Preparación del Plan de Revitalización de la ciudad amurallada de Ahmedabad (India)

Fecha de referencia: 26-07-98

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: India

Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: árido y semiárido
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: sector privado

Categorías = Ordenación territorial: desarrollo de incentivos, urbanización y desarrollo del suelo, remodelación urbana y suburbana. Tecnologías, instrumentos y métodos: soporte físico, sistemas y técnicas de gestión, creación de redes, soporte lógico, formación y capacitación. Procesos de planificación urbana y regional: elaboración de presupuesto, programación de la inversión del capital, proceso consultivo, conservación del patrimonio cultural.

Contacto principal:
Environmental Planning Collaborative (EPC) (sector privado)
Dr M.V. Rama Seshu, Coordinador ejecutivo.
'Paritosh'
Usmanpura
Ahmedabad
Gujarat
India
380 013
91-079-7550102, 7550141, 7550875
91-079-7552924, 7550649
E-mail:hcpahd@ad1.vsnl.net.in

Socio:
Ahmedabad Municipal Corporation (AMC) (gobierno local)
Sr B.K. Sinha IAS, Comisario Municipal.
Sardar Patel Bhavan
S.V.P. Road (Astodia)
Ahmedabad
Gujarat
India
380001
91-079-5352828, 5352028, 5321115
91-079-5354638
E-mail:mctiger@ad1.vsnl.net.in
Colaboración administrativa.

Socio:
United States Agency for International Development (USAID) (agencia internacional multilateral)
Earl Kessler, Director, RUDO
B28, Qutab Institutional Area
New Delhi
New Delhi
India
110 014
91-11-6865301
91-11-6868594, 686 8352
E-mail:ekessler@usaid.gov
Colaboración financiera

Socio:
Technical Support Services Inc. (TSS) (sector privado)
Royce LaNier, presidente.
1000 Vermont Ave NW,
11th Floor,
Washington DC
Washington DC
USA
20005-4903
(202) 789 5400
(202) 789 1900
E-mail: tssusa@erols.com
Colaboración técnica.

Organización nominadora:
Environmental Planning Collaborative (EPC) (sector privado)
Dr M.V. Rama Seshu, Coordinador ejecutivo.
'Paritosh'
Usmanpura
Ahmedabad
Gujarat
India
380 013
91-079-7550141, 7550875, 7750102
91-079-7552924, 7550649
E-mail:hcpahd@ad1.vsnl.net.in

Financiación:
En el año financiero de 1997-98 el presupuesto operativo total ascendió a 1.600.000 rupias indias.

• Contribución de AMC: 12,5%
  
• Contribución de EPC: 12,5%
  
• Contribución de USAID: 75%
  
• Contribución de TSS: 0%

R E S U M E N

Objetivos de la iniciativa

1. El principal objetivo consistía en formular una estrategia de intervención pública para estimular la inversión privada en la reordenación del recinto amurallado histórico, con la pretensión de convertir el espacio congestionado y ruinoso en un modelo de infraestructura urbana, transportes, servicios, preservación del patrimonio y diseño de los espacios abiertos; y al mismo tiempo aumentar su papel económico dentro del conjunto de la ciudad y mejorar el nivel de vida de sus habitantes.
   

2. La preparación del plan se estructuró en torno a un proceso participativo que señaló los proyectos para lograr un desarrollo global del área, con la intervención de amplio número de funcionarios municipales y de otros organismos, representantes democráticos y asesores expertos.

Resultados
En un plazo de 6 meses se preparó un plan estratégico que incluía siete componentes principales, desde Transporte Público a Sistemas de Infraestructuras, Urbanización y Desarrollo del Suelo. El plan consiste en un paquete de más de 40 planes a desarrollar definidos esquemáticamente, incluyendo una estimación de los costes y los beneficios. Estos planes incluyen la captación de financiación, así como acciones administrativas, legales y políticas.

