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Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 1998 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/98/bp164.html

Programa de mejora de la infraestructura comunitaria (PMIC), Dar Es Saalam (Tanzania)


Fecha de referencia: 26-07-98

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como AWARD. ( Best Practices Database.)
País/Country: Tanzania

Región según Naciones Unidas: África
Región ecológica: costera
Ámbito de la actuación: barrio
Instituciones: Gobierno local. Agencia bilateral. Organización de base comunitaria (OBC)

Palabras clave = Igualdad y equidad de género. Infraestructuras, comunicaciones y transporte. Erradicación de la pobreza.

Categorías = Acceso a los recursos; control de los recursos; plena participación en la sociedad; funciones y cometidos por razón del género; necesidades por razón del género; integración. Abastecimiento de agua potable; saneamiento; transporte y movilidad; gestión y tratamiento de residuos. Generación de ingresos; formación profesional.

Contacto principal:
Ms Venus Kimei (Community Infrastructure (Upgrading) Programme Coord) & Mr Martin Kitilla (Ag National Project Coord)
Corner of Sokoine Drive and Morogoro Rd
P.O. Box 9182
Dar Es Salaam
TANZANIA
(255) (51) 113659/110513-4
(255) (51) 114014
E-mail: sd.project@twiga.com

Socio:
Dar Es Salaam City Commission
Mr Charles Keenja (City Commission Chairman)
Corner of Sokoine Drive and Morogoro
P.O. Box 9084
Dar Es Salaam
TANZANIA
(255) (51) 115455
(255) (51) 114014
E-mail: sd.project@twiga.com
Colaboración administrativa

Socio:
Irish Aid
Ms Sarah Clancy
Msasani Road
P.O. Box 9612
Dar Es Salaam
TANZANIA
(255) (51) 67816/66211/66348/66176
(255) (51) 67852
Colaboración financiera

Socio:
Kijitonyama Community Development (KIJICO)
Mr Shermax Ngahemera (KIJICO Chairman)
Kijitonyama /Ali Maua Road
P.O. Box 10879
Dar Es Salaam
TANZANIA
(255) (51) 700127
Colaboración política y financiera

Financiación
1998 6.643.000 dólares: CMD 5%, IA 10%, BM 73%, OS 2%, OBC 10%.
1997 443.000 dólares: CMD 3%, IA 92%, OS 1%, OBC 5%.
1996 432.000 dólares: CMD 3%, IA 92%, OS 1%, OBC 5%.
1995 160.000 dólares: CMD 3%, IA 92%, OS 1%, OBC 5%.
CMD: Comisión municipal de Dar Es Salaam
IA: Irish Aid
BM: Banco Mundial
OS: Organismos encargados de prestar servicios públicos (la Empresa de abastecimiento de agua y la Empresa de abastecimiento de energía TANESCO)
OBC: Organización de base comunitaria (Tabata Development Fund (TDF) y Kijitonyama Community Development (KIJICO).


R E S U M E N

Ayuntamiento de Dar Es Salaam, Tanzania, está llevando a cabo un Programa de mejora de la infraestructura comunitaria (PMIC). El Programa se creó en 1995 para resolver los problemas de infraestructura que tenían algunas comunidades trabajando conjuntamente con ellas. En el Programa participan el Gobierno, empresas con capital público, organizaciones de base comunitaria (OBC) y otras organizaciones interesadas en el proceso de desarrollo a través de un enfoque asociativo y participativo.

Desde la independencia, el Gobierno central y las autoridades locales han sido los únicos "proveedores" de los distintos servicios, entre ellos la infraestructura de las zonas rurales y urbanas, y los ciudadanos han sido exclusivamente "receptores".

La incapacidad del Ayuntamiento para continuar proporcionando infraestructura sin ayuda, que satisficiese la demanda, cada vez mayor, debida a la rápida urbanización, le impulsó a crear e iniciar el PMIC.

La creación del Programa suponía un esfuerzo adicional a los ya realizados por el Ayuntamiento para proporcionar servicios de infraestructura a los barrios de la ciudad mediante la contribución y la participación de las comunidades. Además, el Programa también crea un sentido de la responsabilidad en las comunidades y, al mismo tiempo, las capacita para gestionar la infraestructura construida.

