentes y eficaces. La
inexistencia de un adecuado mecanismo de evaluación y toma de
decisiones apropiadas que mejoren la calidad ambiental y la salud
pública en el país no hacía sino complicar la ya difícil
situación de la protección ambiental. Era evidente que, para
mejorar tanto la protección ambiental como la promoción de la
salud pública, era necesario buscar nuevos métodos que ayudasen
a redefinir las relaciones entre ambos temas. La evaluación de
riesgos ambientales y la metodología de gestión de riesgos,
utilizadas en otros países habitualmente, podían posibilitar la
toma estratégica de decisiones, al tener en cuenta las
consecuencias sociales, económicas y políticas que afectarán a
la población.
Desafortunadamente, en Rusia esta metodología sólo se conocía en
los círculos especializados. La mayoría de los responsables de
la toma de decisiones no disponían de la información necesaria
para determinar qué medidas y qué técnicas eran las más
eficientes en la actuación sobre el entorno, lo que les conducía
a tomar decisiones precipitadas y arbitrarias, que no satisfacían
a la población y suponían un gasto inútil.
En este contexto, en 1995, un grupo de especialistas rusos
unieron sus fuerzas y organizaron el IIHRA, una ONG con los
siguientes objetivos:
Preparación de la información y establecimiento de prioridades
Los potenciales agentes implicados incluyen: responsables de la
toma de decisiones, especialistas en salud ambiental,
científicos, representantes de gobiernos locales y de empresas,
y grupos ecologistas. Se han elaborado diversos materiales
informativos, posteriormente publicados y distribuidos en
diferentes seminarios, congresos y conferencias; se han
organizado reuniones con responsables de la toma de decisiones
a varios niveles, en las que se les ha demostrado
convincentemente las ventajas de la metodología ER; hemos
publicado nuestros artículos en revistas profesionales; incluso
hemos atraído a expertos internacionales que se han unido a
nuestras investigaciones en distintas regiones.
De la amplia variedad de problemas a los que nos enfrentamos, se
han podido identificar los más importantes, dado que los primeros
nos han permitido vaticinar la evolución de los restantes. El
primero y fundamental ha sido todo lo relacionado con la
preparación y distribución de la información sobre los métodos,
los principios y los planteamientos básicos de la evaluación y
la gestión de riesgos, así como su aplicación práctica. Esto se
ha hecho con el fin de tener personal formado para la aplicación
en Rusia de una tecnología de gestión ambiental avanzada, y
proporcionar a las organizaciones ecologistas nuevos argumentos
para su diálogo con las autoridades legales.
En segundo lugar, está la organización de cursos, seminarios,
etc, en los que se transmita la experiencia acumulada para la
formación de especialistas en toda Rusia. Por otra parte, está
el desarrollo de la cooperación con los organismos públicos, las
organizaciones científicas, los gobiernos locales y regionales
y las organizaciones ecologistas.
Formulación de los objetivos, estrategias y movilización de recursos
En 1994, un grupo de especialistas rusos asistió en Estados
Unidos a un curso que les introdujo a la aplicación práctica de
la ER. Después de un mes de formación, los especialistas
decidieron adaptar tanto el concepto como el mecanismo de gestión
ambiental a las condiciones rusas, pues estos instrumentos podían
proporcionar la mejor atención a la salud pública, al tener en
cuenta las consecuencias sociales y económicas sobre la
población. En ese primer momento, el grupo no contaba mas que con
sus propios recursos. La mayoría de las iniciativas se realizaron
gracias al entusiasmo y la ayuda desinteresada de los miembros,
que actuaban en régimen de voluntariado. Fue entonces cuando
decidieron unir sus fuerzas en una organización sin ánimo de
lucro, el IIHRA. También se estableció el objetivo de fomentar
la introducción y la aplicación en Rusia de los métodos de
evaluación de riesgos ambientales y de gestión de riesgos. A
medio plazo, el principal reto consistió en poner en marcha un
centro técnico de formación e información destinado a un amplio
círculo de expertos, organizaciones y responsables de la toma de
decisiones en materia de gestión de riesgos, en el que se
realizaran proyectos reales. Con este fin se establecieron los
siguientes objetivos:
Proceso
En muchos aspectos, los problemas con los que se ha enfrentado
el IIHRA tienen sus raíces en la difícil situación de Rusia
durante el periodo de transición económica, reflejada en la
drástica reducción de la financiación de programas de protección
ambiental, el subdesarrollo del mercado, el estilo burócrata de
gestión, el escaso desarrollo del tercer sector (las iniciativas
ciudadanas), así como la insignificante influencia de las
organizaciones en los procesos de toma de decisiones. Las
repercusiones de estos problemas en nuestras actividades han sido
palpables. Sin embargo, en las regiones en las que se han llevado
a cabo proyectos de ER en cooperación con equipos locales, los
esfuerzos por convencer a las empresas contaminantes para que
colaboraran económicamente en la protección ambiental han
resultado un éxito. El alto nivel de nuestros expertos, junto con
el trabajo de difusión de la información y los resultados
obtenidos, han contribuido a vencer la resistencia de los
funcionarios del gobierno, y han facilitado el diálogo y el
entendimiento mutuo con ellos, consiguiendo finalmente su
respaldo. Actualmente, el IIHRA sigue iniciando proyectos y
programas de aplicación de la metodología ER, además de continuar
con los que ya están en marcha, en cooperación con organismos
gubernamentales y académicos. Igualmente, se está trabajando para
establecer una base legal y normativa al respecto. Aún quedan
algunos problemas sin resolver, como la dificultad para conseguir
financiación para realizar actividades y programas ambientales,
o la incompleta base legislativa, que impide el desarrollo de
diversas iniciativas.