Se desarrolló una metodología para la preparación del plan en el marco de una serie de mesas redondas organizadas por el equipo de Enviromental Planning Collaborative y Technical Support Services. Todos los funcionarios implicados, tanto de la corporación municipal como de otros organismos, así como los asesores expertos, asistieron a estas reuniones, enfocadas hacia temas concretos. Se analizó la situación existente, se identificaron los problemas concretos y se propusieron soluciones. A continuación el grupo de profesionales de Ahmedabad Municipal Corporation, Enviromental Planning Collaborative y Technical Support Services definieron y detallaron esquemáticamente los proyectos. Los representantes democráticos fueron regularmente consultados para introducir correcciones a lo largo del proceso.

Se establecieron las relaciones entre los diferentes componentes del plan y se agruparon los proyectos en función de sus conexiones técnicas o financieras. La corporación municipal los ha puesto en marcha.

Fechas clave

D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa

El enfoque más extendido en la planificación urbanística por parte de los organismos locales de la India consiste en el desarrollo de proyectos parciales frente a problemas concretos. Sin embargo, no suelen obtenerse los efectos deseados debido a los siguientes problemas:

1. Un acercamiento sectorial y fragmentado al problema del urbanismo: el actual sistema de planeamiento urbanístico es sectorial; cada departamento funciona independientemente, afrontando de manera aislada los problemas del desarrollo urbano. Existe una falta de coordinación entre los diferentes departamentos a la hora de planificar los proyectos y de asignar las inversiones. El resultado es un desarrollo desigual y desestructurado.
   

2. Un proceso de preparación del plan no participativo: a pesar de los procedimientos y requerimientos para la participación de la opinión pública regulados por la ley, aún no se han incorporado en la práctica. Como consecuencia, el nivel de participación de los funcionarios de los cuerpos locales, de los representantes democráticos y de organismos externos es muy limitado.
   

3. Una falta de traslación a proyectos realizables de las propuestas de los planes de desarrollo: hasta ahora, los planes de desarrollo se han centrado en localizar los diferentes usos del suelo. Los propósitos del plan quedan como una simple declaración de intenciones, no siendo trasladados a proyectos concretos que puedan ser puestos en marcha en un plazo determinado.
   

4. Un sistema de financiación inadecuado: los actuales mecanismos de obtención de ingresos no generan suficientes fondos para soportar las grandes inversiones requeridas por los planes de desarrollo urbanístico. No se ha prestado la debida atención a la búsqueda de mecanismos alternativos e innovadores de financiación.

La necesidad de revitalización de la ciudad amurallada de Ahmedabad:

El recinto amurallado, establecido en el año 1411, es el centro histórico de Ahmedabad. Su superficie es de 5,8 km², y viven en él 400.000 habitantes. Es el corazón cultural y económico de la ciudad. Sus tiendas, restaurantes, mercados, hoteles, cines, teatros, instituciones, oficinas del gobierno, establecimientos comerciales y otras actividades atraen a una numerosa población flotante. La estación principal de ferrocarril, la terminal de autobuses del estado y 3 terminales de autobuses urbanos se encuentran aquí. También es la manifestación más significativa del rico patrimonio de arquitectura religiosa y civil de Ahmedabad.

La ciudad amurallada ha sido sometida a tremendas presiones debido a cambios en el uso del suelo, de usos simples a otros complejos o mixtos y más intensivos, lo que ha provocado transformaciones en el tejido urbano. La calidad de vida ha ido empeorando a lo largo de los años debido a la incapacidad de las viejas infraestructuras para hacer frente a estos cambios. Esto se manifiesta en numerosos problemas que acucian a la ciudad amurallada, como la congestión de tráfico, las infraestructuras obsoletas, los servicios municipales en mal estado, la pérdida del carácter tradicional y el deterioro de la calidad ambiental.

Motivación de la iniciativa
La corporación municipal, en quien descansa la responsabilidad de la gestión de la ciudad y la regulación de su desarrollo, ha realizado esfuerzos encaminados a resolver determinados problemas; sin embargo, no han tenido el impacto deseado debido a las carencias del enfoque urbanístico dominante que han sido expuestas anteriormente. Por lo tanto, se sintió la necesidad de realizar un ejercicio de preparación de un plan siguiendo las siguientes pautas:

• Globalidad.
  
