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Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: España
Región según Naciones Unidas: Europa Occidental (Turquía incluida)
Región ecológica: Continental
Ámbito de la actuación: Ciudad
Instituciones: Gobierno central, gobierno local, gobierno
regional, organizaciones no gubernamentales (ONG) y
organizaciones de base comunitaria (OBC)
Palabras clave = Asequible. Participación de la comunidad.
Creación de áreas verdes. Construcción de viviendas. Buenas
condiciones de vida.
Categorías = Infraestructura: uso y generación de energía;
abastecimiento de agua potable; acceso al transporte. Vivienda
y usos del suelo: vivienda asequible; acceso a la financiación
de la vivienda; propiedad del suelo y seguridad. Participación
ciudadana y riqueza cultural: participación de la comunidad;
reducción de la exclusión social; integración social.
Contacto principal:
Prisciliano Castro
José Molina
Federación Regional de Asociaciones de Vecinos
San Joaquín,8. Madrid
Tel: +34 1 5227102
Fax: +34 1 5323662
Patrocinador:
Comunidad de Madrid - IVIMA
Basílica, 23
28020-Madrid España
Tel: +34 1 5547510
Fax: +34 1 5332684
Socio:
Belén Bada
Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes
Comunidad de Madrid
Maudes, 17
Madrid
Tel: +34 1 5804348
Fax: +34 1 5804396
Inicio: 1979
Interrupción: 1990
Final: 1991-1996
1. Descripción de la experiencia
Madrid pasó de ofrecer una periferia de barro y chabola, más
próxima a una ciudad del tercer mundo que a una capital europea,
a contar con barrios con buena habitabilidad generalmente bien
integrados en el continuo urbano. Las nuevas viviendas se
construyeron haciendo ciudad. De esta forma, piezas enteras de
la ciudad como Palomeras y Pozo del Tío Raimundo en el distrito
de Vallecas o la zona de Orcasitas en Villaverde y Usera
cambiaron radicalmente su imagen urbana.
El proceso de la Remodelación de barrios se pone en marcha a
partir de la contestación que provoca en la población afectada
los planes previstos de renovación-expulsión de la población
residente. Suelos inicialmente periféricos ganan centralidad con
el tiempo, levantando importantes expectativas inmobiliarias de
carácter especulativo. El desplazamiento de los residentes hacia
zonas más alejadas era la consecuencia de este tipo de
planteamientos. Como reacción, las asociaciones de vecinos
madrileñas ponen en marcha un poderoso movimiento por la vivienda
que, en el marco político de la transición democrática española,
da lugar a un proceso singular tanto por sus características
(participación y control vecinal) como por sus dimensiones.
Los rasgos esenciales de la remodelación de Madrid pueden
caracterizarse en forma sintética del siguiente modo:
2. Situación anterior
En los años cincuenta y muy especialmente durante los años
sesenta y setenta Madrid experimenta un aluvión de inmigrantes.
Las duras condiciones de vida de la España rural fuerzan a sus
gentes a la emigración. Madrid municipio es, junto con Barcelona
o el País Vasco un destino principal. Ya en los setenta las
últimas oleadas de inmigrantes recalarán en los municipios de la
corona metropolitana madrileña.
A finales de los años setenta la difícil geografía de la
infravivienda madrileña presenta un abigarrado panorama.
Promociones de vivienda pública llevadas a cabo de prisa, con
recursos escasos (en muchos casos, no superan los 35 m2 útiles)
buena parte de ellas concebidas en origen como alojamientos
provisionales que se convierten en permanentes a media que
transcurren los años, experimentan un acelerado proceso de ruina.
Como resultado, barrios desurbanizados, sin prácticamente ningún
tipo de equipamientos ni dotaciones y sin apenas comunicaciones
con el centro.
En los asentamientos chabolistas la situación es aún más
precaria. Chabolas levantadas de la noche a la mañana, sobre
suelos rústicos divididos por sus propietarios en parcelas de
aproximadamente 60 m2 que ocupan varias familias sin ningún tipo
de servicios ni infraestructuras básicas (agua, luz,
alcantarillado....).
Una tipología de los asentamientos de la infravivienda madrileña
daría la siguiente clasificación:
Las viejas periferias con el crecimiento de la metrópoli van
ganando centralidad. El Plan General de Ordenación Urbana de 1963
cambia la calificación del suelo, declarándolo urbanizable.
