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Fecha de referencia: 26-07-98
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Filipinas
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: Tropical y suptropical
Ámbito de la actuación: Ciudad
Instituciones: Agencia internacional multilateral, Gobierno
Central, Gobierno local
Categorías = Desarrollo económico: formación de capital, creación de
empresas (sectores formal e informal), fomento de la inversión,
fomento de la capacidad empresarial, formación. Infraestructuras,
comunicaciones y transporte: abastecimiento de agua potable,
saneamiento, transporte y movilidad.
Buena gestión urbana: descentralización, recursos humanos y
formación de dirigentes, legislación, fomento de la colaboración
pública y privada, gestión y administración públicas, políticas
públicas.
Contacto principal:
DPWH/PREMIUMED (Gobierno central)
Ms Maria Mildred Ambrosio-Villar
Ms Rosario Andrea Socorro Lardizabal
3F School of Urban and Regional Planning
E. JAcinto St., Univ. de Philippines
Diliman, Quezon City
Philippines
Tel: 632-9265384, 632-9206931 a 34
Fax: 632-9265319
PREMIUM@WEBQUEST.COM
Socio:
United Nations Centre for Regional Development / Urban Management
Programmed-Asia UNCRD/UMP-Asia (agencia internacional
multilateral)
Dr. Hideki Kaji
Socio:
Ayuntamiento de Bauan, Batangas (gobierno local)
Hon. Bienvenido C. Castillo, Alcalde
Office of the Mayor, F. Mangobos Street
Municipality of Bauan
Batangas
Philippines 4201
Tel: 63-43-7271253
Fax: 63-43-7371004
http://WWW.CYBAT.SEQUEL.NET/BAUAN
Colaboración política
Situación antes de la iniciativa
A principios de los años ochenta, en la ciudad de Bauan se
empezaron a notar los efectos negativos de la rápida urbanización
e industrialización que había experimentado la ciudad. La
instalación de múltiples industrias en la zona proporcionó trabajo
a la población activa, pero también provocó un aumento de la
presión sobre las infraestructuras, los equipamientos y los
servicios muncipales. Sin embargo, el ayuntamiento no estaba en
condiciones de responder a esta creciente demanda, pues no tenía
capacidad para ampliar las infraestructuras existentes ni de
construir otras nuevas, ni tampoco de aumentar la dotación de
servicios básicos.
Cuando el mercado de Bauan fue demolido, los vendedores levantaron
puestos provisionales en el mismo solar del mercado, pero de un
modo desordenado, sin ninguna organización y sin cumplir los
requisitos sanitarios. Por otra parte, el sistema municipal de
abastecimiento de agua dejó de ser suficiente para proveer de agua
potable a la población en rápido crecimiento. Los caminos estaban
sin pavimentar, la red de alcantarillado colapsada y los atascos de
tráfico eran habituales.
El gobierno local consideró que los temas más urgentes a los que
tenía que dar solución eran los siguientes: debilidad del gobierno
local, limitaciones presupuestarias y presión sobre el gobierno
local para que proporcionara servicios e infraestructuras adecuados
a la creciente demanda derivada de la urbanización. En aquel
momento, el gobierno nacional empezaba a apostar por una mayor
descentralización y autonomía local. Con la colaboración del Banco
Mundial, el ayuntamiento ha llevado a cabo un Proyecto Municipal de
Desarrollo (PMD), es decir, un programa de asistencia al desarrollo
planteado para responder a demandas que surgen de la ciudadanía, y
con el que se fortalece la participación local y el sentimiento de
propiedad hacia el proyecto.
