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Fecha de referencia: 26-07-98
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1998, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Singapur
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: isleña
Ámbito de la actuación: metropolitana
Instituciones: institución académica y de investigación
Categorías = Infraestructuras, comunicaciones y transporte:
transporte y movilidad.
Contacto principal:
School of Building and Estate Management
Prof.
Lim Lan Yuan/Dr.
Belinda Yuen
National Univ. of Singapore
10 Kent Ridge Crescent
Singapur
119260
65-874 3413
65-775 5502
E-mail:headbem@nus.edu.sg (Prof. Lim)
Entidad nominadora
United Nations Centre for Regional Development (UNCRD)/UMP-Asia
Centro de las Naciones Unidad para el Desarrollo Regional
Dr.
Hideki Kaji
Agencia multilateral.
La iniciativa llevada a cabo en Singapur en torno al desarrollo
y la gestión de un sistema urbano de comunicaciones terrestres
intenta resolver la cada vez mayor congestión del tráfico y sus
problemas asociados mediante la construcción de un sistema de
comunicaciones terrestres de categoría internacional. El objetivo
consiste en diseñar un sistema que responda a las necesidades y
demandas de una ciudad en crecimiento. Propuesto en 1995, este
proyecto es el resultado de un trabajo continuado a lo largo de
dos décadas sobre la gestión de la congestión del tráfico y de
la red viaria. Basada en cuatro principios fundamentales
(planificación integrada del transporte y de los usos del suelo,
ampliación y optimización de la red viaria, gestión de la demanda
de uso de dicha red y oferta de transporte público de calidad),
la propuesta ha conseguido un tráfico relativamente fluido en las
carreteras de la ciudad-estado. La velocidad media en horas punta
en el centro de la ciudad ronda los 30 km/h, muy superior a los
10-12 km/h que se alcanzan en ciudades como Londres, Nueva York,
Manila, Calcuta o Lagos. Además, es el primer intento de limitar
el crecimiento del tráfico urbano a través del cobro de peajes.
A partir de abril de 1998, un nuevo sistema de puestos de peaje
electrónicos, que varían las tarifas dependiendo de la hora,
sustituirá al actual sistema de licencias que funciona desde
1975.
1995- Publicación de los planes del gobierno para crear un
sistema de comunicaciones terrestres de categoría internacional.
1996- Terminación de una nueva red de 83 km de vías destinadas
al transporte público, un importante hito en la consecución de
un sistema de transporte público atractivo que sirva de
alternativa al vehículo privado.
1998- Desarrollo del sistema electrónico de peaje.
Introducción
En Singapur, al igual que en numerosas áreas metropolitanas y
grandes ciudades asiáticas, los temas de transporte suponen una
gran preocupación tanto para los ciudadanos como para los
responsables políticos. La congestión de las carreteras es el
problema más habitual. Aparece cuando el volumen de tráfico
excede la capacidad para la que han sido diseñadas las vías por
las que fluye y se encauza. El gobierno de Singapur, consciente
de los costos que supone la congestión del tráfico, no sólo para
los ciudadanos sino también para la colectividad y la ciudad, dio
a conocer en 1995 un plan para desarrollar un sistema de
transporte terrestre que resolviera los problemas de tráfico de
la ciudad.
Singapur es una ciudad-estado que ocupa una isla de 647 km2 y
cuenta con una población de tres millones y medio de habitantes.
Este pequeño pueblo de pescadores de 150 habitantes se convirtió
en un centro regional del sistema postal del imperio británico
en 1819 y, después de su independencia en 1965, en una de las más
importantes metrópolis de Asia. A lo largo de este proceso ha
sufrido grandes cambios en el desarrollo de su economía, siendo
en la actualidad una de las cuatro nuevas economías industriales
surgidas en Asia, junto con Hong Kong, Taiwan y Corea del Sur.
Durante las tres últimas décadas, su Producto Interior Bruto(PIB)
per cápita ha crecido una media de un 7% anual. Con una economía
dinámica, una superficie reducida y una importante población, las
carreteras no pueden asumir todo el tráfico generado, y aún menos
en las horas punta. El número de desplazamientos en vehículos
privados ha crecido al mismo ritmo que la economía, una media del
7% anual, pasando de contabilizar 2,7 millones de desplazamientos
diarios en 1981 hasta alrededor de 7 millones en 1995; las
expectativas de crecimiento sugieren que en el año 2010 se
superarán los 10 millones de desplazamientos diarios. A pesar de
este espectacular crecimiento del uso del vehículo privado, la
capacidad de las infraestructuras viarias ha aumentado tan sólo
un 27% en los últimos diez años. Frente a esta situación, el
aumento del número de vehículos se ha situado en un 45%.