Aparecen entonces expectativas de realizar nuevas plusvalías. Una
catarata de Planes Parciales pone su interesada atención sobre
los viejos asentamientos chabolistas. Bajo pretextos varios de
sanear la ciudad, mejorar el entorno urbano, agrandar los viales
late una misma consecuencia: el desalojo de los chabolistas hacia
nuevas periferias con indemnizaciones tan precarias como la
chabola que han levantado con sus manos.
Es la espoleta inevitable para que cuaje la protesta colectiva,
que da pie y es espoleada a su vez por un creciente grado de
autoorganización vecinal. Las Asociaciones de Vecinos, que han
ido surgiendo al calor de los trabajos de mejora del barrio,
profundizan en su implantación. Surgen líderes naturales cuyo
papel es clave en el proceso. Pequeños colectivos de estudiantes,
organizaciones cristianas de base, han ido realizando un trabajo
de carácter cultural, social y político. A su vez, los vecinos
entran en contacto con la oposición política al régimen
franquista. El problema del barrio y el de la fábrica se dan la
mano en una espiral reivindicativa que estallará con una fuerza
inusitada en los años setenta.
La vivienda, el barrio mismo, es el motor del proceso. Vivienda
digna, aquí y ahora. Un rosario de manifestaciones,
concentraciones, encierros va poco a poco echando por tierra, uno
tras otro, los planteamientos oficiales e imponiendo el modelo
que demandan los vecinos. Se consolida el concepto de deuda
social: Madrid tenía una cuenta pendiente con quienes han ayudado
a construirlo debiendo acampar en su misma linde. Ellos han
colonizado una periferia que ya es suya, y han decidido que nadie
les va a echar de su sitio.
3. Proceso
Durante décadas la administración fue la gran ausente de los
barrios periféricos madrileños. Salvo con el fin de controlar un
estallido social que se sabe latente. Durante los años de la
dictadura su presencia más obsesiva se concreta en impedir la
construcción de las míseras chabolas y perseguir un movimiento
ciudadano que va a más.
Es en 1978, tras las primeras elecciones democráticas de 1977
cuando un ministro de la Unión de Centro Democrático (UCD),
Joaquín Garrigues Walker visita Orcasitas y decide, al fin, poner
manos a la obra. El respaldo oficial consolida el movimiento y
la renovación de los barrios entra en una etapa ya definitiva.
El Ayuntamiento democrático, elegido en 1979 apoya plenamente el
proceso.
Fuera de los propios barrios, el contexto colabora en encontrar
una solución rápida. Para la industria de la construcción,
atrapada en la crisis económica de los años setenta, la operación
de remodelación de barrios con capital público se dibuja así como
un importante balón de oxigeno que convierte en aliados
coyunturales a los vecinos y las grandes empresas constructoras.
En 1979 el Ministerio de Obras Públicas dicta la Orden Comunicada
que da carta de naturaleza a la remodelación. Se establece en 30
el número de barrios que se beneficiarán de ella y se fija el
marco bajo el cual se desarrollará la operación. Se trata, con
todo, de un instrumento jurídico atípico, sin rango de decreto
ley, para proporcionar un armazón legal al proceso de
remodelación.
Sin embargo, este marco jurídico, no exento de contradicciones
y tensiones, funciona gracias al impulso que proporcionan al
proceso los diferentes agentes en presencia. La Remodelación de
Barrios recibe un nuevo refrendo en 1984, cuando los barrios ya
están en pleno proceso de construcción, mediante un Real Decreto
y con la transferencia de las competencias de vivienda al
Gobierno regional madrileño, que será quien, a través del
Instituto de la Vivienda de Madrid, remate el proceso finalizando
los nuevos barrios.
La remodelación de barrios tiene algunas claves que facilitan su
comprensión. En primer término las formas de participación de los
vecinos. La política activa de la Administración con intervención
vecinal se hace posible gracias a las nuevas instituciones
democráticas surgidas en 1977 (Gobierno Nacional), 1979
(Ayuntamientos) y 1983 (Gobierno regional). Las nuevas viviendas
sustituirán a las antiguas en condiciones de financiación
accesibles para familias con bajo nivel de renta. Es la forma de
saldar la deuda social contraída.
Los plazos y el suelo sobre el que edificar son los otros
elementos fundamentales. Nadie quiere una fórmula que les
disperse por la ciudad en plazos sin concretar. Se han generado
comunidades vecinales que no desean desmembrarse. La
reivindicación de la vivienda es, en realidad, la de un nuevo
barrio.
La aceptación y el impulso por parte de las nuevas
administraciones de los mecanismos de control vecinal es una
necesidad que se mantuvo durante todo el proceso de remodelación.