Preparación de la información y establecimiento de prioridades
En 1988, a raíz de una sesión informativa organizada por el DPWH y
la Oficina Central del Proyecto, el ayuntamiento de Bauan,
presidido por el alcalde
Bienvenido C. Castillo, solicitó al PMD
apoyo financiero. El PMD estaba financiando proyectos específicos
dirigidos a los gobiernos locales para que éstos pusieran en marcha
las iniciativas de desarrollo más urgentes, para lo cual recibían
apoyo financiero (créditos, donaciones y acciones del gobierno
local), asistencia técnica y capacitación. DPWH es una institución
gubernamental que se ocupa de las infraestructuras, y que a su vez
se encarga de la ejecución del programa PMD. Durante el seminario
de formación que organizó el DPHW se pusieron de relieve los
aspectos más destacables del Programa y se explicaron
detalladamente los requisitos que había que cumplir para obtener la
financiación.
Formulación de objetivos y estrategias y movilización de recursos
A través de una consulta popular, el alcalde y el consejo
legislativo local consensuaron el objetivo global de la
municipalidad a la hora de buscar financiación. En el PDM, al
gobierno local se le asigna un papel destacado en todas las fases
del proyecto, desde la identificación, la preparación-fomrulación
del proyecto, hasta su ejecución y seguimiento, así como en las
actividades posteriores.
El alcalde recurrió a varias estrategias para movilizar recursos y
garantizar una adecuada ejecución del proyecto:
a) Aceptación política: El pleno municipal aprobó varias
resoluciones en las que se ratificaba el proyecto. También se
aprobó una ordenanza para aplicar un sistema de tarifas cuando los
proyectos del PDM empezaran a funcionar.
b) Capacidad financiera: En el presupuesto anual del gobierno local
se incluyó una partida de pago de servicio de deuda, con lo que se
pretendía reforzar la capacidad financiera del gobierno local para
devolver los préstamos. Se abrieron cuentas diferenciadas en bancos
locales para hacer frente al pago del servicio de la deuda. Los
funcionarios del departamento financiero del gobierno local se
familiarizaron con los condicionantes financieros del proyecto,
asistiendo a programas de formación del PDM, y posteriormente
llevaron un control riguroso del cumplimiento de los objetivos
financieros marcados.
c) Aceptación social. Se llevaron a cabo reuniones consultivas y
conferencias públicas para dar a conocer los beneficios del
proyecto a los afectados.
d) Ejecución del proyecto: Para asegurar una ejecución adecuada se
creó una Oficina Local del Proyecto con personal competente. Los
funcionarios municipales participaron en programas de capacitación.
Se mantuvieron reuniones regulares con personal del DPWH-CPO para
tratar sobre las condiciones del proyecto, que se ajustó
inmediatamente. Se organizó y gestionó sistemáticamente la
documentación generada en el proyecto.
Es importante remarcar que la volutnad política del alcalde, en su
calidad de jefe ejecutivo, fue clave para el éxito del PDM en
Bauan.
Proceso
Los proyectos PDM en Bauan fueron el resultado de esfuerzos
convergentes por parte de funcionarios ejecutivos y legislativos
del ayuntamiento, y de los beneficiarios del proyecto.