Resultados alcanzados
Creemos haber logrado los objetivos y fines previamente
establecidos durante el periodo anterior. Los resultados pueden
medirse realmente:
Se han elaborado y editado las siguientes publicaciones: "Manual
para la Evaluación de Riesgos para la Salud Pública Ambiental",
las "Directrices para evaluar el impacto ambiental en la salud
humana", el "Glosario de términos fundamentales en la evaluación
de riesgos", el libro "Medio ambiente. Evaluación del riesgo
ambiental. Experiencias globales", libros de texto para
universitarios y posgraduados, la serie de artículos
"Experiencias del uso del método ER en Rusia". Se han organizado
más de treinta seminarios y talleres de formación en Moscú y en
otras ciudades industriales en Rusia, con más de 1.000
asistentes. Se han terminado las tareas de evaluación de riesgos
en ocho ciudades del país. Se han elaborado bases de datos
informáticas a las que pueden acceder un gran número de usuarios.
Se han recopilado más de 400 publicaciones extranjeras (antes
prácticamente inaccesibles a los expertos rusos) en una
biblioteca de referencia y consulta para la formación de
especialistas, que ya ha empezado a funcionar. Los expertos del
IIHRA participan activamente en simposios y seminarios
internacionales. El Decreto del Gobierno sobre el uso en toda
Rusia de la metodología ER está resultando efectivo. Todos estos
resultados pueden medirse cuantitativamente.
En cuanto al análisis cualitativo, podemos afirmar que existe una
cooperación habitual con el sector público, con las instituciones
académicas, con los grupos ecologistas y la administración
regional. El IIHRA participa en los programas de difusión a nivel
nacional de la metodología ER de gestión ambiental, lo que supone
la asistencia a las sesiones de la Comisión Federal y a reuniones
a distintos niveles en el Ministerio de Sanidad, y en el
Ministerio de Protección Ambiental y de los Recursos Naturales
de la Federación Rusa. Gracias a la participación del IIHRA en
la creación de equipos locales multidisciplinares (que incluyen
a representantes de la administración local, a organismos
supervisores y a la propia comunidad) en ocho regiones rusas
(actualmente se ha extendido a otras seis ciudades) se ha logrado
un mejor entendimiento mutuo, así como la interacción entre las
instituciones regionales encargadas de las políticas locales de
protección ambiental (políticas que se han ido concretando cada
vez más). Se ha conseguido que las decisiones sobre actuaciones
ambientales se consideren con más detenimiento, se valoren
correctamente, y tengan una base científica sobre un análisis de
los costes y los beneficios, en el que se dé más importancia a
las consecuencias políticas y sociales para la población. Existe
mucha más información disponible. Da la impresión de que no sólo
se han mejorado los mecanismos de toma de decisiones y se ha
fomentado el desarrollo de nuevos planteamientos a la hora de
evaluar el nivel de salud en función de la contaminación química,
sino que, además, se han fortalecido las iniciativas democráticas
y el tercer sector, lo que resulta fundamental para Rusia. Esta
experiencia demuestra que muchos problemas pueden resolverse por
las propias personas, sin recibir instrucciones de instancias
superiores. Hemos compartido con otros la experiencia adquirida,
y hemos asesorado a otros colegas que quieren mejorar la
situación de sus ciudades.
Sostenibilidad
El IIHRA ha empezado a concursar en diversos programas y
proyectos internacionales, solicitando subvenciones. Con las
actuales dificultades económicas y financieras existentes en
Rusia nos hemos percatado del hecho de la imposibilidad de
apoyarnos en el mercado interno, al menos durante los próximos
años. Por eso las organizaciones, fundaciones y programas
internacionales han sido nuestros principales patrocinadores.
Cada uno de nuestros proyectos cuenta con un presupuesto que
contempla todos los gastos. Al ser una organización sin ánimo de
lucro, no obtenemos ningún beneficio económico de los proyectos.
Gracias a la cooperación permanente con el HIID, que ha resultado
muy eficaz, y a su apoyo financiero hemos podido realizar varios
proyectos, elaborar la base material y técnica, adquirir la
biblioteca de referencia y preparar la publicación de diverso
material informativo. Por el momento, intentamos utilizar el
potencial acumulado para cubrir los gastos habituales (lo que
incluye nuevas ediciones de libros anteriormente publicados, y
los servicios pagados). Simultáneamente, la situación económica
parece estar mejorando, y hemos podido firmar varios contratos
de asesoría ambiental y para realizar diversos estudios en Moscú
y San Petersburgo, así como algunos cursos realizados en abril-junio de 1998. Estas actividades nos permitirán cubrir gastos e
invertir algún dinero en el desarrollo del Instituto.