Son las asociaciones quienes proponen a los técnicos mientras que
las asambleas y las comisiones de obra ejercerán una estrecha
vigilancia. Por primera vez en el movimiento vecinal madrileño
el concepto de participación se llena de sentido a través de la
gestión concreta.
Vivienda por vivienda, local por local. La elaboración de los
censos es una de las tareas centrales en la operación. En el
universo complejo y tremendamente dinámico de la vivienda
marginal es una tarea complicada, erizada de dificultades, sujeta
en más de una ocasión a la aparición de la picaresca en sus más
diversas variantes.
Realojar ordenadamente y sin tensiones fue un objetivo que se
alcanzó en términos razonables. Los sistemas fueron tan diversos
como lo era las situaciones de partida. De una forma genérica se
optó por resolver el problema más agobiante una vez ganado el
derecho a permanecer en el mismo barrio: la obtención de suelo
sobre el que edificar los nuevos pisos. Por esta razón los
primeros adjudicatarios fueron aquellos que más suelo libre
dejaron.
Quedarse es el objetivo primordial. No se trata sólo de obtener
una vivienda en cualquier parte de una metrópoli que ya es
demasiado grande. El sitio, una tierra duramente colonizada
adquiere un valor real y simbólico de primera magnitud.
Uno de los momentos más delicados era, sin duda, el de la entrega
de la nueva vivienda. Instante cumbre empañado por el riesgo de
que la chabola fuera nuevamente ocupada, haciendo interminable,
e inviable por tanto, un proceso ya complejo de por sí. Son
imágenes que quedarán para siempre en la retina de sus
protagonistas. Familias enteras con sus enseres en la caja de un
camión, o directamente en la calle, contemplando como las
máquinas derriban la chabola que les ha servido de refugio
durante años. A renglón seguido una frenética carrera hacia la
nueva vivienda, el piso soñado duramente trabajado tras años de
protestas que más de una vez parecían inútiles.
Una de las muchas claves que explican el éxito de la Remodelación
reside en la eficiente articulación entre un movimiento vecinal
organizado, los técnicos que diseñan las viviendas y los nuevos
barrios y los diferentes organismos de la administración que
intervienen en el proceso.
La administración provee los fondos dedicados a la expropiación
de suelo, la construcción y financiación de las nuevas viviendas,
las infraestructuras, los equipamientos....Administración y
vecinos discuten abiertamente hasta donde se puede llegar y de
donde no se puede bajar. Es un proceso dinámico en el que el
conflicto inevitable se acaba resolviendo vía negociación
permanente y el consenso final.
OREVASA, la sociedad pública creada para la gestión del núcleo
más importante de toda la remodelación, Palomeras, es una muestra
de este método de trabajo. Creada en 1977. En su Consejo de
Administración participan por igual representantes de la
Administración y de la Coordinadora Vecinal que agrupa a 11
asociaciones de vecinos. El tamaño y complejidad de la operación
exigía una fuerte intervención de la Administración en materia
de expropiación de suelo, promoción de las nuevas viviendas y
adjudicación de éstas. Inicialmente este papel lo asume el
Ministerio de Obras Públicas para posteriormente, a partir de
1983 con la creación de la Comunidad de Madrid pasar a hacerlo
el Instituto de la Vivienda de Madrid (IVIMA).
4. Situación posterior
Saldar la deuda social contraída supuso un importante esfuerzo
de financiación con dinero público por parte de la
Administración. Concebida la operación como una forma de hacer
ciudad se trataba de crear infraestructuras básicas, dotar a los
nuevos barrios de equipamientos y dotaciones suficientes. Y todo
ello manejando criterios generosos que superaban con creces los
estándares habituales en los barrios de promoción oficial.
Imputando todos los costes -adquisición de suelo, costes de
urbanización, equipamiento y dotaciones así como la construcción
y financiación de las viviendas- el montante total alcanza los
310.000 millones de pesetas actualizadas a 1995. Una cifra que
supera los dos millones de pesetas por vecino realojado y no
llega a los ocho por vivienda. Bien cierto que la operación
redundó también en beneficio de la propia configuración de la
ciudad en su conjunto. Madrid salió ganando.