A lo largo de la ejecución del proyecto surgieron problemas, pero
siempre se superaron las dificultades. El equilibrio adecuado entre
el carisma del alcalde y su decisiva voluntad política de apoyo al
programa contribuyó a que los proyectos salieran adelante. A
continuación se recogen en una tabla algunos de los problemas que
se observaron y las medidas que se adoptaron en consecuencia:
| SECTOR | PROBLEMA | ACCIÓN |
| Mercado Público | Los vendedores se niegan a trasla- darse a los pues- tos temporales asignados | Diálogo, fuerte voluntad po-lítica del líder local |
| Los vendedores se niegan a pagar tarifas más caras | Voluntad política del líder local para hacer cumplir las ordenanzas que especifican las tarifas y que fueron aprobadas por el Consejo Legislativo Municipal, y para aplicar sanciones a quien no las cumpla | |
| Suministro de agua | Los concesiona-rios se niegan a que se mida su consumo de agua | Campaña de información, diálogo, fuerte voluntad política para hacer cumplir la ordenanza |
| Construcció n de la Escuela | Los padres temen que los proyectos interrumpan las actividades docentes | Diálogo con los padres sobre las ventajas de tener un edificio para la escuela más amplio y seguro |
Resultados conseguidos
El paquete de proyectos no sólo ha contribuido a modernizar y
mejorar las infraestructuras municipales, sino que también ha
permitido reforzar las capacidades financieras y de gestión del
gobierno local, lo cual supone un beneficio para toda la ciudad de
Bauan. Las declaraciones de los beneficiarios y del propio alcalde
atestiguan los efectos positivos del proyecto, entre los que cabe
destacar los siguientes:
El proyecto del mercado municipal ha aumentado los rendimientos
económicos del comercio y de los negocios y ha favorecido la
revalorización inmobiliaria de las áreas circundantes; por otra
parte, ha aumentado el empleo local (por ejemplo, hay nuevos
ayudantes en los puestos del mercado y nuevos empresarios, los
pescadores cuentan con un mercado permanente para sus capturas,
etc). Además la población puede disfrutar de unas instalaciones
completas, más higienicas y saludables en el mercado y ha crecido
el comercio con otras áreas próximas.
El Proyecto de Saneamiento de agua ha aumentado el suministro de
agua potable y por consiguiente se ha reducido el riesgo para la
población local de contraer enfermedades asociadas al agua.
En cuanto a la construcción de la escuela, los padres de los
alumnos han manifestado su satisfacción porque sus hijos pueden
acceder libremente a un edificio mejor y más amplio, en el que no
hay polución, ruido ni atropellos.
El mercado ha aumentado considerablemente los ingresos del gobierno
local. Antes de la ejecución del proyecto PDM, en 1998, los
ingresos municipales eran 24.320 millones. Con los proyectos PDM en
marcha, los ingresos municipales ascendieron a 115.443 millones en
1996, lo que supone una media de crecimiento anual del 439 % o una
tasa media de crecimiento anual del 23,5%.
En la actualidad, la evaluación financiera y económica del mercado
municipal muestra una Tasa Interna de Rentabilidad Financiera
(TIRF) del 13.84% y una Tasa Interna de Rentabilidad Económica
(TIRE) del 14.89%. El proyecto ha superado el 10% establecido como
indicador de referencia para conseguir que la autofinanciación del
proyecto sea viable. En el ayuntamiento, gracias al eficiente
sistema de gestión de la información incorporado como parte del
proyecto de asistencia técnica, ya están disponibles los datos
referidos a los indicadores físicos y económicos para medir los
resultados y el impacto del proyecto. Por otra parte, en la
actividad municipal se ha podido observar una mejor coordinación y
una mayor integración de los trabajos. El proyecto ha tenido a su
vez otros impactos positivos, que se citan a continuación:
En cuanto a las estrategias y políticas sociales, económicas y
ambientales de ámbito local: se ha establecido un registro
sistemático, transparente y que permite rendir cuentas de los
ingresos derivados de las actividades del proyecto. Los distintos
agentes implicados han realizado un esfuerzo de coordinación para
garantizar la sanidad y la seguridad. Hay más personas que de forma
voluntaria cumplen con las leyes, normas y reglamentos municipales.
En cuanto a la capacidad institucional en el ámbito local: ha
aumentado la capacidad local para planificar, ejecutar, dar
seguimiento y mantener proyectos de desarrollo, gracias a la
formación recibida por los funcionarios y el personal municipal, lo
que también ha permitido mejorar la actuación financiera del
ayuntamiento. El Alcalde de Bauan colabora habitualmente con la
Academia de Gobierno Local, un instituto gubernamental de
formación, para movilizar recursos locales que gestionen proyectos
de desarrollo.
