Evaluación de los servicios públicos por parte de la población en Bangalore (India)

Fecha de referencia: 26-07-98

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)
País/Country: India

Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: Organización no gubernamental (ONG), fundación.

Categorías = Uso de la información en la toma de decisiones: mejora de la participación; indicadores; investigación. Infraestructura, comunicaciones y transporte: uso y producción de la energía; abastecimiento de agua potable; saneamiento. Buena gestión urbana: responsabilidad; apertura y transparencia; fomento de la colaboración pública y privada.

Contacto principal:
Dr. Samuel Paul
Organización no gubernamental (ONG)
Public Affairs Center (Centro de Asuntos Públicos)
578 16B Main, Block 3, Koramangala
Bangalore 560034
India
91 80 5520246
91 80 5537260
E-mail: pacblr@blr.vsnl.net.in

Socio:
National Foundation for India (Fundación Nacional para India)
Mr. Shankar Ghose
Fundación
India Habitat Center
Lodhi Road, Core 4A, P.O.Box 3133
New Delhi 110003
India
91 11 4641864
91 11 4641867
Colaboración financiera

Socio:
Gallup MBA India Ltd.
Institución académica y científica
Colaboración técnica

Socio:
Ford Foundation
Fundación
Colaboración financiera

R E S U M E N

En el contexto de Bangalore, la encuesta de evaluación comenzó como una iniciativa de la sociedad civil, provocada por la creciente insatisfacción pública con los servicios urbanos. La encuesta fue utilizada por una organización no gubernamental, el Centro de Asuntos Públicos (CAP), con el fin de, por un lado, crear un mayor interés y concienciación entre la población que provocase acciones de búsqueda de reformas; y por otro lado, interactuar con organismos públicos (agua, electricidad, saneamiento, sanidad, servicios municipales, etc.) para así estimular una acción positiva de mejora de sus servicios.

Posteriormente, algunos organismos públicos han adoptado el mismo enfoque, con el asesoramiento del CAP, para evaluar sus servicios y mejorar su funcionamiento y responsabilización. Esto demuestra la versatilidad de la iniciativa. En efecto, la retroalimentación pública y la medición del grado de satisfacción del usuario, son sólo una parte de la iniciativa. Pero es necesario que esta dimensión, que ha sido desatendida hasta el momento, sea incorporada al proceso de gestión urbana con el fin de mejorarlo. La réplica de la experiencia en otras ciudades confirma que esta innovación tiene un papel vital en el fortalecimiento de la interacción entre estado y sociedad.

Fechas clave

D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa
Las barreras de información y las desigualdades son consideradas habitualmente como los mayores factores para el creciente predominio de ineficiencias sistemáticas en los servicios. Esta situación se agudiza en el ámbito solapamiento entre los monopolios de oferta de servicios y los receptores de estos (los ciudadanos). Donde no existen otras opciones, los mecanismos de la palabra se convierten en el único camino viable para conseguir mejores respuestas de los organismos de oferta de servicios y permitir a los usuarios reclamar una mayor responsabilización.

Está ampliamente aceptado que los servicios en India son insatisfactorios y que, en su mayoría, se están deteriorando. La naturaleza monopolística de los servicios, la falta de responsabilidad y de correspondencia de los proveedores, y la carencia de organización y de acciones colectivas por parte de los ciudadanos, son consideradas frecuentemente como las principales causas de esta situación.
La idea de la encuesta de evaluación se puso a prueba en este escenario tan poco propicio.

La iniciativa tenía en perspectiva los siguientes objetivos generales:

• desarrollar un instrumento potente y de fácil acceso para evaluar y sacar a la luz el alcance cuantitativo y cualitativo de la oferta de servicios públicos en la comunidad;
  
• generar la retroalimentación ciudadana sobre el grado de satisfacción en calidad y cantidad de los servicios ofrecidos por los distintos organismos públicos;
  
• servir de herramienta de diagnóstico para los organismos proveedores de servicios, consejeros externos e investigadores, con el fin de facilitar un pronóstico y una terapia a aplicar;
  
• alentar a los organismos públicos a adoptar y promover políticas dirigidas al cliente, fijar pautas de actuación y facilitar el aumento de transparencia en sus operaciones;
  
• impulsar a los ciudadanos a que utilicen la información y exijan más responsabilidad, accesibilidad y correspondencia a los organismos encargados de los servicios públicos.

