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Fecha de referencia: 26-07-98
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: India
Región según Naciones Unidas: Asia (Irán, Afganistán y Japón incluidos)
Región ecológica: árido y semiárido
Instituciones: Sector privado, gobierno local, agencia
internacional (bilateral)
Categorías = Ordenación territorial: incentivos al desarrollo;
urbanización y desarrollo del suelo; remodelación urbana y
suburbana. Tecnología, instrumentos y métodos: soporte
físico;sistemas y herramientas de gestión; creación de redes;
soporte lógico; formación y capacitación. Procesos de
planificación urbana y regional: elaboración de presupuestos;
programación de la inversión del capital; proceso consultivo;
conservación del patrimonio cultural; remodelación urbana
Contacto principal:
M. V. Rama Seshu, Coordinador ejecutivo
Paritosh (sector privado)
Usmanpura
Ahmedabad
Gujarat
India 380013
Tels: 91-079-7550102, 91-079-750141, 91-079-5
Fax: 91-079-7550875
E-mail: hcpahd@d1.vsnl.net.in
Organización nominadora:
Dr.
M. V. Rama Seshu, Coordinador ejecutivo
Environmental Planning Collaborative (EPC) (sector privado)
Paritosh (sector privado)
Usmanpura
Ahnmedabad
Gujarat
India 380013
Tels: 91-079-7550102, 91-079-750141, 91-079-5
Fax: 91-079-7550875
E-mail: hcpahd@d1.vsnl.net.in
Socio:
Mr.
S. Jagdishan, IAS, Municipal Commissioner
Surat Municipal Corporation (SMC) (autoridad local)
Mughlisara
Surat
Gujarat
India 395003
Tels: 91-0261-422285, 422286, 422287
Fax: 91-0261-42110
Colaboración en la planificación y respaldo financiero
Socio:
Mr.
Earl Kessler, Director RHUDO
United States Agency for International Development (USAID)
(organismo internacional - bilateral)
B28, Qutab Institutional Area
Qutab Hotel Road
New Delhi
Delhi
India 110 014
Tel: 91-11-6865301
Fax: 91-11-6868594, 6868352
E-mail: ekessler@usaid.gov
Colaboración financiera
Socio:
Royce LaNier, Presidente
Technical Support Services, Inc (sector privado)
1000, Vermont Avenue NW
11 th Floor
Washington DC
United States of America 20005-4903
Tel: (202) 789 5400
Fax: (202) 789 1900
E-mail: tssusa@erols.com
Colaboración técnica
Perfil financiero:
1998 Presupuesto total de ejecución: 10,00,000 de rupias
Contribución del socio A, SMC (% del total): 90 %
Contribución del socio B, USAID: 10 %
Contribución del socio C: 0 %
Objetivos de la iniciativa
El SICRP / Surat Inner City Revitalization Plan (Plan de
revitalización del centro urbano de Surat) consiste en un paquete
de 47 proyectos organizados en 14 sectores, a saber:
sistema
viario y gestión del tráfico; suministro de agua; alcantarillado;
drenaje de aguas pluviales; gas, electricidad y telefonía;
gestión integrada de instalaciones; gestión de residuos sólidos;
servicio de incendios; espacios libres; recursos patrimoniales;
rehabilitación de áreas de infravivienda; urbanización del frente
fluvial; ordenación urbana y normativas urbanísticas; y
utilización las propiedades municipales.
Se han identificado tres tipos de proyectos:
(a) mejoras de
capital; (b) desarrollo de proyectos; y (c) fortalecimiento
institucional.
Mientras 29 de los proyectos proponen mejoras específicas de
capital, siete de las iniciativas se dirigen al desarrollo de
proyectos y 11 de ellas se plantean como objetivo la capacitación
institucional de cara a mantener las mejoras conseguidas.
Lógicamente, se producen solapamientos entre los diferentes tipos
de proyectos.