En 1995, la densidad de tráfico en relación con la red viaria,
que tenía una longitud de 3056 km, se situaba en 210 vehículos
por cada kilómetro de carretera, y el número total de vehículos
era de 642.129; esto representaba un incremento del 11,7% desde
1991, cuando la densidad era de 188 vehículos por kilómetro y ya
suponía el triple de la densidad existente en el Reino Unido en
1990: 68 vehículos por kilómetro. Debido a la limitada extensión
de la ciudad-estado, no existe la posibilidad de ampliar de forma
ilimitada la red viaria, esto sin mencionar la financiación. El
gobierno comprendió en seguida la necesidad de llevar a cabo una
política de transporte a largo plazo para la gestión de los
problemas de tráfico de la ciudad. Un sistema de comunicaciones
eficaz es imprescindible para mantener el crecimiento económico
de la ciudad. Tal como observó Phang en 1997:" La eficacia del
sistema de comunicaciones a la hora de responder a la demanda de
movimiento tanto de personas como de mercancías es un factor
determinante para la competitividad de Singapur, así como para
la calidad de vida".
Siguiendo este principio, la capacidad del sistema de
comunicaciones para responder la demanda de movimiento de
personas y mercancías se convirtió en una prioridad del
desarrollo urbano para el gobierno poscolonial. Se han puesto en
marchas diversas iniciativas, políticas innovadoras aunque
rigurosas, tales como el plan de licencias por zonas, impuestos
sobre la propiedad y el uso de vehículos, un plan de cuotas de
vehículos de motor, planes sobre el uso del coche durante el fin
de semana, un sistema electrónico de peajes y grandes inversiones
en infraestructuras. De todas ellas, la iniciativa de crear un
sistema de comunicaciones de categoría internacional, con unos
plazos de ejecución de entre 10 y 15 años, es la actuación que
parte con un planteamiento más global e integrador.
Un enfoque integrador para la solución del tráfico en Singapur
Hay una serie de medidas que se pueden tomar para aliviar la
congestión urbana. A nivel conceptual, es posible identificar y
clasificar estas medidas en tres tipos principales:
Según estimaciones del gobierno, los objetivos de esta iniciativa
no se alcanzarán antes de 10 ó 15 años, a pesar de que algunas
medidas ya están en funcionamiento, como el proyecto de licencias
por zonas, y el incremento del precio del combustible y de los
impuestos sobre el automóvil, así como un sistema de cuotas para
limitar la propiedad y el uso de vehículos, introducido en 1970.
Su realización depende de cómo se pongan en práctica la diversas
estrategias; y necesitará el esfuerzo no sólo del gobierno, sino
también de los operadores y usuarios del transporte público, así
como de los automovilistas.
Desde un principio se ha buscado el apoyo público. Se publicó un
Libro Blanco para un Sistema de Comunicaciones Terrestres de
categoría internacional, invitando al público a expresar su
opinión sobre este tema. También se llevaron a cabo sesiones
informativas dedicadas a los operadores de transporte público con
el fin de lograr su apoyo para la iniciativa y desarrollar un
sistema de transporte público eficaz, uno de los pilares sobre
los que se asienta la estrategia de comunicaciones para alcanzar
los objetivos de este programa.
Estrategias clave para un sistema de comunicaciones terrestres
de categoría internacional
En la elaboración de una estrategia para conseguir el desarrollo
de un sistema de comunicaciones terrestres de categoría
internacional, se puesto un gran énfasis en lograr un marco de
trabajo integrador, que recoja las experiencias en gestión del
tráfico de las últimas décadas, muchas de las cuales han sido
probadas durante años (como las medidas de restricción de la
propiedad y el uso del automóvil), y otras han recibido el
reconocimiento internacional (como el plan de licencias por
zonas).
La primera de las cuatro estrategias persigue una integración del
desarrollo urbano y la planificación de las comunicaciones,
relacionando íntimamente la expansión del sistema de transporte
público con otras medidas para promover unos determinados usos
del suelo. En este sentido, Singapur ya cuenta con un marco para
la planificación a largo plazo del desarrollo urbano, denominado
Concept Plan (plan de concepto), que fue diseñado por primera vez
en 1971 con la colaboración del United Nations Development
Programme (Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas).