Desde que se inició el Programa en las comunidades de Tabata y Kijitonyama se han obtenido grandes resultados:

La capacitación de las organizaciones de base comunitaria


Fortalecimiento de las instituciones

Mejora de la infraestructura de los barrios

Las comunidades gestionan estas redes a precio de costo, es decir, que los miembros de la comunidad compran el agua y el dinero se reinvierte en su gestión. En la comunidad de Tabata, parte del dinero obtenido se emplea ahora en la recogida de residuos sólidos. El comité del agua paga por el servicio de recogida y los miembros de la comunidad pagan una tasa por él. Así, se garantiza la responsabilidad de la comunidad y la sostenibilidad de la infraestructura creada. De la experiencia de esta buena práctica se puede aprender que las comunidades pueden contribuir de manera sustancial a la creación de infraestructura, siempre que hayan participado activamente como socios en el desarrollo urbano. Asimismo, el hecho de que la comunidad participe asegura que la vida de las infraestructuras sea más larga, ya que las considerarán como algo propio y las cuidarán, puesto que han contribuido a su construcción.



Fechas clave

Octubre 1995: inicio del Proyecto.
Mayo 1996: se firma un acuerdo
Diciembre 1997: el World Bank (Banco Mundial) hace una entrega de fondos.



D E S C R I P C I Ó N


Situación anterior al comienzo de la iniciativa
El PMIC, basado en la demanda de los usuarios, se creó en el marco de un proyecto más amplio, el Proyecto para una Dar Es Salaam sostenible (PDS), que a su vez se inició en el ámbito del Programa Mundial de Ciudades Sostenibles, cuyo objetivo principal es capacitar a los ayuntamientos para la planificación y la gestión del crecimiento y el desarrollo de las ciudades, de acuerdo con los criterios de la gestión y la planificación ambiental.

En agosto de 1992, se celebró una gran conferencia municipal, que reunió a más de 200 representantes de los residentes en la ciudad, en la que se discutieron y establecieron las prioridades en relación con nueve cuestiones y problemas ambientales a los que se debía hacer frente y encontrar una solución inmediata. Uno de estos problemas era la mejora de los asentamientos que carecían de servicios.

Se llegó a la conclusión de que, desde la independencia, el Ayuntamiento había sido el único proveedor de todos los servicios e infraestructura de la ciudad y que había carecido de mecanismos que implicasen a los residentes en este cometido. Cuando el Ayuntamiento se quedó sin recursos para proporcionar estos servicios, aparecieron en la ciudad muchos asentamientos que carecían de ellos. Esta situación llevó a que las autoridades municipales se diesen cuenta de que necesitaban otros socios, si querían abordar este problema, y los buscaron en el sector privado y entre los ciudadanos.

Durante las posteriores deliberaciones de los grupos de trabajo, todos los socios y participantes reconocieron sinceramente los esfuerzos que anteriormente habían realizado las comunidades a través de las OBC y el sector privado para procurarse sus propios servicios. Con anterioridad, cada uno de los socios proporcionaba servicios de manera individual y según sus propios criterios, sus normas y en su zona, sin tener en cuenta lo que hacían los otros en el mismo lugar, lo que habría permitido aunar esfuerzos y que el Ayuntamiento fuese el "proveedor" de los servicios. Dicho de otro modo, que no había ni colaboración ni integración entre los socios principales antes de que se crease el PMIC. Reconociendo el potencial constructivo de esta iniciativa, se acordó un plan de acción estratégico con dos puntos principales para resolver esta cuestión: trabajar estrechamente con las OBC para mejorar su capacidad de participar en los programas de desarrollo, satisfacer las necesidades básicas de las respectivas comunidades y trabajar con las autoridades locales, el Ayuntamiento, de tal modo que se fortaleciese su capacidad para satisfacer las demandas de las comunidades de una manera coordinada.

Preparación de la información y establecimiento de prioridades
En las discusiones preliminares entre los socios principales, pronto surgió la necesidad de establecer y mejorar las débiles estructuras existentes para desarrollar discusiones formales y promover vínculos más estrechos entre todos y en particular entre las comunidades.

Mientras se preparaban los planes generales de las comunidades y los planes de acción prioritarios, distintos participantes se dedicaron a la preparación de la información y al establecimiento de prioridades.