En una práctica similar llevada a cabo en Ahmedabad por la
Ahmedabad Municipal Corporation / AMC (Corporación Municipal de
Ahmedabad / CMA), se ha desarrollado una metodología para el
planeamiento global y participativo. El proceso adoptado en
Ahmedabad para la preparación del plan se ha ampliado y
desarrollado en Surat. Los elementos clave -consultas a grupos
de trabajo, consultas de revisión para crear consenso y
aportaciones estratégicas por parte de consultores externos- se
han estructurado más formalmente que en Ahmedabad. Se formó un
grupo asesor cuyos miembros eran el alcalde, el comisario
municipal, el presidente y los miembros del comité permanente,
el líder del partido gobernante y los directores de los
departamentos, así como altos ejecutivos o empleados de alto
nivel de otros organismos tales como la compañía telefónica, la
compañía de gas, la compañía eléctrica, etc. El comité permanente
designó a tres representantes elegidos para que trabajaran en
estrecho contacto con el núcleo del EPC-TSS [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] (Environmental
Planning Collaborative -TSS [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] ). La Surat Municipal Corporation /
SMC (Corporación Municipal de Surat / CMS) designó a su vez a dos
de sus mejores funcionarios jóvenes: un urbanista del
Departamento de Planeamiento Urbano y un ingeniero del
Departamento de Ingeniería, para que trabajaran a tiempo completo
en el proceso de preparación del plan. Ambos tenían acceso
directo a los funcionarios de todos los niveles, incluido el
Comisario Municipal.
La pauta para las consultas del grupo de trabajo fue la misma que en Ahmedabad, abordándose en cada sesión un tema o sector específico. Entre los participantes se encontraban el equipo básico de CMS-EPC-TSS [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] junto con funcionarios de los departamentos de la CMS o de organismos exteriores implicados en el tema de discusión. En dichas sesiones, se valoraba la situación existente y se identificaban a grandes rasgos tanto los principales problemas como las posibles soluciones. Posteriormente, el equipo básico proseguía el trabajo definiendo los proyectos y estimando los costes y las ganancias de los mismos. En Surat, se tuvo especial cuidado en documentar el proceso de cálculo de costes y ganancias, registrándolo en un documento de apoyo que se entregaba en cada caso a la CMS junto con el informe correspondiente.
Situación antes de la iniciativa
El enfoque predominante en el ámbito de la planificación del
desarrollo urbano
El principal esfuerzo por parte de los organismos urbanos locales
de India se ha volcado en resolver problemas específicos de
desarrollo urbano mediante la realización de proyectos concretos.
Sin embargo, no se han conseguido los resultados deseados debido
a los siguientes problemas:
1. Un enfoque fragmentario y sectorial del planeamiento:
El actual sistema de planeamiento es sectorial. Cada departamento
o sector funciona de forma independiente, abordando los problemas
de desarrollo urbano aisladamente. Falta coordinación entre los
diversos departamentos a la hora de planificar los proyectos y
asignar las inversiones. El resultado es un tipo de planeamiento
carente de visión global y de capacidad de integración.
2. Falta de participación en el proceso de preparación de los
planes:
A pesar de los requisitos y los procedimientos estatutarios que
exigen recabar la opinión pública, no existen mecanismos eficaces
para la participación de los diversos agentes implicados en la
preparación del plan. Debido a ello, es muy reducido el nivel de
participación de los organismos locales urbanos, los
representantes elegidos y los estamentos externos en los procesos
de planificación y realización de los proyectos.
3. Las propuestas de los planes de urbanización no se traducen
en proyectos realizables:
Hasta el momento, los planes de urbanización se han centrado en
gran medida en la asignación de usos del suelo. Las propuestas
de planificación quedan como declaraciones de intenciones y no
se traducen en una serie de proyectos que puedan ser realizados
dentro de un marco temporal estipulado.
4. Inadecuación de los aspectos financieros:
Los actuales mecanismos de recaudación no generan fondos
suficiente para compensar las masivas inversiones necesarias
para los proyectos de urbanización. No se ha prestado suficiente
atención a la elaboración de instrumentos alternativos e
innovadores para la recaudación de fondos.