• Participación.
  
• Desarrollo de proyectos concretos.
  
• Mecanismos de financiación.

Naturaleza de la relación entre los socios
La United States Agency for International Development-Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos ha venido colaborando con la corporación municipal de Ahmedabad(AMC) en diversos aspectos del desarrollo urbano. Enviromental Planning Collaborative(EPC)-Colaboración para la planificación ambiental organizó junto a la AMC la Iniciativa por unas Calles Mejores en enero de 1996, enfocada a desarrollar un diseño urbano más apropiado. EPC también se ha asociado con AMC en la dirección de un programa patrocinado por el Banco Mundial para la Gestión de Suelo Urbano, y en la preparación y redacción del Plan de Acción de Comunicaciones de Ahmedabad. Technical Support Services(TSS)-empresa de servicios de soporte técnico ha colaborado con AMC como parte de diversos programas y proyectos de USAID.

Tratamiento de los problemas
El proceso de preparación del plan planteó una aproximación basada en la visión de conjunto, la participación, el desarrollo de proyectos y los mecanismos de financiación frente al enfoque inadecuado del planeamiento habitual.

La crítica cuestión de la calidad ambiental de la ciudad amurallada se abordó a través de sus diferentes causas, como la obsolescencia de las infraestructuras, la congestión del tráfico, la pérdida del patrimonio, la insuficiencia de espacios abiertos y la ineficiencia de los sistemas de gestión de usos del suelo.

Preparación de la información y clarificación de prioridades
Participación de todos los agentes sociales: los funcionarios principales de la corporación, así como los representantes democráticos intervinieron en el ejercicio preparatorio del plan. Las prioridades del plan también fueron definidas a través de la participación de estos interlocutores.

Formulación de objetivos, estrategias y movilización de recursos
Los objetivos definidos fueron los siguientes:

1. Formulación de una estrategia de intervención pública para estimular las inversiones privadas en la revitalización de la ciudad amurallada, con el fin de transformar su estado actual congestionado y deteriorado en un modelo de infraestructuras urbanas, servicios, transportes, preservación del patrimonio y diseño de los espacios abiertos; y al mismo tiempo aumentar su papel económico dentro del conjunto de la ciudad y mejorar el nivel de vida de sus habitantes.
   

2. La preparación del plan se organizó con vistas a desarrollar un proceso de participación para la identificación de los objetivos necesarios para alcanzar el desarrollo global de un área, con la intervención de un gran número de funcionarios municipales, así como de otros organismos, representantes democráticos y asesores expertos.

1. Análisis de la situación existente.
   
2. Identificación de los problemas.
   
3. Identificación y encuadre de los proyectos para enfrentarse a los problemas concretos.
   
4. Pormenorización de los proyectos, con una estimación de gastos e ingresos.
   
5. Agrupación de los proyectos, con un análisis financiero.

Movilización del apoyo político
La preparación del plan de revitalización de la ciudad amurallada de Ahmedabad fue financiado por USAID. La corporación municipal delegó varios de sus funcionarios para colaborar con EPC-TSS en el proyecto; también se encargó de la impresión del informe.

Dirección
El mando político y administrativo de la corporación municipal, junto con los directivos de las agencias colaboradoras, fueron quienes asumieron la dirección en la formulación de los objetivos. El liderazgo para el desarrollo de la iniciativa, es decir, la preparación del plan de revitalización de la ciudad amurallada de Ahmedabad, fue asumida conjuntamente por los funcionarios del departamento de Urbanismo y aquellos otros responsables del área objeto del plan, además del equipo de profesionales de EPC y TSS.

Proceso
Problemas encontrados durante la preparación del plan:

1. El marco legislativo preexistente no proporcionaba suficiente flexibilidad para modifificar las regulaciones urbanísticas y acomodarlas a las directrices del plan.
   