Formulación de objetivos, estrategias y movilización de recursos
El objetivo a largo plazo del Proyecto es mejorar las condiciones de vida y económicas de las comunidades de Dar Es Salaam, mediante la provisión de infraestructura básica y servicios, de manera que se mitigue la pobreza al crear más empleo y aumente la generación de ingresos. Los objetivos específicos del Proyecto son:

Capacitación
Se trabaja estrechamente con los residentes en la identificación de sus problemas prioritarios, ayudando a que dialoguen, y en las actividades de formación, para que así, aumente su capacidad de planificar, realizar sus planes y vigilar su desarrollo en relación con los servicios sociales y ambientales y la provisión de infraestructura.
Se promueven procedimientos participativos, basados en la demanda de los usuarios, para la elaboración de proyectos y se establece un nivel de calidad para la infraestructura financiable y que refuerce el sentido de la propiedad en las actividades del Proyecto.
Se promueven procedimientos de contratación de las obras con la comunidad, de manera que aumenten al máximo sus posibilidades de generar ingresos.
Se promueven acuerdos sostenibles para el funcionamiento y mantenimiento de los servicios básicos, creados según las propuestas de mejora, haciendo que la propiedad y la responsabilidad de los servicios recaigan sobre la comunidad.
Se fortalece el desarrollo de la comunidad en los asentamientos urbanos elegidos.

Fortalecimiento de las instituciones


Mejora de los servicios y la infraestructura


Las acciones emprendidas se basaron en las necesidades de las respectivas comunidades, tal y como aparecían en sus estudios y fueron confirmadas más tarde en los análisis participativos de urgencia y los planes generales de la comunidad, preparados por sus miembros al inicio del Proyecto. Estas acciones se eligieron usando un cuadro de doble entrada [de matriz 4x4]. El apoyo político lo prestó el Ayuntamiento de Dar Es Salaam, presidido por el alcalde. Los dirigentes municipales atendieron las consultas de la comunidad sobre cuestiones ambientales y también lo hicieron los representantes del partido que gobierna la comunidad, los funcionarios locales del Gobierno, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las organizaciones del sector privado. A través de estas consultas, los dirigentes políticos ofrecieron su apoyo a los esfuerzos que se estaban realizando.

Los distintos socios participantes en el Proyecto tenían sus propias funciones y responsabilidades claramente definidas como se detalla a continuación:

El Ayuntamiento de Dar Es Salaam se comprometió a proporcionar salarios a sus funcionarios que colaborasen en el Proyecto, espacio para oficinas y el mantenimiento de la carretera principal, una vez construida.
El comité de Irish Aid se hizo cargo de proporcionar fondos para pagar al asesor técnico del Proyecto, la formación, los proyectos técnicos de los planes de infraestructura de las comunidades y el apoyo logístico y financiero (salarios) al grupo de ejecución del Proyecto.
La oficina del primer ministro se hizo responsable de movilizar los recursos procedentes de la International Development Association (IDA) (Asociación Internacional de Fomento (AIF)) del Banco Mundial para la mejora de la infraestructura, mientras que las comunidades se comprometieron a contribuir con el 5% de los costos de la infraestructura del barrio y el 100% de los costos de mejora y mantenimiento.
Los organismos encargados de prestar servicios públicos, es decir, la Empresa de abastecimiento de agua y la Empresa de abastecimiento de energía, se comprometieron a proporcionar asistencia técnica, a trasladar las instalaciones, si fuese necesario, y a la creación e instalación de infraestructura y servicios en las comunidades.El Proyecto para una Dar Es Salaam sostenible, se hizo cargo de la formulación de los objetivos de la iniciativa durante su elaboración y el grupo de ejecución del PMIC de su realización.

Proceso
Los problemas que hubo que afrontar durante la ejecución de la iniciativa fueron:

La participación de la comunidad
La mayoría de los esfuerzos previos pretendían identificar los problemas, ya que algunas personas habían impuesto sus ideas a las comunidades en lugar de trabajar con ellas. De manera que un tiempo y esfuerzos considerables se dedicaron a ganar la confianza perdida. Para asegurar su participación, se establecieron estructuras que permitían un flujo de información y recursos efectivo y eficaz, entre ellas un comité directivo del Proyecto, subcomités y reuniones del comité técnico.

El retraso en la financiación de la AIF del Banco Mundial
Se produjo un retraso considerable en el libramiento de fondos por parte de la AIF del Banco Mundial para las mejoras de infraestructura previstas, lo que desmoralizó a la comunidad y provocó frecuentes cambios en el calendario de ejecución de las actividades. Los socios trataron de las limitaciones que producían los retrasos y encontraron una solución.