El centro urbano de Surat
El centro urbano tiene 8,16 kilómetros cuadrados de superficie
y se sitúa en el centro geográfico de Surat, que tiene una
superficie total de 112 kilómetros cuadrados. Los principales
nudos de transporte, es decir la estación ferroviaria y la
terminal de autobuses se sitúan justo en la periferia del centro
urbano. Las principales zonas de comercio al por menor y al por
mayor están localizados también en esta zona. El centro urbano
y su periferia albergan además muchas instituciones
administrativas, educativas y de todo tipo. La red viaria de la
ciudad tiene una configuración tal que las principales arterias
de tráfico atraviesan o sortean el centro urbano.
Una revitalización imprescindible
Las actividades económicas dentro del casco siguen siendo tan
dinámicas como siempre. Sin embargo, se ha producido un
incremento en la concentración de actividades a lo largo de los
años sin un correspondiente aumento en el nivel de los servicios
infraestructurales. La calidad de vida, por tanto, se ha
deteriorado y se han puesto de manifiesto diversos aspectos que
necesitan ser abordados con urgencia:
1. La congestión de tráfico:
La ausencia de un sistema de transporte público eficaz, el rápido
crecimiento de la ciudad y el aumento del parque automovilístico
han conducido a un aumento de la congestión viaria en toda la
ciudad. El centro urbano es el más afectado, debido a su papel
central.
2. Infraestructuras obsoletas:
El centro urbano posee las infraestructuras más antiguas de
Surat. Gran parte de las redes de suministro de agua,
alcantarillado y drenaje de aguas pluviales muestran signos de
envejecimiento. La falta de mantenimiento sistemático ha
contribuido a agravar el problema.
3. Servicios municipales:
Servicios tales como la gestión de los residuos sólidos han
mejorado enormemente en los últimos años. Pero se requieren
esfuerzo adicionales para consolidar estas mejoras.
4. Pérdida de identidad tradicional:
La coexistencia y el saludable intercambio de valores entre
diferentes culturas ha dejado su huellas en la arquitectura y en
la forma urbana de Surat. Sin embargo, esto se está perdiendo
bajo los procesos de demolición y profunda transformación del
patrimonio edificado.
5. Deterioro de la calidad ambiental:
El incremento de la congestión del tráfico y de las actividades
industriales ha contribuido al deterioro global de las
condiciones ambientales dentro del centro urbano, que adolece de
falta de espacios verdes, sobre todo en los densos barrios
residenciales.
6. Comunidades con bajos ingresos:
La población de las áreas de infravivienda del centro urbano ha
disminuido en el transcurso de los años. Durante los últimos
años, su acceso a los servicios urbanos ha mejorado de forma
marginal, pero es mucho lo que queda por hacer.
Ante este escenario, es imprescindible no sólo detener el declive
de la calidad de vida urbana, sino también fomentar la
productividad y la vitalidad del centro urbano.
Motivación para la iniciativa
La CMS, sobre quien recae la responsabilidad de gestionar la
ciudad y regular su crecimiento, ha llevado a cabo esfuerzos para
resolver los problemas específicos. Sin embargo, no ha conseguido
los resultados deseados debido a la inadecuación del enfoque
predominante del planeamiento, tal como se ha expuesto en el
apartado anterior. Por lo tanto, se hacía manifiesta la necesidad
de establecer un proceso de preparación para la planificación en
función de los siguientes criterios clave:
Naturaleza de las relaciones de colaboración
La USAID ha colaborado recientemente con la CMS en diversos
aspectos relacionados con el desarrollo urbano. En agosto de
1997, EPC había presentado el Plan de Revitalización de la Ciudad
Amurallada de Ahmedabad al Comité Permanente de la CMS. Dicho
plan había generado un considerable interés por parte de la CMS
como un método eficaz para identificar las prioridades de
inversión y para conseguir mejoras globales en un área concreta.
Por su parte, TSS [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] ha prestado recientemente apoyo técnico a la
CMS como parte de los proyectos y programas desarrollados en
colaboración con USAID.
Problemas y temas abordados
El proceso de preparación del plan abordó los aspectos
inadecuados del anterior enfoque del planeamiento a partir de los
criterios clave mencionados: globalidad, participación,
traducción a proyectos y mecanismos de financiación.