Un objetivo enunciado explícitamente era que el precio a pagar
por la nueva vivienda nunca superara el 10 por 100 de los
ingresos familiares. Para alcanzar este objetivo se concedieron
préstamos por el 20 por 100 del valor de la vivienda a un 5 por
100 de interés anual durante un período de amortización que
oscila entre los 35 y 50 años. De igual forma se otorgaba un
anticipo sin interés por el 75 por 100 de la vivienda. De esta
forma el vecino tan sólo desembolsaba un 5 por 100. Los
propietarios de chabolas podían aportar el suelo, disminuyendo
el coste hasta un 15 por 100 del precio final. Las mensualidades
a pagar oscilan entre las 2.500 y 5.000 pesetas a pagar en plazos
no menores a los 35 años. La remodelación de barrios se convirtió
desde el primer momento en una oportunidad única para reurbanizar
la periferia madrileña. El volumen de suelo afectado 837,8 ha.,
el número de viviendas producidas, casi 40.000, daban a la
operación una masa crítica suficiente como para incidir de manera
importante en el conjunto de la ciudad transformando su imagen
misma. Los resultados, obligadamente desiguales por las
diferentes características de los barrios y sus condicionantes
previos, han resultado plenamente satisfactorios. Baste un dato
significativo: en la remodelación se destina el 9,59 por 100 de
suelo a equipamientos de diferente tipo; ésta relación sólo
llegaba al 2,5 por 100 en los barrios de promoción pública
construidos entre 1940 y 1976.
Los barrios resultantes se incorporan con éxito al continuo
urbano. La mejora de las comunicaciones permite una accesibilidad
razonable. La generosidad en los equipamientos educativos,
culturales, sanitarios y sociales permite cubrir las necesidades
de la población residente. En cierto modo, y en terminos
generales, si los barrios remodelados contradicen su entorno es
precisamente por la mayor calidad en ellos conseguidos.El
programa de remodelación de Palomeras se desarrolla sobre una
superficie de 460 ha., casi la mitad de las 837,8 ha del conjunto
del Programa de Rehabilitación. El total de suelo afectado es más
de la mitad del distrito de Vallecas. El suelo del antiguo
asentamiento chabolista, liberado tras el realojo de la
población, ha sido puesto a disposición de cooperativas de
vivienda sin ánimo de lucro, y ha servido para generar un nuevo
centro de distrito, Madrid Sur. Finalmente la nueva división
administrativa de Madrid ha incorporado el Pozo del Tío Raimundo
como una pieza más de Vallecas.
La calidad de la ciudad generada es alta. En el diseño
arquitectónico se evitó aplicar una tipología uniforme como medio
de alcanzar un alto nivel de coherencia urbanística, integrando
en el nuevo barrio las numerosas edificaciones preexistente. Un
factor de primer orden fue la modificación de la red arterial,
la actual M40, que ceñía totalmente el nuevo barrio, permitiendo
así la creación de un Parque Lineal de 48 ha y 3 km de longitud
en el límite Este. Por el Oeste el Parque del Cerro del Tío Pío
con 20,5 ha constituye un hito importante.
El nivel de equipamientos y dotaciones es considerable. Se han
levantado 18 edificios escolares, una iglesia, un centro
deportivo, centros de salud. La ampliación de la Línea 1 del
Metro ha mejorado sensiblemente las comunicaciones de la zona con
el resto de la ciudad.
La arquitectura de la remodelación con su dominante tonalidad de
ladrillo visto ha marcado positivamente la periferia madrileña.
Y no sólo ella. Son varias las voces que suscriben la opinión de
que en la remodelación se encuentra una parte de la mejor
arquitectura del Madrid de los ochenta. Viviendas de 100 m2 de
superficie como media, construidas con elevados estándares de
calidad sobre un espacio urbano generoso en viario, espacios
libres, dotaciones y equipamientos. Una arquitectura construida
con respaldo público que, por contaminación positiva, ha
terminado por elevar sensiblemente el tono de la calidad de la
promoción privada de vivienda.
5. Puntos fuertes
Por muy diversos conceptos, la Remodelación de Barrios de Madrid
ha marcado un hito importante en relación con la habitabilidad
y la sostenibilidad urbana madrileña. Constituye un ejemplo de
participación social de profundidad y dimensión difícilmente
superable. La colaboración entre la sociedad civil y la
administración pública alcanzó cotas elevadas. Fruto de ello,
150.000 personas recibieron una vivienda digna en condiciones
envidiables de financiación a la vez que la ciudad se beneficiaba
con la generación de una nueva periferia caracterizada por su
alta calidad urbana.
Los puntos fuertes de la experiencia pueden sintetizarse del
siguiente modo:
6. Puntos débiles
Con todo no se pueden dejar de lado los puntos débiles que,
inevitablemente, también están presentes en la operación:
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