El plan de concepto fue ideado para dirigir el desarrollo futuro
de la ciudad con la intención de integrar los usos y las
comunicaciones. Este objetivo lo realiza a través del desarrollo
de un anillo de nuevas ciudades alrededor del área central, la
descentralización de la industria, el pequeño comercio y otros
servicios (como la educación) y la construcción de una red de
carreteras y de vías de transporte público a lo largo de toda la
isla, que sirva a los diversos usos del territorio. Revisado
recientemente en 1991, el plan prevé las mejoras de la red de
transportes que se deben llevar a cabo para responder a las
necesidades de una futura población de 4 millones; para este fin
se ha reservado el suelo necesario para la ampliación de las
carreteras y la red de transporte público. Un objetivo
fundamental del nuevo plan consiste en una distribución de los
usos que permita reducir la demanda de desplazamientos a base de
lograr un equilibrio entre la población y el empleo de cada zona.
La segunda estrategia se ha plasmado en un programa de
construcción de carreteras, que se han visto ampliadas desde los
1761 km existentes en 1965, hasta los 2173 km en 1975, los 2645
km en 1985 y los 3056 km en 1995. En estos momentos un 11% de la
superficie de la isla se encuentra ocupado por carreteras (frente
al 13% que ocupan las viviendas). Esta es una proporción
considerable, comparable a la distribución de usos de otras
grandes ciudades como Tokio, Paris o Munich.
El programa de expansión de carreteras cuenta con gran apoyo
dentro del gobierno, especialmente en términos de financiación.
Como ejemplo, el gobierno ha prometido una inversión de 1.100
millones de dólares de Singapur [a partir de aquí, siempre que
nos refiramos a dólares, se supondrán dólares de Singapur] para
ampliar la red en 225 km de nuevos carriles en el período de 1995
a 2000. Por otro lado se está estudiando seriamente la viabilidad
de un sistema de carreteras subterráneas, que, aunque implicarían
un importante coste de construcción y de mantenimiento (se ha
estimado una inversión de 4.800 millones de dólares y un coste
anual de mantenimiento de 80 millones), también supondrían una
ampliación equivalente del 40% del actual sistema viario urbano.
Este incremento de la capacidad es significativo si tenemos en
cuenta la limitada superficie de la isla de Singapur.
Por otro lado, se han empezado a emplear cada vez más nuevas
aplicaciones tecnológicas para optimizar la capacidad de la red
de comunicaciones, como la implantación de sistemas avanzados de
gestión del tráfico. Un ejemplo es el Green Link Determining
(GLIDE), un programa de gestión del sistema de semáforos que
incrementa la capacidad de los cruces y facilita la fluidez del
tráfico creando un mayor número de secuencias en verde. Otra
propuesta consiste en desarrollar un sistema informatizado para
interconectar los distintos sistemas de gestión de tráfico y
poder suministrar a los conductores y los usuarios del transporte
público información en tiempo real sobre el estado de las
carreteras, los tiempos de llegada del transporte público,
ayudándoles así a planificar las mejores rutas y medios de
transporte para llegar a sus destinos. El sistema se encuentra
en estos momentos en fase de desarrollo; entrará en
funcionamiento dentro de cuatro años.
De cualquier forma, todas estas medidas serán efectivas a la hora
de reducir la congestión del tráfico tan sólo en el caso de que
la demanda no crezca más allá de su nivel actual. Esto sugiere
la necesidad de llevar a cabo una política de restricción del uso
del automóvil, lo que nos lleva a la tercera estrategia para
limitar el protagonismo del vehículo privado. A este respecto,
el gobierno de Singapur ha puesto en marcha políticas fiscales
de disuasión para limitar la propiedad y el uso del automóvil
(por ejemplo elevación de los impuestos y tasas de matriculación
que gravan al automóvil y que están representados en la tabla 1;
incremento del precio del combustible, aumento del precio de los
estacionamientos en el centro de la ciudad), así como el cobro
de peajes para hacer recaer sobre los usuarios los costes de la
utilización de las carreteras. Con el crecimiento económico y el
desarrollo urbano, estas medidas son revisadas periódicamente
para asegurarse de que mantienen su efectividad.