El tema crítico de la calidad ambiental del centro urbano se
abordó a través de sus diversos factores causantes, es decir, la
congestión del tráfico, la obsolescencia de las infraestructuras,
la pérdida de recursos patrimoniales, la inadecuación de los
espacios libres y la ineficacia de los sistemas de ordenación
urbana.
Preparación de la información y clarificación de las prioridades
Implicación de los agentes: Los funcionarios de alto nivel de la
CMS y los representantes elegidos se implicaron a lo largo de
todo el proceso de preparación del plan.
Establecimiento de prioridades: el sistema de prioridades de los
temas clave de planificación se estableció de modo participativo,
con la implicación de todos los agentes.
Formulación de objetivos y estrategias y movilización de recursos
Los objetivos:
Acciones llevadas a acabo
Se ha ampliado y desarrollado la metodología para la preparación
del plan utilizada en Ahmedabad, donde se celebraron una serie
de consultas con grupos de trabajo coordinadas por el equipo de
EPC - (TSS [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] ). Los representantes elegidos, todos ellos
funcionarios comprometidos de la CMS y otros organismos, así como
consultores externo, asistieron a estas reuniones, que se
centraron en temas específicos. En las reuniones se analizó la
situación existente, se identificaron los problemas concretos y
se propusieron soluciones. Posteriormente, el equipo básico de
profesionales de la CMS, el EPC y TSS [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] definieron y detallaron de
forma esquemática los proyectos. Los representantes elegidos
fueron consultados regularmente en el curso del proceso con el
fin de introducir las necesarias correcciones. En resumen, las
acciones llevadas a cabo fueron:
Movilización del respaldo político
Los problemas del centro urbano han constituido materia de
preocupación política en Surat durante mucho tiempo. Por otra
parte, los representantes políticos han sido consultados de forma
regular en el transcurso de la preparación del plan. Estos
factores son los que han contribuido a garantizar el respaldo
político.
Movilización de recursos
La preparación del plan SICR fue un encargo de la CMS. La USAID
prestó un respaldo parcial. La CMS invitó a sus funcionarios a
colaborar con EPC-TSS [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] en el proyecto.
Reparto de poder
El liderazgo en la formulación de los objetivos fue asumido
administrativa y políticamente por la CMS, junto con los
directores de los organismos asociados. El liderazgo para llevar
a cabo la iniciativa, es decir, la preparación del plan de
revitalización del centro urbano de Surat, fue asumido por los
representantes elegidos, junto con los funcionarios del
departamento de planificación de la CMS y los encargados de área
del centro urbano, así como el equipo básico de profesionales de
EPC y TSS [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.] .
Proceso
Problemas surgidos durante la preparación del plan:
Superación de los problemas
Resultados conseguidos
1. La metodología integral y participativa para la preparación
de planes, desarrollada por primera vez en Ahmedabad, ha sido
mejorada en la preparación del plan de revitalización del centro
urbano de Surat.
2. A lo largo de un periodo de cuatro meses, se ha preparado un
plan para la revitalización del centro urbano consistente en un
paquete de cuarenta y siete proyectos para la mejora del capital,
el desarrollo de proyectos y el fortalecimiento
institucional.Estos proyectos se organizan en catorce capítulos:
Aunque la preparación del Ahmedabad Walled City Revitalization
Plan AWCR (Plan de Revitalización de la Ciudad Amurallada de
Ahmedabad) fue inicialmente respaldada por la USAID, la CMA
aportó los recursos humanos necesarios y corrió también con los
gastos de impresión de los 500 ejemplares del informe. En estos
momentos, está iniciando las acciones para la realización del
proyecto. En el caso de Surat, la Corporación Municipal ha
costeado el proceso de planeamiento con relativamente menos
respaldo por parte de la USAID. Los gastos correspondientes, en
cualquier caso, se encuentran sobradamente dentro de la capacidad
financiera de cualquier ciudad de India.