En cuanto a la toma de decisiones y a la institucionalización de la
colaboración pública y privada: gracias a la incorporación de
procedimientos y reglas a las leyes locales, se ha simplificado el
proceso de toma de decisiones de ámbito local, motivando a los
ciudadanos para que acepten voluntariamente las reglas, con lo que
se ha institucionalizado la colaboración entre el "gobernante"
(gobierno local) y el "gobernado" (población).
En cuanto a la asignación y empleo de recursos humanos, técnicos y
económicos en el ámbito local: todos los departamentos y unidades
cuentan ahora con manuales de procedimiento, y se ha mejorado la
formación del personal. En la actualidad están más claramente
delimitadas las responsabilidades y funciones de cada uno y existe
un eficaz sistema para hacer un seguimiento del trabajo, de los
resultados y del impacto.
En cuanto al cambio en las actitudes y el comportamiento de las
personas: la experiencia del PDM de Bauan ha demostrado que, cuando
existe una fuerte voluntad política y una clara visión de
desarrollo, se cuenta con el completo apoyo desde todos los
sectores y se permite la participación en la toma de decisiones
mediante el dialogo, las consultas públicas y las conferencias, el
resultado se traduce en una serie de cambios positivos en la
actitud y el comportamiento de la población hacia los proyectos de
desarrollo.
Tanto los legisladores como la población han apoyado decididamente
el proyecto, desde la fase de planificación hasta su ejecución y
con ello han contribuido al éxito del mismo. El liderazgo político
supo aprovechar sabiamente la oportunidad especial que se le
presentaba de movilizar recursos eonómicos a través de una variedad
de productos financieros.
Sostenibilidad
Los proyectos son sostenibles económica y ambientalmente. El nivel
de eficiencia alcanzado en la recaudación de impuestos sobre el
mercado y el suministro de agua es alto. Los ingresos derivados de
las actividades del proyecto han resultado ser superiores a los
objetivos que se habían marcado en el mismo. El Alcalde ha señalado
que, gracias al proyecto, el gobierno municipal ha recuperado
suficientes fondos como para poder financiar otros proyectos de
desarrollo, así como para permitir al gobierno local cumplir
rápidamentamente con las deudas contraidas a raíz del PDM. El
edificio construido y el resto de los proyectos superaron
satisfactoriamente los estándares ambientales, y las actuaciones a
largo plazo no supondrán una amenaza de degradación ambiental en el
ayuntamiento. Los cálculos en torno a la rentabilidad económica y
financiera demuestran que los proyectos del PDM son inversiones
viables y autofinanciables.
Lecciones aprendidas
En esencia, la experiencia de Bauan sobre gestión de proyectos de
desarrollo demuestra que, para que el proyecto sea un éxito, hay
que conjugar una voluntad política fuerte con un enfoque en el que
las demandas partan de los ciudadanos, mientras que la aceptación
política y social del proyecto debe ir unida a un completo
compromiso con el mismo por parte de todos los que lo llevarán a
cabo. Otros factores críticos para el éxito con los que hay que
contar son un apoyo presupuestario ajustado en el tiempo, unos
programas de capacitación pertinentes y una clara visión de cuál es
el desarrollo que se pretende.
Las tres lecciones más importantes del programa de Bauan son:
a) Un enfoque participativo, que responde a demandas que plantean
los ciudadanos es mucho más eficaz y eficiente a la hora de
financiar un proyecto que el enfoque jerárquico en el que se ofrece
un proyecto definido previamente. El gobierno local trabaja mejor
y se compromete más con los proyectos en los que ha sido el
principal responsable de su preparación, financiación, gestión y
ejecución.
b) Para el éxito de un proyecto de mejora de las condiciones
físicas de la ciudad, es fundamental poder contar con un marco
institucional adecuado a la financiación. La capacidad financiera
y de gestión de los gobiernos locales se ve favorecida y
fortalecida por el compromiso decidido de todos los que
participarán en la ejecución del proyecto (y eso incluye el
necesario apoyo presupuestario y los programas de capacitación
pertinentes).
c) Por último hay que señalar que, para un buen gobierno local, es
importante que exista una decidida voluntad política en el ámbito
local y la aceptación social.