Preparación de información y clarificación de prioridades
El primer proyecto de encuesta de evaluación lo puso a prueba en Bangalore en 1993 el Dr. Samuel Paul, quien seguidamente fundó el CAP, una organización independiente dedicada a mejorar la calidad de la gestión en India. Esta iniciativa fue enteramente un esfuerzo personal, desprovisto de ningún apoyo organizativo o institucional. Sólo un pequeño grupo de líderes locales y ciudadanos destacados fueron identificados para dar soporte consultivo al proyecto.
El apoyo de una empresa de estudios de mercado, Gallup MBA India Pvt. Ltd., que accedió a participar en una causa social, demostró ser crucial en el lanzamiento del estudio. Los costes de la investigación se obtuvieron principalmente mediante la movilización de donaciones locales. Seguidamente tanto la Fundación Nacional para India como la Fundación Ford financiaron los esfuerzos de expansión y las actividades de seguimiento.

Formulación de objetivos, estrategias y movilización de recursos
Hay cuatro preguntas cardinales que definen la iniciativa de la encuesta de evaluación:

• ¿Cómo son de satisfactorios los servicios públicos que atañen a la mayoría de los ciudadanos?
  
• ¿Qué aspectos específicos y elementos de su funcionamiento son satisfactorias o insatisfactorias?
  
• ¿Cuáles son los costes directos e indirectos derivados de estos servicios para los usuarios?
  
• ¿Es posible utilizar la información generada en la investigación para valorar la actuación de los proveedores de servicios?

Proceso
El estudio se realizó de manera independiente para los hogares de renta media-alta y para los de baja renta. Los servicios de interés de ambos grupos no son iguales. Dado que los problemas a los que se enfrenta la población desfavorecida son diferentes a los que afectan a los grupos con mayor renta, el cuestionario base variaba y los métodos de entrevista se adaptaban al contexto. Por ejemplo, las escalas de valoración utilizadas en grupos de renta alta, se consideraron inadecuadas en el contexto de hogares de muy baja renta o de menor nivel cultural.

No hubo grandes dificultades en desarrollar esta experiencia. Se trató de un esfuerzo independiente no vinculado a la coordinación con otras partes. Fue durante la realización del informe cuando los distintos agentes entraron en contacto.

Resultados alcanzados
El estudio de la encuesta de evaluación efectuado en Bangalore fue el primero de ese tipo en India. También fue la primera vez en que el funcionamiento de organismos monopolísticos pertenecientes al Estado se analizaron críticamente, desde el punto de vista del usuario, es decir, del ciudadano. El estudio sacó a la luz un amplio abanico de temas, tanto cualitativos como cuantitativos. La utilización de una escala de valoración ha permitido a los encuestados cuantificar su grado de satisfacción con el servicio de un organismo determinado. La escala se ha utilizado no sólo en las valoraciones globales sino también para las diferentes facetas de ese servicio. El producto final del proceso de valoración es una escala de puntuación fijada por los participantes, que puede ser utilizada para situar y comparar las evaluaciones públicas de los organismos responsables de los servicios. Esta escala pone de manifiesto cuáles son los patrones de percepción de la población respecto al funcionamiento de los organismos, de una manera que las quejas aisladas nunca podrían conseguir. Como continuación de esta iniciativa, el CAP ha preparado, para su amplia divulgación, un manual sobre cómo aplicar esta metodología.

Los siguientes hallazgos en Bangalore ilustran ampliamente el potencial de las encuestas de evaluación:

1. El nivel de satisfacción pública con la actuación de los proveedores en Bangalore, es uniformemente baja. Por ejemplo, la Autoridad de Desarrollo de Bangalore recibió una tasa de satisfacción pública de sólo el 1%. La corrupción está ampliamente extendida en la mayoría de los organismos y no excluye ni siquiera a las áreas más pobres, donde un tercio de su población tiene que pagar sobornos para obtener un servicio o para resolver un problema relacionado con él. Los costes en términos de tiempo y esfuerzo que la población aporta, son muy altos. Es significativo que gran parte de los encuestados (el 54%) están deseando pagar oficialmente un precio mayor por sus servicios dando por hecho que serán de mayor calidad, que pagar bajo cuerda sin seguridad de calidad.
   