Los problemas con los socios
La colaboración resultó difícil cuando algunos socios pretendieron tener más responsabilidad que otros. Sin embargo, este problema se resolvió permitiendo a todos los socios participar por igual en la dirección, seguimiento y evaluación del programa a través del comité directivo.

Factores imprevisibles fuera del control del PMIC
El PMIC tuvo que proveer servicios auxiliares necesarios para realizar las mejoras de infraestructura propuestas, como la gestión de los residuos sólidos y la adopción de medidas para proteger las fuentes de agua, que no habían sido incluidas con anterioridad en el presupuesto. Para poder prestar estos servicios fue necesario buscar financiación extra de otras fuentes.

Otro problema importante que persiste es exigir a todos los miembros o familias de la comunidad que contribuyan por igual, cuando sus ingresos difieren sustancialmente. Habrá que encontrar un sistema de subsidios.

Resultados obtenidos
Los objetivos antes mencionados se lograron, aunque no en su totalidad y se evaluaron cuantitativa y cualitativamente siguiendo un conjunto de indicadores establecidos, entre ellos:

Los logros se evaluaron en relación a estos indicadores de los objetivos.

En el transcurso de la ejecución de esta buena práctica, se logró una mejor coordinación e integración y la colaboración mejoró considerablemente. El documento final del PMIC fue preparado conjuntamente por todos los socios, entre ellos los organismos encargados de prestar servicios públicos, y se llevó a cabo participando en las reuniones del comité directivo. Además, estos organismos trasladaron voluntaria y gratuitamente las instalaciones. El Ayuntamiento de Dar Es Salaam, gracias a este éxito, ha mostrado su interés en que el Proyecto se lleve a cabo en otras comunidades de la ciudad.

La iniciativa ha conseguido convencer y animar a las comunidades a que contribuyan, en metálico y en especie, a la mejora de la infraestructura de la ciudad, algo que en el pasado era responsabilidad exclusiva del gobierno local, el Ayuntamiento. Asimismo, la iniciativa ha hecho que el sentido de la propiedad y de la responsabilidad de las comunidades sea mayor en relación con las infraestructuras mejoradas y por ello están dispuestas a contribuir a su funcionamiento y mantenimiento. El éxito que ha supuesto la realización de esta iniciativa ha influenciado al Ayuntamiento para que adopte una política por la que las comunidades deben mostrar su voluntad de participar y contribuir antes de recibir asistencia para la mejora de la infraestructura.

La iniciativa ha permitido la mejora de la capacitación institucional a todos los niveles. A nivel local, las OBC trabajan ahora más estrechamente con sus comunidades, mediante el establecimiento de varios subcomités que se ocupan de los distintos problemas de la comunidad. A nivel subnacional, el Ayuntamiento mantiene ahora un diálogo directo con las comunidades sobre sus actividades e iniciativas relacionadas con el desarrollo, a través de reuniones y del comité directivo, hasta el punto de firmar memorandos de entendimiento. A nivel nacional, el PMIC ha colaborado muy activamente con otros proyectos y programas, a través de los cuales otros participantes interesados han conocido los logros de la iniciativa en Dar Es Salaam y ahora otros ayuntamientos del país quieren repetir la experiencia en sus municipios.

La iniciativa ha tenido un impacto importante en el proceso de toma de decisiones a nivel local y nacional. Ha hecho que el Ayuntamiento se de cuenta de que las comunidades son capaces de planificar su propio desarrollo, si se les da la oportunidad de identificar qué tipo de problemas son prioritarios, planificar soluciones y buscar recursos para llevarlas a cabo, comprometiendo a todos los socios interesados. Dicho de otro modo, el Gobierno ha reconocido la importancia de implicar a la sociedad civil en la planificación del desarrollo, de manera que se cree en las comunidades el sentido de la propiedad de las iniciativas de desarrollo.

Durante la ejecución de la iniciativa, se presentaron importantes ocasiones para el cambio. Por ejemplo, la infraestructura que se pretendía mejorar tenía que ser de calidad inferior para que las comunidades pudiesen contribuir con el porcentaje de capital acordado; sin embargo, las comunidades querían que la calidad fuese mayor. Así que el Banco Mundial decidió que se modificase el Proyecto de acuerdo con las exigencias de la comunidad y el Ayuntamiento estuvo dispuesto a aumentar su contribución y tener en cuenta la mayor calidad de la infraestructura. Al mismo tiempo, las comunidades acordaron también contribuir más a los costes de construcción de la infraestructura del barrio.