Tabla 1: Medidas de disuasión sobre la propiedad de automóviles.
| Tipo | Potencial | Arancel | Tasa Matrícula | Impuesto Circulación |
| Pequeño | -1000cc | 45% | S$1.000+150% | S$0,70 por cc |
| Pequeño | 1001-1600 | " | " | S$0,90 por cc |
| Grande | 1601-2000 | " | " | S$1,05 por cc |
| Lujo | 2001-3000 | " | " | S$1,25 por cc |
| Lujo | +3001cc | " | " | S$1,75 por cc |
El sistema de peajes fue introducido a través del programa de
licencias según zonas en 1975 con el objetivo de reducir la
congestión del tráfico durante las horas punta en el centro de
la ciudad. Para acceder a la zona central restringida, que cubre
un área aproximada de 7 km2, los conductores deben llevar los
documentos de la licencia en el parabrisas de su vehículo. Se ha
calculado que este programa ha supuesto una reducción del 45% del
tráfico, un aumento del 20% en la velocidad y una disminución del
25% de los accidentes de tráfico.
El funcionamiento del programa está sometido a un continuo
seguimiento, y a lo largo de los últimos 20 años se han ido
introduciendo pequeños ajustes (límites de la zona restringida,
duración de las horas de restricción y costes de la licencia)
para garantizar que este sistema sigue siendo un control eficaz
de la congestión del tráfico. Este es un aspecto importante del
funcionamiento del sistema, puesto que permite introducir ajustes
para responder a las variaciones que se pueden producir en los
diversos parámetros que influyen el tráfico.
De esta manera, el crecimiento del tráfico en las horas punta se
ha mantenido por debajo de los niveles que existían antes de
poner en funcionamiento este programa. Este dato se ha visto
confirmado por estudios del Banco Mundial, así como por estudios
de tráfico a nivel local realizados en 1989, que mostraron que
el número de vehículo que accedía a la zona restringida durante
la hora punta matinal (entre las 7:30 y las 10:15) era de 51.000,
frente a los 74.000 que entraban en 1975 antes de la puesta en
marcha del programa. Esto es más significativo aún si tenemos en
cuenta que el fuerte crecimiento económico de Singapur ha
supuesto durante este período un incremento del 68% en el número
de vehículos que circulan por la isla.
Dado el éxito en la reducción del volumen de tráfico de esta
simple forma de peaje, este programa se ha ampliado recientemente
a tres de las vías rápidas de la isla. En abril de 1998 se
cambiará el sistema de licencias que opera desde 1975 por un
sistema de controles electrónicos que varían la tarifa
dependiendo de la hora del día. Mediante la utilización de la
tecnología de tarjetas prepago, este sistema espera no tener los
problemas relacionados con la privacidad que forzaron la
cancelación del equivalente desarrollado en Hong Kong.
Además del sistema de peajes, el gobierno de Singapur ha puesto
en marcha políticas agresivas para frenar el crecimiento del
parque automovilístico, que consisten en un plan de cuotas que
limita el número de coches que pueden incorporarse a las
carreteras cada año. Según este plan, cualquier persona que desee
adquirir un vehículo debe obtener un permiso. El objetivo es
ajustar el crecimiento del número de vehículo a la ampliación de
la red viaria, con una cuota que es revisada cada año por el
gobierno.
Es innegable que las medidas de restricción de vehículos son
contundentes, pero se intenta no perjudicar a los usuarios que
realmente necesitan un vehículo, puesto que está destinada a
controlar la demanda y no la necesidad. En este sentido, se han
puesto en marcha medidas suplementarias para atender las
diferentes necesidades de uso de los vehículos; como ejemplos se
pueden ofrecer el plan de uso del coche en el fin de semana (que
supone una reducción de los impuestos para aquellos conductores
que usen su vehículo fuera de las horas conflictivas para el
tráfico) y el programa de viaje compartido (por el cual se anima
a los vecinos a compartir el vehículo mediante un acuerdo de
cooperación). Tener en consideración estas demandas ha sido un
factor importante a la hora de lograr la aceptación pública de
estas políticas. Por otro lado, estas restriciones de la
propiedad y el uso del automóvil son parte de una actuación
global que se completa con otras medidas, como una oferta de
transporte público cómodo y eficaz que se pueda considerar una
alternativa real.
Sin una alternativa viable, es complicado superar la dependencia
del usario de su coche privado. La estrategia se centra, pues,
en convertir al transporte público en un medio de transporte
competitivo. Este plan se formaliza en el desarrollo de un
sistema de trenes rápidos de gran capacidad y una red de
autobuses públicos que cubre toda la isla, con mejores servicios
para los usuarios como mayor rapidez, frecuencia de paso y
comodidad. La red de trenes rápidos (que abarca 83km y 48
estaciones), junto a la de autobuses públicos, suman en la
actualidad 3 millones de desplazamientos diarios, constituyendo
un 51% de todos los desplazamientos realizados en vehículo de
motor a lo largo de un día.