Aplicación de las lecciones aprendidas de otras iniciativas
Los procesos de planeamiento de las ciudades indias han adolecido
generalmente de los problemas identificados en el apartado
"Proceso". Se ha podido constatar que las iniciativas exitosas
son las que han gozado de un nivel más alto de participación por
parte de los actores implicados y de un enfoque más globalizador
del planeamiento. Esta constatación ha servido de guía a EPC
durante el desarrollo del proceso adoptado para la preparación
de los planes de Ahmedabad y Surat. Anteriormente, EPC había
estado involucrada en otras dos importantes experiencias de
colaboración: el "Urban Land Management Workshop" (Taller de
gestión del suelo urbano), patrocinado por el World Bank (Banco
Mundial), y la "Better Streets Initiative" (Iniciativa por unas
calles mejores), organizado conjuntamente por la CMA y EPC. La
comprensión de las herramientas de planeamiento más innovadoras
durante el primero de estos talleres y la aproximación a los
temas de desarrollo viario en el último han sido de gran provecho
para la preparación de los planes AWCR y SICR. Asimismo, EPC se
ha beneficiado considerablemente de las experiencias compartidas
con M/s Hasmukh C. Patel, una consultoría arquitectónica que ha
concebido, desarrollado y realizado un proyecto de colaboración
pública/privada conocido como "Chimanlal Ghirdhardas Road
Development" (Remodelación de la calle Chimanlal Ghirdhardas).
Lecciones aprendidas de esta iniciativa
Las tres lecciones más importantes que se han extraído de la
preparación del plan SICR son las siguientes:
1. Ordenación de los proyectos según prioridades: Para iniciar
el proceso de realización, es necesario dividir el gran paquete
en pequeños grupos de proyectos relacionados. Como primer paso
en esta dirección, hay que ordenar los proyectos en función de
las prioridades a partir de tres tipos de consideraciones:
técnicas, financieras y políticas. Estas prioridades deben
establecerse durante el proceso de planeamiento.
2. Integración en el presupuesto municipal: El paquete de
proyectos identificados presenta muchos solapamientos con los
proyectos en marcha o en fase de propuesta incluidos en el
presupuesto municipal. A la hora de ordenar por prioridades y
agrupar por afinidades los proyectos, deben integrarse en las
propuestas del plan las partidas correspondientes de los
presupuestos municipales.
3. Estructuración de un amplio proceso de participación: A través
de los procesos llevados a cabo en Ahmedabad y en Surat, se ha
desarrollado una estructura para el proceso de planeamiento que
incorpora de una forma eficaz la participación de los diversos
actores. Nuestra experiencia revela que, si se estructura
adecuadamente, un proceso participativo enriquece enormemente el
plan. Hemos constatado asimismo que, cuando no están bien
estructurados, los intentos de participación pueden ser
contraproducentes al politizar inútilmente los criterios de
planeamiento.
Transferibilidad
Tras su presentación en diversos foros, el plan SICR ha dado
lugar a dos importantes secuelas. La primera fue una invitación
por parte de la Corporación Municipal de Vadodara para llevar a
cabo un proyecto de planeamiento en dicha localidad, otra
importante ciudad de Gujarat, utilizando la misma metodología.
La Ahmedabad Urban Development Authority (Autoridad responsable
del planeamiento de Ahmedabad) ha encargado a EPC una
presentación del ya preparado Revised Draft Development Plan for
Ahmedabad 2001 (Borrador revisado del plan de desarrollo de
Ahmadabad 2001), según criterios similares a los utilizados para
estructurar el plan SICR. Estos dos proyectos se encuentran en
sus fases iniciales.
Replicabilidad
Cuando son globalizadoras y participativas, las prácticas de
planeamiento en colaboración poseen un enorme potencial para
establecer nuevas directrices para el planeamiento y el
desarrollo urbano dentro del actual escenario urbano emergente
de India. La implicación de todos los actores sociales garantiza
que una gran parte de los conflictos se resuelven durante la
etapa de planificación. La concepción globalizadora asegura un
desarrollo integrado de las ciudades. La traducción de las
propuestas del plan a proyectos definidos con estimaciones de
costes y ganancias y mecanismos de financiación adecuados
facilita la realización de las propuestas contenidas en el plan.
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