La iniciativa tuvo consecuencias en el uso y la asignación de los recursos humanos, técnicos y financieros a nivel local y nacional. A nivel local (comunitario), ahora hay más recursos humanos dedicados a realizar actividades comunitarias que preparan la mejora de la infraestructura, es decir, que más jóvenes participan en obras de construcción relacionadas con el agua, mientras que otros asisten a sesiones de formación para la capacitación. Además, ahora hay más mujeres que participan en las actividades del Proyecto, después de haber participado en sesiones de sensibilización con las diferencias de género. El personal técnico que reside en las comunidades forma parte de los comités técnicos comunitarios y ha estado trabajando en los proyectos de infraestructura con los consultores seleccionados, para asegurar que se tengan en cuenta las necesidades de las personas. Por lo que se refiere a los recursos financieros, las comunidades han acordado emplear parte de los ingresos obtenidos mediante las contribuciones de las familias para la mejora de la infraestructura. Hay que señalar que todas las familias, igual que en el caso de la información para la consolidación de las parcelas, contribuyen por igual.

A nivel nacional, el Ayuntamiento ha secundado a sus funcionarios implicados en el Proyecto y dedica una gran parte de su presupuesto a contribuciones obligatorias a la mejora de la infraestructura comunitaria, antes de que el Banco Mundial libere sus fondos. El gran impacto del uso y la asignación de los recursos humanos, técnicos y financieros se verá cuando el Proyecto se repita en otras muchas comunidades de la ciudad.

El comportamiento y las actitudes de las personas han cambiado mucho. Las comunidades creían que la provisión de infraestructura era responsabilidad del Gobierno y ahora ésto ha cambiado. Las comunidades han comprendido que el Gobierno solo no puede proporcionarles la infraestructura que necesitan, y que por lo tanto también ellas deben participar. Por ésto, ahora están dispuestas a contribuir con su dinero y su trabajo a la creación de infraestructura en sus zonas. También sienten que la infraestructura a cuya construcción contribuyen les pertenece, de manera que están moralmente obligadas a su mantenimiento durante y después de su construcción.

Sostenibilidad
La integración de elementos sociales, económicos, ambientales y culturales se logró mediante la preparación de planes de acción para el desarrollo comunitario que incluían todos estos aspectos.

Los recursos se emplearon para proporcionar formación, información y experiencia a los miembros de la comunidad.

La recuperación de costos se realizó mediante el cobro de tasas y peaje a los usuarios. Por ejemplo, los miembros de la comunidad pagan por el agua que reciben a través de la red comunitaria de abastecimiento de agua. También se pretende que cuando la infraestructura, en particular las carreteras, esté acabada, quienes las usen deban pagar un peaje para recuperar costos y contribuir a su sostenibilidad.

Para resolver la dependencia de los recursos externos, se está concienciando a las comunidades, al Ayuntamiento y otros socios para que aumenten su contribución a la creación de infraestructura. Las comunidades que participan también reciben asesoramiento para iniciar otras actividades que generen ingresos, de manera que consigan más fondos para las actividades relacionadas con el desarrollo. En la actualidad, el Programa de generación de ingresos de la economía nacional apoyado por el United Nations Development Programme (UNDP) (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)) ayuda a las comunidades a identificar proyectos atractivos, económicamente y en todos los aspectos, relacionados con el desarrollo de empresas.

Debido a los grandes costos de la construcción de la infraestructura, será necesario un largo período de tiempo para lograr la autosuficiencia.

Los préstamos con los que se cuenta son los de la AIF del Banco Mundial y es el Gobierno el que los devuelve.

Lecciones aprendidas

Nuestra iniciativa no incorporó otras iniciativas.

Transferibilidad
Otros programas o proyectos que han participado en nuestra iniciativa han aprendido que:

Hasta el momento la iniciativa no se ha repetido en ningún otro lugar. Sin embargo, ésta, en su totalidad, tiene muchas posibilidades de ser reproducida o transferida a otras comunidades de la ciudad y a otros lugares. Ya hay muchos representantes de otras comunidades que están visitando las comunidades piloto, para aprender y evaluar los logros de la iniciativa en la resolución de problemas similares a los suyos en zonas urbana.

Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.
Traducido por Lourdes Domingo.

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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid Ministerio de Fomento
Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad
Departamento de Estructuras de EdificaciónDepartamento de Urbanística y Ordenación del Territorio