2. El informe de Bangalore hace frente al mito de que los servicios públicos son baratos. A pesar de que las tasas oficiales y las cargas al usuario son bajas, existen costes "ocultos" a los que se ven sometidos los usuarios. La población se ve obligada a invertir sus escasos recursos para compensar la inseguridad e inadecuación de estos servicios. Incluso puede ocurrir que no tengan otra opción que entregar dinero a los empleados del organismo proveedor para resolver un problema o conseguir un servicio.
   
3. Las comparaciones entre organismos con respecto a la satisfacción pública y a la corrupción que facilita el informe, potencialmente pueden ayudar a crear concienciación pública y a estimular al organismo a interesarse por trabajar sobre los problemas subyacentes. La cuantificación y la comparación llaman la atención de una manera que las anécdotas no consiguen. Focalizan la atención en organismos y servicios específicos, de manera que puede resultar embarazoso para los que están a su cargo, principalmente por la publicidad negativa que conlleva.

La Autoridad de Desarrollo de Bangalore (ADB), que fue calificada como la peor en prácticamente todos los aspectos de la oferta de servicios, fue el primer organismo en tomar medidas inmediatas para cambiar su imagen. La ADB encargó al CAP diseñar y dirigir un informe sobre sus servicios en Bangalore. El estudio sacaba a la luz muchos puntos débiles sistemáticos, áreas problemáticas y casos da abusos y corrupción. Este organismo ha continuado con su esfuerzo llevando a cabo una serie de programas de formación y reorientación para su personal.
Otra respuesta positiva vino de la Corporación Municipal de la ciudad. El entonces Comisionado (jefe ejecutivo) promovió la idea de formar un único foro, llamado Swabhimana, en el que se incluyeron funcionarios públicos, ONGs y agrupaciones ciudadanas. Este foro no sólo experimenta con nuevos métodos de aproximación a los problemas, sino que también divulga ampliamente información y cumple funciones de seguimiento. La red se ha extendido con la unión de más y más asociaciones de vecinos al grupo base.

Los principales periódicos de Bangalore publicaron los resultados. Los hallazgos específicos sobre los organismos y la novedad del método utilizado fueron en parte responsables de esta reacción. Y, por supuesto, las noticias acerca de la corrupción siempre interesan a los lectores. Uno de los diarios, el Times of India, creó una sección semanal con una representación gráfica de los resultados a los que iba llegando el estudio. La sección continuó durante dos meses, manteniendo el fenómeno de la evaluación en la conciencia pública.

A los seminarios y reuniones en torno a la encuesta de evaluación de Bangalore asistieron activistas locales en asuntos públicos, representantes de las asociaciones vecinales y ONGs interesadas por los problemas relacionados con el deficiente funcionamiento de la ciudad. La mayoría de los participantes estaban familiarizados con la mala actuación de los organismos públicos de la ciudad, pero no tenían la información necesaria para clasificarlos o para señalar áreas problemáticas específicas. La evaluación brindó a este sector crítico una herramienta muy útil para focalizar sus esfuerzos sobre temas concretos y les impulsó a abandonar los temas anecdóticos y subjetivos a una base de datos objetiva que les permitiese ejercer presión sobre los organismos públicos.

El experimento inicial de Bangalore ha tenido algunas aplicaciones sorprendentes. El método se ha aplicado en otras ciudades y en otros sectores. El poder de la información comparativa, que queda claramente ilustrado en los informes, se ha utilizado para aumentar la transparencia electoral, a través de informes sobre los candidatos a elecciones para puestos públicos. Principalmente, el método de la encuesta disparó nuevas colaboraciones entre los agentes de la ciudad, tanto públicos como privados. Esto ha dado como resultado una red en la comunidad interesada por la utilización de la retroalimentación pública.

Sostenibilidad

1. Tras la iniciativa de Bangalore, la encuestas de evaluación ha demostrado tener un amplio espectro de aplicaciones; los fondos y la capacitación necesaria para realizarlas son modestos y están dentro del alcance económico de la mayoría de los paises.
   
2. La fiabilidad y la potencialidad de las evaluaciones ya han sido demostradas en diferentes ciudades y también a través de diferentes sectores.
   
3. La flexibilidad y la adaptabilidad de este método ha llevado a interesantes innovaciones como su utilización para aumentar la transparencia electoral y la probidad.
   