2. El enfoque más extendido para el planeamiento urbanístico era fragmentario y sectorial, no participativo; no concretaba las propuestas en proyectos ni tampoco consideraba el aspecto financiero durante el período preparatorio.
   

3. La falta de coordinación que existía entre los diferentes departamentos de la corporación municipal, y entre ésta y los otros organismos implicados.
   

4. La falta de conocimiento sobre los últimos avances en materia de tecnología, así como en los conceptos, las técnicas y las herramientas del planeamiento urbanístico dio como resultado una aceptación más lenta de los nuevos enfoques.
   

5. La ausencia de sistemas informáticos también dificultó la preparación del plan.

Superación de los problemas

1. Como parte del plan, y posteriormente a través de otras iniciativas, se ha realizado una campaña a favor de una reforma de las regulaciones urbanísticas, que ahora está siendo considerada por el gobierno del estado de Gujarat.
   

2. La estructura y el proceso de preparación del plan han introducido la visión de conjunto, la participación, y el desarrollo de proyectos y mecanismos de financiación.
   

3. El plan se ha preparado mediante una serie de mesas redondas, donde han participado funcionarios responsables de urbanismo, municipales y de otros organismos, que han trabajado conjuntamente en la identificación de problemas y soluciones. El resultado ha sido una mejora de la capacidad de interacción y coordinación.
   

4. Durante la preparación del plan, se ha consultado a expertos en varios campos, procedentes tanto de la India como del extranjero. Esto ha permitido ampliar la perspectiva y aprender lecciones de otras situaciones parecidas de todo el mundo.
   

5. La preparación del plan ofreció la oportunidad de reunir información relevante de diversas fuentes. El equipo del proyecto hizo una valoración rápida para obtener la información no disponible. Se realizaron planos informatizados de toda la información espacial relevante.

Resultados obtenidos

1. Se ha desarrollado una metodología global y participativa de preparación de planes urbanísticos. El plan de revitalización del centro urbano de Surat, basado en el proyecto de Ahmedabad, es un paso más en la maduración de esta metodología.
   

2. Se preparó en el plazo de seis meses un plan estratégico para la revitalización de la ciudad amurallada de Ahmedabad. Consiste en un paquete de mas de 40 proyectos, incluyendo algunos dedicados a captación de capital, análisis, diseño detallado y refuerzo institucional. Estos proyectos están organizados bajo siete apartados:
   
   1. Transporte público.
      
   2. Sistema viario y gestión del tráfico.
      
   3. Infraestructuras.
      
   4. Servicios municipales.
      
   5. Patrimonio.
      
   6. Espacios libres.
      
   7. Urbanización del suelo, regulaciones urbanísticas y uso de propiedades municipales.
      El plan también incorpora tres estudios de detalle y tres proyectos piloto. Se ha diseñado una estrategia esquemática de financiación para el paquete completo.
      

3. La puesta en marcha del proyecto se ha iniciado con la identificación de un conjunto de proyectos a desarrollar en una primera fase y que se están detallando. En los casos donde las propuestas del plan se solapan con otros proyectos puestos en marcha por la corporación municipal, éstos se están integrando en el plan.
   

4. A nivel del gobierno estatal se han asumido los esfuerzos para llevar a cabo dos importantes propuestas del plan de revitalización: la creación de un distrito especial de desarrollo con una menor presión fiscal y la utilización productiva de las propiedades municipales. En una reciente reunión sobre la mejora de las fuentes de financiación de los gobiernos municipales organizada en Gujarat por la Asociación de Administradores Municipales, todos los gobiernos municipales de las principales ciudades de Gujarat se unieron en una campaña a favor de una reforma legal y administrativa que facilite estas iniciativas.

Sostenibilidad
Aunque la preparación del plan de revitalización de la ciudad amurallada de Ahmedabad fue inicialmente financiado por USAID, la corporación municipal destinó al proyecto los recursos humanos necesarios y se hizo cargo del coste de la impresión de 500 copias del informe. Ahora se está encargando de la puesta en marcha del proyecto. En el caso de Surat, la corporación municipal financió el trabajo de planeamiento, con una menor participación relativa de USAID. El coste de este esfuerzo entra dentro de las posibilidades presupuestarias de todas las grandes ciudades de la India.