Lamentablemente, el sistema de créditos en Rusia aun no está
desarrollado y de momento es imposible obtener créditos para
fines no comerciales.
Lecciones aprendidas
El programa de formación e intercambio de especialistas
patrocinado por USAID en 1994 ha sido de gran ayuda para la
organización de nuestras actividades.
En primer lugar, gracias a este programa, hemos conocido la
experiencia y los logros conseguidos en EEUU en materia de
política ambiental, y hemos decidido aplicarlos en Rusia.
En segundo lugar, hemos visto cómo las iniciativas particulares
pueden ser realmente productivas: hay que aunar esfuerzos y
desarrollar estrategias adecuadas, encontrar socios y aliados;
así que nos dispusimos a hacer algo por nosotros mismos.
En tercer lugar, nos reafirmamos en la idea de que no es
recomendable intentar abarcar un proyecto demasiado grande o
global (una aspiración muy frecuente en Rusia). Hemos podido
comprobar que los "empeños pequeños" resultan mucho más
efectivos, y eso es lo que hemos hecho: avanzar paso a paso,
aumentando poco a poco tanto nuestros compromisos como el número
de organizaciones implicadas.
Por último, y lo más importante, hemos aprendido que no hay que
abandonar sin haber empezado, sin hacer frente a los problemas
y las dificultades que nos asustan. Incluso si algo sale mal, uno
podrá con todo derecho sentirse satisfecho si ha hecho todo lo
que ha podido.
Después de que el programa nos enseñara estas lecciones, hemos
hecho todo lo posible por aplicarlas en el día a día; y creemos
que gracias a ello hemos conseguido casi todo lo que nos
propusimos.
Transferibilidad
Esta iniciativa se está extendiendo a otras regiones rusas. Un
grupo de tres organismos expertos independientes ha valorado
estrictamente nuestro informe de resultados, así como un programa
específicamente desarrollado para la difusión de dicho informe.
Concretamente, el Comité Inter-organismos (constituido por
funcionarios veteranos de cinco ministerios, entre ellos el
Ministerio de Sanidad y el de Protección Ambiental y Recursos
Naturales, por diputados, responsables regionales de organismos
de protección ambiental, y representantes ecologistas, con un
total de 23 miembros), ha examinado el informe minuciosamente.
Se ha aprobado la distribución del informe entre las regiones
rusas con peor situación ambiental, e incluso se han destinado
fondos a este fin.
Diversas organizaciones sin ánimo de lucro, así como
instituciones de investigación (de Bashkortostan, Vladivostok,
Yaroslavl, Magnitogorsk, y otras ciudades) se han puesto en
contacto con nosotros, con la intención de llevar a cabo
localmente nuestra experiencia. También hemos sido invitados por
la Administración de la Provincia de Moscú para realizar un
trabajo parecido y formar a sus especialistas.
Parece que la experiencia adquirida en el uso de nuevos
mecanismos de gestión ambiental en beneficio de la salud pública
y acompañados de un cálculo de los costes y beneficios, así como
en la valoración de la eficacia de las medidas preventivas que
se proponen, puede utilizarse tanto en Rusia como en otros
estados de la antigua URSS, y en cierta medida también en los
países del Este de Europa, en los que la situación ambiental es
similar a la de Rusia. Con ellos podemos compartir estos
principios:
Referencias
S. Novikov, S. Avaliany, O. Ponomareva, M. (1998) "Public
Health Risk Assessment Manual" (Andrianova- edition (book). 250
pag.)
K. Bushtueva, S. Novikov, S. Avaliany, O. Ponomareva (1998)
"Guidelines on Assessing Environmental Impact on Human Health"
(edition (book). 96 pag.)
S. Novikov, S.Avaliany, O. Ponomareva, G. (1997) Semenovyx
"Glossary of Key Terms on Risk Assessment" (edition (book). 149
pag.)
S. Avaliany, M. Andrianova, E. Pechennikova, O. Ponomareva
(1996) "Environment. Health Risk Assessment. Global Experience"
(edition (book). 159 pag.)
S. Novikov, S. Avaliany, O. Ponomareva, G. Semenovyx (1998)
"Risk Assessment Teaching Guide" (Edition (textbook for
students and post-graduate education). 180 pag)
(1998) "Experience Gained in Using RA Methodology in Russia"
(different, more than 30 Work paper series (1-7 volumes).
1997-1998 about 50 each volume)
S. Novikov et al (1997) "The problems of prediction and
assessment of the total chemical burden on the human organism
using the computer technologies" (Journal "Hygiene and Sanitary"
num.4 1997 (3 - 8))
S. Novikov, G. Rumyantsev, E. Shashina, O. Ponomareva (1998)
"The carcinogenic risk asssessment for environmental chemical
pollutants" (journal "Hygiene and Sanitary" num. 1)
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