4. El potencial analítico y de diagnóstico de este método se puede ver reflejado en la creciente demanda de evaluaciones sobre servicios concretos por parte de los proveedores.

Lecciones aprendidas

1. La experiencia desarrollada con las encuestas de evaluación en Bangalore confirman el valor de este mecanismo de retroalimentación pública, tanto para permitir a los ciudadanos señalar el funcionamiento de los organismos proveedores de servicios, como para estimular a estos últimos a responder a las señales. La evaluación y los desarrollos posteriores parecen tener un impacto positivo sobre la concienciación ciudadana acerca de los problemas que afectan a los servicios públicos en Bangalore.
   
2. Un aspecto único del informe es la manera en que focaliza la atención sobre el tema de la corrupción, un fenómeno que siempre ha sido difícil de señalar y cuantificar. El conseguir que aquellos que pagaban sobornos identifiquen a los organismos involucrados supone una medida de especificación y credibilidad. La comparación entre organismos, disposiciones, trazados, etc., llama la atención del público y coloca un incómodo foco sobre los organismos. Por otro lado, el informe sobre corrupción ofrece a los grupos ciudadanos organizados el tipo de información que necesitan para solicitar la reforma de organismos concretos y exigir una mayor responsabilidad pública.
   
3. Los informes realizados en Bangalore, al igual que los de otras ciudades, contribuyen a acotar cualitativa y cuantitativamente el valor de los servicios públicos y a controlar funcionamiento en el tiempo. La utilización de la retroalimentación pública puede actuar como un simulador de la presión de la competencia, en un contexto en que los consumidores tienen escasas oportunidades. La mayoría de los organismos de oferta de servicios públicos y de regulación son monopolios y las probabilidades de hacerles competir en el mercado son limitadas en muchos paises en desarrollo. A través de grupos de abogacía y de investigación exteriores se puede demostrar que el uso de la retroalimentación pública es un medio para estimular a los organismos de servicios a dar respuesta a las necesidades de los clientes. En un análisis final, los proveedores de servicio y sus autoridades de supervisión deberían reconocer las ventajas de este método y llevar a cabo encuestas de evaluación entre los usuarios periódicamente.

Transferibilidad
La encuesta de evaluación no debería ser considerada como un ejercicio aislado. Las evaluaciones sobre un servicio o sobre un organismo podrían repetirse cada año o en períodos más largos, dependiendo de la urgencia del problema y de los recursos existentes para su seguimiento. Las encuestas realizadas en varias ciudades también son útiles, especialmente cuando hay un interés en comparar el funcionamiento de los servicios en una ciudad o el de un servicio concreto con respecto a los otros.

La publicación de la encuesta de Bangalore y las consiguientes reuniones sobre el tema en otras ciudades han llevado a la creación de iniciativas similares en varias ciudades. Hasta el momento la iniciativa se ha repetido en Chennai (Madras), Pune, Ahmedabad, Calcuta y Mumbai (Bombay). Al tiempo que el Centro de Asuntos Públicos se encargaba de estos ejercicios, ONGs locales colaboraban con él en cada ciudad. También hay algunos casos en ciudades en que otros grupos han realizado proyectos de encuestas por si mismos, aunque con ayuda técnica del CAP. En Ahmedabad, se preparó una encuesta especial sobre los servicios de interés para las mujeres más pobres del contexto urbano. En Bangalore también, se han preparado más encuestas especializadas bajo la iniciativa de otras organizaciones, como las efectuadas sobre los hospitales y sobre el transporte público. Por tanto, el experimento inicial ha provocado un torrente de experiencias similares para otras ciudades y organismos, y ha alentado a numerosas asociaciones de ciudadanos a utilizar los hallazgos de estos estudios en diferentes contextos.

Referencias

Balakrishnan Suresh and Sekhar, Sita (1998) Public services and the urban poor in Mumbai: A report card. (Bangalore: Public Affairs Centre) .

Gopakumar, K. (1997) "Public feedback as an aid to public accountability : Reflections on an alternate approach". (Public Administration and Development vol. 17 : 281-282) .

Paul, Samuel (1998) "Making voice work: The report card on Bangalore's public services". (World Bank Working Paper (Forthcoming))

(1996) "Report cards: A novel approach for improving urban services". (The Urban Age vol.3, no.4)

Upp, Stephanie (1995) Making the grade: A guide for implementing the report card methodology. (Bangalore: Public Affairs Centre)