Existen proyectos para ampliar la red de trenes rápidos entre 60
y 80 km, con un coste estimado de más de 5.000 millones de
dólares. También existe otro proyecto para crear una serie de
trenes ligeros que sirvan a la red de trenes rápidos; su coste
se ha estimado en 1.000 millones de dólares. La financiación de
todas estas inversiones se basaría en la colaboración entre el
gobierno, el operador del servicio y sus futuros usuarios.
El gobierno se encargaría de financiar la construcción de la
infraestructura, dentro de su presupuesto de desarrollo, mientras
que los usuarios pagarían los gastos de mantenimiento y gestión
sobre una base de sostenibilidad, donde cada generación paga por
su propio consumo de los servicios; por último, los operadores
proporcionan el servicio y obtienen dividendos gracias a la
eficacia de su gestión, en el marco de unos niveles de calidad
y unas tarifas marcadas por el responsable político del
transporte público. El aumento de las tarifas es decidido por las
autoridades competentes, cuya responsabilidad consiste en
mantener estas tarifas a niveles que permitan la rentabilidad de
los operadores, y realizar ajustes paulatinos, mejor que grandes
cambios bruscos, en el precio del transporte público. Al
compartir la responsabilidad, se garantizan los intereses de los
agentes participantes (gobierno, operadores y usuarios),
lográndose un sistema eficaz de transporte público que beneficia
a todo el mundo.
El efecto combinado de todas estas medidas se refleja en el hecho
de que muchas de las calles y carreteras de la ciudad están
relativamente descongestinadas. La velocidad media en hora punta
por el centro de la ciudad se sitúa alrededor de los 30 km/h,
frente a la media de 10-12 km/h que se da en Londres, Nueva York,
Manila, Calcuta o Lagos. Esto ha ayudado a convencer tanto al
público como a las autoridades de que la congestión del tráfico
es un problema que puede resolverse mediante una combinación de
medidas. Ninguna de las cuatro estrategias presentadas funciona
por sí misma. Están interrelacionadas para servir a un mismo
objetivo: conseguir mejorar la accesibilidad y la movilidad de
personas y mercancías, con seguridad y eficacia.
Conclusión
En las secciones precedentes se ha presentado el planteamiento
de Singapur para desarrollar un sistema de comunicaciones
terrestres de categoría internacional y las medidas que se han
tomado para garantizar el tráfico fluido por sus carreteras.
Singapur ha optado por un enfoque global para enfrentarse al
problema de la congestión del tráfico, que no se limita, como los
planteamientos tradicionales, a ampliar la capacidad de la red
viaria a base de construir más carreteras, sino que también
incorpora medidas innovadoras para gestionar la demanda de uso
de éstas, alentando una utilización más eficiente de las
infraestructuras ya existentes, especialmente en las zonas
congestionadas de las ciudades. Esto se consigue:
A pesar de estas especificidades de Singapur, que la convierten
en un lugar único en el mundo, el enfoque para resolver los
problemas de tráfico de esta isla es un buen ejemplo de lo que
se puede hacer en otros países. Muchas de estas políticas son
universalmente aplicables, tanto en Singapur como en cualquier
otro lugar. Los ejemplos incluyen el uso de programas de
licencias por zonas, el control del parque automovilístico a
través de medidas fiscales, la promoción y el establecimiento de
sistemas de transporte público más eficaces, así como la
integración de los usos del suelo y la planificación de los
sistemas de comunicaciones.
El programa de licencias por zonas ha sido objeto de diversos
estudios realizados por el Banco Mundial. Recientemente, Malasia
ha anunciado su intención de aplicar un programa de peaje por
zonas para el área urbana de su capital Kuala Lumpur, siguiendo
el modelo de Singapur.
Referencias
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management in Singapore. (Paper presented at the UMP-UNCRD Second
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Bangkok.)
McGee, T. G. (1976) Beach-heads and enclaves: The urban debate and
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Motha, P. and B. Yuen (1989) Singapore Real Property Guide
(Singapore University Press, Singapore.)
Pang, S. Y. and A. Chin (1990) An Evaluation Of Car-Ownership And
Car Usage Policies In Singapore (Paper 55 in 7th Parliament of
Singapore Report of the Select Committee on Land Transportation
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Phang, S. Y. (1997) The built environment and transport in G L Ooi
and K Kwok, City And The State: Singapore's Built Environment
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