Durante el Segundo Encuentro Internacional de Expertos en
Infraestructuras Urbanas, patrocinado por el Centro de Naciones
Unidas para el Desarrollo Regional (United Nations Centre for
Regional Development, (UNCRD)) y por el Programa de Gestión Urbana
de Asia (Urban Management Programmed-Asia, (UMP-ASIA)), celebrado
en diciembre de 1997 en Bangkok, Tailandia, la Experiencia de Bauan
fue seleccionada como una Buena Práctica de Desarrollo de
Infraestructuras Urbanas, teniendo en cuenta los resultados
obtenidos en las siguientes áreas:
a) aceptación política
b) capacidad financiera adecuada
c) aceptación social y buena identificación de las necesidades
básicas de los afectados
d) viabilidad técnico-económica
e) apropiación del proyecto por parte de la población
f) ejecución del proyecto sin problemas
g) liderazgo político decidido y plenamente comprometido con el
proyecto
h) apoyo por parte de competentes funcionarios locales
i) cooperación entre las ramas ejecutiva y legislativa del
gobierno.
Transferabilidad
El paquete de proyectos llevados a cabo en Bauan es una de las
iniciativas piloto del Programa de Desarrollo Municipal. Desde que
se puso en marcha ha sido reproducida en más de 145 gobiernos
locales de toda Filipinas. El Alcalde es un conferenciante habitual
en la mayoría de los seminarios de formación que desarrolla la
Academia de Gobierno Local (Local Goverment Academy), donde
comparte la experiencia vivida en Bauan, sobre la ejecución de
proyectos desde el ámbito local, con muchos otros gobiernos locales
que, por primera vez, están llevando a cabo proyectos de desarrollo
a gran escala. En el Informe de Auditoría sobre la Acutación que el
Banco Mundial cumplimentó en junio de 1997, también se cita la
experiencia de Bauan, como un ejemplo por el grado de
sostenibilidad alcanzado. El Banco Mundial está elaborando un
estudio en profundidad para evaluar el impacto del Caso Bauan, y
así documentar la experiencia del proyecto y mostrarla como un
ejemplo positivo elegido entre los PDM apoyados por el Banco
Mundial en 35 países. Su potencial para ser aplicado en otros
lugares se ha puesto de manifiesto en tres nuevos proyectos
apoyados por el Banco Mundial: El Community-Based Resource
Management Proyect (Proyecto para la Gestión de Recursos de la
Comunidad), (120 LGU) y el LGU Finance and Development Proyect
(LOGOFIND) (Proyecto de Desarrollo y Financiación de gobiernos
locales) (200 LGU) en Filipinas, además de un proyecto PDM similar
en Tailandia.
Resumiendo, la Experiencia de Bauan destinda a movilizar recursos
financieros para el desarrollo de proyectos en el ámbito local nos
muestra que:
a) El enfoque participativo para la gobernabilidad urbana/local es
todavía el más efectivo, puesto que consigue el compromiso local,
proporciona poder de negociación a las comunidades y contribuye a
la modernización de la capacidad local de gestionar proyectos de
desarrollo.
b) El correcto equilibrio entre un liderazgo político fuerte y el
una voluntad decidida de diálogo y consenso permite predecir la
aceptación del proyecto en la sociedad.
c) El proyecto promueve indirectamente la igualdad de género y la
equidad, puesto que con él se genera empleo y en las asociaciones
participan por igual hombres y mujeres.
Por último, el PDM ha favorecido y reforzado la posibilidad del
ayuntamiento de acceder a la información, lo cual constituye una
herramienta poderosa. Por otra parte, ha mejorado también los
sistemas de gestión de la información, lo que ha contribuido a su
vez a mejorar y sistematizar el registro y la recuperación de los
datos financieros de la municipalidad.
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