Lecciones aprendidas
Aplicación de las lecciones aprendidas en experiencias previas: La práctica del planeamiento en las ciudades indias sufre los problemas ya referidos anteriormente. Está comprobado que las experiencias más exitosas parten de un proceso con un mayor nivel de participación de los agentes sociales y una perspectiva más global en los planteamientos. Ésta ha sido la referencia en el desarrollo del plan de revitalización de la ciudad amurallada de Ahmedabad.

EPC ha participado con anterioridad en dos proyectos significativos: el Taller de Gestión de Suelo Urbano, patrocinado por el Banco Mundial; y la Iniciativa por unas Calles Mejores, organizada junto a la corporación municipal de Ahmedabad. El conocimiento de los instrumentos de planeamiento urbanístico más innovadores obtenidos durante el primero de estos talleres y la experiencia en temas viarios conseguida gracias al segundo se aplicaron muy provechosamente en el desarrollo del plan de revitalización. También ha sido muy beneficiosa para EPC la experiencia compartida con la firma de asesoría arquitectónica M/s Hasmukh C. Patel , quien concibió, desarrolló y puso en marcha el proyecto de iniciativa pública y privada conocido como "C.G. Road Redevelopment"(revitalización viaria).

Las tres principales lecciones aprendidas con esta iniciativa son las siguientes:

1. Participación de los representantes democráticos: se tomó conciencia de lo imprescindible que es incorporar las prioridades políticas en la preparación del plan, para lo que es importante contar con representantes políticos en el equipo del proyecto.
   

2. Proceso de documentación: Este plan de revitalización en una iniciativa sin precedentes y para desarrollar una metodología apropiada es necesaria una documentación sistemática, lo que contribuirá a facilitar la fase de puesta en funcionamiento, cuando los diferentes proyectos deban ser detallados. Para ello, debían ponerse por escrito las razones asumidas para cada decisión.
   

3. Vigorización institucional: para asegurar la sostenibilidad de dichas iniciativas, es necesario desarrollar dentro de los cuerpos municipales la capacidad de participar y realizar un planeamiento urbano sistemático, así como de identificar objetivos y crear sistemas de información que posibiliten la toma de decisiones en la práctica urbanística.

Transferibilidad
El plan de revitalización del centro urbano de Surat es la acción más significativa basada en la experiencia de Ahmedabad. Las lecciones aprendidas en la primera iniciativa sirvieron para estructurar el proceso de preparación del plan de Surat. La corporación municipal de Surat no sólo asumió los costes del proyecto, sino que destinó a dos de sus funcionarios más brillantes: un urbanista y un ingeniero, a trabajar a tiempo completo con el equipo de EPC-TSS. Se eligió a tres representantes políticos del distrito centro para asistir a todas las mesas redondas y aportar sus opiniones. La corporación municipal de Surat comenzó el proyecto con un compromiso de principios para llevarlo a término.

Replicabilidad
El ejercicio del urbanismo sobre una base de colaboración, participación y globalidad tiene un tremendo potencial en el escenario urbano de la India a la hora de establecer un nuevo rumbo en el planeamiento urbanístico. La participación de todos los agentes sociales asegura que la mayor parte de los conflictos se resuelven durante el período de preparación del plan. La realización del plan se facilita mediante la traducción de las propuestas del plan a proyectos concretos, con estimación de los costes y beneficios y sistemas de financiación apropiados.

Referencias

Express News Service (1997) "AMC taking up project to revitalise walled city" (en Indian Express (Periódico) 6 Mayo 1997)

Express News Service (1997) "AMC plan for reviving old city" (en Indian Express (Periódico) 5 Septiembre 1997)

Leena Mishra (1997) "AMC to simplify existing bye-laws" (en Times of India (Periódico) 10 Octubre 1997)